Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Nader verslag

Nr. 23
NADER VERSLAG

Vastgesteld 15 mei 2025

De vaste commissie voor Asiel en Migratie, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt nader verslag uit te brengen, n.a.v.
het advies van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (Kamerstuk
36 703, nr. 21). Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende
zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel
van wet genoegzaam voorbereid.

INHOUDSOPGAVE

Algemeen deel

2

1.

Inleiding

2

2.

Aanleiding en hoofdlijnen

3

2.1

Tweestatusstelsel

3

2.2

Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden

4

2.3

Beperken nareis tot kerngezin

4

3.

Verhouding tot hoger recht

5

3.1

Gezinsherenigingsrichtlijn

5

3.2

EVRM

6

4.

Financiële- en uitvoeringsgevolgen

6

4.1

Tweestatusstelsel

6

Artikelgewijs deel

7

Artikel II (samenloopbepaling)

7

Artikel III (inwerkingtreding)

7

Algemeen deel

1. Inleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen
van het advies van de Tijdelijke Commissie Grondrechten en Constitutionele Toetsing
(TCGCT) (Kamerstuk 36 703, nr. 21) met betrekking tot het wetsvoorstel Wet invoering tweestatusstelsel (hierna: het
wetsvoorstel). Deze leden willen allereerst waardering uitspreken voor de commissie
voor het uitvoering van het adviestraject. Voorts hebben deze leden enkele vragen
aan de regering over de bevindingen van de commissie.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie onderschrijven het advies van de TCGCT dat
stelt dat de regering alsnog op een adequate wijze ingaat op door de Afdeling Advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gesignaleerde grondrechtelijke aandachtspunten
en per punt inzichtelijk maakt welke grondrechten in het geding zijn en welke belangenafweging
daarbij is gemaakt. Kan de regering dit alsnog doen? Zo nee, waarom niet?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen de regering toe te lichten of en hoe
met het onderhavig wetsvoorstel en de nieuwe nareisvoorwaarden wordt voldaan aan de
rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) waarbij blijkt
dat het recht op eerbiediging van het gezinsleven moet worden verzekerd door staten
op een manier die het recht praktisch en effectief maakt en niet theoretisch of denkbeeldig.
Biedt volgens de regering de nationale besluitvormingsprocedure voor gezinshereniging
met deze wetswijziging garanties voor flexibiliteit, snelheid en effectiviteit om
het recht op eerbiediging van het familieleven onder artikel 8 EVRM te verzekeren.
Zo ja, op welke wijze? Zo nee, welke aanpassingen zijn daarvoor nodig? Kan de regering
alsnog specifiek ingaan op de kritiek van de Afdeling over de disproportionaliteit
van de wachttermijn van twee jaar voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen? Zo
nee, waarom niet?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat ook de TCGCT grote bedenkingen
heeft bij het directe inwerkingtreden van onderhavig wetsvoorstel. Kan de regering
bij deze keuze alsnog ingaan op het belang van rechtszekerheid en het recht op gelijke
behandeling? Kan de regering reageren op de interpretatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn
door het Hof van Justitie van de EU dat het indruist tegen de beginselen van rechtszekerheid
en gelijke behandeling wanneer tijdverloop dat door een lidstaat is veroorzaakt, bij
de behandeling van een aanvraag wordt aangerekend aan een statushouder? Erkent de
regering dat met de directe inwerkingtreding van het wetsvoorstel ze haaks handelt
met deze interpretatie? Zo nee, waarom niet?

De leden van de NSC-fractie hebben wederom met grote belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel en danken ook de leden van de TCGCT voor hun advies.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de TCGCT met betrekking
tot het wetsvoorstel Wet invoering tweestatusstelsel. Zij hechten er grote waarde
aan de regering te bevragen over de adviezen van deze tijdelijke commissie.

Daarnaast vragen zij de regering enkele documenten met de Kamer te delen, te weten
de volgende documenten:

− Nota’s DMB, bijlage 4 bij de beslisnota van 22 november 2024 (2025D09786)

− Resultaat wetgevingstoets, bijlage 5 bij de beslisnota van 9 december 2024 (2025D09785)

− Advies WO3.24.00362, bijlage 2 bij de beslisnota van 14 februari 2025 (2025D09835)

De leden van de D66-fractie lezen dat de TCGCT de regering en Staten-Generaal als
wetgever wijst op hun verantwoordelijkheid om wetgeving in overeenstemming met grondrechten
te houden. Zij scharen zich achter de verontrustende constatering van de TCGCT dat
de regering desondanks niet het belang toelicht van degene wiens grondrechten worden
geraakt in de memorie van toelichting. Deze leden vragen de regering of zij moeten
concluderen dat de regering geen belangenafweging met betrekking tot grondrechten
heeft gemaakt. Voornoemde leden vragen de regering uiteen te zetten hoe deze werkwijze
te verenigen is met het expliciete uitgangspunt in het regeerprogramma om grondrechten
te borgen en een prominentere rol te geven. Ook verzoeken zij de regering met klem
om deze belangenafweging desalniettemin te maken en te delen.

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de TCGCT met betrekking
tot het wetsvoorstel. Hier zijn geen vragen over.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben hierover,
in verband met het advies van de TCGCT, nadere vragen aan de regering.

De leden van de SP-fractie vragen allereerst de regering om nog eens heel precies
toe te lichten wat er aan het wetsvoorstel is gewijzigd naar aanleiding van de scherpe
kritiek en de grondrechtelijke aandachtspunten van de Afdeling.

2. Aanleiding en hoofdlijnen

2.1 Tweestatusstelsel

De leden van de SP-fractie constateren dat de regering vooral in algemene zin stelt
dat de voorgestelde maatregelen geen grondrechtenschendingen tot gevolg mogen hebben.
Is de regering alsnog bereid heel precies per maatregel te onderbouwen hoe dat nou
precies wordt voorkomen?

De leden van de SP-fractie stellen dat bij iedere maatregel die raakt aan een grondrecht,
of dit grondrecht inperkt, moet worden afgewogen of deze noodzakelijk en proportioneel
is, waarbij het maatschappelijk belang dat beoogd wordt moet worden afgewogen tegen
de belangen van diegenen die worden geraakt door de maatregel. Zoals de TCGCT terecht
constateert wordt de belangenafweging steeds niet gemaakt. Is de regering bereid die
belangenafweging per maatregel alsnog expliciet te maken en uit te schrijven, en niet
te volstaan met algemene redeneringen? Deelt de regering de mening dat de wetgever
zélf een belangrijke rol heeft om ervoor te zorgen dat wetten in overeenstemming zijn
met de grondrechten en dit niet slechts kan worden overgelaten aan de uitvoering en
de rechter?

2.2 Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden

De leden van de D66-fractie merken op dat de regering stelt rekening te houden met
de belangen van het kind, maar tegelijkertijd vasthoudt aan het toepassen van een
wachttermijn van twee jaar voor minderjarige alleenstaande asielzoekers. Deze leden
lezen geen toelichting hoe deze maatregel zich verhoudt tot de rechten van het kind.
Mogen zij concluderen dat er geen dergelijke belangenafweging is gemaakt? Ook verzoeken
de aan het woord zijnde leden de regering deze afweging desalniettemin te maken en
te delen.

De leden van de SP-fractie constateren dat de aanvullende voorwaarden die gaan gelden
voor de nareis van subsidiair beschermden (een wachttermijn van twee jaar, een inkomensvereiste
en een huisvestingsvereiste) tot scherpe kritiek hebben geleid van de Afdeling, mede
in verband met de rechten van het kind, maar de regering daar nauwelijks op in is
gegaan. Nadere onderbouwing en nadere toelichting op de proportionaliteit ontbreekt.
Waarom is daarvoor gekozen?

Ook hier zou de regering de belangen moeten wegen, van enerzijds de vreemdeling om
zo snel mogelijk te worden herenigd, en anderzijds het doel van de maatregel om het
aantal nareizigers te beperken, zo stellen de leden van de SP-fractie. Kan die afweging
alsnog expliciet worden gemaakt en toegelicht? Hoe wordt voorkomen dat deze maatregel
in strijd raakt met de rechtspraak van het EHRM? Hoe worden de kinderrechten gewaarborgd,
namelijk dat een aanvraag van een kind om gezinshereniging met spoed dient te worden
behandeld en dat het belang van het kind een eerste overweging dient te vormen?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van aanvullende voorwaarden
voor de nareis van subsidiair beschermden die op grond van het wetsvoorstel zouden
gelden. Deze leden verwachten van de regering dat de rechten van het kind en bescherming
van gezinnen de eerste overweging moeten vormen. In hoeverre kan de regering het doel,
noodzaak en proportionaliteit van een wachttermijn van twee jaar nader toelichten?
Hoe verantwoord de regering deze wachttermijn voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen?

2.3 Beperken nareis tot kerngezin

De leden van de NSC-fractie constateren dat de TCGCT de leden adviseert om af te wegen
hoe het recht op gelijke behandeling en verbod op discriminatie zich verhoudt tot
de beperking van nareis tot het kerngezin, gezien het feit dat in sommige landen bepaalde
mensen niet met elkaar kunnen trouwen, bijvoorbeeld stellen van gelijk geslacht of
van verschillende etnische groepen. In reactie op de Afdeling gaf de regering eerder
aan dat dergelijke gevallen op grond van artikel 8 EVRM nog in aanmerking kunnen komen
voor gezinshereniging. Is de regering van mening dat daarmee strijdigheid met grondrechten
afdoende kan worden voorkomen, of ziet de regering de noodzaak om voorkomende gevallen
specifiek uit te zonderen in de wet van de beperking tot het kerngezin? Of vreest
de regering dat dergelijke uitzonderingen zouden kunnen leiden tot fraude?

De leden van de D66-fractie delen de zorgen van de TCGCT over de mogelijk discriminerende
praktijk van de voorgenomen maatregel om ongehuwde partners uit te sluiten. Zij vragen
de regering om uiteen te zetten hoe zij de verhouding tot het verbod op discriminatie
ziet.

De leden van de SP-fractie constateren dat de beperking van nareis tot het kerngezin
discriminatoir kan uitpakken omdat bijvoorbeeld stellen van gelijk geslacht niet met
elkaar kúnnen huwen. Dit is strijdig met het recht op gelijke behandeling. Kan alsnog
inzichtelijk worden gemaakt hoe ongelijke behandeling in de praktijk wordt voorkomen?
Deelt de regering de mening dat de wetgever er zelf voor dient te zorgen dat ook deze
maatregel in overeenstemming is met de grondrechten en dit niet slechts aan de uitvoering
of de rechter kan worden overgelaten? Hoe weegt de regering het recht op gelijke behandeling/het
verbod op discriminatie ten opzichte van de beperking van nareis tot het kerngezin?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met zorg kennisgenomen van het voorstel
in het wetsvoorstel dat nareis wordt beperkt tot het kerngezin, aangezien er landen
zijn waar de wetgeving het huwelijk voor bepaalde personen niet toelaat. In hoeverre
heeft de regering rekening gehouden met de mogelijke discriminatoire uitwerking van
deze regeling in de praktijk? Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat de onmiddellijke
werking van deze maatregelen in de praktijk niet in strijd zijn met het recht op gelijke
behandeling/het verbod op discriminatie?

3. Verhouding tot hoger recht

De leden van de Volt-fractie lezen dat de TCGCT in een reactie op het wetsvoorstel
heeft aangegeven dat het van essentieel belang is dat er een zorgvuldige belangenafweging
plaatsvindt wanneer een wetsvoorstel raakt aan een Grondwet of een algemeen rechtsbeginsel.
De TCGCT geeft daarbij ook aan dat een dergelijke afweging voor dit wetsvoorstel onvoldoende
of niet is gemaakt. Kan de regering hierop reflecteren? Kan de regering onderbouwen
dat er geen sprake is van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel en gelijke behandeling
door geen overgangsrecht toe te passen?

3.1 Gezinsherenigingsrichtlijn

De leden van de CDA-fractie vragen de regering uiteen te zetten hoe zij het advies
van de TCGCT juridisch beoordeelt waarin zij stelt: «Uit de interpretatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn
door het Hof van Justitie van de EU valt verder af te leiden dat het indruist tegen
de beginselen van rechtszekerheid en gelijke behandeling wanneer tijdverloop dat door
een lidstaat is veroorzaakt, bij de behandeling van een aanvraag wordt aangerekend
aan een statushouder».

De leden van de CDA-fractie vragen de regering daarnaast uit te leggen wat het vigerende
juridisch kader is dan wel de meeste leidende jurisprudentie aangaande de vraag of
onmiddellijke werking kan worden toegepast.

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre ten aanzien van bovenstaande vragen
juridisch relevant is dat de regering heeft besloten de Gezinsherenigingsrichtlijn
niet van toepassing verklaren, conform artikel 3, tweede lid, aanhef onder c, voor
subsidiair beschermden.

3.2 EVRM

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de regering meermaals verwijst
naar de ambtshalve toetsing van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en dat
vreemdelingen zich bij de rechter kunnen beroepen op artikel 8 EVRM. Is de regering
zich ervan bewust dat artikel 8 EVRM ook betekent dat staten de eerbiediging van dit
recht praktisch en effectief moeten maken?

4. Financiële- en uitvoeringsgevolgen

4.1 Tweestatusstelsel

De leden van de SP-fractie vragen of de regering erkent dat de in dit wetsvoorstel
voorgestelde maatregelen het risico met zich meebrengen dat grondrechtenschendingen
optreden door uitvoeringsproblemen. Er zijn nu al problemen in de uitvoering en in
de rechtspraak, beslissingen duren te lang, er zijn grote achterstanden, redelijke
termijnen worden overschreden, etc. De voorgestelde maatregelen hebben grote gevolgen
voor de uitvoering. Welke waarborgen zijn er nu volgens de regering dat de problemen
in de uitvoering niet zullen leiden tot termijnoverschrijdingen en andere grondrechtenschendingen?
Hoe wordt het recht op een rechterlijke beslissing binnen een redelijke termijn gewaarborgd,
hoe wordt het recht op eerbiediging van het gezinsleven en de rechten van het kind
gegarandeerd?

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de TCGCT terecht constateert dat in het
nader rapport een nieuwe maatregel wordt geïntroduceerd, namelijk het afschaffen van
de bezwaarfase bij ambtshalve besluiten van de IND over reguliere verblijfsvergunningen.
Kan de regering uitgebreid toelichten, mede aan de hand van een voorbeeld, wat dit
nu precies inhoudt? Waarom moet deze mogelijkheid van bezwaar worden afgeschaft en
wat betekent dat voor de rechtsbescherming? Welke extra impact heeft dit voor de werklast
van de rechtspraak? Welke gevolgen heeft deze nieuwe maatregel voor het risico van
grondrechtenschendingen door uitvoeringsproblemen?

De leden van de ChristenUnie-fractie maken zich zorgen over het ontbreken van een
afdoende onderbouwing over hoe de regering gaat voorkomen dat het wetsvoorstel geen
grondrechtenschending tot gevolg zal hebben. Hoe verantwoordt de regering het ontbreken
van deze onderbouwing? Op welke wijze gaat de regering ervoor zorgen dat de wetgeving
in overeenstemming is met grondrechten?

De leden van de ChristenUnie-fractie hechten grote waarde aan een zorgvuldige belangenafweging
tussen bescherming van grondrechten en het bereiken van een legitiem doel. In die
afweging is het belangrijk of een maatregel proportioneel is. In hoeverre kan de regering
verantwoorden dat de voorgenomen maatregelen proportioneel zijn? In hoeverre heeft
de regering de voorgestelde maatregelen afgewogen tegen de belangen van de vreemdelingen
wiens grondrechten in het geding zijn? Kan de regering deze afweging per punt inzichtelijk
maken? Hoe verantwoordt de regering het enkel benoemen van het beoogde maatschappelijke
doel van de voorgestelde maatregelen, zonder in te gaan op de inmenging in grondrechten
en de belangenafweging die dit vraagt?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het risico op grondrechtenschendingen
door uitvoeringsproblemen. Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat het recht op een
rechterlijke beslissing binnen een redelijke termijn, het recht op eerbieding van
het gezinsleven en de rechten van het kind niet geschonden worden? Deze leden vinden
het opmerkelijk dat de regering stelt dat het niet nuttig of mogelijk is om per maatregel
het instroomeffect te bepalen. Waar heeft de regering de het verwachtte effect van
alle maatregelen op gebaseerd?

Artikelgewijs deel

Artikel II (samenloopbepaling)

De leden van de SP-fractie constateren dat de problemen in de uitvoering met het risico
op grondrechtenschendingen nog eens wordt versterkt door de komst van het EU Asiel-
en migratiepact. Deze nieuwe regels treden per 12 juni 2026 in werking. Weer nieuwe
regels, die zorgen voor wijzigingen in de uitvoering en in de rechtspraak. Erkent
de regering dit?

Wanneer verwacht de regering eigenlijk redelijkerwijs de thans voorliggende asielwetten
door de Tweede en Eerste Kamer behandeld te hebben en in werking te laten treden?
Hoeveel maanden is dat nog voor de inwerkingtreding van het EU Asiel- en migratiepact?

Waarom is niet op voorhand gezorgd voor afstemming met dit EU Asiel- en migratiepact
om nieuwe wijzigingen te voorkomen? Zou het niet beter zijn de regels gelijktijdig
met de inwerkingtreding van het pact te wijzigen en in werking te laten treden om
nieuwe problemen in de uitvoering en bij de rechtspraak met het risico op grondrechtenschendingen
dat dit met zich meebrengt, te voorkomen?

Artikel III (inwerkingtreding)

De regering stelt voor vrijwel alle maatregelen onmiddellijk in werking te laten treden,
waarbij ze ook van toepassing zullen zijn op lopende aanvragen. De leden van de D66-fractie
wijzen op het advies van de TCGCT om af te wegen hoe de keuze voor onmiddellijke werking
zich verhoudt tot het rechtszekerheidsbeginsel en het recht op gelijke behandeling.
Deze leden vragen de regering of zij moeten concluderen dat de regering geen belangenafweging
heeft gemaakt met betrekking tot de inwerkingtreding en deze beginselen. Ook verzoeken
zij de regering met klem om deze belangenafweging desalniettemin te maken en te delen.

De leden van de SP-fractie constateren dat de keuze om de wet onmiddellijke werking
te laten hebben inbreuk maakt op het beginsel van rechtszekerheid en het recht op
gelijke behandeling, omdat de nieuwe regels van toepassing worden op aanvragen die
al eerder waren ingediend en het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door het
moment waarop het besluit wordt genomen door de (overbelaste) uitvoering. Kan de regering
toelichten waarom er volgens haar geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
en het recht op gelijke behandeling, of waarom deze inbreuk gerechtvaardigd zou zijn?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de keuze van de regering
om het grootste deel van de voorgestelde maatregelen direct in werking te laten treden.
In hoeverre kan de regering deze keuze verantwoorden wetende dat dit kan leiden tot
ongelijke behandeling en strijd met het rechtszekerheidsbeginsel? Is de regering bereid
om aanvragen tot nareis te behandelen op basis van het recht dat gold ten tijde van
de aanvraag om ongelijke behandeling te voorkomen?

De leden van de ChristenUnie-fractie willen de regering nogmaals wijzen op het Europese
Asiel- en migratiepact dat per 12 juni 2026 van toepassing is. Hoe verantwoordt de
regering de mogelijke onwenselijke gevolgen van het aanpassen of intrekken van het
wetsvoorstel op korte termijn in verband met het Europese Asiel- en migratiepact?
Overweegt de regering het wetsvoorstel af te stemmen met de wet ter uitvoering van
het pact? In hoeverre heeft de regering de rechtszekerheid af gewogen tegen de noodzaak
om regelgeving aan te passen?

De leden van de D66-fractie merken op dat de TCGCT wijst op het rechtszekerheidsbeginsel
in relatie tot het onderliggende wetsvoorstel en de te verwachten implementatiewet
van het Europese Asiel- en migratiepact. Deze leden lezen ook dat de regering heeft
aangegeven de inwerkingtreding van het pact over dertien maanden niet af te willen
wachten en dat zij daarom nu dit wetsvoorstel presenteert. Kan de regering uiteenzetten
hoe het rechtszekerheidsbeginsel geborgd kan worden met deze werkwijze, zo vragen
deze leden.

De voorzitter van de commissie, Vijlbrief

De griffier van de commissie, Burger