Verslag van een rapporteur : Tussentijds verslag van de rapporteurs over de Europese voorstellen voor een richtlijn over transparantie van belangenbehartiging namens derde landen (Transparantierichtlijn)

Nr. 7
VERSLAG VAN DE RAPPORTEURS

Vastgesteld op 28 mei 2025

Introductie

De commissie Binnenlandse Zaken heeft ons gevraagd als EU-rapporteurs de Europese
voorstellen voor een richtlijn over transparantie van belangenbehartiging namens derde
landen1 te volgen. Deze zogenoemde Transparantierichtlijn is in de Tweede Kamer prioritair
verklaard. De Kamer had ook een behandelvoorbehoud geplaatst, waarna in een commissiedebat
op 3 april 20242, informatie-afspraken3 met het kabinet zijn gemaakt. Als Kamer willen we extra scherp meekijken bij de totstandkoming
van dit voorstel. Er leven veel vragen, zowel in Brussel als in Den Haag, over hoe
ver dit voorstel precies gaat en of het goed uitvoerbaar en proportioneel is.

Op 16 mei 2025 zijn wij namens de commissie op werkbezoek geweest in Brussel. Het
doel: de informatiepositie van de Kamer versterken. Dit is belangrijk met het oog
op het schriftelijk overleg over de Raad Algemene Zaken op 17 juni 2025. Daar zal
het kabinet een stand van zaken geven over de Europese onderhandelingen. Ook wordt
het tweeminutendebat Integriteit Openbaar Bestuur4 binnenkort ingepland (zie onder Relatie met nationaal beleid).

Tijdens het werkbezoek spraken we met de Europese Commissie, de Permanente Vertegenwoordiging
van Nederland bij de EU (PV EU), leden van het Europees parlement (EP) en Transparency
International EU (TI EU). Twee hoofdvragen stonden in al die gesprekken centraal:

1. Reikwijdte van de richtlijn – Moet de richtlijn alleen van toepassing zijn op belangenbehartiging
namens derde landen, of breder: bijvoorbeeld ook op binnenlandse organisaties die
indirect worden gefinancierd door buitenlandse belangen.

2. Harmonisatie – Hoe ver mogen EU-regels gaan in het verplicht stellen van één model
voor transparantie, en hoeveel ruimte blijft er voor nationale keuzes?

Aanbevelingen van de EU-rapporteurs

Op basis van onze gesprekken doen wij de volgende aanbeveling aan de commissie BiZa:

Verzoek als commissie BiZa de Minister:

om een reactie op de twee hoofdpunten uit dit verslag, te weten de reikwijdte van
de richtlijn en de verhouding tussen Europese harmonisatie en nationale ruimte;

om in de geannoteerde agenda voor de Raad Algemene Zaken van 24 juni 2025 (schriftelijk
overleg op 17 juni) expliciet op deze punten in te gaan.

Ons doel is om de commissie BiZa goed te informeren over het Europese voorstel, zodat
we invloed kunnen uitoefenen op de Nederlandse inzet in Brussel. Door dit verslag
kunnen collega’s in de Kamer goed geïnformeerde afwegingen maken.

Relatie tot nationaal beleid

De Europese richtlijn raakt aan meerdere lopende discussies in Nederland over integriteit,
transparantie en lobby.

In 2024 werden Kamervragen gesteld over het naleven van de regels voor het bijhouden
van openbare agenda’s. De Minister erkende dat dit in de praktijk nog niet goed gebeurt.5

Tijdens het eerdergenoemde commissiedebat van maart 2025 over integriteit openbaar
bestuur werd onder meer gesproken over het rapport «Mozaïek van Belangen»6 van prof. Braun en dr. Fraussen. Daarin wordt gesteld dat instrumenten zoals openbare
agenda’s en consultatieparagrafen in memories van toelichting wel bijdragen aan transparantie,
maar nog tekortschieten. Een combinatie met een transparantieregister wordt aanbevolen.
Het kabinet liet weten7 dat een nationaal register nu nog niet aan de orde is, zolang de reikwijdte en verplichtingen
in het Europese voorstel niet duidelijk zijn.

Internationaal wordt Nederland al enige tijd aangespoord om verdere stappen te zetten.
De Europese Commissie deed dit in het rechtsstaatrapport van 20228. Ook GRECO (de anti-corruptiewaakhond van de Raad van Europa) heeft Nederland opgeroepen
tot strengere regels, bijvoorbeeld rondom draaideurconstructies9. De motie Dassen/Omtzigt (2022)10 riep de regering hierna op een lobbyregister voor bewindspersonen en topambtenaren
in te voeren. Het kabinet reageerde hierop met de Kamerbrief Verbetering openbare
agenda’s bewindspersonen en lobbyparagrafen in memories van toelichting.11 In het hoofdlijnenakkoord zegt het kabinet toe dat de aanbevelingen van (o.a.) GRECO
worden meegenomen in beleid.

Terugkoppeling van het werkbezoek: bevindingen en dilemma’s

Op 16 mei 2025 voerden wij gesprekken met vertegenwoordigers van de Europese Commissie
(zowel van het kabinet van Eurocommissaris McGrath als dat van vicevoorzitter Virkkunen),
de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU (PV EU), het Europees Parlement
(EP) en Transparency International EU (TI EU). Twee grote inhoudelijke thema’s kwamen
in elk gesprek terug:

1. Harmonisatie vs. nationale ruimte

• De Europese Commissie gaf aan dat het oorspronkelijke voorstel uitging van verregaande
harmonisatie: één model voor alle lidstaten. Inmiddels is in de Raad duidelijk een
verschuiving zichtbaar naar minimale harmonisatie. Lidstaten zouden dan een gezamenlijk
basisniveau aan transparantie hanteren, maar ruimte houden om zelf aanvullende eisen
te stellen.

• De PV EU bevestigde dat deze lijn steun krijgt in de Raad, ook vanuit landen als Duitsland
en Ierland die hun bestaande nationale registers willen behouden.

• EP: In het ontwerpverslag12 van de eerstverantwoordelijke commissie Interne Markt en Consumentenbescherming (IMCO)
wordt ruimte gelaten voor nationale registers, mits zij voldoen aan minimumeisen.
Verschillende amendementen, onder andere van Renew en de Groenen, benadrukken dat
het voorstel geen nationale systemen mag verdringen (zodat deze worden beperkt), maar
juist moet aanvullen. Er wordt daarnaast gepleit voor toezicht door een onafhankelijk
orgaan en voor interoperabiliteit – via een gekoppeld systeem of een centraal portaal.
Het ontwerpadvies13 van de commissie Constitutionele Zaken (AFCO) versterkt deze lijn en pleit expliciet
voor de mogelijkheid om te kiezen tussen nationale registratie of registratie bij
een uitgebreid, herzien EU-transparantieregister.

• Ook TI EU benadrukte14 het belang van een onafhankelijke toezichthouder. In lidstaten waar de rechtsstaat
onder druk staat, bestaat anders het risico op politiek misbruik van het register.
Daarnaast waarschuwde TI EU in ons gesprek voor het risico van overlap van systemen
als lidstaten meerdere lobbyregisters gaan gebruiken.

2. Reikwijdte van de richtlijn

De kernvraag is of de richtlijn beperkt moet blijven tot belangenbehartiging namens
derde landen, of breder moet worden toegepast – bijvoorbeeld op binnenlandse organisaties
die indirect worden gefinancierd door buitenlandse belangen.

• De Commissie en veel lidstaten houden vast aan het beperkte toepassingsgebied, met
een beroep op de juridische grondslag: artikel 114 VWEU (interne markt). De Commissie
benadrukte dat in het voorstel waarborgen zijn opgenomen om stigmatisering van maatschappelijke
organisaties te voorkomen. Zo wordt in het voorstel bepaald dat toezicht en uitvoering
bij onafhankelijke autoriteiten moet liggen. Wel erkende de Commissie in het gesprek
dat malafide actoren zich mogelijk niet zullen registreren en dat de effectiviteit
dus beperkt kan zijn. Als voorbeeld werden strengere wetten in de VS (FARA) en Australië
(FITS) genoemd. Die gaan wel breder, omdat zij niet alleen lobby namens staten registreren,
maar ook via buitenlandse opdrachtgevers.

• De PV EU bevestigde dat lidstaten huiverig zijn voor verbreding. Zij zien juridische
risico’s bij uitbreiding van de reikwijdte, ook al is er inhoudelijk begrip voor de
wens om bredere beïnvloeding tegen te gaan. Nederland heeft die spanning zelf ook
benoemd in het BNC-fiche.15 De PV voorziet dat de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees parlement naar
verwachting (afhankelijk ook van de prioriteiten van het Deens voorzitterschap) eind
2025 of begin 2026 kunnen starten.

• In het EP is nog geen definitief standpunt. De bevoegde commissie IMCO blijft in haar
ontwerpverslag16 dicht bij de oorspronkelijke reikwijdte. Wel zijn er amendementen ingediend door
S&D, Renew en de Groenen om het toepassingsgebied van de richtlijn te verbreden, bijvoorbeeld
naar denktanks, consultants en ngo’s met buitenlandse financiering (met extra waarborgen
om stigmatisering tegen te gaan). De Commissie Constitutionele Zaken (AFCO) stelt
in haar ontwerpadvies17 voor dat entiteiten de mogelijkheid moeten hebben om in plaats van bij een nationale
instantie, te registreren bij een centraal EU-transparantieregister. Hoewel deze ontwikkelingen
wijzen op een streven naar een zekere verbreding en bescherming, blijven de kansen
op substantiële uitbreiding onzeker. Fracties zoals ECR en ID zijn uitgesproken tegen.
Ook binnen de EVP bestaat verdeeldheid.

• TI EU gaat het verst. Volgens TI moet het voorstel worden gepauzeerd en herschreven.
Het huidige ontwerp lijkt volgens hen te veel op repressieve wetten («foreign agent
laws») en kan leiden tot stigmatisering van maatschappelijke organisaties. TI EU pleit
voor een algemeen Europees transparantieregister, waarin alle entiteiten die lobbyactiviteiten
ondernemen in de lidstaten van de EU worden opgenomen. Dit zou volgens TI meer kans
van slagen hebben, omdat het huidige voorstel te veel mazen zou bevatten om buitenlandse
inmenging effectief tegen te gaan.

Samenvatting van de dilemma’s en conclusie t.a.v. nationaal beleid

• Harmonisatie: Er lijkt brede steun voor een model met minimale harmonisatie. Lidstaten
willen ruimte houden voor eigen systemen. Maar de precieze invulling – zoals toezichtstructuur
en interoperabiliteit – is nog onderwerp van discussie.

• Reikwijdte: Hier lijkt eveneens steun voor een beperkte reikwijdte, al is het EP nog
verdeeld en vragen maatschappelijke organisaties om meer ambitie.

Op basis van onze bevindingen constateren wij dat het Europese traject momenteel onvoldoende
richtinggevend is voor nationale beleidskeuzes rondom transparantie en lobbyregulering.
Op basis van de huidige stand van zaken achten wij het daarom niet noodzakelijk om
nationale besluitvorming op dit moment afhankelijk te maken van het Europese traject.
Gezien de onzekerheden in de Europese voortgang en het risico op tijdsverlies, kan
Nederland, met inachtneming van de Europese ontwikkelingen, dan ook overwegen om zelfstandig
verdere stappen te zetten.

Vervolg van het EU-rapporteurschap

Voor eventuele aanvullende activiteiten ten behoeve van de kennispositie van de commissie
BiZa vragen wij zo nodig opnieuw mandaat zodra duidelijker is hoe het register blijkens
de voorgestelde richtlijn verder vorm krijgt.

Chakor Van Waveren