Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 maart 2025 en het nader rapport d.d. 16 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 28 november 2024, nr. 2024002720,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 maart 2025, nr. W16.24.00329/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 28 november 2024, no. 2024002720, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden en het Wetboek van Strafvordering
in verband met de introductie van conservatoire afname van celmateriaal en enkele
andere wijzigingen met betrekking tot DNA-onderzoek, met memorie van toelichting.

Het wetvoorstel maakt conservatoire afname van celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek
mogelijk. Dit houdt in dat celmateriaal wordt afgenomen bij verdachten die in verzekering
worden gesteld. Pas als zij worden veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf of
maatregel, kan de officier van justitie een bevel geven dat het afgenomen celmateriaal
verwerkt wordt tot een DNA-profiel en dat dat DNA-profiel wordt opgenomen in de databank.
Nu wordt het celmateriaal afgenomen als de officier van justitie dit na de veroordeling
beveelt. Circa 10% van de veroordeelden is dan niet vindbaar. Hun DNA-profiel wordt
dan dus niet opgenomen in de databank. Door in een eerder stadium celmateriaal af
te nemen, kan van meer veroordeelden een DNA-profiel in de databank worden opgenomen.

Het afnemen en bewaren van celmateriaal vormt een substantiële inbreuk op het recht
op bescherming van het privéleven en persoonsgegevens. De gebruiksmogelijkheden van
eenmaal afgenomen celmateriaal zijn, mede gelet op de gevoelige aard van de daarin
besloten liggende informatie, potentieel aanzienlijk.

De Afdeling merkt op dat de noodzaak en proportionaliteit van conservatoire afname
bij de inverzekeringstelling, zoals uitgewerkt in dit wetsvoorstel, voldoende aannemelijk
zijn gemaakt. Hieraan heeft de uitgebreide en zorgvuldige voorbereiding van het wetsvoorstel,
waarbij oog is geweest voor de grondrechtelijke aspecten en voor de uitvoerbaarheid,
in belangrijke mate bijgedragen. De Afdeling adviseert niettemin de toelichting van
actuele cijfers te voorzien. Dit is van belang voor de onderbouwing van de noodzaak
en proportionaliteit van het voorstel.

De Afdeling heeft daarnaast nog enkele opmerkingen over bepaalde onderdelen van het
wetsvoorstel. Beperkingen van grondrechten brengen met zich dat de nationale wettelijke
regeling duidelijke en nauwkeurige regels moet stellen. De Afdeling adviseert in dat
verband nader af te wegen of de bewaartermijn voor afgenomen celmateriaal en de gevallen
waarin het celmateriaal direct moet worden vernietigd, in de Wet DNA-V moet worden
vastgelegd. Verder adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de rechtsbescherming
van mensen aan wie het bevel van de officier van justitie tot het opmaken van een
DNA-profiel niet betekend kan worden. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over
de financiële consequenties van het wetsvoorstel.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Inhoud van het voorstel

Dit wetsvoorstel wijzigt de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden (hierna: Wet DNA-V)
om conservatoire afname van celmateriaal mogelijk te maken. Nu kan celmateriaal ten
behoeve van DNA-onderzoek worden afgenomen nadat iemand is veroordeeld tot een vrijheidsbenemende
straf of maatregel of een taakstraf wegens een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis
is toegelaten. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat celmateriaal in een eerder
stadium wordt afgenomen, namelijk als een (meerderjarige) verdachte in verzekering
wordt gesteld. Dit is het moment waarop de officier van justitie besluit dat een verdachte
gedurende maximaal drie dagen moet worden vastgehouden in het belang van het opsporingsonderzoek.2

In het wetsvoorstel worden tevens een aantal verschillende voorwaarden en procedures
vastgelegd die voor het afnemen, bewaren en gebruik van het celmateriaal zullen gelden.
Na afname wordt het celmateriaal van de verdachte in een aparte, beveiligde omgeving
opgeslagen. Als de verdachte vervolgens wordt veroordeeld tot een taakstraf of gevangenisstraf,
kan de officier van justitie een bevel geven om op basis van het eerder afgenomen
celmateriaal een DNA-profiel op te stellen. Dit profiel wordt opgenomen in de DNA-databank
en vergeleken met andere profielen om onopgeloste strafzaken alsnog op te lossen.
Als de verdachte niet tot een taakstraf of gevangenisstraf wordt veroordeeld, wordt
het afgenomen celmateriaal vernietigd.

Het wetsvoorstel bevat ook enkele andere wijzigingen op het terrein van DNA-onderzoek.
Zo worden aanpassingen gedaan met betrekking tot DNA-onderzoek bij minderjarigen.
Verder wordt in de Wet DNA-V een grondslag gecreëerd om in specifieke gevallen bloed
of haarwortels in plaats van wangslijm af te nemen. Daarnaast wordt het Wetboek van
Strafvordering aangepast om lichtere vormen van DNA-verwantschapsonderzoek mogelijk
te maken bij voorlopige hechtenismisdrijven. Tevens wordt een grondslag gecreëerd
voor de verwerking van DNA-profielen die bij DNA-verwantschapsonderzoek zijn bepaald.

2. Context en achtergrond bij het wetsvoorstel

a. Aanvankelijke bezwaren tegen conservatoire afname

Het voorstel om conservatoire afname van celmateriaal mogelijk te maken, heeft een
lange voorgeschiedenis. In 2005 trad de Wet DNA-V in werking en werd het mogelijk
om celmateriaal af te nemen bij veroordeelden voor DNA-onderzoek. Sindsdien is deze
wet diverse malen geëvalueerd.3 In 2015 deed de Onderzoekscommissie strafrechtelijke beslissingen Openbaar Ministerie
(commissie Hoekstra) onderzoek naar aanleiding van de zaak Bart van U.4 Deze commissie constateerde dat 20 tot 30% van de veroordeelden geen DNA afstaan
terwijl dat wel zou moeten. De commissie deed daarom onder andere de aanbeveling voor
een alternatief systeem waarbij celmateriaal wordt afgenomen bij de inverzekeringstelling
en na de veroordeling wordt verwerkt tot DNA-profiel. In 2016 constateerden onderzoekers
van de Erasmus Universiteit Rotterdam echter dat conservatoire afname van celmateriaal
nauwelijks juridisch houdbaar was, vooral met het oog op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer (artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)).5

In 2016 is de Afdeling om een voorlichting gevraagd over de juridische houdbaarheid
van conservatoire afname van celmateriaal.6 De Afdeling was van oordeel dat het standaard afnemen en bewaren van celmateriaal
van elke in verzekering gestelde verdachte niet «noodzakelijk [was] in een democratische
samenleving» als bedoeld in artikel 8 EVRM. De dringende maatschappelijke behoefte
(«pressing social need») aan een zodanige maatregel was vooralsnog onvoldoende aangetoond
terwijl de voorgestelde maatregel ook niet proportioneel was met het oog op het te
bereiken doel («proportionate to the legitimate aim pursued»).

Hierbij speelde een rol dat conservatoire afname van celmateriaal beschouwd moet worden
als een substantiële inbreuk op het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid,
EVRM omdat de toekomstige gebruiksmogelijkheden van eenmaal afgenomen celmateriaal,
mede gelet op de gevoelige aard van de daarin besloten liggende informatie, potentieel
aanzienlijk zijn.

Daarbij overwoog de Afdeling dat de aanbeveling van de commissie Hoekstra in de eerste
plaats voortvloeide uit uitvoeringsproblemen. Als die problemen waren opgelost of
tot aanvaardbare proporties waren teruggebracht, was het de vraag of conservatoire
afname van zodanig toegevoegde waarde is dat voldaan werd aan een dringende maatschappelijke
behoefte als bedoeld in artikel 8, tweede lid, EVRM. Verder wees de Afdeling op de
proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregel. Volgens de Afdeling kende een
wettelijke regeling die het mogelijk maakt om celmateriaal af te nemen bij inverzekeringgestelden
zonder bekend adres of met een buitenlands adres minder bezwaren. Voor deze groep
geldt immers bij uitstek dat zij niet of moeilijk kunnen worden opgespoord voor het
afnemen van celmateriaal.

b. Effecten van verbetermaatregelen bij DNA-afname

Gelet op deze adviezen heeft de regering ervoor gekozen om eerst de effecten af te
wachten van verbetermaatregelen die sinds 2015 zijn getroffen. Zo is er een herstelactie
geweest om de achterstanden in de afname van celmateriaal bij veroordeelden weg te
werken, is geprobeerd om de tijd tussen de vrijgave van het vonnis en de opname van
het DNA-profiel te verkorten, zijn de spreekuren voor de afname van DNA verruimd en
is er ingezet op de actieve opsporing van veroordeelden waarvoor nog een bevel tot
DNA-afname openstond.7

Tussen 2016 en 2019 hebben de Inspectie Justitie en Veiligheid, de procureur-generaal
van de Hoge Raad en de Commissie Hoekstra rapporten uitgebracht over de voortgang
van het verbeterprogramma.8 Hieruit bleek dat verschillende maatregelen verbeteringen hadden opgeleverd, maar
dat er ook knelpunten in het werkproces bleven bestaan. In 2019 is de Wet DNA-V opnieuw
geëvalueerd, waarin dit beeld werd bevestigd.9 Geconstateerd werd dat nog steeds bij ongeveer tien procent van de veroordeelden
ten onrechte geen DNA werd afgenomen en dat dit nauwelijks was te wijten aan de wijze
waarop de Wet DNA-V wordt uitgevoerd.

c. Keuze voor celafname bij alle inverzekeringgestelden

In de periode tussen 2015 en 2021 zijn ook onderzoeken uitgevoerd naar de mogelijkheden
om celmateriaal in een eerder stadium van het strafproces af te nemen. Onder andere
de Inspectie Veiligheid en Justitie en de commissie Hoekstra hadden hiertoe opgeroepen,
omdat er in het huidige systeem een groep veroordeelden is bij wie geen DNA kan worden
afgenomen omdat zij onvindbaar zijn.10 In deze onderzoeken is gekeken naar diverse scenario’s zoals het afnemen van celmateriaal
bij aanhouding, inverzekeringstelling, inbewaringstelling of na afloop van de uitspraak
van de rechter.11 Bij deze scenario’s is ook een onderscheid gemaakt tussen veroordeelden met en zonder
een bekende woon- of verblijfplaats. In 2019 heeft Hirsch Ballin geadviseerd over
de juridische houdbaarheid van de verschillende scenario’s.12 Verder is er in 2021 een haalbaarheidsonderzoek gedaan naar conservatoire celafname
bij verdachten.13

De regering heeft op basis van deze onderzoeken aanvankelijk gekozen voor het scenario
waarbij celmateriaal wordt afgenomen van iedere verdachte op wie aan het einde van
een periode van ophouden voor onderzoek of inverzekeringstelling nog een verdenking
rust wegens het plegen van een feit waarop voorlopige hechtenis staat.14 In de consultatiereacties hebben het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Rechtspraak,
de Autoriteit Persoonsgegevens en de Nederlandse Orde van Advocaten bezwaar gemaakt
tegen de keuze voor dit scenario omdat het aantal onterechte afnames in dat geval
hoog is, dit in de praktijk mogelijk leidt tot een verlenging van de vrijheidsbeneming
en de effectiviteit waarschijnlijk lager uitvalt dan gedacht. Naar aanleiding van
deze adviezen heeft de regering het afnamemoment gewijzigd naar de inverzekeringstelling.

In de scenarioanalyses is ook onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om conservatoire
afname van celmateriaal te beperken tot personen waarvan geen woon- of verblijfplaats
bekend is. Uit de onderzoeken is immers gebleken dat het veel moeite kost om bij deze
groep DNA-materiaal af te nemen en dat dit ook niet altijd slaagt. De scenario-analyses
lieten dan ook zien dat conservatoire afname van celmateriaal ertoe leidt dat het
afnamepercentage stijgt, terwijl het aantal onterechte afnames relatief beperkt is.
Niettemin heeft de regering gekozen voor conservatoire afname bij alle inverzekeringgestelden
en dit niet te beperken tot inverzekeringgestelden zonder vaste woon- of verblijfplaats.15

In de toelichting wijst de regering erop dat wanneer conservatoire afname beperkt
wordt tot deze laatste groep, uiteindelijk bij 5 tot 10% van de veroordeelden geen
DNA wordt afgenomen. Dit komt bijvoorbeeld doordat iemand na de veroordeling niet
(meer) verblijft op het adres dat geregistreerd stond ten tijde van de inverzekeringstelling.
Ook kan iemand (bewust) een verkeerd adres opgeven. Deze personen blijken dan na de
veroordeling alsnog onvindbaar te zijn. Daarnaast overweegt de regering dat de scenario’s
waarin van alle inverzekeringgestelden celmateriaal wordt afgenomen effectiever zijn
en een grotere werkbesparing opleveren.

3. Grondrechten

a. Constitutioneel kader

Het afnemen en bewaren van celmateriaal vormt een substantiële inbreuk op het recht
op bescherming van het privéleven en persoonsgegevens, zoals beschermd in artikel 10
Grondwet, artikel 8 EVRM en artikelen 7 en 8 Handvest voor de grondrechten van de
Europese Unie (EU-Handvest). De gebruiksmogelijkheden van eenmaal afgenomen celmateriaal
zijn, mede gelet op de gevoelige aard van de daarin besloten liggende informatie,
potentieel aanzienlijk. Op de wetgever rust een belangrijke verantwoordelijkheid ervoor
te zorgen dat de beperking van grondrechten van burgers binnen de grenzen blijft die
de Grondwet stelt. Ook moet de wetgever bezien of de beperkingen voldoen aan de eisen
van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.16

Een inmenging in het privéleven kan op grond van artikel 8, tweede lid, EVRM gerechtvaardigd
zijn als deze bij wet is voorzien en een legitiem doel dient.17 Deze inmenging moet bovendien noodzakelijk zijn in een democratische samenleving,
wat betekent dat de maatregel tegemoet moet komen aan een dringende maatschappelijke
behoefte («pressing social need») en proportioneel moet zijn aan het doel van de maatregel.
Dit moet overtuigend gemotiveerd worden, waarbij relevante feiten en omstandigheden
worden betrokken.18

De voorgestelde regeling voor conservatoire afname moet ook voldoen aan de eisen van
het EU-Handvest. Deze eisen zijn vergelijkbaar aan de EVRM-toets, zij het dat de proportionaliteitstoets
in de rechtspraak wordt ingekleurd door het vereiste van strikte noodzakelijkheid.
Dit houdt in dat het doel welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en legitiem is en dat
de doeleinden voor verwerking van het celmateriaal voldoende nauwkeurig en concreet
worden omschreven. De noodzakelijkheid moet naar behoren gemotiveerd zijn en er moet
sprake zijn van verwerking ten behoeve van een doel met bijzondere belangen. Voor
het beoordelen van dit bijzondere belang kan onder andere gekeken worden naar de specifieke
omstandigheden waarin de verwerking plaatsvindt.19 Daarnaast moet aantoonbaar zijn dat het doel alleen bereikt kan worden door de verwerking
van gevoelige persoonsgegevens en dat er geen redelijke alternatieven beschikbaar
zijn.20

Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) kunnen alleen de bestrijding
en voorkoming van zware criminaliteit en ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid
een rechtvaardiging vormen voor ernstige inmengingen in het recht op bescherming van
de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens. De doelstelling om strafbare feiten
in het algemeen te voorkomen, te onderzoeken en op te sporen alleen niet-ernstige
inmengingen in die grondrechten kan rechtvaardigen.38 Welke misdrijven als voldoende «ernstig kwalificeren», blijkt niet duidelijk uit
deze jurisprudentie.

b. Beoordeling

Sinds 2015 zijn, zoals hiervoor vermeld (zie punt 2), verschillende verbetermaatregelen
getroffen ten behoeve van het afnemen van DNA bij veroordeelden, waarover uitvoerig
is gerapporteerd door diverse instanties. Dit heeft geleid tot een toename van het
aantal veroordeelden waarvan DNA is afgenomen tot 87%. Uit de gepubliceerde rapportages
blijkt dat met een verdere optimalisering van de werkprocessen niet veel winst meer
valt te behalen. De conservatoire afname van celmateriaal bij de inverzekeringstelling
kan er wel toe leiden dat dit afnamepercentage stijgt, namelijk tot 96%.21 Deze stijging kan van dusdanige toegevoegde waarde zijn dat de maatregel geacht kan
worden te voldoen aan een dringende maatschappelijke behoefte.

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat de noodzaak en proportionaliteit
van conservatoire afname bij de inverzekeringstelling, zoals uitgewerkt in dit wetsvoorstel,
voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Hieraan hebben de uitgebreide en zorgvuldige voorbereiding
van het wetsvoorstel, waarbij oog is geweest voor de grondrechtelijke aspecten en
voor de uitvoerbaarheid, in belangrijke mate bijgedragen.

4. Actuele cijfers

Gelet op de eisen die het EHRM en het HvJ EU aan de toetsing van de noodzaak en proportionaliteit
van inmengingen in de persoonlijke levenssfeer stellen, is het niettemin van belang
dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van actuele cijfers. Bij de motivering van
de keuze voor conservatoire afname van celmateriaal tijdens de inverzekeringstelling
hebben de kwantitatieve onderzoeken van het WODC en Significant uit 2019 een belangrijke
rol gespeeld. Deze rapporten baseren zich echter op cijfers uit de jaren 2012 tot
2018. Er zijn indicaties dat het afnamepercentage inmiddels hoger ligt. Ten eerste
zijn verschillende verbetermaatregelen pas in 2018 of later getroffen. Het effect
van deze maatregelen is dus nog niet zichtbaar in de genoemde rapporten. Daarnaast
constateert het WODC dat de afnamepercentages over tijd stijgen, omdat bij sommige
veroordeelden pas (veel) later DNA wordt afgenomen.22

Door de cijfers te actualiseren kan de motivering van het voorstel uit grondrechtelijk
oogpunt nog verder worden versterkt. Deze cijfers kunnen bovendien als uitgangspunt
dienen voor een eventuele evaluatie van deze wet.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling de toelichting te actualiseren
door een overzicht te geven van het aantal DNA-bevelen dat in recente jaren is uitgevaardigd
en het aandeel hiervan dat nog openstaat.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is paragraaf 2 van de memorie van toelichting
aangevuld met recente cijfers over het aantal DNA-bevelen dat in de afgelopen jaren
is uitgevaardigd en het aandeel hiervan dat niet ten uitvoer is gelegd.

5. Vernietigen van celmateriaal

Beperkingen van grondrechten brengen met zich dat de nationale wettelijke regeling
duidelijke en nauwkeurige regels moet stellen. Het bewaren van persoonsgegevens moet
worden beperkt tot wat (strikt) noodzakelijk.23 Ook dient de wet waarborgen te bevatten om misbruik en willekeurig overheidshandelen
te voorkomen.24 In de jurisprudentie van het HvJ EU wordt onder meer gewezen op het belang van duidelijke
en nauwkeurige regels die beschermen tegen onrechtmatige toegang tot de gegevens,
en die bijvoorbeeld voorzien in het gescheiden bewaren van gegevens en controle door
andere autoriteiten.25 Het EHRM wijst op het bijzondere belang hiervan als persoonsgegevens automatisch
worden verwerkt en gebruikt door de politie ten behoeve van de uitoefening van de
politietaak.26

Gelet op artikel 10, eerste en tweede lid, van de Grondwet en het daarmee samenhangende
primaat van de wetgever dienen de belangrijkste bestanddelen van een regeling – met
inbegrip van de belangrijkste waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer
en persoonsgegevens – op het niveau van de wet te worden geregeld.27 In dat kader gaat bijzondere aandacht uit naar de bewaartermijn. Uit de toelichting
blijkt dat de bewaartermijn voor conservatoir afgenomen celmateriaal nog niet is bepaald.
Deze termijn zal ook niet in de wet DNA-V worden opgenomen, maar in het Besluit DNA-onderzoek
in strafzaken. In dit besluit wordt ook vastgelegd in welke gevallen conservatoir
afgenomen materiaal direct moet worden vernietigd. Dit past bij de huidige systematiek,
waarbij sinds 2001 de regels over het afnemen, bewaren en vernietigen van DNA in dit
besluit zijn vastgelegd.

De Afdeling erkent dat de toepasselijke grondrechtsbepalingen in het algemeen niet
dwingend voorschrijven dat de bewaartermijn in de wet zelf wordt gewaarborgd en dat
in lijn daarmee de bewaartermijn in het bestaande wettelijke stelsel in een algemene
maatregel van bestuur is neergelegd. Omdat regels over het vernietigen van celmateriaal,
inclusief bewaartermijnen, belangrijke waarborgen vormen voor de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer, zijn er echter argumenten om de bewaartermijn in dit geval
wel in de wet te verankeren. Daarvoor pleit de bijzondere aard van de inmenging in
grondrechten die met conservatoir afgenomen celmateriaal gepaard gaat. De betrokkenen
zijn immers nog niet veroordeeld bij het afnemen van het celmateriaal en zullen mogelijk
ook nooit veroordeeld worden. In dat licht bezien dient vooral zo goed mogelijk te
worden gewaarborgd dat hun celmateriaal na een bepaalde tijd wordt vernietigd.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en in het bijzonder
nader af te wegen of de bewaartermijn voor afgenomen celmateriaal en de gevallen waarin
het celmateriaal direct moet worden vernietigd, in de Wet DNA-V moet worden vastgelegd.

In navolging van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting nader
uiteengezet waarom wordt vastgehouden aan de bestaande systematiek, waarin de bewaartermijnen
van celmateriaal en DNA-profielen in het Besluit DNA-onderzoek in strafzaken worden
opgenomen en niet in de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden. Zoals de Afdeling terecht
heeft opgemerkt, schrijft het hoger recht niet dwingend voor dat de bewaartermijnen
in de wet zelf, dat wil zeggen de wet in formele zin, worden neergelegd. Regeling
in een algemene maatregel van bestuur voldoet aan de eisen van het hoger recht. Hier
komt bij dat een wijziging van de bestaande systematiek niet alleen een verdergaande
wijziging van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden, maar ook van het Wetboek van
Strafvordering zou vergen die het bestek van dit wetsvoorstel te buiten gaat. Het
Besluit DNA-onderzoek in strafzaken geeft immers ook uitvoering aan de bevoegdheden
tot het afnemen van celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek in het Wetboek van
Strafvordering. Zowel binnen het kader van het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek van
Strafvordering als daarbuiten wordt evenwel gekeken naar de wettelijke normering van
de strafvorderlijke gegevensverwerking (vgl. Kamerstukken II 2024/25, 29 279, nr. 923 en 36 327, nr. 53). In dit licht is er nu geen aanleiding om de bestaande systematiek in het verband
van dit wetsvoorstel te veranderen.

6. Rechtsbescherming

De rechtsbescherming voor de afname van celmateriaal en het opmaken van een DNA-profiel
wordt met dit voorstel op zichzelf niet gewijzigd. Als de officier van justitie het
bevel geeft om het DNA-profiel op te maken op basis van afgenomen celmateriaal, kan
iemand daartegen bezwaar maken bij de rechter. Tegen het afnemen van het celmateriaal
kan echter volgens het wetsvoorstel geen bezwaar worden gemaakt. Door het moment van
afname van celmateriaal te vervroegen ontstaat wel een verschil in de wijze waarop
de betrokkene bekend wordt met de mogelijkheid van het maken van bezwaar en de aanvang
van de bezwaartermijn. Dit heeft gevolgen voor de effectuering van de rechtsbescherming.

In de huidige situatie ontvangt iemand een bevel tot het opmaken van DNA-materiaal
en een oproep om met het oog daarop celmateriaal te komen afstaan. De bezwaartermijn
van veertien dagen begint te lopen vanaf de dag dat de veroordeelde het celmateriaal
afstaat.28 Het DNA-profiel wordt pas opgemaakt nadat de bezwaartermijn ongebruikt is verstreken
of als de rechter op het bezwaar heeft beslist. Op basis van het wetsvoorstel kan
celmateriaal in het vervolg worden afgenomen bij een verdachte die in verzekering
wordt gesteld. Op dat moment wordt de verdachte over het verdere traject geïnformeerd.
Het celmateriaal wordt opgeslagen en als de betrokkene wordt veroordeeld29 tot een taakstraf of gevangenisstraf krijgt opgelegd, kan de officier van justitie
het bevel geven een DNA-profiel op te maken. Anders dan in de huidige situatie, kunnen
hier maanden of zelfs jaren tussen zitten.

In de nieuwe situatie begint de termijn voor het maken van bezwaar tegen het bevel
van de officier van justitie te lopen als het genoemde bevel rechtsgeldig is betekend.
Hoewel het uitgangspunt is dat het bevel in persoon wordt uitgereikt, is dit niet
vereist.30 Als het niet lukt om het bevel in persoon uit te reiken, bijvoorbeeld omdat iemand
geen bekende woon- of verblijfplaats heeft, kan de uitreiking plaatsvinden bij het
Openbaar Ministerie zelf.31 Het is dan mogelijk dat de bezwaartermijn verstrijkt en het DNA-profiel in de DNA-databank
wordt opgenomen, voordat iemand van het bevel hiertoe op de hoogte raakt. De betrokkene
kan dan dus geen bezwaar meer maken tegen de beslissing van de officier van justitie.

Na het verstrijken van de bezwaartermijn kan de betrokkene wel een verzoek tot verwijdering
van het DNA-profiel op grond van de AVG indienen bij het Nederlands Forensisch Instituut
(NFI).32 In deze procedure staat de vraag centraal of er sprake is van een grondslag voor
de verwerking en of de verwerking gelet daarop rechtmatig is. Nog daargelaten of deze
rechtsbescherming in de praktijk wel voldoende effectief is,33 gaat het daarbij om een beperktere toets dan in de bezwaarprocedure. In het laatste
geval wordt in bredere zin gekeken of de officier van justitie op goede gronden een
bevel tot het opmaken van een DNA-profiel heeft afgegeven. Uit het WODC-onderzoek
blijkt dat ongeveer 20% van de ingediende bezwaarschriften tegen een bevel tot het
opmaken van een DNA-profiel gegrond wordt verklaard.34 Een ander belangrijk verschil tussen het verzoek tot verwijdering van het DNA-profiel
en de bezwaarprocedure is dat de mogelijkheden voor gefinancierde rechtsbijstand in
het eerste geval beperkt zijn. De bijstand voor een bezwaarschrift tegen een DNA-bevel
wordt wel vergoed.35

De Afdeling neemt als uitgangspunt dat veroordeelden, ook als deze aanvankelijk onvindbaar
zijn, recht hebben op een doeltreffende rechtsbescherming. Het opmaken van het DNA-profiel
vormt immers een substantiële inmenging in de persoonlijke levenssfeer. Hierbij neemt
de Afdeling in overweging dat tussen de afname van celmateriaal tijdens de inverzekeringstelling
en het bevel tot opmaken van het DNA-profiel veel tijd kan verstrijken wanneer een
strafproces lang duurt. Veroordeelden zijn zich daardoor misschien niet bewust dat
hun DNA-profiel wordt opgenomen in een databank als zij daartegen geen bezwaar maken.
Tegelijkertijd begrijpt de Afdeling dat de meerwaarde van de conservatoire afname
nu juist gelegen is in het opmaken van een DNA-profiel van mensen die moeilijk te
vinden zijn. Daarom kan niet de eis gesteld worden dat het DNA-profiel enkel kan worden
opgemaakt als het bevel daartoe in persoon is betekend.

Een mogelijk alternatief is dat mensen aan wie het bevel niet in persoon is betekend,
alsnog bezwaar kunnen maken zo gauw zij met het bevel van de officier van justitie
bekend raken, zonder dat dit schorsende werking heeft. Een vergelijkbare constructie
wordt gehanteerd voor het instellen van rechtsmiddelen tegen een verstekvonnis. Op
die manier kan het DNA-profiel wel worden opgemaakt na het ongebruikt verstrijken
van de bezwaartermijn – en wordt daarmee voldaan aan de doelstellingen van de Wet
DNA-V – maar heeft de betrokkene toch de mogelijkheid tegen de beslissing van de officier
van justitie op te komen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de mogelijkheden om bezwaar
te maken tegen het opmaken van een DNA-profiel in geval een bevel niet in persoon
is betekend en zo nodig het voorstel aan te passen.

Dit advies is opgevolgd. In het wetsvoorstel is een specifieke regeling getroffen
voor het indienen van een bezwaarschrift in gevallen waarin conservatoir celmateriaal
is afgenomen en het na een veroordeling gegeven DNA-bevel niet in persoon is betekend.
Daarbij is geregeld dat in die gevallen wel een DNA-profiel mag worden opgesteld na
het verstrijken van een termijn van veertien dagen na betekening, zodat de regeling
niet tot gevolg heeft dat het wetsvoorstel zijn nuttig effect verliest.

7. Financiële gevolgen

De conservatoire afname van celmateriaal brengt veranderingen mee in de werkprocessen
van verschillende betrokken organisaties, vooral bij het NFI en de politie. Uit de
toelichting volgt daarnaast dat een ICT-voorziening in ontwikkeling is waarin voor
alle organisaties een «toegankelijke en overzichtelijke administratie wordt bijgehouden
van wie er celmateriaal is afgenomen, waar dit celmateriaal zich bevindt en welke
(juridische) titels er bestaan voor het bewaren van het celmateriaal». Hiervoor is
budget beschikbaar gesteld vanuit de zogenoemde Hoekstra-gelden. Of de beschikbaar
gestelde gelden toereikend zijn en wat de geschatte kosten zijn van de door te voeren
aanpassingen van de werkprocessen en de ontwikkeling van de ICT-voorziening blijkt
echter niet uit de toelichting. Het haalbaarheidsonderzoek dat in 2021 door de expertgroep
DNA-V is uitgevoerd toont echter gedetailleerde berekeningen van de te verwachten
eenmalige en structurele kosten.

Uitgangspunt is dat in de toelichting wordt aangegeven in welke omvang hogere of lagere
uitgaven of ontvangsten verbonden zullen zijn aan de voorgestelde wijzigingen.36 De Afdeling adviseert de financiële consequenties van het wetsvoorstel en de dekking
hiervan inzichtelijk te maken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de financiële paragraaf van een
uitgebreidere toelichting voorzien, zodat de financiële consequenties van het wetsvoorstel
en de dekking hiervan inzichtelijker worden.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting op enkele plekken
aan te scherpen, zonder dat daarmee een inhoudelijke wijziging is beoogd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel