Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 maart 2025 en het nader rapport d.d. 26 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 februari 2025, nr. 2025000231,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 maart 2025, nr. W11.25.00025/IV, bied ik U hierbij aan.

In dit nader rapport is het advies van de Afdeling integraal opgenomen. De tekst van
het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie (niet-cursieve
tekst). De achtergrond en aanleiding, die ook onderdeel zijn van het advies, zijn
niet voorzien van een reactie.

Bij Kabinetsmissive van 6 maart 2025, no. 2025000231, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Omgevingswet (legalisering PAS-projecten), met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat de opdracht aan de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur om zo spoedig mogelijk een programma vast te stellen met maatregelen om
zogeheten PAS-projecten te legaliseren. PAS-projecten zijn projecten met een geringe
stikstofdepositie die ten tijde van het Programma Aanpak Stikstof vergunningvrij waren.
De in het vast te stellen programma op te nemen maatregelen moeten worden uitgevoerd
vóór 1 maart 2028. Daarmee is de termijn waarbinnen legalisering van PAS-projecten
moet plaatsvinden, verlengd met een periode van drie jaar. Dit is nodig omdat het
bestaande Legalisatieprogramma PAS-meldingen onvoldoende stikstofruimte heeft opgeleverd
om aan die projecten de vereiste vergunningen te kunnen verlenen.

De Afdeling advisering van de Raad van State is er niet van overtuigd dat het voorstel
daadwerkelijk concreet uitzicht op zo’n adequate oplossing biedt. In dit verband maakt
de Afdeling een aantal opmerkingen.

Ten eerste wijst de Afdeling erop dat het verkrijgen van stikstofruimte essentieel
is, om voor PAS-projecten alsnog de benodigde vergunning te kunnen verlenen. Hiervoor
is het nodig om gerichte bronmaatregelen te treffen om de gevolgen van stikstofdepositie
die veroorzaakt wordt door PAS-projecten ongedaan te maken. Het voorstel bevat echter
geen gerichte bronmaatregelen. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan
op gerichte bronmaatregelen die op korte termijn nodig zijn om zo een bijdrage te
leveren aan de legalisering van PAS-projecten.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het voorstel in de toelichting onvoldoende concreet
maakt welke adequate oplossingen de regering voor ogen heeft. Bovendien ontbreekt
een programma met maatregelen, gericht op het kunnen bereiken van die oplossingen.

Verder merkt de Afdeling op dat in het algemeen en ook in het omgevingsrecht de gebruikelijke
betekenis van legaliseren is: het legaal maken van een illegale situatie. In de toelichting
wordt aan legaliseren een andere invulling gegeven, namelijk het vinden van een adequate
oplossing voor PAS-projecten. Daarmee wordt in de toelichting aan het begrip legaliseren
een invulling gegeven die niet bij dat begrip past. De wettekst en toelichting stroken
niet met elkaar. De Afdeling adviseert met het oog op de rechtszekerheid de wettekst
aan te passen aan wat de toelichting beoogt, namelijk dat niet langer alleen wordt
ingezet op het legaliseren van PAS-projecten, maar ook op andere oplossingen.

De toelichting gaat er ook vanuit dat het nieuwe programma en de daaraan verbonden
termijn van uitvoering de kans vergroot dat besluiten tot het afzien van handhaving
bij de bestuursrechter in stand blijven. De toelichting maakt niet duidelijk waarop
deze veronderstelling is gebaseerd. De Afdeling adviseert in de toelichting nader
te motiveren waarop de veronderstelling is gebaseerd dat de kans dat van handhaving
kan worden afgezien met het voorstel wordt vergroot.

Ten slotte maakt de Afdeling in het licht van een zorgvuldige voorbereiding van wetgeving
een opmerking over het ontbreken van een internetconsultatie van het voorstel.

In verband hiermee dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en aanleiding voor het wetsvoorstel

Op 1 juli 2015 is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in werking getreden. Initiatiefnemers
van activiteiten die niet meer dan 1 mol stikstofdepositie per hectare per jaar veroorzaakten
op voor stikstof gevoelige natuur (grenswaarde) werden daarin vrijgesteld van het
verbod om zonder vergunning een project te realiseren dat significante gevolgen kan
hebben voor een Natura 2000-gebied (hierna: PAS-projecten).2 Wel gold een meldingsplicht voor activiteiten die weliswaar onder de grenswaarde
bleven, maar meer dan 0,05 mol stikstofdepositie per hectare per jaar veroorzaakten
(de drempelwaarde).

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 29 mei
20193 onder andere geoordeeld dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op
de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht, alsnog vergunningplichtig
zijn. Dit betekent dat de PAS-projecten alsnog onder de vergunningplicht zijn komen
te vallen.

In 2021 is in de wet een opdracht aan de verantwoordelijke Minister en de provincies
opgenomen voor het legaliseren van PAS-projecten, dus projecten waarvoor ten tijde
van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Doelstelling daarvan was deze legalisatie
te laten plaatsvinden op basis van een ten opzichte van het toenmalige programma stikstofreductie
en natuurverbetering aanvullend legalisatieprogramma, met bronmaatregelen en natuurmaatregelen.
Daarom is in de wet geregeld dat de Minister een programma met maatregelen vaststelt
om de gevolgen van stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door de PAS-projecten ongedaan
te maken, te beperken of te compenseren. Het programma is gericht op het alsnog verkrijgen
van toestemming voor PAS-projecten. Die toestemming kan bestaan uit het alsnog verlenen
van een natuurvergunning, of het aanwijzen van een project als vergunningvrij. Voor
de uitvoering van de in dat programma opgenomen maatregelen geeft de wet een termijn
van drie jaar.4

Op 28 februari 2022 is het Legalisatieprogramma PAS (hierna: legalisatieprogramma)
vastgesteld.5 Daarin zijn bronmaatregelen opgenomen die het Rijk treft om stikstofruimte vrij te
maken en die worden ingezet voor het legaliseren van onder andere gemelde PAS-projecten.
De termijn waarbinnen de in het legalisatieprogramma opgenomen maatregelen dienen
te zijn uitgevoerd eindigt op 28 februari 2025.

Volgens de toelichting leveren de bronmaatregelen uit het genoemde legalisatieprogramma
weliswaar stikstofruimte op, maar kan die om verschillende redenen maar in beperkte
mate worden ingezet voor het legaliseren van PAS-projecten.6 Om die reden is het legaliseren van PAS-projecten via stikstofruimte verkregen uit
die bronmaatregelen maar voor een klein deel van de PAS-projecten de oplossing. Het
aflopen van de wettelijke termijn van het legalisatieprogramma en het feit dat het
huidige programma te weinig heeft opgeleverd, maken een nieuwe termijn nodig.

Daarnaast is een wijziging van de aanpak wenselijk, zoals die is aangekondigd in de
Kamerbrief van 28 november 2024, aldus de toelichting7 Uit de toelichting blijkt dat daartoe aan het begrip «legaliseren» voortaan een bredere
invulling wordt gegeven. Daaronder moet in het kader van dit wetsvoorstel worden verstaan
«het bieden van een adequate oplossing» voor de ontstane onrechtmatige situatie waarin
de PAS-projecten terecht zijn gekomen.

2. Concreet uitzicht op een adequate oplossing

Het voorstel regelt dat de Minister van LVVN zo spoedig mogelijk een programma vaststelt
met maatregelen om PAS-projecten te legaliseren. De in dat programma op te nemen maatregelen
moeten worden uitgevoerd vóór 1 maart 2028.8 Daarmee is de termijn waarbinnen legalisering van PAS-projecten moet plaatsvinden,
verlengd met een periode van drie jaar. Uit de toelichting volgt ook dat aan het begrip
legaliseren voortaan een bredere invulling wordt gegeven.

Volgens de toelichting wordt onder legaliseren niet alleen verstaan het alsnog verlenen
van de vereiste vergunning, maar ook het bieden van een andere adequate oplossing.
Daarbij kan het gaan om een aanpassing in de bedrijfsvoering door innoveren, extensiveren,
reduceren, omschakelen of verplaatsen. Ook kan beëindiging van het PAS-project een
adequate oplossing zijn. Hiermee beoogt het voorstel PAS-melders concreet zicht te
bieden op een adequate oplossing uiterlijk eind februari 2028.9 PAS-melders kunnen zich volgens de toelichting laten bijstaan door een zaakbegeleider,
die hulp en ondersteuning kan bieden bij het zoeken naar en realiseren van andere
adequate oplossingen. De verhouding van PAS-melders ten opzichte van bevoegde gezagsorganen,
zoals gedeputeerde staten, verandert hiermee niet.

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting blijkt dat de in het legalisatieprogramma
opgenomen bronmaatregelen onvoldoende stikstofruimte hebben opgeleverd om alsnog op
grote schaal vergunning te verlenen voor PAS-projecten. In het licht hiervan begrijpt
de Afdeling de noodzaak om de termijn voor legaliseren te verlengen en een nieuw programma
met maatregelen gericht op legalisering vast te stellen.

De Afdeling is er echter niet van overtuigd dat de doelstelling van het voorstel om
aan alle PAS-melders concreet uitzicht op een adequate oplossing te bieden, hiermee
daadwerkelijk kan worden bereikt. De Afdeling maakt in dit verband een aantal opmerkingen.

Allereerst gaat de Afdeling in op de noodzaak om bronmaatregelen te treffen (punt 3)
en het ontbreken van een concreet programma met andere adequate oplossingen (punt 4).
Vervolgens gaat de Afdeling in op de invulling die in de toelichting wordt gegeven
aan het begrip legaliseren (punt 5). Verder gaat de Afdeling in op het afzien van
handhaving (punt 6). Ten slotte maakt de Afdeling een algemene opmerking over het
ontbreken van internetconsultatie voor dit voorstel (punt 7).

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
Afdeling) heb ik het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangepast. Die aanpassingen
bespreek ik hierna.

3. Bronmaatregelen

Volgens de toelichting blijft het Rijk, daar waar het kan, PAS-projecten legaliseren
met stikstofruimte uit bronmaatregelen.10 «Legaliseren» moet in dit verband worden opgevat als: het alsnog verlenen van toestemming.
De Afdeling merkt op dat het verkrijgen van stikstofruimte essentieel is om voor PAS-projecten
alsnog de benodigde vergunningen te kunnen verlenen. Het voorstel bevat echter geen
gerichte maatregelen om de gevolgen van stikstofemissie en -depositie door PAS-projecten
ongedaan te maken met het oog op vergunningverlening. Daarbij lijkt te worden uitgegaan
van de veronderstelling dat er geen mogelijkheden zijn om de benodigde stikstofruimte
te creëren.

Door het nemen van gerichte maatregelen is het feitelijk echter wel mogelijk de stikstofdepositie
zodanig terug te brengen dat legalisering van PAS-projecten mogelijk is. Dat vergt
echter forse maatregelen en vereist dat duidelijke keuzes gemaakt worden. In het rapport
Remkes uit 2022 is al de noodzaak naar voren gebracht van een werkende korte termijn
aanpak. Zonder zo’n aanpak kan de natuur niet herstellen en kunnen er geen PAS-projecten
vergund worden. In dat verband is, als minst kwade route, bijvoorbeeld gewezen op
de mogelijkheid om op korte termijn 500 tot 600 piekbelasters uit te kopen.11

De toelichting gaat niet in op de noodzaak en mogelijkheden om op korte termijn realistische
bronmaatregelen te nemen die een bijdrage kunnen leveren aan de legalisering van PAS-projecten.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op gerichte bronmaatregelen die
op korte termijn nodig zijn om zo een bijdrage te leveren aan de legalisering van
PAS-projecten.

De afgelopen jaren is inzet gepleegd op het vrijmaken van stikstofruimte ten behoeve
van toestemmingverlening aan PAS-melders. De inzet die daarop is gepleegd zal worden
voortgezet. Het advies van Remkes waar door de Afdeling naar wordt verwezen wordt
op dat punt ook uitgevoerd. Er zijn meerdere beëindigingsregelingen in uitvoering,
zoals de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv), de Landelijke
beëindigingsregeling piekbelasters veehouderij (Lbv-plus), de Landelijke verplaatsingsregeling
veehouderijen met piekbelasting (Lvvp) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties
kleinere sectoren (Lbv kleinere sectoren). Ook zijn er de Landelijke subsidieregeling
voor investeringen in verduurzaming voor veehouderijlocaties met piekbelasting (Sbv)
en de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv). Ten slotte zijn er in de
afgelopen jaren diverse specifieke uitkeringen aan provincies verstrekt waarmee zij
maatregelen kunnen treffen, zoals de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij
natuurgebieden (Rpav), de Regeling provinciale maatregelen PAS-melders (Rpmp), de
Regeling provinciale maatregelen PAS-melders 2024 (Rpmp 2024) en de Regeling provinciale
gebiedsgerichte beëindiging veehouderijlocaties (Rpgb).

Deze maatregelen zijn en worden niet expliciet in het wetsvoorstel opgenomen, maar
zijn wel onderdeel van het wettelijk voorgeschreven programma of kunnen dat worden
(aan de memorie van toelichting is een nadere uitleg toegevoegd). Als de maatregelen
al onderdeel zijn van het programma, dan zullen ze dat naar verwachting ook blijven.
Voor deze regelingen wordt steeds separaat vastgesteld of en wanneer vrijgemaakte
ruimte daadwerkelijk kan worden gebruikt voor toestemmingverlening. In dat geval worden
ze door mij als bronmaatregel aangewezen voor de SSRS-bank, door ze toe te voegen
aan de opsomming in artikel 17a.4 van de Omgevingsregeling. Laatstelijk heb ik dat
gedaan voor de Rpmp 2024.12 Voor andere regelingen moet nog worden vastgesteld welke ruimte aan de SSRS-bank
kan worden toegevoegd. Daarop wordt nog steeds volop inzet gepleegd.

Feit is dat de bronmaatregelen minder snel kunnen worden ingezet dan eerder werd verwacht
en daarnaast is er «ruimte» die, vanwege het additionaliteitsvereiste, niet kan worden
ingezet. Dat vereiste houdt in dat mitigerende maatregelen alleen kunnen worden ingezet
voor vergunningverlening als zij niet al nodig zijn als passende of instandhoudingsmaatregel.13 Daarom is de verwachting dat het legaliseren van PAS-projecten via stikstofruimte
verkregen uit bronmaatregelen niet voor alle PAS-projecten de oplossing zal zijn.
De inzet op bronmaatregelen wordt dus niet beëindigd. In het wettelijk voorgeschreven
programma zal meer in detail worden beschreven welke maatregelen precies beschikbaar
zijn voor de maatwerkaanpak. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

4. Aanvullend beleid

De Afdeling onderkent dat aanvullend beleid nodig is, voor zover bronmaatregelen onvoldoende
stikstofruimte zouden opleveren om alsnog vergunning te verlenen aan PAS-projecten.
Als legalisering in de zin van het alsnog verlenen van toestemming voor het grootste
deel van de PAS-projecten op korte termijn niet zou lukken, is eens temeer van belang
dat duidelijkheid wordt geboden over wat wel mogelijk is.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting onvoldoende concreet gemaakt wordt welke
andere werkbare oplossingen dan legalisering de regering hierbij voor ogen heeft.
Bovendien ontbreekt op dit moment een programma met maatregelen, gericht op het kunnen
bereiken van die andere oplossingen. De Afdeling is er daarom niet van overtuigd dat
de voorgestelde regeling voor alle PAS-projecten vóór 1 maart 2028 een adequate oplossing
waarborgt.

In de toelichting wordt alleen genoemd dat met (een combinatie van) aanpassingen in
de bedrijfsvoering, extensiveren, innoveren, reduceren, omschakelen of schadevergoeding
naar een oplossing wordt gezocht. De toelichting geeft echter geen inzicht in de manier
waarop dergelijke oplossingen op korte termijn PAS-melders uit de brand zouden helpen.

De Afdeling tekent hierbij aan dat de hiervoor genoemde oplossingen ieder hun eigen
uitdagingen met zich brengen die ook om eigen maatregelen vragen. Aanpassingen in
de bedrijfsvoering door innoveren of omschakeling vergen investeringen. Het voorstel
geeft onvoldoende inzicht of het voor PAS-melders mogelijk is om die investeringen
ook daadwerkelijk te doen. Extensiveren vereist ofwel meer gronden, of leidt tot het
houden van minder dieren. Verplaatsing van bedrijven vergt ook beschikbare locaties.
Bovendien zal ook op de nieuwe locatie veelal een vergunning nodig zijn.

Verder volgt uit de toelichting dat PAS-melders zelf op zoek moeten naar een oplossing,
al dan niet onder begeleiding van een zaakbegeleider. Maar uit de toelichting blijkt
niet dat is onderzocht in hoeverre PAS-melders andere oplossingen dan legalisatie
wenselijk achten, in hoeverre zij bereid zijn andere oplossingen te verkennen en wat
zij daarvoor nodig hebben.

Volgens de toelichting is de verlenging van de termijn van het legalisatieprogramma
met drie jaar gebaseerd op een aantal fasen. Voor het verkennen van mogelijkheden
van een oplossing samen met de zaakbegeleider zijn negen maanden uitgetrokken. Daarna
is er negen maanden bedenktijd voor de desbetreffende ondernemer. Voor het voorbereiden,
inclusief eventuele schadevergoeding en/of subsidie gaat het voorstel van zes maanden
uit. Tenslotte gaat het voorstel ervan uit dat de implementatie van de gekozen oplossingsrichting
binnen 12 maanden kan plaatsvinden.

De Afdeling betwijfelt of dit een realistische inschatting is van de benodigde tijd.
Daarbij klemt dat op dit moment een programma met maatregelen ontbreekt, zodat het
voor een ondernemer moeilijk in te schatten is welke oplossingsrichtingen mogelijk
zijn en van welke maatregelen ter ondersteuning van die oplossingsrichting hij gebruik
kan maken. Daarnaast is in het indicatieve tijdschema geen tijd ingeruimd die gepaard
gaat met het aanvragen van vergunningen. Het doorlopen van vergunningprocedures neemt
doorgaans nogal wat tijd in beslag. Niet uitgesloten is dat in meer of minder gevallen
toch een vergunning nodig is. De toelichting besteedt hieraan geen aandacht.

De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken welke andere concrete
oplossingen voor PAS-projecten dan daadwerkelijke legalisering, dus het alsnog verlenen
van toestemming voor deze projecten, de regering voor ogen heeft. Verder adviseert
de Afdeling inzichtelijk te maken welke maatregelen die zijn gericht op het bereiken
van die oplossingen in het programma zullen worden opgenomen. Dit om te voorkomen
dat na afloop van het programma blijkt dat andere adequate oplossingen niet voorhanden
bleken en dat beëindigen van PAS-projecten de enige optie blijkt te zijn. Ook dient
inzichtelijk te worden gemaakt dat het maatregelenpakket daadwerkelijk binnen de gestelde
termijn kan en zal worden uitgevoerd.

Dit advies miskent dat de wet een programmaplicht bevat die vervolgens moet worden
ingevuld door het vaststellen van een programma waarin maatregelen worden opgenomen.
Wel heeft dit advies aanleiding gegeven om de bespreking van de maatregelen in de
memorie van toelichting waar mogelijk aan te vullen, met name wat betreft de bronmaatregelen
zoals die onder punt 3 werden besproken. Voor het overige zullen de te treffen maatregelen
nader worden uitgewerkt in het programma.

Daarnaast wijs ik op de natuurmaatregelen waar het kabinet aan werkt als onderdeel
van het onlangs vastgestelde startpakket om vergunningverlening in Nederland van het
slot te krijgen.14 Als inzichtelijk is welke maatregelen zijn en zullen worden getroffen om behoud en
verbetering van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te borgen, ontstaat er ook meer
ruimte voor toestemmingverlening. Dat zal ook bijdragen aan de mogelijkheden voor
oplossingen voor PAS-melders.

Met betrekking tot de doorlooptijd en haalbaarheid van de wettelijke termijn is in
de toelichting verduidelijkt dat de termijn ziet op het treffen van maatregelen en
dat er zicht moet zijn welke oplossing de individuele PAS-melder kan krijgen. De implementatie
van de concrete oplossing kan nog doorlopen na de wettelijke termijn.

Voor de vraag of de PAS-melders het wenselijk achten dat er naar andere oplossingen
wordt gekeken dan het verlenen van een vergunning voor hun PAS-project, is de uitkomst
van de agrarische bedrijfstoets relevant. De deelnemende partijen waren zeker kritisch
over de verlenging van de termijn en over wat de maatwerkaanpak en het wetsvoorstel
van de PAS-melders vragen. Tegelijkertijd is ook duidelijk dat de huidige situatie
niet houdbaar is en heb ik in de Kamerbrief van 28 november 2024 aangegeven het eerlijke
verhaal te vertellen.15 Het kabinet wil geen mogelijkheden onbenut laten om ervoor te zorgen dat de PAS-melders
in een legale situatie terechtkomen. Maar daarvoor is het wel nodig om zo breed mogelijk
naar oplossingen te zoeken.

5. Rechtszekerheid en legalisering

De opdracht, opgenomen in artikel 22.21, eerste lid, van de Omgevingswet, is om met
oog op de rechtszekerheid zorg te dragen voor legalisering van PAS-projecten. Centrale
begrippen zijn hierin rechtszekerheid en legalisering. Volgens de toelichting is rechtszekerheid
het beste gediend met het alsnog verlenen van de vereiste vergunning voor PAS-projecten.16 Daarmee is aan het begrip «legaliseren» een invulling gegeven die strookt met de
in het algemeen en ook in het omgevingsrecht gebruikelijke betekenis daarvan: een
illegale situatie wordt legaal.

Het voorstel brengt geen wijziging aan in de opdracht aan de Minister om voor legalisering
van PAS-projecten zorg te dragen. Maar in de toelichting bij het voorstel wordt aan
het begrip legaliseren wel een andere uitleg gegeven. Volgens de toelichting moet
onder legaliseren namelijk ook het bieden van andere adequate oplossingen voor de
PAS-projecten worden begrepen.17 Daarmee wordt bedoeld dat op een andere manier dan door vergunningverlening een einde
wordt gemaakt aan het bestaan van een illegale situatie. In de toelichting wordt zo
een invulling gegeven aan het begrip legaliseren die niet bij dat begrip past. De
wettekst en toelichting stroken daarmee niet met elkaar. Dit draagt niet bij aan het
bieden van rechtszekerheid, die de bestaande tekst van de wet en ook het voorstel
beoogt.

Gelet op de bedoeling van het voorstel om voor PAS-projecten ook andere oplossingen
te bieden dan legalisering, adviseert de Afdeling om, met het oog op de rechtszekerheid,
de wettekst aan te passen en daarin duidelijk tot uitdrukking te brengen dat niet
langer alleen wordt ingezet op legalisering van PAS-projecten, maar ook op andere
adequate oplossingen.

Het advies is gevolgd. De term legaliseren kan inderdaad zo gelezen worden dat het
wettelijk voorgeschreven programma alleen gericht is op het verlenen van een vergunning
voor de bestaande activiteit. Deze adviesopmerking heeft geleid tot wijziging van
het opschrift van het wetsvoorstel en van afdeling 22.4 van de Omgevingswet. In beide
opschriften is legalisering vervangen door maatwerkaanpak. Daarnaast heeft deze adviesopmerking geleid tot aanpassing van de voorgestelde tekst
van artikel 22.21, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet. Daarin is het legaliseren van de projecten vervangen door het bieden van een oplossing voor de projecten. Deze wijzigingen zijn ook verwerkt in de memorie van toelichting.

Overigens zal het bieden van oplossing dus wel in alle gevallen moeten leiden tot
een legale situatie.

6. Afzien van handhaving?

Het Rijk hanteert, evenals de provincies, volgens de toelichting het uitgangspunt
dat alle mogelijkheden moeten worden verkend om van handhaving bij PAS-projecten af
te kunnen zien. Het Rijk pleegt daarbij extra inzet om de kans zo groot mogelijk te
maken dat ook na medio 2025 door het bevoegd gezag kan worden afgezien van handhaving.

Zoals bekend gaat de bestuursrechter uit van de zogeheten beginselplicht tot handhaving.
Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van handhaving worden afgezien. Dit kan
zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of wanneer handhavend optreden
onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De Afdeling bestuursrechtspraak
heeft, kort gezegd, geoordeeld dat het bevoegd gezag tot medio 2025 enige ruimte heeft
om tijdelijk niet te handhaven bij PAS-projecten.18 Voorwaarde is wel dat het bevoegd gezag kan motiveren dat er een redelijk evenwicht
is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang.

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat alleen het vaststellen van het legalisatieprogramma
en deelname daaraan onvoldoende zijn voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie.
Niettemin zag de Afdeling bestuursrechtspraak in (1) de individuele belangen van de
PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen,
(3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders
zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio
2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het
legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen
hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het bevoegd gezag aanleiding
kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang
en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden.

Waar het voorstel is gericht op andere adequate oplossingen voor PAS-projecten dan
het alsnog verlenen van de vereiste vergunning, is onzeker of wordt voldaan aan het
hiervoor genoemde vereiste van concreet zicht op legalisatie, dan wel of zich andere
bijzondere omstandigheden voordoen die voor het bevoegd gezag aanleiding kunnen zijn
om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang. De
toelichting gaat ervan uit dat het nieuwe programma en de daaraan verbonden termijn
van uitvoering de kans vergroot dat besluiten tot het afzien van handhaving bij de
bestuursrechter in stand blijven. De toelichting maakt niet duidelijk waarop deze
veronderstelling is gebaseerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarop de veronderstelling
is gebaseerd dat de kans dat van handhaving kan worden afgezien met het voorstel wordt
vergroot.

De Afdeling verwijst naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 28 februari
2024. Uit die uitspraken volgt dat bij de beoordeling of handhaving bij PAS-melders
onevenredig is de hierboven opgenomen aspecten een rol spelen. Het is evident dat
de eerste twee aspecten nog niet zijn veranderd. Met betrekking tot het derde aspect
geldt dat er nog altijd sprake is van een breed gevoelde plicht van de overheid om
PAS-melders te helpen om uit hun penibele situatie te komen, zoals veelvuldig blijkt
uit uitlatingen van zowel het Rijk als provincies en verschillende moties van de Tweede
Kamer.19 Voor wat betreft het vierde en vijfde aspect is relevant dat de wettelijke termijn
inmiddels is afgelopen en dat de maatregelen die in het legalisatieprogramma waren
opgenomen eind februari 2025 nog onvoldoende resultaat hadden. Met het aanpassen van
de wettelijke termijn en het wettelijk voorgeschreven programma kunnen deze aspecten
eveneens weer aan de orde zijn. Als het parlement dit wetsvoorstel aanvaardt en het
tot wet wordt verheven, dan spreekt de wetgever zich opnieuw uit over deze kwestie.

In de memorie van toelichting wordt uitgelegd dat er wordt gewerkt aan maatregelen
om het natuurbelang te ondervangen. Een voorbeeld daarvan is het bemestingsverbod
dat door de provincie Overijssel was ingesteld op pachtgronden ten behoeve van het
afzien van handhaving bij de PAS-melders. Daarnaast is relevant dat in het kader van
de eerder genoemde MCEN maatregelen worden getroffen om de natuur te herstellen en
in een goede staat van instandhouding te brengen. Mogelijk biedt dat ook kansen om
voldoende gewicht aan het natuurbelang toe te kennen.

De memorie van toelichting is aangevuld op dit punt.

7. Internetconsultatie

Het wetsvoorstel heeft niet open gestaan voor internetconsultatie. De Afdeling merkt
op dat het uitgangspunt is dat internetconsultatie plaatsvindt bij alle wetsvoorstellen,
algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, tenzij het bijvoorbeeld
gaat om puur technische wijzigingen of implementatie van EU-regelgeving. Dan is internetconsultatie
optioneel. Voor andere gronden om af te zien van internetconsultatie kan worden gedacht
aan het voorkomen van calculerend gedrag bij bijvoorbeeld fiscale voordelen, situaties
waarin consultatie niet in betekende mate kan leiden tot aanpassing van het voorstel
of spoed- of noodwetgeving.

Geen van de voornoemde gronden om af te zien van internetconsultatie doet zich hier
voor. In het bijzonder gaat het niet om spoed- of noodwetgeving. Daartegenover staat
dat inbreng van burgers, bedrijven en belangenorganisaties in een vroeg stadium van
belang is om tot goede en uitvoerbare wetgeving te komen.

De Afdeling adviseert daarom in toekomstige gevallen zorgvuldigheid te betrachten
in de voorbereiding van wetgeving, en internetconsultatie zeker ook bij wetgeving
als hier aan de orde niet achterwege te laten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

Ik beschouw dit wetsvoorstel wel degelijk als spoedeisend, gelet op het aflopen van
de «coulance»-termijn van de bestuursrechter en het belang dat de wetgever zo snel
mogelijk duidelijk maakt dat de wettelijke opdracht ook ruimte biedt voor andere oplossingen
dan legalisering in strikte zin en wordt verlengd. En er is nog alle ruimte voor inbreng van burgers,
bedrijven en belangenorganisaties tijdens de verplichte inspraak op de wijziging van
het wettelijk voorgeschreven programma.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma