Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 oktober 2024 en het nader rapport d.d. 8 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 april 2024, nr. 2024000956,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 oktober 2024, nr. W04.24.00070/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 april 2024, no. 2024000956, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels met
betrekking tot hun interne organisatie, financiën en politieke advertenties, evenals
regels met betrekking tot het toezicht en het verbod op politieke partijen (Wet op
de politieke partijen), met memorie van toelichting.

De Minister heeft in de voordracht tevens aanvullende vragen opgenomen die aan de
Afdeling advisering worden voorgelegd. Die vragen zijn gesteld door de Tweede Kamer
der Staten-Generaal naar aanleiding van de motie-Timmermans c.s. en het debat in de
Tweede Kamer over de berichtgeving over de Russische beïnvloeding van parlementariërs.2 De Kamer verzocht de regering te onderzoeken op welke manier het toezicht op buitenlandse
financiële beïnvloeding van fracties en individuele politici kan worden versterkt.
Aangezien die vragen grotendeels andere constitutionele vragen opwerpen dan het voorliggende
wetsvoorstel, zullen deze worden beantwoord in een separate voorlichting aan de regering.

Met regulering van politieke partijen is de wetgever van oudsher terughoudend geweest.
Partijen hebben als private verenigingen traditioneel veel ruimte om zich naar eigen
inzicht in te richten en in te zetten. De regering merkt dat de keerzijde van de terughoudendheid
is dat partijen onvoldoende gesteund kunnen worden in de uitoefening van hun essentiële
functies in het staatsbestel. Vooral de volatiliteit van leden en van steun onder
kiezers maakt partijen financieel kwetsbaar en zorgt dat het voor een partij moeilijk
is haar functies in het democratisch bestel te verrichten.

De regering stelt nu wettelijke maatregelen voor die als doel hebben om de onafhankelijke
positie van partijen te versterken en de weerbaarheid van de democratie te bevorderen.
Zo moeten partijen voortaan, deels in aanvulling op al bestaande wettelijke regels,
transparanter zijn over hoe zij werken, welke giften zij ontvangen en hoe zij omgaan
met politieke advertenties. Verder komen met het voorstel naast landelijke partijen
ook lokale partijen voor subsidiëring in aanmerking. Voorts wordt de mogelijkheid
om partijen te verbieden aangescherpt, als waarborg tegen partijen die een ernstige
bedreiging vormen voor de democratische rechtsstaat. Tot slot wordt op grond van het
wetsvoorstel de Nederlandse Autoriteit politieke partijen ingesteld die tot taak heeft
toe te zien op de naleving van de wet.

Gelet op de cruciale rol van politieke partijen in het staatsbestel en de ontwikkeling
die deze rol heeft doorgemaakt, is de motivering van de regering dat de tijd rijp
is om te komen tot een Wet op de politieke partijen, overtuigend. In de toelichting
op het wetsvoorstel wordt terecht aangegeven dat politieke partijen door veranderingen
in samenleving en politiek en door toenemende bedreigingen van de democratische rechtsstaat
steeds moeilijker hun belangrijke functies kunnen vervullen. Op grond hiervan is het
gerechtvaardigd dat, als vervolgstap op eerdere wetgeving, nieuwe wettelijke maatregelen
worden getroffen om de onafhankelijke positie van politieke partijen te versterken
en om de weerbare democratie te bevorderen.

Dat laat onverlet dat de Afdeling adviseert om bepaalde keuzes in het wetsvoorstel
nader te motiveren en in enkele gevallen het wetsvoorstel aan te passen. Zo blijkt
uit de toelichting op het wetsvoorstel nog onvoldoende of verwacht wordt dat de transparantievereisten
het beoogde effect zullen hebben. Ook blijkt onvoldoende uit de toelichting of de
afbakening van wie er onder de regulering valt voldoende precies is. In verband daarmee
adviseert de Afdeling om in de toelichting een grondigere afweging te verrichten van
de voor- en nadelen van verdergaande regulering dan nu wordt voorgesteld. Zij adviseert
daarnaast het voorstel om het doel van politieke partijen wettelijk vast te leggen,
te schrappen.

Op grond van het Burgerlijk Wetboek (BW) is het op dit moment al mogelijk een politieke
partij als rechtspersoon te verbieden. De Afdeling onderschrijft het voornemen om
voor politieke verenigingen vanwege hun bijzondere karakter in het wetsvoorstel een
specifieke regeling te treffen. De Afdeling adviseert wel om in de toelichting, ook
in relatie tot de bestaande verbodsgrond, verder te verduidelijken wanneer sprake
is van een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van de democratische rechtsstaat.
Zij adviseert om het wettelijke criterium bovendien aan te passen omdat de verbodsgrond
zoals nu voorgesteld, onbedoeld breed kan worden opgevat.

Met betrekking tot de regulering van politieke advertenties adviseert de Afdeling
om deze te beperken tot advertenties online omdat de risico’s daarvan voor het democratische
proces aanzienlijk groter zijn dan van advertenties offline. Verder adviseert zij
in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van de voorgestelde regels tot
het EU-recht en tot de voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel.

Met betrekking tot regulering van giften aan politieke partijen adviseert de Afdeling
in de toelichting in te gaan op de hoogte van de maximumbijdragen. Gelet op de zorgen
en maatschappelijke ontwikkelingen die de aanleiding vormen voor dit wetsvoorstel
acht de Afdeling het wenselijk dat de hoogte van de in het wetsvoorstel opgenomen
maximumbijdrage voor Nederlanders (van € 100.000) toereikend wordt gemotiveerd. Ook
de positie van niet-Nederlandse kiesgerechtigden verdient aandacht. Zij hebben straks
beperktere mogelijkheden om te doneren aan een politieke partij dan anderen die voor
diezelfde verkiezing kiesgerechtigd zijn.

De Afdeling adviseert te motiveren waarom de voorgestelde maximering van bijdragen
van niet-Nederlanders tot € 250 een geschikte en proportionele maatregel is in het
licht van het in het EU-recht gewaarborgde vrij verkeer van kapitaal. Een verhoging
van dit maximumbedrag geeft niet-Nederlandse kiesgerechtigden meer ruimte om donaties
te doen en kan een meer proportioneel middel zijn.

Ten slotte maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de benoeming van leden van de
Nederlandse Autoriteit politieke partijen en de bevoegdheid van de Autoriteit om bestuurlijke
boetes op te leggen.

In het licht van de gemaakte opmerkingen is aanpassing van het voorstel en de toelichting
wenselijk.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

In Nederland is de wettelijke positie van politieke partijen beperkt geregeld. De
wetgever gunt partijen als private verenigingen veel vrijheid om zich naar eigen inzicht
in te richten en in te zetten. De regering ziet nu aanleiding om partijen nader te
reguleren en noemt hiervoor twee hoofddoelen. Allereerst moet volgens de regering
de positie van politieke partijen worden versterkt. Daarnaast moet de parlementaire
democratie en de weerbaarheid van politieke partijen versterkt worden, zo blijkt uit
de toelichting.

De verplichtingen die in de nieuwe Wet op de politieke partijen (Wpp) worden voorgesteld
zijn vooral transparantieverplichtingen, gekoppeld aan de mogelijkheid van het opleggen
van sancties. Partijen worden verplicht transparant te zijn over de inrichting van
de interne organisatie (hoe komen kandidatenlijsten tot stand en hoe wordt een partijbestuur
verkozen), over de financiën en over hun inzet van advertenties. Dit stelt kiezers
beter in staat om kennis te nemen van alle politieke keuzemogelijkheden die er zijn.
De nieuwe Nederlandse Autoriteit politieke partijen moet het toezicht op partijen
gaan uitvoeren.

Tevens worden in het wetvoorstel bestaande regels rondom de financiering van politieke
partijen opgenomen. De Wet financiering politieke partijen (Wfpp) wordt in verband
daarmee ingetrokken. De regels worden op enkele punten aangepast en verbreed. Ook
niet-landelijk vertegenwoordigde partijen moeten voor subsidie in aanmerking komen.3 Giften van niet-Nederlanders worden mogelijk tot een maximum van € 250. De maatregelen
rondom de financiering zijn er op gericht om de onafhankelijke positie van partijen,
een van de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel, te versterken.

Tot slot wordt voorgesteld het verbieden van partijen niet langer te regelen in het
BW maar daarvoor een specifieke regeling vast te stellen. Deze biedt de mogelijkheid
om een politieke vereniging te verbieden en ontbinden, als de doelstelling of werkzaamheden
van die partij een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormen voor één of meer grondbeginselen
van de democratische rechtsstaat.4 De voorgestelde regeling is voor politieke partijen een lex specialis ten opzichte
van de algemene mogelijkheid in het BW om verenigingen verboden te verklaren en te
ontbinden. Het oordeel over het opleggen van een partijverbod wordt in eerste en enige
aanleg opgedragen aan de Hoge Raad, op verzoek van de procureur-generaal.

2. Constitutioneel kader

a. Politieke partijen: niet in de Grondwet

Politieke partijen zijn ondanks hun belangrijke functie in het staatsbestel niet in
de Grondwet geregeld. Diverse grondwetsbepalingen zijn echter wel indirect van belang
omdat zij de organisatie en het handelen van politieke partijen beschermen en begrenzen.
Politieke partijen zijn naar geldend recht private verenigingen. Daarom vallen hun
werkzaamheden onder het algemene grondrecht dat verenigingen erkent en beschermt en
dat hun de ruimte geeft om zichzelf naar eigen inzicht te organiseren.

Daarnaast wordt de positie van politieke partijen beïnvloed door de grondwettelijke
regels omtrent de kandidaatstelling en verkiezing van leden van de Staten-Generaal
(zie hierna onder b). De Grondwet benadrukt dat individuele volksvertegenwoordigers
vrij zijn om naar eigen inzicht hun kiezersmandaat uit te oefenen. Dat laat onverlet
dat in de praktijk politieke partijen een belangrijke spilfunctie zijn gaan vervullen
in het proces van kandidaatstelling en verkiezing en ook in bredere zin zorgen voor
het verbinden en faciliteren van kiezers, kandidaten en volksvertegenwoordigers in
hun deelname aan het politieke proces (zie hierna punt 3). Over die specifieke functies
van politieke partijen regelt de Grondwet op dit moment echter niets.

b. Kiesrecht en vertegenwoordiging

In de democratische rechtsstaat vervult de volksvertegenwoordiging op verschillende
niveaus in het staatsbestel een essentiële rol. Deze is in de Grondwet vastgelegd.
Volksvertegenwoordigers worden periodiek gekozen door hen aan wie het kiesrecht is
toegekend. Het recht van een persoon om gekozen te worden wordt aangeduid als passief
kiesrecht. Het recht van een persoon om te mogen kiezen, is het actief kiesrecht.
De Grondwet bepaalt dat iedere Nederlander het passief en het actief kiesrecht heeft,
behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.5 Ook het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR)
stelt het recht om te stemmen en gekozen te worden voorop om de wil van de bevolking
via de verkiezing tot uitdrukking te laten komen.6 Beperkingen daarop mogen op grond van het IVBPR niet onredelijk en bovendien niet
discriminerend zijn.

Hoewel volksvertegenwoordigers hun mandaat ontlenen aan de kiezersuitspraak, worden
zij geacht om na hun benoeming het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen.7 Zij vertegenwoordigen niet slechts hun kiezers, maar behoren het algemeen belang
te dienen, zoals zij dat naar hun politieke overtuiging definiëren.8 Deze brede opvatting van vertegenwoordiging wordt verder benadrukt door het voorschrift
van stemmen zonder last: volksvertegenwoordigers mogen niet gedwongen worden hun rol
op een bepaalde manier uit te oefenen.9 Zij zijn geheel vrij in de wijze waarop zij aan hun ambt invulling geven. Dit onderstreept
dat het passief kiesrecht (net als het actief kiesrecht) een persoonlijk recht is,
waarvan de vervulling niet afhankelijk kan zijn van anderen. Ook het lidmaatschap
van een partij of een fractie kan deze vrijheid niet inperken. In de praktijk spelen
partijen (en fracties) echter wel een belangrijke rol in de wilsvorming van een individuele
volksvertegenwoordiger (zie hierna punt 3).

c. Politieke vrijheden: vereniging, vergadering en meningsuiting

Een politieke partij is in beginsel vormvrij. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van
een stichting, een vereniging of een informele vereniging. Wanneer mensen zich in
welke vorm dan ook groeperen valt dit onder de grondrechtelijke verenigingsvrijheid.10 De verenigingsvrijheid neemt in de Grondwet, ook in verhouding tot andere grondrechten,
een belangrijke plaats in.11 Net als de vrijheid van vergadering en het kiesrecht is de vrijheid van vereniging
een existentiële voorwaarde voor het effectief uitoefenen van het recht op vrije meningsuiting.
De genoemde grondrechten tezamen zijn essentieel voor een goede werking van de democratie.

De vrijheid van vereniging kan in bepaalde gevallen door de wetgever worden beperkt.
De Grondwet laat het aan de wetgever om aan deze bevoegdheid verder invulling te geven.12 De wetgever heeft dit lange tijd in de Wet vereniging en vergadering publiekrechtelijk
geregeld.13 Sinds 1976 is de regeling van verenigingen overgegaan naar Boek 2 van het BW.

In het BW zijn geen bijzondere eisen gesteld aan de wijze waarop politieke partijen
zich intern organiseren. Zo hoeft een partij niet democratisch te zijn ingericht.
In de jurisprudentie is wel aangenomen dat de interne verenigingsvrijheid van politieke
partijen beperkter is vanwege hun essentiële rol in de democratie en dat zij leden
gelijkelijk moeten behandelen.14 Voor het overige wijken de eisen aan politieke partijen niet af van wat voor andere
verenigingen (of stichtingen) geldt. Politieke partijen moeten momenteel als verenigingen
een bestuur en een algemene vergadering hebben, en een statutaire doelstelling kennen.15 Stichtingen (relevant voor waterschapspartijen) hebben geen leden.16

In de bredere grondrechtelijke context van politieke partijen is de vrijheid van meningsuiting
en van informatie van belang. Deze worden beschermd door artikel 10 EVRM, artikel 19
IVBPR en artikel 7 van de Grondwet. In artikel 11 van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie is naast de vrijheid van meningsuiting in algemene zin het recht
opgenomen om in vrijheid kennis te nemen van informatie of ideeën. Beperkingen hiervan
zijn mogelijk voor zover zij bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving
noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld in het belang van de nationale veiligheid, openbare
veiligheid en de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen.17 Het recht op vrije informatiegaring is van belang nu technische ontwikkelingen het
risico met zich meebrengen dat bepaalde delen van het publieke debat zich niet langer
in de openbaarheid afspelen. Om die reden stelt de regering regels voor over de transparantie
over politieke advertenties.

d. Partijverboden

De mogelijkheid rechtspersonen, waaronder ook politieke partijen, te verbieden is
een beperking van de verenigingsvrijheid die de Grondwet onder bepaalde voorwaarden
mogelijk maakt.18 Op grond hiervan is in het BW een bevoegdheid opgenomen voor de rechter, op vordering
van het openbaar ministerie (OM), om politieke partijen te verbieden als hun werkzaamheden
in strijd zijn met de openbare orde. Hiervan is sprake wanneer het doel van de rechtspersoon
of de werkzaamheden leiden of klaarblijkelijk dreigen te leiden tot een bedreiging
van de nationale veiligheid of van de internationale rechtsorde, of tot ontwrichting
van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag.19

In artikel 11 EVRM is de mogelijkheid tot beperking van de verenigingsvrijheid in
algemene zin bepaald. Een beperking is mogelijk voor zover dit bij wet is voorzien
en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van de nationale
veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen.20 Deze criteria zijn algemeen voor verenigingen geformuleerd en daarmee niet specifiek
toegesneden op politieke partijen.

Het verbieden van politieke partijen levert in de democratische rechtsstaat een dilemma
op dat samenhangt met verschillende democratieopvattingen.21 Volgens de formele democratieopvatting kan in beginsel geen enkele politieke partij
worden uitgesloten. De formele democratieopvatting gaat uit van een open stelsel waarbij
het uiteindelijk de kiezer is die partijen afrekent op hun opvattingen en handelen.22 Volgens de materiële democratieopvatting moet een politieke partij onder strikte
voorwaarden wel verboden kunnen worden omdat de democratische rechtsstaat bepaalde
rechtsstatelijke waarden veronderstelt en daarom beschermd moet worden tegen politieke
partijen die het behoud van die waarden daadwerkelijk en ernstig ondermijnen.

Tegen de geschetste achtergrond van dit dilemma ligt in veel landen de lat om politieke
partijen te verbieden hoger dan voor het verbieden van andere organisaties en verenigingen.23 Zo benadrukt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat er een strenge
maatstaf moet worden gehanteerd bij het verbieden van politieke partijen omdat partijverboden
dermate drastisch zijn dat ze alleen in de meest ernstige gevallen toegepast mogen
worden.24 In de woorden van het Hof moet het gaan om een: «plausible evidence that the risk
to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently and reasonably
imminent».25 Een verbod mag alleen in geval van uiterste noodzaak worden ingezet en er moet altijd
een juiste verhouding tussen doel en middel bestaan (proportionaliteitseis).26 Daarbij hanteert het Hof een beperkte «margin of appreciation»; een partijverbod
is een ultiem middel dat alleen bij uiterste noodzaak mag worden ingezet. Dat ingrijpen
moet altijd proportioneel zijn. Dat betekent echter niet dat afgewacht moet worden
totdat de dreiging zich feitelijk realiseert; onder strikte voorwaarden kan ook preventief
worden ingegrepen.27

3. Politieke partijen in het democratisch bestel

a. Functies politieke partijen

Zoals hiervoor opgemerkt zijn politieke partijen als zodanig niet in de Grondwet geregeld.
Hierdoor geeft het geschetste constitutionele kader (zie punt 2) slechts een beperkt
beeld van de werkelijkheid; uit de Grondwet blijkt niet dat politieke partijen in
ons democratisch bestel een wezenlijke rol vervullen als intermediair tussen samenleving
en staat.28 Algemeen wordt aangenomen dat de intermediaire functie van politieke partijen in
het Nederlandse politieke bestel tegenwoordig grofweg drie elementen bevat:29

1. Rekrutering en selectie. Partijen rekruteren en selecteren geschikte kandidaten
voor vertegenwoordigende organen en andere functies in het openbaar bestuur. Tot deze
functie behoort ook de training en scholing van kandidaten.

2. Articulatie, aggregatie en programmering. Partijen brengen wensen en belangen uit
de samenleving en transformeren deze, al dan niet aan de hand van een bepaalde ideologie,
tot opvattingen en voornemens. Met de vastlegging daarvan in een verkiezingsprogramma
presenteren partijen zich aan de kiezers om steun te verwerven.

3. Communicatie en mobilisatie. Partijen proberen burgers op verschillende manieren
bij het politieke systeem te betrekken. Zij communiceren met hun achterban door te
vertellen welke standpunten zij in politieke debatten hebben ingenomen en kennis te
nemen van de opvattingen van hun leden. Partijen mobiliseren hun kiezers ook om op
hun kandidaten te stemmen.

De wijze waarop in de praktijk invulling wordt gegeven aan deze functies verschilt
sterk per partij. De functies zijn bovendien niet exclusief voorbehouden aan politieke
partijen: ook vakbonden, belangenorganisaties en sociale bewegingen vervullen tot
op zekere hoogte een intermediaire rol tussen burgers en het openbaar bestuur.30 De vraag die in het kader van het voorliggende wetsvoorstel van belang is, is in
hoeverre politieke partijen hun functies in de huidige tijd nog goed kunnen vervullen.
Daartoe is inzicht nodig in hoe deze zich in de loop van de tijd hebben ontwikkeld.

b. Ontwikkeling en rol van partijen

Het denken over politieke partijen is al in beweging sinds de invoering van het huidige
kiesstelsel in 1917. In de periode daarvoor gold in Nederland het absoluut meerderheidsstelsel
en werden per district enkele afgevaardigden gekozen. Door de werking van dat stelsel
bleef het aantal politieke partijen lange tijd klein en veelal regionaal georganiseerd.
Terwijl in die periode de parlementaire democratie zich vestigde, ontstond geleidelijk
de noodzaak voor partijen om zich te organiseren.31 De overgang naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging zette die noodzaak
kracht bij. Voortaan hadden kandidaten er belang bij om hun kandidaatstelling en campagnevoering
landelijk te coördineren.32 Het stelsel opende de weg naar verdere professionalisering en nationalisering van
politieke partijen, die zich daardoor ook hiërarchischer gingen structureren. Ook
ontstond er in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging meer ruimte voor verschillende
partijen en nam in het parlement het aantal fracties sterk toe.33

Het toenemende belang van partijorganisaties is in de wetgeving in die periode niet
tot uitdrukking gebracht. Daarin bleef de fictie gehandhaafd dat niet politieke partijen
maar individuele kiezers kandidaten stellen en bleef benadrukt dat gekozenen geheel
vrij zijn in de uitoefening van hun (kiezers)mandaat. Een voorstel uit 1896 om ook
erkende kiesverenigingen de bevoegdheid tot kandidaatstelling te geven, haalde de
Kieswet niet.34 Indertijd was de mening dat de erkenning van dergelijke verenigingen ook toezicht
van overheidswege mee zou brengen op de samenstelling en het functioneren van kiesverenigingen.
Dat werd onwenselijk geacht omdat dit zou kunnen interfereren met de controlerende
functie van de volksvertegenwoordigers. Tot op heden worden lijsten juridisch gezien
dus ingediend door individuele kiezers.35 Wel is het sinds 1956 mogelijk dat zij boven de ingediende lijst de aanduiding plaatsen
van een geregistreerde politieke groepering.

c. Stapsgewijze partijregulering

Lange tijd heeft de wetgever een non-interventionistische opstelling gehad jegens
politieke partijen: zij werden gezien als strikt particuliere verenigingen die in
vrijheid uitdrukking geven aan een of meer stromingen in de maatschappij (zie hiervoor
ook punt 2).36 Overheidsingrijpen stond op gespannen voet met de onafhankelijke, privaatrechtelijke
positie van partijen in het democratische bestel.37 Deze opvatting past bij het beeld van Nederland als gevestigde, stabiele democratische
rechtsstaat waar overheidsinterventie in beginsel niet nodig is om kiezersparticipatie,
representatieve verkiezingen en vervulling van politieke machtsfuncties te verwezenlijken.

Een andere visie op partijen is de meer functionele opvatting van politieke partijen.38 In de laatste decennia hebben meer Europese landen zich in deze richting ontwikkeld.39 Partijen worden in deze opvatting gezien als organisaties met een vitale publieke
functie waarbij ook publiekrechtelijke regulering past. Vereisten die in deze benadering
passen zijn bijvoorbeeld eisen aan het ledenaantal van de partij en vereisten voor
inspraak en het horen van leden en het afleggen van verantwoording aan hen. Het zien
van partijen als vitale entiteiten binnen het democratisch bestel noopt in deze visie
tot een minder terughoudende opstelling van de wetgever om te zorgen dat partijen
voldoende in staat zijn hun publieke taak te vervullen.

Deze ontwikkeling in het denken heeft ook in Nederland geleid tot een beperkte regulering.
Momenteel worden politieke partijen langs twee functionele lijnen enigszins gereguleerd.
Allereerst is het voor een partij vereist zich te laten registreren bij het centraal
stembureau als deze de naam van de partij bovenaan de lijst op het stembiljet wil
plaatsen. Aan die registratie wordt de voorwaarde verbonden dat de partij een vereniging
met volledige rechtsbevoegdheid moet zijn.40 Dit sluit niet uit dat er ook partijen zijn met een andere organisatievorm, maar
die kunnen dan op het stembiljet met alleen een lijstnummer worden vermeld (blanco
lijst).

Verder is sprake van regulering van giften en subsidies aan een politieke partij.
Dit geldt alleen voor landelijke partijen. Voor subsidie is vereist dat de groepering
ten minste 1.000 contributieplichtige leden heeft en bij de laatstgehouden Kamerverkiezing
ten minste een zetel heeft behaald. Dat sluit niet uit dat er ook partijen zijn met
minder leden of geen zetels, maar die ontvangen dan geen subsidie. Beide bestaande
vormen van regulering zijn in juridische zin niet dwingend. Een partij kan er ook
voor kiezen om zonder aanduiding of subsidie politiek actief te zijn.

d. Verdergaande regulering

Met het voorstel zet de regering een nieuwe stap in de richting van meer publiekrechtelijke
regulering van politieke partijen. De huidige, zeer beperkte regulering zoals hiervoor
geschetst, knelt volgens de regering op een aantal punten. Allereerst biedt de huidige
regulering onvoldoende ruimte voor het stellen van meer dwingende maatregelen en voorwaarden,
zoals het respecteren van de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat en transparantie
over hoe een partij werkt. Ook maakt een te beperkte regeling het lastig om met dwingende
maatregelen de weerbaarheid van partijen tegen ongewenste inmenging en beïnvloeding
te vergroten.

Volgens de regering zijn extra maatregelen nodig in de context van bredere veranderingen
in samenleving en politiek.41 Zo is sprake van een toenemende bestuurlijke en maatschappelijke fragmentatie en
polarisatie, voortschrijdende individualisering en inmenging in politieke campagnes
en verkiezingsprocessen door onder meer de verspreiding van desinformatie.42 Deze veranderingen grijpen ook in op politieke partijen.43 Zij zijn niet als vanzelfsprekend in staat hieraan het hoofd te bieden.44

Mede tegen de achtergrond van deze maatschappelijke ontwikkelingen hebben partijen
te maken met een krimpende vaste achterban van leden en toegenomen volatiliteit in
de steun van kiezers.45 Zo is er een forse daling zichtbaar van het aantal mensen dat lid is van een politieke
partij.46 In 2024 was 2,9% van de kiesgerechtigden lid van een landelijke partij, in 1956 was
dat nog 12,3%. Ook wisselen kiezers steeds vaker van partij. In de periode 1950–1990
wisselde per verkiezing nog 5 à 10% van de zetels van partij, sindsdien is dit percentage
toegenomen tot zo’n 25%.47

Door de ontwikkelingen beschikken partijen over een minder groot reservoir om volksvertegenwoordigers
en ambtsdragers te rekruteren.48 Deze ontwikkelingen maken partijen tot slot ook financieel kwetsbaar. De (contributie)inkomsten
schommelen en partijen zijn sterk afhankelijk van particuliere giften. Het aantal
partijen dat niet in aanmerking komt voor (landelijke) subsidie is door versnippering
toegenomen.49

De hiervoor geschetste ontwikkelingen hebben gevolgen voor de mogelijkheden van politieke
partijen om hun vitale intermediaire functie in het staatsbestel (zie hiervoor onder
a) te vervullen. Gelet daarop heeft volgens de regering partijregulering ter bescherming
van de democratie aan urgentie gewonnen. Tegelijk geeft de regering aan oog te willen
houden voor de vrijheid die partijen hebben om zich naar eigen inzicht in te richten
en in te zetten in het democratisch bestel. Tussen beide benaderingen heeft de regering
met het wetsvoorstel getracht een balans te vinden.

4. Effectiviteit voorgestelde regulering

a. Algemeen oordeel

De Afdeling merkt op dat de motivering van de regering dat de tijd rijp is om te komen
tot een Wet op de politieke partijen, overtuigend is. Politieke partijen vervullen
een vitale rol in het democratisch bestel. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt
mede onder verwijzing naar de bevindingen van de Staatscommissie parlementair stelsel,
terecht aangegeven dat politieke partijen door veranderingen in samenleving en politiek
steeds moeilijker hun belangrijke functies kunnen vervullen.50 Ook is sprake van bedreigingen van de democratische rechtsstaat, bijvoorbeeld door
pogingen tot buitenlandse beïnvloeding van het verkiezingsproces of door ongewenste
financieringsstromen. Op grond hiervan is het gerechtvaardigd dat, als vervolgstap
op eerdere wetgeving, nieuwe wettelijke maatregelen worden getroffen om de onafhankelijke
positie van politieke partijen te versterken en om de weerbare democratie te bevorderen.

De Afdeling begrijpt dat de regering met dit voorstel een goede balans heeft willen
vinden tussen de traditionele vrijheid van politieke partijen om, mede gelet op de
grondwettelijke vrijheid van vereniging, hun eigen organisatie in te richten enerzijds
en de noodzaak om ter bescherming van de democratische rechtsstaat te komen tot een
verdergaande regulering van politieke partijen anderzijds. Zij ziet niettemin aanleiding
hieronder in te gaan op de vraag in hoeverre de voorgestelde partijregulering in het
licht van de hiervoor genoemde politieke en maatschappelijke ontwikkelingen voldoende
effectief is en of het wetsvoorstel vanuit dat perspectief voldoende aansluit bij
wat de regering beoogt. De Afdeling merkt op dat bepaalde keuzes van de regering in
dat verband nadere toelichting behoeven.

b. Interne inrichting van partijen

De Afdeling constateert dat de voorgestelde verplichtingen voor partijen over de interne
organisatie terughoudend zijn geformuleerd. Aan deze inrichting worden in het wetsvoorstel
geen inhoudelijke eisen gesteld. Partijen moeten enkel transparant zijn over hoe de
interne organisatie is ingericht. Voor het overige worden bovenop de voor rechtspersonen
geldende regels in het BW geen aanvullende regels gesteld.51

De vraag is hoe de voorgestelde regeling op dit punt in lijn is met wat de regering
voor ogen staat. Blijkens de toelichting dienen politieke partijen volgens de regering
in essentie ledenorganisaties te zijn waarbij de leden reële invloed moeten kunnen
hebben op de inhoud van het partijprogramma, de samenstelling van het partijbestuur
en de samenstelling van kandidatenlijsten voor verkiezingen van vertegenwoordigende
organen. Maatschappelijke verbondenheid en draagvlak van politieke partijen komen
tot uitdrukking door een breed partijlidmaatschap en niet door uitsluitend contact
met de achterban te houden met andere middelen zoals sociale media, aldus de regering.52

Bovenstaand regeringsstandpunt doet de vraag rijzen of het gekozen middel toereikend
is om het beoogde doel te bereiken. Het is niet evident dat transparantieverplichtingen
met betrekking tot de interne organisatie er daadwerkelijk voor zullen zorgen dat
partijen zich democratisch zullen organiseren of dat kiezers via hun stem partijen
daartoe zullen bewegen.53 Bovendien worden ook op dit moment al, zij het beperkt, inhoudelijke eisen gesteld.
Zoals hiervoor beschreven, is aan vermelding van de naam van de partij op het stembiljet
de voorwaarde verbonden dat een partij een vereniging moet zijn met volledige rechtsbevoegdheid.
Voor het verkrijgen van subsidie moet een politieke partijen minimaal 1.000 betalende
leden hebben. Tegen deze achtergrond gaat de toelichting gelet op het beoogde doel
nog onvoldoende in op de meerwaarde van de voorgeschreven transparantieverplichtingen.
Een nadere motivering acht de Afdeling dan ook op zijn plaats.

Hierbij moet ook de vraag worden betrokken waarom met het oog op het bevorderen van
de weerbare democratie niet gekozen is voor verdergaande eisen aan de interne democratie
binnen partijen. Betoogd wordt wel dat zonder eisen aan de interne inrichting van
partijen, de mogelijkheid bestaat dat politieke partijen de impliciete verwachting
niet kunnen waarmaken dat politieke partijen steunen op maatschappelijke verbondenheid
en deze ook bevorderen.54 Een partij die open staat voor leden en hun inbreng helpt de partij in die visie
haar functies beter te vervullen,55 bijvoorbeeld door de zeggenschap van partijleden te waarborgen bij de vaststelling
van de kandidatenlijst en van het partijprogramma.56 Meer Europese landen hebben sinds de Tweede Wereldoorlog een wettelijke regeling
getroffen ten aanzien van politieke partijen en in dat kader aanvullende eisen gesteld
aan de interne inrichting van partijen.57

De Afdeling realiseert zich dat over de hiervoor genoemde wettelijke eisen, die verder
gaan dan enkel transparantieverplichtingen, verschillend wordt gedacht.58 Aan regulering van de interne inrichting zijn ook nadelen verbonden. Zo vormen inhoudelijke
organisatorische eisen een verdere inperking van de grondwettelijke verenigingsvrijheid.
Die kunnen onder omstandigheden een belemmering zijn voor partijen om hun inrichting
aan te passen aan veranderde omstandigheden. Dat geldt in het bijzonder voor veranderde
inzichten over vormen van betrokkenheid van partijleden, en mogelijk ook van sympathisanten
van buiten de partij, bij de samenstelling van verkiezingsprogramma’s en kandidatenlijsten.59 Gelet op de doelstellingen van het wetsvoorstel, is echter een grondigere afweging
van de voor- en nadelen van verdergaande maatregelen dan nu worden voorgesteld noodzakelijk.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen door nader toe te lichten waarom
transparantieverplichtingen gelet op de doelstellingen van het wetsvoorstel toereikend
zijn.

De regering heeft inderdaad, zoals de Afdeling opmerkt, een goede balans willen vinden
ten aanzien van de interne organisatie van politieke partijen. Zij acht het zijn van
een intern democratisch georganiseerde ledenpartij wenselijk en stimuleert het door
middel van subsidie, maar legt dit niet als verplichting op om de vrijheid van politieke
partijen om zich naar eigen inzicht te organiseren niet onnodig in te perken. Dit
is in lijn met de algemene strekking van het wetsvoorstel. Zoals toegelicht in paragraaf 1.1.
van het algemene deel van de memorie van toelichting staat transparantie centraal.
Door politieke partijen te verplichten tot transparantie over de financiering en hun
interne organisatie wordt het risico op oneigenlijke beïnvloeding verkleind en wordt
de weerbaarheid van politieke partijen en de democratische rechtsstaat versterkt.
Daarbij geldt dat het wetsvoorstel een aanvullende financiële prikkel bevat voor het
hebben en werven van leden. Namelijk de 1.000 ledeneis om in aanmerking te komen voor
subsidie en een subsidiebedrag per lid van de partij. De door de Afdeling aangehaalde
passage uit de memorie van toelichting over het zijn van een ledenpartij is dan ook
afkomstig uit het hoofdstuk dat de voorwaarden voor subsidie schetst.

Bovenstaande neemt niet weg dat verdergaande maatregelen op het gebied van de interne
organisatie van politieke partijen denkbaar zijn ter bevordering van de interne partijdemocratie.
Het is evenwel van belang daarbij op te merken dat er op dit moment in de politiek
noch in de maatschappij een breed gedeelde opvatting bestaat over wat interne partijdemocratie
exact behelst, en daarmee welke aanvullende maatregelen dit zouden kunnen bevorderen.
De Afdeling merkt in haar advies terecht op dat over aanvullende wettelijke eisen
die verder gaan dan enkel transparantieverplichtingen, verschillend wordt gedacht
en dat hier mogelijk ook nadelen aan zijn verbonden.

In het licht van bovenstaande argumentatie wil de regering zich terughoudend opstellen
in het eenzijdig inperken van de verenigingsvrijheid van politieke partijen. De regering
heeft paragraaf 4.2. van de toelichting aangevuld om nader te motiveren waarom hiervoor
is gekozen.

c. Wie worden er gereguleerd?

Met het wetsvoorstel worden de begrippen «politieke vereniging» en «politieke partij»
nader gedefinieerd. Een groepering die een aanduiding heeft laten registreren bij
het centraal stembureau is een «politieke vereniging» (type I).60 Het wetsvoorstel kwalificeert politieke groeperingen en aan hen gelieerde neveninstellingen
als «politieke partij» wanneer zij een partijnaam hebben laten registreren én na deelname
aan verkiezingen een zetel hebben verworven in het vertegenwoordigend orgaan (type II).
Er kunnen ook groeperingen zetels hebben behaald zonder dat zij beschikken over een
geregistreerde aanduiding, bijvoorbeeld omdat zij die zetels als «blanco lijst» hebben
behaald (type III). De voorgaande begrippen vormen subtypen van de meest brede groep
van actoren in het politieke bestel: politieke groeperingen (type IV). Wanneer individuen
zich collectief ten doel stellen politiek te bedrijven, vormen zij een politieke groepering.
Zo’n groepering hoeft nog geen zetels behaald te hebben of zelfs maar hebben meegedaan
aan verkiezingen.

Ten aanzien van de verschillende subtypen van politieke groeperingen zijn verschillende
regels van toepassing. Zo kan een partijverbod alleen worden opgelegd aan groeperingen
die een naam hebben geregistreerd bij het centraal stembureau. Regels over de registratie
van giften en transparantie zijn niet altijd van toepassing op groeperingen zonder
geregistreerde aanduiding.61 Hiermee is registratie van de naam bij het centraal stembureau een bepalend element
geworden voor de mate van regulering.62 Deze bepaalt niet langer alleen of de naam op het stembiljet kan staan, maar ook
of er regels voor giften, subsidies en transparantie van toepassing zijn.

De Afdeling begrijpt dat het aansluiten bij de naamsregistratie praktische voordelen
biedt. Tegelijk bestaat hiermee het risico dat een politieke groepering zich in het
maatschappelijk verkeer wel als partij positioneert, maar dat juridisch, zoals gedefinieerd
in het wetsvoorstel, niet hoeft te zijn. Naamsregistratie is immers niet verplicht.
Door die registratie als basis te gebruiken voor regulering, bestaat er voor politieke
groeperingen ruimte om zich effectief aan partijregulering te onttrekken. Als zij
geen beletsel zien om op het stembiljet met alleen een lijstnummer vermeld te worden,
kunnen groeperingen in de systematiek van het voorstel regulering en naleving van
de regelgeving ontwijken. Tot op heden geven groeperingen er de voorkeur aan om zich
wel te laten registreren omdat daar voor hen voordelen aan zijn verbonden. Ongewis
is echter of dat zo blijft nu daar ook aanvullende vormen van regulering aan worden
verbonden.

Het wetsvoorstel volgt de gekozen afbakening bovendien niet strikt. Zo gelden transparantieregels
ook voor politieke verenigingen zonder zetel in het parlement.63 Voor groeperingen zonder aanduiding gelden in verkiezingstijd wél regels rondom giften
en campagnevoering,64 maar eenmaal verkozen worden zij niet meer gereguleerd. Volgens de regering zou dat
lastig liggen omdat deze groeperingen per definitie geen rechtspersoonlijkheid hebben.65

De Afdeling merkt op dat deze motivering niet sluitend is. Dat deze groeperingen hun
zetel hebben behaald zonder dat zij met een naam op het stembiljet stonden (blanco
lijst), sluit niet uit dat zij wel over rechtspersoonlijkheid beschikken. Mogelijk
hebben zij slechts van naamsregistratie afgezien. Ook is er de mogelijkheid dat de
groepering wél over een registratie beschikt maar dat zij de aanduiding vervolgens
niet boven de ingediende lijst heeft geplaatst,66 of dat deze daar door het centraal stembureau om formele redenen vandaan is geschrapt.67 Tot slot kan onzekerheid gaan bestaan over de kwalificatie van een groepering als
het centraal stembureau een registratie schrapt wanneer de groepering geen geldige
kandidatenlijst inlevert. Ook dan komt de groepering in een ander juridisch regime
terecht, om vervolgens na herregistratie weer als juridische politieke partij te worden
gezien.

Om te bepalen welke vorm van partijregulering van toepassing is op een politieke vereniging,
is helder inzicht in de actuele registers van de centraal stembureaus onontbeerlijk.
In de praktijk blijken deze registers niet altijd actueel en openbaar beschikbaar.68 Dit werkt belemmerend voor de Nederlandse Autoriteit politieke partijen die, actueel
moet kunnen vaststellen of een groepering als politieke partij in de zin van de Wpp
kan worden gekwalificeerd.

De koppeling van het begrip «politieke partij» aan de registratie van een naam bij
het centraal stembureau lijkt daarmee zowel voor- als nadelen te hebben voor de effectiviteit
van de partijregulering. Enerzijds biedt het register van het centraal stembureau
een goede indicatie van actieve politieke partijen, anderzijds is dit overzicht onvolledig
en niet goed bestand tegen partijen die zich aan regulering willen onttrekken. In
de toelichting op het wetsvoorstel wordt niet ingegaan op alternatieve manieren om
in te kaderen wanneer sprake is van een politieke partij, bijvoorbeeld door te bepalen
dat zij zich blijkens statuten of werkwijze als zodanig opstellen.69 Ook een registratieverplichting bij de Autoriteit kan een uitkomst bieden, voorafgaand
aan de specifieke registratie bij het betreffende centraal stembureau. Voorts kan
overwogen worden de mogelijkheid voor deelname met een blanco lijst wettelijk te beperken
om te voorkomen dat partijen deze mogelijkheid gebruiken om zich aan regulering te
onttrekken.

De Afdeling adviseert de regering om in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen
van de gekozen definitie van politieke partijen voor de effectiviteit van de partijregulering
en het wetsvoorstel zo nodig op dit punt te herzien.

De Afdeling merkt op dat met dit voorstel van wet een onderscheid tussen vier typen
politieke groeperingen wordt geïntroduceerd, waarbij Type I («politieke vereniging»),
Type II («politieke partij») en Type III («blanco lijst») subtypen zijn van het overkoepelende
Type IV («politieke groepering»). Daarnaast constateert de Afdeling dat in het voorstel
van wet op de verschillende subtypen politieke groeperingen verschillende regels van
toepassing worden verklaard. Het voorstel bevat géén regels voor het overkoepelende
Type IV.

Bij deze op zichzelf juiste weergave, moet wel de kanttekening worden gemaakt dat
in het Nederlandse kiesrecht kandidatenlijsten niet door politieke groeperingen worden
ingediend, maar door kiesgerechtigden.70 Hoewel het mogelijk is dat een politieke groepering betrokken is bij, of zich schaart
achter, een blanco lijst, is bij de integrale herziening van de Kieswet in 1989 aangenomen
dat een blanco lijst ook kan worden ingediend door een groep ongeorganiseerde kiesgerechtigden.71 Dus zonder dat zij een politieke groepering vormen. Daarom kan een blanco lijst niet
zondermeer worden aangeduid als een lijst van een politieke groepering. Zou men dat
wél doen, dan zou overigens ook de vraag rijzen hoe men moet bepalen welke personen
tot die politieke groepering behoren. Zijn dat de personen die ermee hebben ingestemd
om zich kandidaat te stellen? Een bezwaar tegen het gebruik van dat criterium is dat
een kiesgerechtigde ook een kandidatenlijst kan indienen waarop alleen hijzelf als
kandidaat staat vermeld. Wetende dat het woord groepering in Van Dale wordt gedefinieerd
als een «groep personen die een gemeenschappelijk doel nastreven», kan men toch bezwaarlijk
menen dat er ook dan altijd sprake is van een politieke groepering. Om te bepalen
wie bij een blanco lijst tot een politieke groepering behoort, zou men ook een bredere
kring van personen kunnen aanwijzen. Bijvoorbeeld door ook de personen die ten behoeve
van de blanco lijst een ondersteuningsverklaring hebben afgelegd72 tot de groepering te rekenen. Men kan zich echter afvragen of het afleggen van een
ondersteuningsverklaring in de praktijk niet te vaak een vriendelijke geste in plaats
van de veronderstelde resultante van een weloverwogen innerlijke keuze is, om daarin
een generieke groep personen te zien die een gemeenschappelijk doel nastreven. Bovendien
zou dit criterium in de praktijk onwerkbaar zijn, omdat nergens wordt bijgehouden
wie een ondersteuningsverklaring hebben afgelegd.

Alles afwegende geeft de regering er de voorkeur aan te blijven kiezen voor een formeel
en objectief vast te stellen criterium om te bepalen of er sprake is van een politieke
partij in de zin van de Wet op de politieke partijen. Op dit moment worden bij verkiezingen
in Nederland nauwelijks blanco lijsten ingediend. Desondanks is het belangrijk om
ook blanco lijsten onder de reikwijdte van die wet te brengen. Zou men een blanco
lijst niet onder de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen brengen, dan zouden
kandidaten zich immers wel erg eenvoudig aan de in dit voorstel van wet opgenomen
regels over het aannemen van giften en de financiering van verkiezingscampagnes kunnen
onttrekken. Dat zou niet eerlijk zijn ten opzichte van andere kandidaten, die wél
aan deze regels gebonden zijn. Verkiezingen moeten eerlijk verlopen. Volgens de Venetië
Commissie van de Raad van Europa is het daarvoor onder andere belangrijk dat alle
deelnemers, zowel politieke groeperingen als kandidaten, open zijn over de manier
waarop hun verkiezingscampagne wordt gefinancierd.73 De regering deelt die opvatting. Ten aanzien van blanco lijsten betekent dit dat
de in het voorstel van wet vervatte regels over de financiering van verkiezingscampagnes
altijd op een blanco lijst van toepassing moeten zijn; ongeacht of de personen op
die lijst al dan niet te beschouwen zijn als – zoals de Afdeling het in haar advies
heeft geformuleerd – een politieke groepering van het Type III. Het onderscheid dat
in het voorstel van wet wordt gemaakt tussen politieke groeperingen is daarom alleen
het onderscheid tussen politieke verenigingen en politieke partijen. De regels die
het voorstel bevat betreffende de verkiezingsperiode zien op allen die aan verkiezingen
deelnemen, inclusief personen op een blanco lijst.

De Afdeling merkt terecht op dat de registratie, en het gebruik, van een aanduiding
van een politieke groepering in het voorstel van wet bepalende elementen zijn voor
de mate van regulering. Ten aanzien van politieke partijen, d.w.z. politieke groeperingen
waarvan de aanduiding (of een afkorting daarvan) bij de laatstgehouden verkiezing
boven een lijst heeft gestaan waaraan een of meer zetels zijn toegewezen, worden meer
regels gesteld dan ten aanzien van andere politieke groeperingen. Daar bestaat ook
reden toe. Politieke partijen hebben zoveel draagvlak in de Nederlandse samenleving
verworven dat personen die hun ideologie of visie aanhangen gekozen worden en rechtstreeks
betrokken zijn bij de totstandkoming van politieke besluitvorming. Zij leveren volksvertegenwoordigers
en vaak ook bestuurders. Daarom is het belangrijk dat inzichtelijk is hoe deze politieke
partijen zijn ingericht en worden gefinancierd. Aansluiten bij de vraag voor welke
politieke groeperingen een aanduiding is geregistreerd en of er bij de laatstgehouden
verkiezingen een of meer zetels zijn toegewezen aan een lijst waarboven de aanduiding
van een politieke groepering stond, of een afkorting daarvan, geeft bovendien een
criterium op basis waarvan objectief vastgesteld kan worden of een politieke groepering
binnen de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen valt. Dit is ook belangrijk
voor de nieuw op te richten toezichthouder: de Nederlandse autoriteit politieke partijen.
Als de wetgever niet helder in beeld brengt welke groeperingen binnen de reikwijdte
van de Wet op de politieke partijen vallen, en welke niet, kan daarover discussie
ontstaan. Dat is niet bevorderlijk voor het gezag van de Autoriteit, die toezicht
moet houden op de naleving van deze wet. Bovendien zou dat de rechtszekerheid van
politieke groeperingen aantasten.

Het in dit voorstel van wet gekozen criterium is overigens ook niet nieuw. Het criterium
werd, en wordt, ook al onder de huidige Wet financiering politieke partijen en de
voormalige Wet subsidiëring politieke partijen gebruikt. Tot op heden is niet gebleken
dat politieke groeperingen ervoor kiezen om geen aanduiding te registreren om zo de
regels over hun financiering en de verplichtte transparantie daaromtrent te ontlopen.
De regels zoals deze in het voorstel van wet betreffende de Wet op de politieke partijen
zijn vervat komen in hoge mate overeen met de regels zoals die nu ook in de Wet financiering
politieke partijen voorkomen. De transparantieregels over de interne organisatie zijn
nieuw, maar daaraan kan een politieke vereniging betrekkelijk eenvoudig voldoen. Hoewel
de regering het door de Afdeling benoemde risico, dat politieke groeperingen ervoor
kunnen gaan kiezen om uit de Wet op de politieke partijen voortvloeiende regels te
ontwijken door hun aanduiding niet te registreren, onderkent, ziet zij gelet op het
voornoemde geen aanleiding om te veronderstellen dat politieke groeperingen daar onder
de nieuwe wet wél toe zullen besluiten. Te meer, omdat een aanduiding en logo voor
politieke partijen in de praktijk van groot belang zijn voor hun vindbaarheid op het
stembiljet. Bovendien is het niet zo dat degene die een blanco kandidatenlijst indient
zich geheel aan de Wet op de politieke partijen kan onttrekken. De periode waarover
verantwoording moet worden afgelegd indien het een blanco lijst betreft vangt immers
aan op 1 januari van het kalenderjaar voorafgaand aan het jaar waarin de stemming
plaatsvindt en loopt door tot en met de dag van de stemming. Er zijn dus meerdere
redenen waarom een politieke groepering er weinig mee te winnen heeft om haar aanduiding
niet te registreren teneinde de Wet op de politieke partijen te ontwijken.

De Afdeling advisering wijst er in haar advies ook op dat de registers waarin centraal
stembureaus aanduidingen van politieke groeperingen registreren niet openbaar zijn.
Daarom kan de Autoriteit niet achterhalen of de aanduiding van een politieke groepering
daarin is geregistreerd; een gegeven dat een politieke groepering tot een politieke
vereniging maakt en onder de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen brengt.
Op zichzelf genomen is dit juist. De regering is echter de opvatting toegedaan dat
de nieuw in te stellen Nederlandse autoriteit politieke partijen geen toegang hoeft
te hebben tot deze registers om zich naar behoren van haar taken te kunnen kwijten.
In de eerste plaats bevat het voorstel van wet met name regels over politieke partijen.
Dat zijn groeperingen waarvan de aanduiding boven een lijst heeft gestaan waaraan
bij een verkiezing een of meer zetels zijn toegekend. Verkiezingsuitslagen zijn openbaar.
Ten aanzien van de belangrijkste, en veruit de meeste, politieke groeperingen waar
de Autoriteit toezicht op houdt, speelt het door de Afdeling aangekaarte nadeel dus
niet. Ten tweede zijn de registers zelf weliswaar niet openbaar, maar doen centraal
stembureaus wel in het openbaar mededeling van mutaties in hun registers. Dat doen
zij als een aanduiding wordt geregistreerd, maar ook als een bestaande registratie
wordt geschrapt. De Nederlandse autoriteit politieke partijen kan, naast de processen-verbaal
inhoudende de verkiezingsuitslagen, dus ook de openbare mededelingen van centraal
stembureaus gebruiken om te achterhalen of een politieke groepering (al) een politieke
vereniging is. Het is dus altijd mogelijk voor de Autoriteit om na te gaan of een
politieke groepering onder de reikwijdte van de wet valt; bijvoorbeeld naar aanleiding
van een melding. Toegang tot de registers van centraal stembureaus is daarvoor niet
noodzakelijk. Tot slot wijst de regering er nog op dat toezichthouden niet hetzelfde
is als een honderdprocentcontrole. Het is altijd mogelijk dat een politieke groepering
enige tijd buiten het blikveld van de nieuw in te stellen Nederlandse autoriteit politieke
partijen opereert. Maar daarbij moet ook bedacht worden dat dit voorstel van wet ten
aanzien van politieke verenigingen die niet voldoen aan de in dit voorstel opgenomen
definitie van het zijn van een politieke partij, slechts zeer beperkt regels stelt.
Het betreft dan alleen voorschriften inzake transparantie over de interne partijorganisatie.

Hoewel de Afdeling niet afwijzend staat tegenover de door de regering in dit voorstel
van wet gemaakte keuzes, heeft zij haar wel enkele suggesties in overweging gegeven.
Allereerst heeft de Afdeling de regering gevraagd ook te kijken naar alternatieve
manieren om in te kaderen wanneer er sprake is van een politieke partij. Zo zou, aldus
de Afdeling, ook gekeken kunnen worden of een rechtspersoon blijkens zijn statuten
of werkwijze zich als zodanig opstelt. De regering heeft gemeend dit criterium niet
in deze wet te moeten introduceren, omdat het erg onbepaald is. Door welke andere
handelwijze dan door haar aanduiding te laten registreren en deze boven een kandidatenlijst
te laten plaatsen waarmee aan een verkiezing deelgenomen wordt – oftewel: het criterium
dat de regering voorstelt – zou een rechtspersoon dan nog meer aangemerkt moeten worden
als politieke partij? De regering vindt het bovendien belangrijk om de mate van regulering
tussen politieke groeperingen ook te kunnen differentiëren. Wat qua regulering passend
is voor een landelijke politieke groepering waarvan de aanduiding bij de laatstgehouden
Tweede Kamerverkiezing boven een lijst heeft gestaan waaraan een of meer zetels zijn
toegewezen, is immers niet automatisch ook passend voor een startende politieke groepering
op lokaal niveau. Mocht echter op enig moment blijken dat politieke groeperingen de
Wet op de politieke partijen inderdaad ontwijken door hun aanduiding niet langer te
registreren en te gebruiken, dan kan op dat moment worden overwogen om de Autoriteit
de bevoegdheid te geven om een rechtspersoon aan te wijzen als politieke partij in
de zin van deze wet. Op dit moment ziet de regering daartoe geen aanleiding. Een bevoegdheid
in een wet vastleggen terwijl nog niet gebleken is dat er behoefte aan een dergelijke
bevoegdheid bestaat en er evenmin aanleiding is om te veronderstellen dat die behoefte
zal ontstaan, zou alleen maar bijdragen aan overregulering.

De tweede suggestie die in het advies van de Afdeling besloten ligt, is de idee om
politieke groeperingen te verplichten om zich eerst bij de Autoriteit te laten registreren
alvorens zij hun aanduiding kunnen laten registreren door een centraal stembureau.
Deze suggestie berust op de veronderstelling dat de Autoriteit zijn toezichthoudende
functie niet kan uitoefenen zonder toegang te hebben tot de registers die door centraal
stembureaus worden bijgehouden en daarom een eigen register nodig heeft. Zoals de
regering hiervoor al heeft uiteengezet berust dit op een misverstand. Ook zou het
voorstel extra administratieve lasten voor politieke groeperingen met zich meebrengen;
het moeilijker maken voor nieuwe politieke groeperingen om hun aanduiding tijdig voor
een tussentijdse Tweede Kamerverkiezingen geregistreerd te krijgen; en niets bijdragen
aan het voorkomen dat politieke groeperingen regulering door de Wet op de politieke
partijen kunnen proberen te ontwijken door zich achter een blanco lijst te scharen.

Tot slot heeft de Afdeling de regering in overweging gegeven om de mogelijkheid om
met een blanco lijst aan verkiezingen deel te nemen wettelijk te beperken om op die
manier te voorkomen dat politieke groeperingen deze mogelijkheid kunnen gebruiken
om zich aan regulering te onttrekken. Dat voorstel veronderstelt dat politieke groeperingen
in de toekomst vaker aan verkiezingen zullen deelnemen met een blanco lijst. Om de
hiervoor uiteengezette redenen deelt de regering die verwachting niet. Daarnaast,
en dat is de tweede reden dat de regering hiervan heeft afgezien, leidt een beperking
van de mogelijkheid deel te nemen aan een verkiezing met een blanco lijst al snel
tot een nog stevigere positie voor politieke groeperingen in ons kiesstelsel, terwijl
zij daarin thans formeel geen rol van betekenis hebben. Stel bijvoorbeeld dat men
zou bepalen dat op een blanco kandidatenlijst geen namen mogen voorkomen van personen
die bij de laatstgehouden verkiezing op een lijst hebben gestaan waaraan een of meer
zetels zijn toegewezen, dan is de consequentie daarvan wel dat personen die lang(er)
politiek actief willen zijn zich in een politieke vereniging moeten organiseren. Terwijl
het in de Kieswet neergelegde stelsel juist uitgaat van individuele kiesgerechtigden
die een kandidatenlijst indienen. Bij wijze van alternatief zou een beperking van
de mogelijkheid om met een blanco lijst aan de verkiezing deel te nemen ook gezocht
kunnen worden in het inperken van het maximumaantal kandidaten dat op een blanco lijst
kan worden geplaatst. Los van de meer praktische vraag welke limiet daarvoor dan voldoende
effectief zou zijn, zou ook een dergelijke maatregel ertoe leiden dat er onderscheid
ontstaat tussen kiesgerechtigden. De kiesgerechtigde die een kandidatenlijst indient
met daarboven een aanduiding van een politieke groepering zou dan altijd méér kandidaten
op zijn lijst mogen plaatsen dan een kiesgerechtigde die een blanco lijst indient.
Men kan de vraag stellen wat dit onderscheid dan zou rechtvaardigen. In beginsel heeft
iedere Nederlander immers evenveel recht om tot lid van algemeen vertegenwoordigende
organen te worden gekozen. Daar kunnen bij wet beperkingen aan worden gesteld en uitzonderingen
op worden gemaakt, maar die moeten wel voorzien zijn van een dragende motivering.
Zoals gezegd is de systematiek van de Kieswet dat kandidatenlijsten worden ingediend
door kiesgerechtigden – en dus niet door politieke partijen – en de aanduiding boven
zo’n lijst hoofdzakelijk bedoeld is voor de herkenbaarheid van de lijst. Om deze redenen
heeft de regering de suggestie niet overgenomen.

5. Grondwettelijke verankering van partijen

De regering kiest er voor om regulering van partijen voor te stellen zonder voorafgaande
of gelijktijdige wijzigingsvoorstellen voor de Grondwet. Volgens de regering is een
grondwettelijke verankering van politieke partijen niet nodig en niet wenselijk. Gelet
op de beperkte reikwijdte van de nu voorgestelde regulering, merkt de Afdeling op
dat het inderdaad niet noodzakelijk is om eerst of gelijktijdig een wijziging van
de Grondwet voor te stellen. De voorgestelde verplichtingen doen immers niet af aan
het huidige grondwettelijke stelsel op grond waarvan stemgerechtigden in Nederland
bij verkiezingen niet op een partij, maar op een persoon stemmen, die deze zetel op
eigen titel heeft en houdt (zie punt 2b). Voor zover de voorgestelde transparantieverplichtingen
en de regeling van het partijverbod de uitoefening van de verenigingsvrijheid en de
vrijheid van meningsuiting beperkt, biedt het voorstel de door de Grondwet vereiste
wettelijke grondslag.

De Afdeling merkt echter op dat, afhankelijk van mogelijke toekomstige ontwikkelingen
(zie hiervoor punt 3), een grondwettelijke verankering van de politieke partij niet
kan worden uitgesloten. Grondwettelijke regeling kan op enig moment wenselijk zijn
om het publiekrechtelijke belang van politieke partijen te codificeren en verdergaande
regulering van een steviger constitutioneel fundament te voorzien. De argumentatie
die de regering hanteert om op dit moment van grondwettelijke regeling af te zien
lijkt echter een grondwettelijke verankering op termijn in de weg te staan.74 De Afdeling acht de toelichting op dit punt ook niet overtuigend.

De regering wijst ten eerste op de historische ontwikkeling van politieke partijen
in Nederland. De regering neemt hierbij de stelling in dat door partijen een plek
in de Grondwet te geven, het voor de hand ligt de regulering van politieke partijen
volledig te integreren in het publiekrecht. Dit zou niet in overeenstemming zijn met
het breed gedragen uitgangspunt dat politieke partijen primair zijn ingebed in het
burgerlijke recht. De Afdeling wijst erop dat grondwettelijke verankering van politieke
partijen niet noodzakelijkerwijs met zich meebrengt dat partijen volledig worden geïntegreerd
in het publiekrecht. Het is zeer wel denkbaar de positie van politieke partijen en
hun verhouding tot de andere instellingen in het parlementaire stelsel in de Grondwet
te regelen, terwijl hun vorm als vereniging en de zeggenschap over de interne inrichting
op grond van het burgerlijk recht (geheel of grotendeels) behouden blijft. Pas als
politieke partijen bij of krachtens de Grondwet of andere wet in formele zin exclusieve
bevoegdheden zouden krijgen, zouden politieke partijen publiekrechtelijke organen
worden en zou het burgerlijke recht daarvoor niet langer toereikend zijn. Daarvoor
hoeft, ook op termijn, niet te worden gekozen.

Ook het sobere karakter van de Grondwet, die niet pretendeert een volledige weergave
van de Nederlandse staatkundige ordening te bieden, kan op zichzelf geen argument
zijn om niet tot aanvulling van de Grondwet over te gaan. Met een grondwettelijke
grondslag voor politieke partijen kan de Grondwet het sobere karakter behouden. Het
laatste argument dat de regering noemt, is dat codificatie niet past bij het huidige
parlementaire stelsel. Door in de Grondwet te regelen dat meerdere volksvertegenwoordigers
zich verenigen in een samenwerkingsverband met gemeenschappelijke uitgangspunten,
zou volgens de regering de indruk kunnen worden gewekt dat niet langer de individuele
volksvertegenwoordiger het grondwettelijk uitgangspunt van het parlementair stelsel
is maar de politieke partij waarvan hij lid is en die hij vertegenwoordigt. Ook dit
is geen onvermijdelijke implicatie van grondwettelijke regeling. Grondwettelijke verankering
kan ook louter het constitutionele belang van politieke partijen beogen te onderstrepen
en een steviger fundament voor regulering geven zonder de vertegenwoordigingsopdracht
van Kamerleden75 en het verbod van last76 te doorkruisen.

Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de motivering in de
toelichting op dit punt aanpassing behoeft. Zij geeft daarbij in overweging het standpunt
om af te zien van grondwettelijke regeling te motiveren met de vaststelling dat er
momenteel nog geen brede en duurzame overeenstemming bestaat over wat de constitutionele
rol van politieke partijen is en wat daaromtrent in de Grondwet, ook in verhouding
tot andere grondwetsbepalingen, geregeld zou moeten worden.

De Afdeling adviseert de toelichting in die zin aan te passen.

De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om met de Wet op de politieke partijen
regulering van partijen voor te stellen zonder voorafgaande of gelijktijdige wijzigingsvoorstellen
voor de Grondwet in te dienen. De Afdeling merkt daarbij evenwel op dat een grondwettelijke
verankering van de politieke partij niet kan worden uitgesloten in de toekomst, en
dat de in de aan haar voorgelegde conceptmemorie van toelichting gekozen motivering
hieraan in de weg zou kunnen staan. De Afdeling geeft de regering daarom in overweging
om het standpunt om af te zien van grondwettelijke regeling te motiveren met de vaststelling
dat er momenteel nog geen brede en duurzame overeenstemming bestaat over wat de constitutionele
rol van politieke partijen is en wat daaromtrent in de Grondwet, ook in verhouding
tot andere grondwetsbepalingen, geregeld zou moeten worden.

De regering heeft deze suggestie overgenomen en verwerkt in paragraaf 2.2 van de memorie
van toelichting.

6. Wettelijk doel van partijen

Het wetsvoorstel bepaalt in artikel 10 dat een politieke vereniging als doel heeft
haar leden en andere inwoners van Nederland te stimuleren om kennis te nemen van politieke
besluitvorming en te participeren in de totstandkoming daarvan.77 De regering stelt dat het hiermee meer duidelijkheid wil bieden over de bijzondere
positie die politieke partijen innemen in onze parlementaire democratie en binnen
welke context zij opereren.78

Tijdens de consultatie van dit wetsvoorstel is opgemerkt dat door het formuleren van
een doel inhoudelijke eisen worden gesteld aan politieke verenigingen. Ook de Afdeling
ziet dat de voorgestelde bepaling een breuk vormt met het huidige stelsel, waar het
volledig aan partijen is gelaten welke doelen zij nastreven, op welke wijze zij zich
daarvoor inzetten en het aan de kiezer is om aan te geven of hij deze inzet apprecieert.
Voor een zodanig belangrijke aanpassing van het stelsel moeten dragende argumenten
worden aangevoerd. Deze ontbreken op dit moment in de toelichting.

De Afdeling merkt allereerst op dat onduidelijk is hoe de voorgestelde bepaling zich
verhoudt tot het elders in de toelichting ingenomen standpunt (zie punt 4b) dat, mede
gelet op de grondwettelijke verenigingsvrijheid, de organisatie- en oriëntatievrijheid
van politieke partijen in beginsel moet worden gerespecteerd. Daarmee is moeilijk
verenigbaar dat de wet voorschrijft welk doel een politieke partij moet nastreven.
Een wettelijke doelomschrijving is ook niet nodig om politieke partijen hun belangrijke
functies in het democratische bestel te laten uitoefenen.

Daarbij komt dat de betekenis en praktische gevolgen van de bepaling onduidelijk zijn.
De voorgestelde bepaling schept gezien de bestaande praktijk geen volledig beeld.
Zoals hiervoor bleek (punt 3a) vervullen politieke partijen grofweg drie functies.
Partijen rekruteren en selecteren geschikte kandidaten voor vertegenwoordigende organen
en andere functies in het openbaar bestuur, spelen een belangrijke rol in het articuleren,
aggregeren en programmeren van standpunten en beleidsvoornemens en stimuleren burgers
door communicatie en mobilisatie om bij het politieke systeem betrokken te zijn. De
Afdeling stelt vast dat het voorstel aan deze veelheid van functies onvoldoende recht
doet.

In het bijzonder worden de rekruterings- en selectiefunctie en (in mindere mate ook)
de articulatie-, aggregatie- en programmeringsfunctie in de voorgestelde bepaling
onderbelicht. Tegelijk geeft de voorgestelde bepaling blijk van een brede opvatting
van de participatiefunctie: partijen moeten zich inzetten voor het informeren en betrekken
van niet-leden. De Afdeling leest in de toelichting geen toereikende rechtvaardiging
voor de aldus gemaakte keuze. Ook voor een partij die zich volledig richt op zijn
programmerings- en rekruteringsfunctie kan in het democratisch bestel ruimte zijn.
In die zin kan de voorgestelde bepaling voor partijen een belemmering vormen.

Ten slotte is onduidelijk in hoeverre een partij daadwerkelijk aan dit voorschrift
wordt gebonden. Zo blijkt niet dat de vereniging dit doel ook statutair moet vastleggen
waardoor dit doel ook binnen de vereniging juridische betekenis krijgt. Een statutair
doel normeert het handelen van een rechtspersoon, ook als deze naar de juridische
betekenis van de Wpp nog geen politieke partij is maar zich in het maatschappelijk
verkeer wel zo positioneert. Ook is onduidelijk in hoeverre de Nederlandse Autoriteit
politieke partijen op de naleving van deze bepaling toezicht kan uitoefenen. Uit het
wetsvoorstel zou kunnen worden afgeleid dat deze een last onder dwangsom kan opleggen
aan partijen die dit doel niet nastreven.79 De toelichting gaat echter niet in op die situatie waardoor niet duidelijk is of
dit daadwerkelijk is beoogd en welke criteria dan voor dit toezicht worden gehanteerd.80

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande het voorgestelde artikel 10 van het
wetsvoorstel te schrappen.

De regering vindt het van belang om inhoudelijke invulling te geven aan het karakter
van een politieke partij. In dit voorstel van wet betreffende de Wet op de politieke
partijen worden voorstellen gedaan voor verdergaande regulering van politieke partijen.
In die context vindt de regering het belangrijk om ook te schetsen vanuit welk perspectief
op politieke partijen dit gebeurt. Tegelijkertijd behouden politieke partijen de mogelijkheid
om, binnen de grenzen van de voorgestelde wet, vrij te opereren en naar eigen inzicht
doelen te stellen. Desalniettemin riep de introductie van het voorgestelde artikel 10
in het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling ter Advisering is voorgelegd zorgen
op bij wetenschappers en de Afdeling dat het voorgestelde wetsartikel zou kunnen leiden
tot dwingende maatregelen ten aanzien van politieke partijen. Dit is niet de intentie
van de regering. In lijn met het advies van de Afdeling is het gewraakte artikel 10
van het wetsvoorstel daarom geschrapt. In plaats daarvan heeft de regering ervoor
gekozen om een paragraaf aan de memorie van toelichting toe te voegen (§ 4.1) waarin
zij het karakter van politieke partijen schetst.

7. Partijverbod

a. Algemeen

De Grondwet bepaalt dat het recht op vereniging kan worden beperkt in het belang van
de openbare orde.81 Op grond daarvan is het op dit moment al mogelijk een politieke partij als zijnde
een vereniging te verbieden. De wetgever heeft de procedure voor het verbieden en
ontbinden van een vereniging van oudsher geregeld in artikel 2:20 BW. Het begrip «openbare
orde» was daarin lange tijd niet inhoudelijk genormeerd. Het is een open norm waarvan
de invulling van veranderende maatschappelijke omstandigheden afhankelijk kan zijn.

De wetgever heeft in 2022 met een wetswijziging beoogd het begrip te verduidelijken
om aan te geven dat binnen de Nederlandse rechtsorde geen plaats is voor rechtspersonen
die zich antidemocratisch opstellen of de samenleving dan wel onze rechtsorde doelbewust
(dreigen te) ondermijnen.82 In het overgangsrecht is echter bepaald dat deze verduidelijking niet geldt voor
politieke partijen. Voor hen bleef de situatie van vóór 1 januari 2022 gelden.83 Dit in afwachting van een specifiek op politieke partijen gerichte regeling.84

Het voorstel bevat in aansluiting daarop nu een specifieke regeling om politieke verenigingen
te verbieden en ontbinden.85 Dat laatste is mogelijk indien een politieke vereniging door haar doelstelling of
werkzaamheden een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormt voor een of meer grondbeginselen
van de democratische rechtsstaat. De Hoge Raad legt het partijverbod op, in eerste
en enige aanleg, op verzoek van de procureur-generaal. De regering beschouwt deze
regeling voor een partijverbod als een lex specialis ten opzichte van de bestaande
algemene mogelijkheid in het BW om verenigingen verboden te verklaren en te ontbinden.

De Afdeling onderschrijft het voornemen om voor politieke verenigingen in het wetsvoorstel
een specifieke regeling te treffen. Politieke verenigingen wijken vanwege hun cruciale
rol in het democratische bestel af van gewone verenigingen. Tegen die achtergrond
wordt aan het verbieden van politieke partijen in de jurisprudentie van het EHRM stringentere
randvoorwaarden gesteld (zie punt 2d). Het (oude) artikel 2:20 van het BW voorziet
daar nu niet expliciet in.

Het wetsvoorstel bevat bovendien ook enkele minder ingrijpende middelen om toe te
zien op de naleving van de wettelijke normen voor partijen. Zo kan door de Nederlandse
Autoriteit politieke partijen in geval van overtreding van wettelijke voorschriften
worden overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom, een bestuurlijke boete
of het tijdelijk stopzetten van subsidiëring.86 Hiermee komt tot uitdrukking dat het verbieden van een politieke partij, meer nog
dan thans het geval is, een laatste middel is, als minder ingrijpende middelen onvoldoende
effect blijken te hebben.

Tegen de achtergrond van dit positieve oordeel heeft de Afdeling enkele vragen en
opmerkingen over de wijze waarop de verbodsbepaling in het wetsvoorstel is vormgegeven
(onderdelen b-e). Zij leiden tot het advies het voorgestelde artikel 108 op onderdelen
aan te passen.

b. Verhouding tot verbieden van andere rechtspersonen

Het verbieden van een politieke partij is volgens het wetsvoorstel pas aan de orde
als een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat «daadwerkelijk en
ernstig worden bedreigd».87 Daarbij rijst de vraag hoe dit criterium zich verhoudt tot het criterium dat op grond
van de recent aangepaste regeling in het BW voor andere rechtspersonen geldt. Op grond
van dat criterium kan een rechtspersoon worden verboden in het geval het doel of de
werkzaamheden daarvan klaarblijkelijk dreigt te leiden tot ontwrichting van de democratische
rechtsstaat.88 De toelichting op het wetsvoorstel maakt niet duidelijk of hiermee sprake is van
een inhoudelijk verschil tussen beide formuleringen en in hoeverre het criterium «daadwerkelijke
en ernstige bedreiging», in lijn met de rechtspraak van het EHRM, als stringenter
moet worden beschouwd dan het in het BW opgenomen criterium «ontwrichting».89

Het in het wetsvoorstel voorgestelde criterium wijkt ook op andere onderdelen af van
wat voor het algemene verbod van rechtspersonen geldt. Zo noemt het BW naast ontwrichting
van de democratische rechtsstaat ook de (klaarblijkelijke) bedreiging van de nationale
veiligheid, de internationale rechtsorde en de ontwrichting van het openbaar gezag
als mogelijke verbodsgronden.90 Deze gronden komen in het wetsvoorstel ten aanzien van politieke partijen niet afzonderlijk
terug. Tegen de achtergrond van het mogelijk oogmerk om voor politieke partijen een
stringenter criterium in de wet op te nemen, is de vraag in hoeverre de in het BW
genoemde verbodsgronden daar geheel buiten vallen dan wel dat zij gedeeltelijk in
het voorgestelde criterium van het wetsvoorstel moeten worden ingelezen.

De Afdeling adviseert de toelichting op het wetsvoorstel aan te vullen en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling constateert dat de norm uit artikel 2:20 BW en het partijverbod zoals
voorgesteld in artikel 108 (thans het voorgestelde artikel 139) van deze wet verschilt
en vraagt zich af wat de verhouding is tussen deze twee bepalingen.

De regering heeft er bij de aanpassing van artikel 2:20 BW per 1 januari 2022 bewust
voor gekozen om de nieuwe regeling niet te laten gelden voor politieke verenigingen
maar om met een specifiek wettelijk kader te komen voor een verbod op politieke verenigingen.91 De positie van politieke verenigingen is immers, ook in het licht van de verenigingsvrijheid,
van een andere orde dan de positie van andere organisaties. De wijze van en gronden
waarop tot een verbod van een politieke vereniging kan worden gekomen, verdient een
eigenstandige afweging. In die zin gaan artikel 2:20 BW en het voorgestelde artikel 139
van de Wpp dus inderdaad uit van een ander juridisch kader, met een andere norm.

Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat er voor een verbod op politieke partijen
strengere eisen gelden dan voor een verbod van een andere vereniging of andere rechtspersoon.
De Afdeling vraagt zich af in hoeverre de in het BW genoemde verbodsgronden buiten
de reikwijdte van het partijverbod in de Wpp vallen dan wel dat zij gedeeltelijk in
het voorgestelde criterium van het wetsvoorstel moeten worden ingelezen. Dat laatste
is het geval. In artikel 2:20 BW worden genoemd, bedreiging van de nationale veiligheid,
de internationale rechtsorde en de ontwrichting van het openbaar gezag. Het tweede
lid van het voorgestelde artikel 139 noemt een opsomming van grondbeginselen van de
democratische rechtsstaat. De verbodsgronden uit artikel 2:20 BW worden daarin niet
als zodanig genoemd, maar dat betekent niet dat zij geen betekenis kunnen hebben in
de beoordeling of de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat daadwerkelijk
en ernstig worden bedreigd. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 139 is immers
niet uitputtend bedoeld. Dit is in de toelichting verduidelijkt.

c. «Een of meer» grondbeginselen

Een belangrijke vraag is wanneer sprake is van «een daadwerkelijke en ernstige bedreiging
van een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat».92 Blijkens de toelichting wordt met dit criterium beoogd aan te sluiten bij het criterium
dat in de rechtspraak van het EHRM wordt gehanteerd. De Afdeling constateert dat het
algemeen deel van de toelichting een correcte en evenwichtige beschrijving bevat van
de omstandigheden waarin gelet op dat criterium een partijverbod gerechtvaardigd kan
zijn ter bescherming van de democratische rechtsstaat en de democratische rechtsorde.

Uit die toelichting blijkt dat het gebruik of aanmoedigen van geweld blijkens de jurisprudentie
van het EHRM, reden kan zijn om een politieke partij te verbieden.93 In lijn hiermee gaat het bij een daadwerkelijke bedreiging van de democratische rechtstaat
om het op grote schaal ondermijnen van grondrechten en vrijheden, dan wel het gebruiken
van geweld of andere niet-democratische middelen om die doelen te bereiken. In het
algemene deel van de toelichting op het wetsvoorstel wordt ook expliciet gewezen op
opruiing, ondermijning of ontwrichting van de democratie.94 Ook het (niet-gewelddadig) oproepen hiertoe is volgens de regering een daadwerkelijke
en reële bedreiging voor de democratische rechtsstaat dat een verbod onder omstandigheden
kan rechtvaardigen.

De gerichtheid van een mogelijk partijverbod op, zoals de regering voorstelt, «een
of meer grondbeginselen» van de democratische rechtsstaat kan echter zorgen voor een
onbedoelde verbreding van de verbodsgrond. Zo doet een partij die handelt op een wijze
waardoor een grondrecht zodanig ingrijpend wordt gewijzigd dat zij krachteloos wordt
gemaakt weliswaar afbreuk aan het grondbeginsel «grondrechten»,95 maar hoeft de democratische rechtsstaat als geheel daarmee nog niet altijd in ernstig
gevaar te zijn. Een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van een enkel grondbeginsel
zal daarom niet altijd voldoende kunnen zijn om een verbod te kunnen rechtvaardigen.
Door met de gekozen formulering die mogelijkheid open te houden lijkt voor politieke
partijen ook onbedoeld een minder strenge norm te gelden dan voor andere rechtspersonen,
waar op grond van het BW ontwrichting van de democratische rechtsstaat als zodanig
als norm is gesteld voor een verbod.96

Bij de beantwoording van de vraag of een zeer vergaande maatregel als een partijverbod
op zijn plaats is, moet daarom vast komen te staan dat sprake is van «een daadwerkelijke
en ernstige bedreiging» voor de democratische rechtsstaat als geheel waarbij alle
beginselen in hun onderlinge samenhang in ogenschouw worden genomen. Een dergelijke
integrale benadering sluit ook beter aan bij de rechtspraak van het EHRM waarin de
rechter op grond van een algemeen geformuleerd criterium («daadwerkelijk en ernstige
bedreiging van de democratie») van geval tot geval kan toetsen of een partijverbod
noodzakelijk en proportioneel is.

De Afdeling adviseert het bestanddeel «een of meer grondbeginselen» uit het voorgestelde
criterium te schrappen.

De Afdeling constateert dat het algemene deel van de toelichting een correcte en evenwichtige
beschrijving bevat van de omstandigheden waarin gelet op dat criterium een partijverbod
gerechtvaardigd kan zijn ter bescherming van de democratische rechtsstaat en de democratische
rechtsorde. Maar de Afdeling is van mening dat de gerichtheid van een mogelijk partijverbod
op «een of meer grondbeginselen» van de democratische rechtsstaat kan zorgen voor
een onbedoelde verbreding van de verbodsgrond. De Afdeling stelt dat een daadwerkelijke
en ernstige bedreiging van een enkel grondbeginsel niet altijd voldoende zal kunnen
zijn om een verbod te kunnen rechtvaardigen. De Afdeling vindt daarom dat bij de beantwoording
van de vraag of een zeer vergaande maatregel als een partijverbod op zijn plaats is,
moet vast komen te staan dat sprake is van «een daadwerkelijke en ernstige bedreiging»
voor de democratische rechtsstaat als geheel waarbij alle beginselen in hun onderlinge
samenhang in ogenschouw worden genomen.

De regering begrijpt de opmerking van de Afdeling en neemt de suggestie van de Afdeling
over om in de norm van het partijverbod het bestanddeel «een of meer» te schrappen.
Daarbij wil de regering wel een kanttekening plaatsen. Het blijft namelijk mogelijk
dat een politieke vereniging in aanmerking kan komen voor een partijverbod, wanneer
één enkel grondbeginsel van de democratische rechtsstaat daadwerkelijk en ernstig
wordt bedreigd. Namelijk wanneer de bedreiging van dat ene grondbeginsel zo ernstig
is dat daarmee de democratische rechtsstaat als geheel wordt bedreigd.

d. Opsomming beginselen (tweede lid)

Het tweede lid van het voorgestelde artikel 108 bevat een opsomming van beginselen
die volgens de regering in ieder geval grondbeginselen van de democratische rechtsstaat
zijn.97 De opsomming is niet limitatief. Waarom, in aanvulling op de hoofdnorm van het voorgestelde
artikel 108, eerste lid, voor deze opsomming is gekozen blijkt niet uit de toelichting.
Wel worden in de artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel enkele voorbeelden
genoemd waarin gelet op de in het tweede lid expliciet genoemde beginselen, een verbod
gerechtvaardigd zou zijn.

De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van het voorgestelde
tweede lid. Door de opgesomde algemene beginselen in een wettekst vast te leggen krijgen
zij een juridisch effect dat onvoldoende recht doet aan het beginselkarakter ervan.
Deze beginselen lenen zich minder goed voor een precieze en vastomlijnde wettelijke
omschrijving. Daardoor kan gemakkelijk discussie ontstaan over de exacte betekenis
van de gekozen formulering.

Zo is de vraag wat precies verstaan moet worden onder «democratische besluitvorming»
(onderdeel b) en in welke mate «scheiding van machten» (onderdeel d) ook het in ons
bestel neergelegde stelsel van «checks and balances» en decentralisatie omvat. Bovendien
is de voorgestelde opsomming onvolledig. Zo ontbreekt het in de democratische rechtsstaat
wezenlijke legaliteitsbeginsel. Weliswaar erkent de regering dat het een niet-limitatieve
opsomming is maar blijkens de toelichting is er wel een rechtsgevolg. Voor beginselen
die niet in de opsomming worden genoemd geldt een verzwaarde motiveringsplicht.98

Enkele voorbeelden die in de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde tweede
lid worden genoemd, illustreren het problematische karakter van de voorgestelde opsomming.
Zo wordt in die toelichting gesteld dat een politieke partij in strijd handelt met
het grondbeginsel van de grondrechten (tweede lid, onderdeel c) wanneer deze wil bewerkstelligen
dat een grondrecht als zodanig krachteloos wordt of dat bepaalde bevolkingsgroepen
of entiteiten de aanspraak op een grondrecht wordt ontzegd, «zonder dat daarvoor zwaarwegende
en legitieme redenen zijn of kunnen worden aangevoerd die dat rechtvaardigen».99 Dit roept de vraag op wanneer van zodanige zwaarwegende en legitieme redenen sprake
is en wie dat moet bepalen.

Voorts wordt in de toelichting het voorbeeld aangehaald van een politieke partij die
op «aantoonbaar onjuiste en/of oneigenlijke gronden de onpartijdigheid en/of de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht betwist, aanvecht of serieus in twijfel trekt». Met de regering
is de Afdeling van oordeel dat in die omschrijving schade wordt toegebracht aan het
gezag van de rechterlijke macht en haar uitspraken. Het is echter niet evident wanneer
daar in een concrete casus sprake van is en onder welke voorwaarden in die situatie
een partijverbod gerechtvaardigd is.

Ten slotte noemt de regering het voorbeeld dat een partij niet de vaststelling van
een verkiezingsuitslag op aantoonbaar onjuiste en/of oneigenlijke gronden mag aanvechten
of ontkennen «zonder dat daarvoor zwaarwegende en legitieme redenen worden aangevoerd».100 Het is de vraag of dat criterium voldoende uitkomst biedt om onderscheid te maken
tussen toelaatbare en ontoelaatbare handelingen. Of er sprake is van genoemde redenen
of gronden, staat op voorhand niet vast.

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat de poging om in het voorgestelde
108, tweede lid, meer helderheid te bieden mogelijk in zijn tegendeel kan verkeren
en gezien de toelichting mogelijk meer vragen oproept dan zij beantwoordt. Daarom
verdient het de voorkeur om te volstaan met de hoofdnorm van het eerste lid dat een
partij alleen kan worden verboden als haar doelstelling of werkzaamheden een daadwerkelijke
en serieuze bedreiging vormen voor de democratische rechtsstaat. Dat criterium sluit
nauw aan bij de vaste rechtspraak van het EHRM waarbij vervolgens de rechter bij de
eventuele toepassing van artikel 108 kan aansluiten. In dat verband kan ook de algemene
bepaling van de Grondwet dat regelt dat de Grondwet de grondrechten en de democratische
rechtsstaat waarborgt, een inspiratiebron zijn.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 108, tweede lid, te schrappen.

De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van het voorgestelde
tweede lid van artikel 108 (thans het voorgestelde artikel 139). Door de opgesomde
algemene beginselen in een wettekst vast te leggen, krijgen zij een juridisch effect
dat onvoldoende recht doet aan het beginselkarakter ervan. Deze beginselen lenen zich
minder goed voor een precieze en vastomlijnde wettelijke omschrijving. Daardoor kan
gemakkelijk discussie ontstaan over de exacte betekenis van de gekozen formulering.

Een politieke vereniging komt alleen in aanmerking voor een verbod wanneer haar doelstelling
of werkzaamheden een ernstige en daadwerkelijke bedreiging vormen voor de grondbeginselen
van de democratische rechtsstaat. De democratische rechtsstaat is een abstract begrip.
Daarom acht de regering het wenselijk om in het tweede lid een aantal grondbeginselen
op te sommen die in ieder geval, met het oog op de Grondwet en de jurisprudentie van
het EHRM, zijn aan te merken als grondbeginselen van de democratische rechtsstaat.
De regering is zich ervan bewust dat het onmogelijk is om de democratische rechtstaat
uitputtend te definiëren. Om die reden is gekozen voor een niet-limitatieve opsomming.
De motivering van de regering voor deze opsomming is in de artikelsgewijze toelichting
bij het voorgestelde artikel 139 verduidelijkt.

Het is aan de procureur-generaal van de Hoge Raad om een verzoek te doen tot een partijverbod,
en aan de Hoge Raad om dit verbod uit te spreken, wanneer aan de norm uit het voorgestelde
artikel 139, eerste lid, is voldaan. Het staat hun vrij om ook andere grondbeginselen
van de democratische rechtsstaat, zoals het door de Afdeling genoemde legaliteitsbeginsel
in die beoordeling te betrekken. Ook de Algemene bepaling van de Grondwet is hiervoor
een belangrijke inspiratiebron. Het gaat immers om een ernstige en daadwerkelijke
bedreiging van de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat als geheel. Een
verzwaarde motivatieplicht voor andere dan in het voorgestelde artikel 108, tweede
lid, genoemde grondbeginselen, verhoudt zich daar slecht mee en was overigens ook
niet opgenomen in de wettekst. Deze is daarom uit de memorie van toelichting geschrapt.

e. Het onderzoek van de procureur-generaal

In het voorstel wordt het partijverbod in eerste en enige instantie opgelegd door
de Hoge Raad, op verzoek van de procureur-generaal. Dat betekent dat de Hoge Raad
in die procedure optreedt als feitenrechter.101 Deze keuze sluit aan bij de richtlijnen van de Venetië-Commissie die inhouden dat
vanwege het uitzonderlijke karakter een partijverbod wordt opgelegd door een rechterlijke
instantie. Een beoordeling in één instantie bevordert de snelheid. Politieke partijen
zijn gebaat bij een vlotte behandeling en tijdige zekerheid over het voortbestaan
van hun vereniging, vooral in de aanloop naar een verkiezing waaraan de politieke
partij wenst deel te nemen.

Aangezien de Hoge Raad in eerste en enige instantie rechtspreekt, neemt de procureur-generaal
in dit geval de onderzoekstaak van het openbaar ministerie waar.102 De procureur-generaal die bij de Hoge Raad om een partijverbod kan verzoeken, zal
voorafgaand eerst het nodige onderzoek moeten verrichten om de opportuniteit van dat
verzoek te kunnen bepalen. Voor dit onderzoek kan de procureur-generaal geen beroep
doen op opsporingsbevoegdheden waarover het openbaar ministerie normaliter beschikt
op grond van het Wetboek van Strafvordering. Bij het partijverbod gaat het immers
niet om strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Ter motivering van het verzoek
bij de Hoge Raad zal de procureur-generaal zich dus moeten baseren op openbare bronnen
en verstrekte inlichtingen door bevoegde instanties.

De Afdeling merkt op dat deze bescheiden informatiepositie in zijn algemeenheid niet
problematisch omdat nu, op basis van de bestaande regeling van het BW, en in de toekomst
het verbieden van een partij is bedoeld als uiterste middel. In de periode daarvoor
zullen eerst andere wegen kunnen worden bewandeld om te zorgen dat een politieke partij
voldoet aan diens wettelijke verplichtingen. Zo nodig kunnen op een bepaald moment
andere instanties zoals de Nederlandse Autoriteit politieke partijen die op grond
van het wetsvoorstel wordt ingesteld, hun bevoegdheden uitoefenen. Zij zullen in dat
geval op een eerder moment onderzoek verrichten dat (deels) de basis kan vormen waarmee
zo nodig de procureur-generaal een verzoek kan doen aan de Hoge Raad voor een verboden-
en ontbindingsverklaring van een partij. In een aantal gevallen zal dat ook voldoende
zijn.

Niettemin wijst de Afdeling erop dat de toelichting op dit punt nog niet toereikend
is. De afwezigheid van eigen wettelijke onderzoeksbevoegdheden kan de procureur-generaal
in bepaalde situaties wellicht hinderen om in dat verband effectief en zorgvuldig
nader onderzoek te doen. Daarbij kan een rol spelen dat een partij die een daadwerkelijke
en serieuze bedreiging vormt voor de democratische rechtsstaat zijn activiteiten niet
vanzelfsprekend altijd in de openbaarheid verricht. De vraag rijst daarom of de procureur-generaal
in het wetsvoorstel voldoende armslag krijgt om zijn taak in alle gevallen adequaat
te verrichten.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te passen.

De Afdeling vraagt zich af of de procureur-generaal voldoende armslag krijgt om zijn
taak te verrichten, in het bijzonder wanneer een partij die een daadwerkelijke en
ernstige bedreiging vormt voor de democratische rechtsstaat zijn activiteiten niet
in de openbaarheid verricht.

De Afdeling merkt terecht op dat de procureur-generaal geen beroep kan doen op opsporingsbevoegdheden
waarover het openbaar ministerie normaliter beschikt op grond van het Wetboek van
Strafvordering, nu het partijverbod een civiele zaak is, en geen strafrechtelijke.
Dat brengt met zich mee dat de procureur-generaal ter motivering van het verzoek bij
de Hoge Raad zich in principe zal moeten baseren op openbare bronnen en verstrekte
inlichtingen door bevoegde instanties.

Het is echter aannemelijk dat er in de meeste gevallen waarin een verbod op een politieke
vereniging aan de orde zou kunnen zijn, sprake is van een strafrechtelijk onderzoek.
In dat geval is de procureur-generaal op grond van artikel 123 van de Wet op de rechterlijke
organisatie bevoegd om bijstand te verkrijgen van het openbaar ministerie.

Er zijn echter ook gevallen denkbaar waarin er geen strafrechtelijk onderzoek is,
en, zoals de Afdeling terecht noemt, gevallen waarin een politieke vereniging heimelijk
doelstellingen heeft of werkzaamheden verricht die een daadwerkelijke en ernstige
bedreiging vormen voor de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. Het is
daarom wenselijk dat de procureur-generaal de bevoegdheid krijgt om gegevens en bescheiden
te vorderen die de Nationale autoriteit politieke partijen over politieke verenigingen
onder zich heeft, ongeacht de herkomst daarvan. Het gaat dan bijvoorbeeld om het financieel
verslag, de accountantsverklaring en de meldingen die zijn gedaan van grote donaties
aan een vereniging. Deze bevoegdheid wordt toegekend in het nieuw ingevoegde artikel 140
in het wetsvoorstel.

Uit deze bevoegdheid vloeit voort dat de Autoriteit gehouden is mee te werken aan
een verzoek van de procureur-generaal om gegevens en bescheiden aan hem te overleggen.
Indien de gevorderde gegevens en inlichtingen persoonsgegevens bevatten, dan dient
de Autoriteit deze onbewerkt te verstrekken. Op die manier denkt de regering, alles
in ogenschouw nemend, dat de procureur-generaal voldoende armslag heeft om deze taak
te kunnen verrichten. Uit de consultatiereactie van de procureur-generaal blijkt eveneens
dat hij zich hiertoe voldoende in staat en toegerust acht.

8. Politieke advertenties en microtargeting

a. Algemeen

Het wetsvoorstel regelt de verplichting voor politieke partijen om een kopie van alle
politieke advertenties in een register op te nemen, alsmede informatie over de opdrachtgever,
de uitgaven voor de advertentie en, indien toegepast, over de microtargetingtechnieken
die zijn gebruikt.103 De Nederlandse Autoriteit politieke partijen beheert het elektronische register en
houdt toezicht op de naleving van deze transparantieverplichtingen (zie nader punt 10).104 Ook kan de Autoriteit de uitgevers van politieke advertenties vragen ontbrekende
of aanvullende informatie te verstrekken ter ondersteuning van de documenten en de
gegevens die een politieke partij in het register heeft gedeponeerd.105

De Afdeling onderschrijft in navolging van de Staatscommissie Remkes en de regering
het belang van transparantie van politieke advertenties en in het bijzonder van politieke
microtargeting. Zoals de Staatscommissie terecht heeft opgemerkt kan door het gebruik
van algoritmes op een onzichtbare manier de inhoud van en het verloop van democratische
meningsvorming en debat beïnvloeden, en mogelijk zelfs de uitslag van verkiezingen.106 De mogelijk schadelijke effecten daarvan voor de democratie worden groter naarmate
langs deze weg desinformatie wordt verspreid. De regering verbindt aan deze ontwikkeling
terecht de conclusie dat in het belang van het democratisch proces voorschriften nodig
zijn om de transparantie van advertenties te waarborgen ten einde burgers in staat
te stellen in alle openbaarheid kennis te nemen van alle informatie die van belang
kan zijn om hun stem uit te brengen.107

Het voorgaande neemt niet weg dat de Afdeling enkele vragen en opmerkingen heeft over
de verhouding van de voorgestelde regeling tot het EU-recht en de reikwijdte en effectiviteit
ervan.

b. Verhouding tot Europese Transparantieverordening

De Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende transparantie en
gerichte politieke reclame (hierna: de EU Transparantieverordening) is op 13 maart
2024 aangenomen.108 De regering gaat in de toelichting niet in op de verhouding tussen het onderhavige
voorstel en de EU Transparantieverordening, omdat de onderhandelingen ten tijde van
het opstellen van het wetsvoorstel nog niet waren afgerond.109 De Afdeling merkt op dat het van belang is om dat alsnog te doen. Gelet op de verschillen
tussen de verordening en het wetsvoorstel dat nu voorligt is immers de vraag hoe beide
regelingen zich tot elkaar verhouden en in hoeverre gelet daarop de beide regelingen
tezamen genomen, een werkbaar en effectief geheel opleveren.

In de verordening is onder andere geregeld dat er een openbaar toegankelijk Europees
register komt voor alle politieke reclameboodschappen die online gepubliceerd worden.110 Uitgevers van politieke reclame-diensten (zoals sociale mediaplatformen) moeten op
grond van de verordening ervoor zorgen dat op hun platform elke politieke reclameboodschap
(online en offline) als zodanig gelabeld wordt. Daarbij dient in een transparantieverklaring
bepaalde informatie beschikbaar te worden gesteld, zoals informatie over de identiteit
van de opdrachtgever, de totale uitgaven en of targetingtechnieken gebruikt zijn.111 De uitgevers zullen daartoe al de nodige informatie opvragen bij de aanbieders van
politieke advertentiediensten en de politieke partijen. Voor online boodschappen wordt
een kopie van de reclameboodschap met de transparantieverklaring in het Europees register
opgenomen. Daarnaast bevat de verordening specifieke vereisten over targeting.112

De Afdeling merkt op dat er tussen de verordening en het wetsvoorstel verschillen
zijn in de reikwijdte en de gehanteerde definities voor de toepassing van de transparantieverplichtingen.
Daar waar het Europees register zich richt op de uitgevers van online advertenties,
dienen op grond van het onderhavige wetsvoorstel politieke partijen zelf al hun advertenties,
online en offline, en de bijbehorende transparantieverklaring in een Nederlands register
op te nemen.113 De definitie van een «politieke actor» in de verordening114 is voorts ruimer dan de definities voor «politieke partij» en «politieke vereniging»
in het wetsvoorstel. In de verordening worden immers onder «politieke actor» verstaan:

– individuele kandidaten voor of houders van een gekozen functie;

– politieke campagneorganisaties die – kort gezegd – zijn opgericht om het resultaat
van een verkiezing te beïnvloeden; en

– natuurlijke personen of rechtspersonen die een hiervoor genoemde politieke actor vertegenwoordigen
en die de politieke doelstellingen van die actor promoten.

Verder valt het de Afdeling op dat ook bepaalde politieke boodschappen van niet-politieke
partijen in het Europese register worden opgenomen,115 terwijl het Nederlandse register zich beperkt tot advertenties van politieke partijen.
Ook zijn de transparantieverplichtingen in het laatstgenoemde register ten aanzien
van politieke advertenties niet van toepassing op decentrale politieke partijen,116 terwijl advertenties van dergelijke partijen volgens de verordening wel in het Europese
register worden opgenomen.117

Voorts is een verschil dat politieke partijen pas uiterlijk de vijfde dag na publicatie
de informatie hoeven op te nemen in het Nederlandse register, terwijl het Europese
register uitgaat van ofwel onmiddellijke publicatie (in het geval van zeer grote online
platforms) of publicatie binnen 72 uur (andere uitgevers).118 Tot slot merkt de Afdeling op dat de verordening nadere eisen bevat aan de toestemming
voor de verwerking van persoonsgegevens voor de toepassing van targetingtechnieken
en beperking aan het gebruik van profilering en de targeting van jongeren. Ook stelt
de verordening nadere eisen in het kader van politieke online reclame.119

Gelet op deze verschillen is het de Afdeling niet duidelijk hoe het wetsvoorstel zich
precies tot de EU Transparantieverordening verhoudt. In het bijzonder is niet duidelijk
in hoeverre en op welke wijze politieke partijen met dit wetsvoorstel meer of andere
transparantieverplichtingen worden opgelegd en in hoeverre de verordening ruimte biedt
voor de geconstateerde verschillen. Een antwoord op deze vragen is niet alleen uit
juridisch oogpunt relevant maar ook van groot belang voor de praktijk. Helder moet
zijn welke verplichtingen voor politieke partijen uit beide regelingen in hun onderlinge
samenhang bezien voortvloeien. Daarbij is ook de uitvoerbaarheid van belang.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van het
wetsvoorstel tot de EU Transparantieverordening.

c. Reikwijdte: ook offline advertenties?

Het wetsvoorstel heeft betrekking op alle politieke advertenties. Dat betekent dat
de daarin opgenomen transparantievoorschriften ook gelden voor offline advertenties
in geschreven media. Zoals hiervoor opgemerkt heeft de EU Transparantieverordening
een beperktere reikwijdte: deze heeft alleen op onlineadvertenties betrekking. Ook
de voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel golden alleen voor online
politieke advertenties omdat in dat geval gebruik wordt gemaakt van microtargeting:
het door algoritmes bij elkaar brengen en analyseren van grote hoeveelheden gegevens
over individuele kiezers door middel waarvan voorspeld kan worden voor welke argumenten
kiezers gevoelig zijn en op welke wijze zij kunnen worden gestimuleerd hun stem op
een bepaalde manier uit te brengen.120

De regering motiveert haar keuze om het wetsvoorstel ook betrekking te laten hebben
op offline advertenties omdat het naar haar oordeel door de grote verscheidenheid
van mediaplatformen, zowel offline als online, ook zonder het gebruik van microtargeting
mogelijk is om aan specifieke doelgroepen verschillende advertenties te tonen en daarmee
politieke advertenties aan het publieke debat te onttrekken. Zij noemt in dat verband
bijvoorbeeld de mogelijkheid een advertentie te plaatsen in geschreven media die alleen
onder een kleine, specifieke, doelgroep wordt verspreid, of het plaatsen van een advertentie
op een website die vooral bezocht wordt door één doelgroep. In zulke gevallen gelden,
aldus de regering, «dezelfde voordelen en risico’s die hierboven voor microtargeting
worden benoemd».121

De Afdeling merkt op dat deze redenering onvoldoende overtuigend is. Weliswaar zullen
ook politieke advertenties in geschreven media of op een website alleen worden gezien
door bepaalde groepen burgers maar dat betekent niet dat, zoals de regering stelt,
de risico’s hetzelfde zijn als bij politieke advertenties online via microtargeting.
Door gebruik van nieuwe technologieën zijn de mogelijkheden om verfijnde, gepersonaliseerde
advertenties tot kiezers te richten, aanmerkelijk toegenomen. De risico’s122 daarvan in verhouding tot offline advertenties zijn niet alleen groter door het feit
dat onlineadvertenties op individuele personen zijn gericht en dus ook van persoon
tot persoon kunnen verschillen, maar ook omdat microtargeting zich volledig aan de
openbaarheid onttrekt; advertenties zijn alleen zichtbaar voor de persoon tot wie
deze zich in het concrete geval richt.

De mogelijke doorwerking van gebruik van deze nieuwe technieken in het democratisch
bestel kunnen aanzienlijk zijn. Het leidt potentieel tot versplintering van het publieke
debat. Hoe meer het debat wordt gericht op kleinere doelgroepen, hoe lastiger het
wordt om discussies te voeren in de maatschappij als geheel.123 Informatie over de belangen van anderen raakt uit zicht, en daarmee het denken over
wat in het algemeen belang zou zijn. De kiezer kan bovendien een onvolledig beeld
krijgen van een partij als hij slechts over één onderwerp advertenties ontvangt of
als via microtargeting door een en dezelfde partij verschillende – soms zelfs tegengestelde
– boodschappen naar verschillende groepen kiezers wordt afgegeven.

De Afdeling ziet met name risico’s bij het gebruik van informatie over persoonlijkheidskenmerken,
denkbeelden, verlangens en emoties van kiezers voor targeting. Dit is kwetsbare informatie.
Hiermee verschilt microtargeting van andere vormen van adverteren. Als doelgericht
en op heimelijke wijze geprobeerd wordt het besluitvormingsproces van de individuele
kiezer te beïnvloeden, kan het kiezersgedrag worden gemanipuleerd.124 Dat risico is des te groter als in een advertentie gebruik wordt gemaakt van desinformatie.
Daardoor kan de autonomie van eenieder om op grond van openbare en betrouwbare informatie
de eigen stem te bepalen, worden aangetast.

Gelet op het voorgaande wijst de Afdeling erop dat de effecten en risico’s van onlineadvertenties
aanzienlijk groter zijn dan van offlineadvertenties. Daarom geeft zij de regering
in overweging om, conform de EU Transparantieverordening, het wetsvoorstel op dit
punt te beperken tot online advertenties.125 Dat heeft bovendien als voordeel dat politieke partijen daardoor ook minder worden
belast en de regeling ook in verhouding tot de Europese voorschriften, beter uitvoerbaar
wordt.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in bovenbedoelde zin aan te passen.

d. Aanbevelingen Staatscommissie parlementair stelsel

De toelichting gaat in op het belang voor het democratische proces dat burgers in
een verkiezing hun stem kunnen uitbrengen met de kennis van alle politieke keuzemogelijkheden
die er zijn.126 De regering constateert op grond van de hiervoor genoemde overwegingen (zie punt c)
terecht dat dat op dit moment onvoldoende het geval is. Het doel van de voorgestelde
transparantieverklaring en het register van politieke advertenties is om dit te veranderen
door de kennis van de politieke keuzemogelijkheden bij kiezers te bevorderen. Op die
manier, zo stelt de regering, worden politieke campagnes onderdeel van het publieke
debat.127

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde transparantieregels over het bereik, de financiering
en de gebruikte technieken bij politieke advertenties een stap voorwaarts kunnen betekenen
in de bescherming van het publieke democratische debat. Het is echter de vraag of
het voorstel voldoende is om de risico’s te ondervangen die het gebruik van microtargeting
met zich brengt. Het valt in dat verband op dat de regering enkele aanbevelingen van
de Staatscommissie parlementair stelsel wel128 maar sommige aanbevelingen juist niet heeft overgenomen. Zo heeft deze commissie
met het oog op de noodzaak om de transparantie van het democratische debat te waarborgen,
geadviseerd om wettelijk te regelen dat een politieke advertentie op sociale mediaplatforms
slechts tot een bepaald maximumpercentage gericht mag worden aangeboden aan een bepaalde
groep gebruikers, die voldoen aan specifieke kenmerken.129 Voor het resterende percentage moet de advertentie aan willekeurige gebruikers worden
getoond die niet aan de geselecteerde kenmerken voldoen.

De regering onderschreef in zijn reactie op het rapport van de Staatscommissie het
advies om wettelijke voorschriften inzake de transparantie van digitale campagnevoering
en microtargeting voor zover dit politieke partijen raakt, op te nemen in de Wpp.130 In de toelichting op het voorliggende wetsvoorstel wordt echter op voorgenoemde aanbeveling
niet ingegaan. De Afdeling wijst erop dat het mede met het oog op de effectiviteit
van dit onderdeel van het wetsvoorstel van belang is dat alsnog wordt afgewogen of
en zo ja, op welke wijze deze aanbeveling in het wetsvoorstel moet worden verwerkt.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.

e. Toegankelijkheid en effectiviteit van het register

De Afdeling merkt op dat een register potentieel kan bijdragen aan de toegankelijkheid
van informatie over politieke advertenties en het inzicht voor de burger. De vraag
rijst wel hoe deze verplichting in de praktijk uitwerkt en of het huidige voorstel
voldoende bijdraagt aan de toegankelijkheid van politieke advertenties en het bieden
van inzicht.

In de eerste plaats gaat het, ook indien het wetsvoorstel beperkt zou blijven tot
online advertenties (zie hiervoor punt c), om grote hoeveelheden advertenties en bijbehorende
informatie. De toelichting gaat niet in op de wijze waarop deze informatie met het
oog op de transparantie van het publieke debat beschikbaar wordt gemaakt. Onduidelijk
blijft hoe in de praktijk wordt gewaarborgd dat een register van dergelijke omvang
ook daadwerkelijk toegankelijk en bruikbaar is voor burgers en media.

De vraag is verder hoe de Nederlandse Autoriteit politieke partijen in de praktijk
toezicht houdt op de naleving van de transparantieverplichtingen. In de toelichting
wordt gewezen op gericht onderzoek en steekproeven maar de vraag is hoe feitelijk
is na te gaan of alle advertenties daadwerkelijk zijn aangeboden aan het register,
vooral als gebruik gemaakt wordt van microtargeting.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

f. Verhouding tot andere toezichthouders ten aanzien van reclamediensten

De EU Transparantieverordening gaat gelden naast de Digital Service Act (DSA) die
reeds transparantieverplichtingen oplegt aan zeer grote onlineplatforms die reclame
verspreiden.131 In de EU Transparantieverordening wordt voorgesteld het toezicht op de naleving van
de registratieplichten in het Europese register door uitgevers en aanbieders van reclamediensten
bij dezelfde toezichthouder te beleggen die al toezicht houdt op de verplichtingen
op grond van de DSA.132 Voor Nederland zou dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) zijn.133

De verordening laat ruimte voor de lidstaten om bij de implementatie een andere toezichthouder
aan te wijzen. Het toezicht op de aangescherpte voorwaarden voor microtargeting bij
politieke advertenties wordt in de EU Transparantieverordening dwingend neergelegd
bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP).134 Het wetsvoorstel belegt voorts het toezicht op de naleving van de verplichtingen
ten aanzien van het Nederlandse register voor politieke advertenties bij de Nederlandse
Autoriteit politieke partijen.

De Afdeling merkt op dat als de regering het voorstel tot aanwijzing van de ACM volgt,
er drie verschillende toezichthouders bevoegd zullen zijn in het domein van online
politieke advertentie(diensten). De toelichting biedt geen inzicht in de verhoudingen
tussen deze toezichthouders en in hoeverre samenwerking nodig zal zijn voor een goede
taakuitoefening, alsmede hoe deze samenwerking wordt ingericht. Goed inzicht daarin
is nodig opdat het toezicht in de praktijk zo effectief mogelijk is.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De regering heeft ervoor gekozen om het hoofdstuk in het voorstel dat betrekking had
op politieke advertenties en microtargeting te laten vervallen. Directe aanleiding
hiervoor is de recente vaststelling van de Europese verordening inzake transparantie
en gerichte politieke reclame.135 Die verordening bevat, kort en goed, vergelijkbare maatregelen als, of verdergaande
maatregelen dan, het aan de Afdeling voorgelegde ontwerp van de Wet op de politieke
partijen bevatte. Bovendien waren de daarin opgenomen transparantiebepalingen mogelijk
in strijd met de verordening. Volgens de verordening mogen lidstaten in hun nationale
wetgeving namelijk geen bepalingen over de transparantie van politieke reclame invoeren
die afwijken van de bepalingen in deze verordening.

Net als de verordening beoogde het wetsvoorstel een register voor politieke reclames
tot stand te brengen. Het wetsvoorstel wilde dit register opzetten voor alle politieke
reclames van landelijke politieke partijen, terwijl het register dat wordt opgezet
in het kader van de verordening zich enkel richt op online politieke reclames. Het
register dat werd beoogd in het wetsvoorstel was tegelijkertijd echter in veel opzichten
ook beperkter dan het register wat wordt opgezet op grond van de verordening. Zo werden
daarin geen online politieke reclames opgenomen van maatschappelijke organisaties,
lokale politieke partijen of andere actoren.

In de verordening staat, net als eerder in het wetsvoorstel, een verplichting om in
het register een transparantieverklaring te deponeren met informatie omtrent een politieke
reclame. De informatie die daarbij op grond van het wetsvoorstel moest worden opgenomen
was echter minder uitgebreid dan de transparantieverklaring die conform de verordening
verplicht wordt gesteld. Zo hoefde in de transparantieverklaring van het wetsvoorstel
niet te worden vermeld in welke periode de advertentie is verspreid, het bereik van
de politieke reclameboodschap, wie voor de advertentie heeft betaald en of de oorsprong
van de betaling van binnen of buiten de Europese Unie afkomstig is. Op basis van de
recent vastgestelde EU-verordening moet deze informatie wel in een transparantieverklaring
worden opgenomen en deze is dus in alle opzichten uitgebreider. Om deze reden had
de transparantieverklaring uit het wetsvoorstel geen meerwaarde meer en is deze daaruit
geschrapt

Verder wordt in de verordening verplicht gesteld dat politieke reclames worden voorzien
van zogenaamde transparantielabels. De transparantielabels bevatten bepaalde informatie
zoals een mededeling dat het gaat om een politieke reclameboodschap, de identiteit
van de opdrachtgever, dat er gebruikt is gemaakt van targetingstechnieken, indien
dat het geval is, en de transparantieverklaring of een verwijzing naar een plaats
waar deze gemakkelijk te vinden is. Het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling is
voorgelegd bevatte geen verplichting om politieke reclameboodschappen van landelijke
politieke partijen of een politieke reclameboodschap afkomstig van andere actoren
te voorzien van een transparantielabel. Dit kan tot gevolg hebben dat in sommige situaties
voor het publiek niet gelijk duidelijk is dat er sprake is van politieke reclame.
Op dit punt biedt de verordening betere transparantie en bescherming dan het initiële
wetsvoorstel deed.

De EU-transparantieverordening en dit wetsvoorstel zien ook op verschillende normadressanten,
zoals voor aanbieders en uitgevers van politieke reclame en landelijke politieke partijen.
De wetsartikelen inzake politieke advertenties en microtargeting zoals die initieel
in het wetsvoorstel waren opgenomen, zouden als gevolg hiervan op veel punten leiden
tot dubbele lasten. Terwijl het eventuele voordeel beperkt zal zijn.

Verder valt nog te bezien of de transparantieverplichtingen zoals deze in het wetsvoorstel
waren opgenomen niet in strijd zijn met de verordening. Artikel 4 van de verordening
bepaalt dat lidstaten geen bepalingen of maatregelen mogen invoeren die afwijken van
de bepalingen van deze verordening. Dus de transparantiebepalingen zoals het deponeren
van een transparantieverklaring in het nationale register zouden mogelijk in strijd
met artikel 4 van de verordening zijn geweest. Ook wil de regering geen nationale
kop realiseren door strengere regels op te stellen in lijn met het EU recht, zoals
een nationaal register voor offline reclame van landelijke politieke partijen. Harmonisering
van de regels inzake transparantie en gerichte politieke reclame op Europees niveau
is één van de hoofddoelstellingen van de verordening. Om alle voornoemde redenen is
het hoofdstuk over politieke advertenties en microtargeting uit het wetsvoorstel Wet
op de politieke partijen geschrapt.

Momenteel is er een uitvoeringswet in voorbereiding om uitvoering te geven aan de
EU Transparantieverordening. Bij het opstellen van deze uitvoeringswet zal het advies
van de Afdeling bij de onderdelen van dit wetsvoorstel die zien op de transparantie
van politieke reclames, microtargeting en de EU-verordening worden meegenomen.

9. Giften

a. Algemeen

Politieke partijen hebben grofweg drie bronnen van inkomsten: contributies van betalende
leden, subsidies vanuit de overheid en giften van particulieren. De mogelijkheid tot
het doen van giften (in de terminologie van de wet: bijdragen) is voor burgers een
van de manieren waarop zij politiek kunnen participeren en steun kunnen geven aan
partijen. Tegelijk herbergt een grote afhankelijkheid van giften het risico in zich
van (de schijn van) ongewenste beïnvloeding. Dat risico is er ook als de giften afkomstig
zijn van Nederlanders. Met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp zijn maatregelen
genomen om het risico van beïnvloeding door hoge bijdragen van een individuele gever
te verkleinen.136

Politieke partijen zijn op grond van het wetvoorstel verplicht om giften van € 250
of meer te registreren.137 Anonieme bijdragen of bijdragen uit het buitenland mogen bovendien niet hoger zijn
dan dat bedrag. De donatiegrens voor Nederlandse donateurs wordt net als in de huidige
Wfpp gesteld op maximaal € 100.000.

De regels ten aanzien van de ontvangst en registratie van giften zijn grotendeels
overgenomen uit de Wfpp.138 Eén van de wijzigingen ten opzichte van de Wfpp is dat het volledig verbod op bijdragen
van niet-Nederlandse donateurs komt te vervallen.139 Het wetsvoorstel staat bijdragen van deze donateurs toe tot een bedrag van € 250.140 Dit bedrag beredeneert de regering vanuit de gedachte dat ook niet-Nederlanders lid
moeten kunnen zijn van een politieke partij.141 Om de daarvoor noodzakelijke contributiebetalingen mogelijk te maken is hen toegestaan
tot een bedrag van € 250 te betalen aan een partij.

b. Hoogte maximumbijdrage voor Nederlanders

De donatiegrens voor Nederlandse donateurs wordt in het wetsvoorstel gesteld op € 100.000.
Bijdragen die de maxima te boven gaan, dienen te worden teruggegeven aan de donateur
of, als dit niet mogelijk is, te worden overgemaakt op een daartoe aangewezen rekening
van de Autoriteit en komen toe aan de Staat.142 De maximumbijdrage komt overeen met de bestaande donatiegrens in de Wfpp.143 Deze grens is bij amendement in de Wfpp opgenomen. Met dit amendement werd een (cumulatieve)
maximumbijdrage geïntroduceerd, die het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Wfpp niet
kende.

De maximumbijdrage is opgenomen omdat het ontbreken van een maximum er volgens de
Tweede Kamer toe kon leiden dat een politieke partij een substantieel deel van haar
inkomen zou verkrijgen van één gever.144 Dat leidde volgens de Tweede Kamer op zijn minst tot de schijn van belangenverstrengeling
en zou afbreuk doen aan het beginsel van gelijke kansen. De regering stelde indertijd
dat naarmate giften hoger zijn, het risico op mogelijke financiële beïnvloeding toeneemt,
maar dat transparantieverplichtingen dat risico voldoende zou ondervangen.145 Het standpunt dat er bij giften van meer dan € 100.000 steeds een achterliggend belang
van politieke beïnvloeding aan de orde was, kon naar het oordeel van de regering destijds
niet in algemene zin worden onderschreven.

Gelet op de zorgen en maatschappelijke ontwikkelingen die de aanleiding vormen voor
dit wetsvoorstel merkt de Afdeling op dat het wenselijk is dat de hoogte van de in
het wetsvoorstel opgenomen maximumbijdrage voor Nederlanders (van € 100.000) toereikend
wordt gemotiveerd. De regering geeft in de toelichting, onder verwijzing naar de opvatting
van de Tweede Kamer, aan dat de maximumbijdrage van Nederlanders is bedoeld om te
voorkomen dat bedrijven of particulieren met hoge bijdragen politieke invloed en macht
kunnen verwerven.

Niet duidelijk wordt echter hoe de regering het risico van ongewenste beïnvloeding
zelf beoordeelt en waarom in het licht daarvan een maximumbijdrage van € 100.000 als
voldoende effectief gezien kan worden om dit risico te ondervangen. Daarbij merkt
de Afdeling op dat het om een aanzienlijk bedrag gaat. Het is niet evident dat een
zodanig hoog bedrag het risico van onwenselijke beïnvloeding in voldoende mate uitsluit.

De Afdeling adviseert in de toelichting de hoogte van de maximumbijdrage voor Nederlanders
nader te motiveren en zo mogelijk het wetsvoorstel aan te passen.

In het stellen van een maximering van giften is het van belang een balans te vinden
tussen enerzijds het verkleinen van het risico op (de schijn van) belangenverstrengeling
en ongewenste financiële beïnvloeding, en anderzijds de ruimte voor politieke partijen
om fondsen te werven. Voorbeelden uit het buitenland laten zien dat verschillende
landen hier verschillende keuzes in maken. Zo is er geen giftenmaximum in Duitsland,
een maximum van € 100.000 in Italië en een maximum van € 7.500 in Frankrijk.146 In het Kamerdebat over de Evaluatiewet Wfpp is in 2022 nog uitgebreid gesproken over
de wenselijkheid van een giftenmaximum en de hoogte van dit maximum in Nederland.
Dit heeft geleid tot het Amendement-Leijten waarmee een giftenmaximum werd ingesteld
van € 100.000 per donateur per jaar.147 Dit amendement werd met ruime meerderheid aangenomen. Een vergelijkbaar amendement
van het lid Bromet om een giftenmaximum in te stellen op € 25.000 werd door de Tweede
Kamer verworpen.148 Op basis hiervan geldt sinds 1 januari 2023 in de Wfpp een giftenmaximum van € 100.000.

Op basis van het debat in de Tweede Kamer over de introductie van een giftenmaximum
en de hoogte hiervan kiest de regering ervoor om in de Wpp het giftenmaximum van € 100.000
te behouden. Het gekozen maximum laat voldoende ruimte aan politieke partijen om fondsen
te werven door middel van het ontvangen van giften. Tegelijkertijd is, gelet op de
totale begroting van politieke partijen en de subsidie waar zij recht op hebben vanuit
de staat, het risico op financiële beïnvloeding door een individu of rechtspersoon
op basis van een enkele gift van € 100.000 laag. Hoewel het nog te vroeg is om het
volledige effect hiervan in de Wfpp goed te kunnen beschrijven is het evident dat
donaties van boven de € 100.000 van één gever vanaf 1 januari 2023 niet meer voorkomen.
Dit is reeds een aanzienlijke inperking ten opzichte van voorbeelden uit het recente
verleden waarin giften voorkwamen van boven de € 100.000 (soms tot € 1.000.000) van
één gever aan een politieke partij.149

In lijn met het advies van de Afdeling is bovenstaande toelichting op de afweging
die is gemaakt bij het kiezen van de hoogte van het giftenmaximum op € 100.000 toegevoegd
aan de toelichting op het wetsvoorstel (§ 5.4.8).

c. Kiesgerechtigde niet-Nederlanders

In het wetsvoorstel wordt ook voor de giften aan decentrale politieke partijen een
onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. De maximale bijdrage
aan een decentrale politieke partij is € 20.000 voor Nederlanders en € 250 voor niet-Nederlanders.150 Volgens de regering is een lagere donatiegrens nodig voor niet-Nederlanders omdat
in het bijzonder buitenlandse bijdragen een inbreuk kunnen maken op het vrije en onafhankelijke
karakter van de Nederlandse verkiezingen en politieke wilsvorming.151 Deze redenering gaat echter voorbij aan het feit dat niet-Nederlanders ook in Nederland
kunnen wonen en zelfs in bepaalde gevallen kiesgerechtigd zijn.

Niet-Nederlanders die in Nederland woonachtig zijn hebben namelijk in bepaalde gevallen
wel actief en passief kiesrecht voor verkiezingen voor de gemeenteraad, het algemeen
bestuur van het waterschap en het Europees Parlement.152 Toch geldt het verbod op bijdragen van meer dan € 250 van niet-Nederlandse donateurs
ook ten aanzien van politieke partijen die juist bij deze verkiezingen actief zijn.
Dit heeft tot gevolg dat een specifieke groep kiezers, namelijk niet-Nederlanders
met actief en passief kiesrecht, beperktere mogelijkheden heeft om te doneren aan
een politieke partij dan anderen die voor diezelfde verkiezing kiesgerechtigd zijn.153 Zij kunnen wel lid zijn van een partij, maar zijn daarnaast sterk beperkt in de mogelijkheden
voor het doen van donaties of afdrachten aan partijen. De vraag is in hoeverre voor
deze keuze een afdoende rechtvaardiging bestaat en of er reële mogelijkheden zijn
deze groep te onderscheiden van niet-Nederlanders woonachtig buiten Nederland. De
regering gaat daar in de toelichting nog onvoldoende op in.

De regering stelt dat in de voorgestelde definitie van «Nederlandse donateur» zijn
of haar nationaliteit als maatstaf is gekozen en niet de kiesgerechtigheid van de
donateur omdat controle van de kiesgerechtigheid door een politieke partij een vergaande
inbreuk is op de privacy.154 Dit is een voortzetting van de lijn van de Wfpp, waar bij het ontvangen van giften
kon worden volstaan met het controleren van de nationaliteit en de leeftijd van de
donateur aan de hand van een kopie van een paspoort of identiteitskaart.155 Een belangrijk verschil is echter dat – anders dan in de Wfpp – het wetsvoorstel
nu ook andere verkiezingen reguleert dan die van de Staten-Generaal. Voor die verkiezingen
is een controle op nationaliteit onvoldoende precies ter afbakening van de groep kiesgerechtigden.

De regering stelt dat de controle van de kiesgerechtigdheid van een donateur door
politieke partijen een vergaande inbreuk vormt op de privacy en een wettelijke grondslag
mist.156 Volgens de regering moeten partijen dan toegang krijgen tot de Basisregistratie Personen
(BRP), waar gemeenten de kiesgerechtigdheid in zouden registreren. Dit is een onjuiste
weergave. Kiesgerechtigdheid is immers geen statisch gegeven dat in de BRP staat.
Gemeenten ontlenen aan de BRP gegevens die nodig zijn voor het opmaken van een kiezersregister
voor een specifieke verkiezing.157 Het inlichtingen- en inzagerecht van partijen in deze kiezersregisters is sinds 1989
aanmerkelijk beperkt.158 Dit is een keuze die in de context van het nu voorliggende wetsvoorstel opnieuw een
meer nadrukkelijke afweging verdient van de privacy van kiezers enerzijds en het voorkomen
van misbruik anderzijds.159 Het nadrukkelijk afwegen van verschillende mogelijkheden is van belang om te voorkomen
dat kiesgerechtigde niet-Nederlanders sterker worden beperkt dan andere kiesgerechtigden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de positie van niet-Nederlandse
kiesgerechtigden en eventuele alternatieve mogelijkheden om deze groep te kunnen onderscheiden
van de niet-Nederlanders in het buitenland.

Zie hiervoor de reactie onder 9e.

d. Beperking van vrij verkeer van kapitaal

Bij de parlementaire behandeling van de Evaluatiewet Wfpp is uitgebreid ingegaan op
de vraag of een verbod op buitenlandse giften gerechtvaardigd en handhaafbaar was.
Een verbod op giften vanuit de EU en de EER aan Nederlandse politieke partijen en
hun neveninstellingen achtte de regering indertijd niet proportioneel gelet op het
in de EU en EER geldende vrije verkeer van kapitaal.160 Een dergelijk algemeen verbod is bij amendement op genoemd wetsvoorstel toen alsnog
geïntroduceerd.161

Ook nu stelt de regering zich op het standpunt dat een volledig verbod op bijdragen
van een niet-Nederlandse donateur niet verenigbaar is met het Unierecht en specifiek
het vrij verkeer van kapitaal (artikelen 64 tot en met 68 VWEU). Het stellen van een
maximumbedrag van € 250 voor bijdragen afkomstig van niet-Nederlanders vormt echter
eveneens een beperking van het vrij verkeer van kapitaal.162 Zij kunnen immers niet vrij beslissen een hogere bijdrage te doneren daar waar die
vrijheid voor Nederlanders wel bestaat. Een dergelijke beperking dient te worden gerechtvaardigd
door een van de in artikel 65 VWEU genoemde redenen. In de jurisprudentie worden uitzonderingen
op deze vrijheid aanvaard in geval het algemene belangen van dwingende aard betreft,
zoals de bescherming van de openbare orde en openbare veiligheid.163

In de toelichting wordt aangegeven dat gelet op de doelstellingen die partijen nastreven
en de manier waarop zij dat verwezenlijken, er inderdaad sprake is van een algemeen
belang van dwingende aard. Voor een beroep op het meer specifieke belang van de openbare
orde en veiligheid moet in beginsel sprake zijn van een werkelijke, actuele en voldoende
ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.164

Het is volgens de rechtspraak aan de lidstaten om te bepalen in welke mate zij legitieme
belangen willen beschermen en hoe dit moet worden bereikt, mits de gekozen maatregelen
geschikt en proportioneel zijn.165 De toelichting geeft onvoldoende blijk van hoe de geschiktheid en de proportionaliteit
van de beperking van bijdragen van niet-Nederlandse donateurs wordt afgewogen. Onder
verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt
in de toelichting terecht aangegeven dat de vereiste transparantie over bijdragen
in het algemeen als een geschikt en proportioneel middel gezien kan worden. De toelichting
beargumenteert dit ten onrechte niet voor de voorgestelde maximering van giften van
niet-Nederlanders. Dit is mede gelet op het relatief lage bedrag (250 euro) een verdergaande
maatregel waarvan de noodzaak en proportionaliteit met het oog op het belang van de
openbare orde en veiligheid overtuigend moet worden gemotiveerd.166

In deze afweging kan onderscheid worden gemaakt in de herkomst van de bijdrage. Niet-Nederlanders
kunnen immers afkomstig zijn uit de lidstaten of uit derde landen. Mogelijk kan in
bepaalde gevallen een beperking van het kapitaalverkeer uit derde landen worden gerechtvaardigd.167 Dat kan anders liggen voor personen uit de Europese Unie. Dat geldt te meer gelet
voor gevallen waarin partijen en hun leden grensoverschrijdend samenwerken, soms zelfs
binnen Europese partijen. Het is vanuit deze gezichtspunten van belang daar nader
in de toelichting op in te gaan.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te motiveren waarom de voorgestelde maximering
van bijdragen van niet-Nederlanders aan politieke partijen een geschikte en proportionele
maatregel is in het licht van het vrij verkeer van kapitaal.

Zie de reactie onder 9e.

e. Hoogte maximumbijdrage voor niet-Nederlanders

De Afdeling begrijpt de wens van de regering om maatregelen te treffen tegen ongewenste
buitenlandse inmenging door middel van donaties aan politieke partijen. Tegelijkertijd
raakt dat gelet op het voorgaande de positie van niet-Nederlandse kiesgerechtigden
(punt 9b) en het vrij verkeer van kapitaal (punt 9c). Om de verschillende invalshoeken
zo veel mogelijk te kunnen verenigen constateert de Afdeling dat het maximumbedrag
van € 250 laag is, zeker in verhouding tot de in het voorstel opgenomen grens voor
Nederlandse donateurs van € 100.000.168

Volgens de toelichting is dit bedrag gekozen omdat de regering het voor niet-Nederlanders
die wel actief en passief kiesrecht hebben mogelijk wil maken dat zij lid kunnen zijn
van een politieke partij. Om te kunnen voldoen aan de contributieverplichting horend
bij het lidmaatschap, wil de regering bijdragen afkomstig van niet-Nederlandse donateurs
toestaan tot een bedrag van € 250.169

Deze redenering gaat echter voorbij aan het feit dat het doen van een bijdrage niet
alleen kan gaan om het betalen van contributie, maar ook kan gaan om een onverplichte
bijdrage aan de partij (zie punt 9b). Bovendien vergt een dergelijk laag maximumbedrag
een sterkere motivering van de noodzakelijkheid en proportionaliteit in het licht
van het vrij verkeer van kapitaal (zie punt 9c) dan wanneer het zou gaan om een hoger
bedrag. Een hoger maximumbedrag zou niet-Nederlandse kiesgerechtigden meer ruimte
geven om donaties te doen en kan uit een oogpunt van proportionaliteit eerder aanvaardbaar
kunnen zijn dan het huidige voorstel. Vanzelfsprekend kan daarnaast de verplichting
tot registratie en openbaarmaking van bijdragen boven de grens van € 250 in stand
blijven.

De Afdeling adviseert in de toelichting de hoogte van de maximumbijdrage voor niet-Nederlanders
nader te motiveren en zo mogelijk het wetsvoorstel aan te passen.

Het advies van de Afdeling (9c t/m 9e) is voor de regering aanleiding geweest om de
voorgestelde bepaling ten aanzien van giften van niet-Nederlanders opnieuw tegen het
licht te houden.

De reikwijdte van het wetsvoorstel is groter dan de Wet financiering politieke partijen.
Zo zijn in het voorstel voor de Wpp ook regels voorzien over de transparantie van
de financiering van politieke partijen in verkiezingscampagnes bij Europees Parlementsverkiezingen.
En, belangrijker nog, bevat het voorstel voor de Wpp ook voorschriften over de financiering
van decentrale politieke partijen. Op basis van deze uitbreiding is de regering tot
de conclusie gekomen dat het opnieuw opnemen van een volledig verbod op giften van
een niet-Nederlandse gever niet verenigbaar zou zijn met het Unierecht en specifiek
het vrij verkeer van kapitaal (artikelen 64 tot en met 68 VWEU) en het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en meer specifiek
artikel 11 over de vrijheid van vergadering en vereniging en artikel 14 over het verbod
op discriminatie.

Aanvankelijk heeft de regering erover nagedacht om de daartoe noodzakelijke contributiebetalingen
mogelijk te maken door niet-Nederlanders de mogelijkheid te geven om jaarlijks giften
tot een bedrag van € 250,– te doen aan een politieke partij.

In haar advies heeft de Afdeling advisering van de Raad van State evenwel de vraag
opgeworpen in hoeverre er een afdoende rechtvaardiging bestaat voor het inperken van
het actieve en passieve kiesrecht van niet-Nederlanders die wel kiesgerechtigd zijn
in Nederland. Daartoe aangemoedigd door de Afdeling, is de regering bij nadere beschouwing
van dit vraagstuk tot de overtuiging gekomen dat die rechtvaardiging er in onvoldoende
mate is. Haar aanvankelijke voorstel was daarom mogelijk in strijd met het Europees
recht. De regering voelt zich in dit standpunt gesterkt door een recente uitspraak
van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Dat heeft in november 2024 uitgesproken
dat EU-lidstaten niet in hun nationale wetgeving mogen bepalen dat het lidmaatschap
van politieke partijen uitsluitend open staat voor personen die de nationaliteit van
die EU-lidstaat bezitten. Een dergelijke bepaling acht het Hof in strijd met artikel 22,
eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin staat
dat bij gemeenteraadsverkiezingen EU-burgers in hun lidstaat van verblijf het actief
en passief kiesrecht onder dezelfde voorwaarden moet toekomen als bij onderdanen van
die staat het geval is. Dat het lidmaatschap van een politieke partij in de gedagvaardige
EU-lidstaat geen formeel vereiste was om het passief kiesrecht te kunnen uitoefenen,
leidde niet tot een ander oordeel. Het Hof volgde namelijk het standpunt van de Europese
Commissie dat een dergelijk verbod de kansen van niet-staatsburgers om te worden verkozen
reduceert en daarmee de effectieve uitoefening van het passief kiesrecht vermindert.
Een vergelijkbare redenering zou men kunnen houden als het bij gemeenteraadsverkiezingen
kiesgerechtigden met de Nederlandse nationaliteit zou zijn toegestaan om meer te doneren
dan kiesgerechtigden die de Nederlandse nationaliteit niet bezitten.

Daarbij blijkt dat sinds de introductie van het algehele giftenverbod van niet-Nederlanders
in de Evaluatiewet Wfpp onder politieke partijen veel onduidelijkheid is over de manier
waarop zij kunnen controleren of iemand voldoet aan de definitie van een Nederlandse
gever. Politieke partijen hebben immers geen toegang tot het BRP om vast te stellen
of iemand kiesgerechtigd is voor de Tweede Kamerverkiezingen. Daarbij komt dat bij
politieke partijen grote aarzeling bestaat bij het registeren en bewaren van paspoort
gegevens van alle donateurs. In contact met de werkgroep Controleprotocollen (COPRO)
van de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisaties van Accountants (NBA) in het kader
van de ontwikkeling van een controleprotocol voor de Wfpp kwam naar voren dat de COPRO
een accountantscontrole op de huidige bepaling in de Wfpp ziet als onuitvoerbaar.

Om aan bovengenoemde bezwaren tegemoet te komen bevat het huidige wetsvoorstel een
verbod voor politieke partijen om giften te ontvangen van niet-ingezetenen in Nederland
(bij giften van meer dan € 250,– per jaar), tenzij het gaat om natuurlijke personen
met de Nederlandse nationaliteit. Dit staat nader uitgewerkt in paragraaf 5.4.4 van
het algemene deel van de memorie van toelichting.

10. Toezicht en handhaving

a. Instelling Nederlandse Autoriteit politieke partijen

Het wetsvoorstel roept een nieuwe toezichthouder in het leven, de Nederlandse Autoriteit
politieke partijen.170 Deze Autoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan met wettelijke taken.171 Momenteel is het houden van toezicht op de naleving van de wettelijke regels rondom
subsidiëring en financiering belegd bij de Minister van BZK, die op onderdelen wordt
geadviseerd door de Commissie toezicht financiën politieke partijen (Ctfpp).172

De nu bestaande constructie wordt niet altijd als voldoende onafhankelijk gezien,
nu de Minister een functionaris is met een duidelijk politieke affiliatie. Bovendien
wordt met het wetsvoorstel de toezichtsverantwoordelijkheid uitgebreid. Dat maakt
het volgens de regering belangrijk om voortaan in de wet onafhankelijk toezicht van
de Wpp te waarborgen.173 Gelet op het belang van de onafhankelijke positie van de Kiesraad in het verkiezingsproces,
heeft het kabinet al eerder aangegeven het toezicht niet bij de Kiesraad te willen
beleggen.174 Meer in het bijzonder stelt de regering zich op het, naar het oordeel van de Afdeling
terechte, standpunt dat de Kiesraad hierdoor in de positie terecht zou kunnen komen
dat hij politiek-gevoelige besluiten over politieke partijen zou moeten nemen die
botsen met de strikt onpartijdige rol van de Kiesraad als centraal stembureau.175 Er is daarom gekozen voor de oprichting van een nieuwe instelling, de Nederlandse
Autoriteit politieke partijen.

De Autoriteit krijgt de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan, waardoor een van
de Minister onafhankelijke oordeelsvorming door de Autoriteit wordt gegarandeerd.
Met het oog daarop worden er in het wetsvoorstel enkele uitzonderingen op de Kaderwet
zbo’s geregeld om de onafhankelijkheid van het zbo verder te versterken.176 Zo kan de Minister geen besluiten die de Autoriteit heeft genomen, vernietigen. Ook
zal de Minister, blijkens de toelichting, slechts beperkt gebruik maken van de bevoegdheid
om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening van de Autoriteit.177

De Afdeling merkt in het algemeen op dat terughoudendheid is geboden bij het instellen
van nieuwe zelfstandig bestuursorganen. Het toekennen van (nieuwe) bevoegdheden aan
wettelijk verankerde, onafhankelijke instellingen heeft gevolgen voor het grondwettelijke
stelsel van parlementaire controle en ministeriële verantwoordelijkheid. Voordat hiertoe
wordt overgegaan, dienen daarom de voor- en nadelen zorgvuldig te worden afgewogen.178

In dit specifieke geval heeft de Afdeling begrip voor de instelling van een nieuwe
onafhankelijke autoriteit als zelfstandig bestuursorgaan. Eerder heeft de Afdeling
al overwogen dat er bij uitstek behoefte kan zijn aan onafhankelijke toezicht op de
financiering van politieke partijen.179 Vanuit dat oogpunt onderschrijft de Afdeling de voorgestelde instelling van de Nederlandse
Autoriteit politieke partijen als zelfstandig bestuursorgaan.

Met inachtneming van het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

b. Benoeming van de leden

Zoals de Afdeling eerder heeft gesteld, is het doen van onderzoek naar de financiering
van politieke partijen een buitengewoon politiek gevoelige taak.180 Dat geldt ook voor de andere taken die aan de Nederlandse Autoriteit politieke partijen
op grond van het wetsvoorstel worden toegekend. De onafhankelijkheid van (de leden
van) de Autoriteit moet buiten discussie staan. Daarom is van belang dat de procedure
voor benoeming, schorsing en ontslag van de leden van de Autoriteit op duidelijke
wijze wettelijk zijn vastgesteld en dat de zwaarte van de procedure moet passen bij
het belang van de taak.181

De vraag is of vanuit dit gezichtspunt de voorgestelde benoemingsprocedure voldoende
is. Blijkens de toelichting worden de leden van de Autoriteit bij koninklijk besluit
benoemd voor ten hoogste vier jaar.182 Ook schorsing en ontslag van de leden van de Autoriteit gebeurt bij koninklijk besluit,
aldus de toelichting. Uit de voorgestelde wettekst volgt echter dat deze bevoegdheid
ligt bij de Minister. Artikel 12 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bepaalt
immers dat leden van een zelfstandig bestuursorgaan worden benoemd, geschorst en ontslagen
door de Minister. Van deze bepaling wordt in het wetsvoorstel niet afgeweken.183 Gelet op het voorgaande ligt het in elk geval voor de hand de wettekst met de toelichting
in overeenstemming te brengen en te regelen dat benoeming geschiedt bij koninklijk
besluit.

Bovendien kan de vraag rijzen of niet een extra waarborg hier nodig is. De benoeming
van leden van andere in de democratische rechtsstaat cruciale instanties is met extra
waarborgen omkleed. Ook bij de nieuw te vormen Autoriteit zouden op dit punt extra
waarborgen kunnen worden ingebouwd, zoals de instelling van een onafhankelijke selectiecommissie.184

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de wettekst aan te passen en in overeenstemming
te brengen met de toelichting in die zin dat de leden van de Autoriteit (minstens)
bij koninklijk besluit worden benoemd. Daarnaast adviseert de Afdeling nader toe te
lichten waarom niet is gekozen voor een benoemingsprocedure die met extra waarborgen
is omkleed.

De wettekst is in overeenstemming gebracht met de toelichting in die zin dat de leden
van de Autoriteit bij koninklijk besluit worden benoemd. Ook wordt in paragraaf 7.3
van de memorie van toelichting nader toegelicht waarom wordt gekozen voor deze benoemingsprocedure.
De regering kiest er niet voor om een onafhankelijke selectiecommissie te introduceren
voor de benoeming van de leden van de Autoriteit, zoals de Afdeling suggereert. De
regering meent dat een selectiecommissie niet bijdraagt aan de onafhankelijke positie
van de Autoriteit. Een selectiecommissie wordt immers ook ingesteld door de regering.
Daarnaast laat het voorbeeld van de Kiesraad zien dat ook zonder een onafhankelijke
selectiecommissie een orgaan onafhankelijk van de regering kan opereren.

c. Bestuurlijke boetes

De Autoriteit wordt belast met het toezicht op de financiering van landelijke en decentrale
politieke partijen en de regels over transparantie van de (digitale) politieke campagnes
van landelijke partijen en het gebruik van microtargeting. Titel 5.2 van de Algemene
wet bestuursrecht is van toepassing, met uitzondering van artikelen 5:18 en 5:19 Awb.185 De Autoriteit krijgt voor de handhaving de bevoegdheid tot het opleggen van een last
onder dwangsom en een bestuurlijke boete.186

De Autoriteit kan een bestuurlijke boete opleggen aan de overtreder wegens handelen
of nalaten in strijd met de voorgestelde normen in de Wet op de politieke partijen.187 Het boetemaximum is verhoogd van € 25.000188 naar € 1.030.000.189 Als motivering voor deze verhoging wordt slechts genoemd dat moet worden voorkomen
dat partijen een overtreding kunnen «afkopen» voor het relatief lage bedrag van € 25.000.190 De toelichting gaat niet in op de proportionaliteit van de verhoogde boete. Gezien
de gemiddelde kasstroom van een politieke partij zou het opleggen van de hoogste bestuurlijke
boete ingrijpende gevolgen hebben voor het voortzetten van de partij.191 Een dergelijke ingrijpende maatregel dient te worden voorzien van een adequate motivering.

Het wetsvoorstel bepaalt dat in een algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen
worden gesteld over de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boetes.192 Er wordt echter niet nader toegelicht, ook niet op hoofdlijnen, wat deze regels behelzen.
In tegenstelling tot wat de toelichting lijkt te suggereren, volgt de maximale hoogte
van de op te leggen bestuurlijke boete reeds uit de wet, niet uit een algemene maatregel
van bestuur. Ook in de consultatiereacties is hierop gewezen.193 Niet wordt toegelicht of en zo ja, in hoeverre de nadere regels in de algemene maatregel
van bestuur de hoogte van de bestuurlijke boete kunnen mitigeren.

De Afdeling adviseert in de toelichting de voorgestelde verhoging van de bestuurlijke
boete dragend te motiveren. Ook wordt geadviseerd nader in te gaan op wat er in aanvulling
op de wettelijke boetebedragen geregeld zal worden bij algemene maatregel van bestuur.

De regering heeft ervoor gekozen de maximumhoogte van de bestuurlijke boete die de
Autoriteit kan opleggen te verlagen van de zesde tot de vijfde boetecategorie, zoals
genoemd in artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht. Dit wordt nader toegelicht in
paragraaf 7.6. van de memorie van toelichting. Daarnaast heeft de regering de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de hoogte van
de bestuurlijke boete geschrapt. Om zelfstandig te kunnen opereren is het belangrijk
dat de Autoriteit haar eigen boetebeleid kan vaststellen zonder politieke invloed.
Zie het voorgestelde artikel 104.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Naast het doen van enkele kleine redactionele aanpassingen, is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om het voorstel van wet op een aantal onderdelen aan te passen.

– De structuur van het voorstel van wet is aangepast. Sommige hoofdstukken waren op
alle politieke partijen van toepassing, andere alleen op politieke partijen die acteren
op landelijk of juist decentraal niveau. Thans zijn alle onderdelen in afzonderlijke
hoofdstukken geplaatst. De nieuwe structuur moet eraan bijdragen dat sneller inzichtelijk
is welke bepalingen van toepassing zijn op een politieke vereniging. Een transponeringstabel
is bijgevoegd.

– Een inhoudelijke aanpassing van het voorstel van wet betreft de transparantie van
politieke verenigingen over hun neveninstellingen. Het voorstel van wet zoals dit
ter advisering aan de Afdeling is aangeboden voorzag nog geen rol voor de Autoriteit
daarin. Net als onder de Wfpp zouden politieke verenigingen zelf beoordelen of er
sprake is van een neveninstelling in de zin van de wet en deze zo nodig zelf aanwijzen.
In het gewijzigde voorstel van wet wordt een publiek register van neveninstellingen
geïntroduceerd en is het de Autoriteit die (ambtshalve of op aanvraag) een rechtspersoon
als neveninstelling aanwijst of uit het register schrapt. Zie de voorgestelde artikelen 8
t/m 13 en 112.

– In het voorstel van wet zoals het ter advisering aan de Afdeling is aangeboden was
de in artikel 5 van de Wfpp voorkomende definitie van «neveninstelling» overgenomen.
Om onwenselijke financieringsstromen tussen neveninstellingen en politieke partijen
tegen te gaan is die definitie in het huidige voorstel van wet aangescherpt. Voorts
is bepaald dat alleen nog verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid dan wel stichtingen
neveninstelling van een politieke vereniging kunnen zijn. Zie de voorgestelde artikelen 10,
tot en met 13.

– De regels betreffende de subsidiëring van politieke partijen zijn licht gewijzigd.
In het voorstel van wet zoals ter advisering aan de Afdeling is aangeboden was de
systematiek om de hoogte van de subsidie te berekenen overgenomen van de Wfpp. In
het huidige wetsvoorstel wordt gekozen om alleen nog te werken met vaste bedragen,
waardoor voor politieke partijen duidelijker en voorspelbaarder is op hoeveel subsidie
zij recht hebben. Ook vervalt de indexatie van subsidiebedragen lopende een subsidietermijn
en zijn de minimale contributies voor lidmaatschap van een politieke partij of politieke
jongerenorganisatie wettelijk vastgelegd i.p.v. via ministeriële regeling. Dit wordt
nader toegelicht in paragraaf 5.2.5

– De regels die betrekking hebben op de financiële administratie van landelijke politieke
partijen zijn aangepast. Allereerst is de bevoegdheid om giften van minder dan € 250,–
niet in de financiële administratie op te nemen vervallen, omdat een dergelijke handelwijze
niet goed te verenigingen is met de plicht om substantiële giften te melden en het
giftenmaximum te handhaven, zoals deze ook was vervat in het voorstel van wet zoals
het naar de Afdeling is verzonden. Zie de voorgestelde artikelen 17, 26 en 28. De
hiermee gepaard gaande toename van administratieve lasten is beperkt door te regelen
dat van natuurlijke personen alleen ook de nationaliteit moet worden nagegaan en het
woonadres in de financiële administratie moet worden opgenomen als zij in één kalenderjaar
meer dan € 250,– doneren. Zie de voorgestelde artikelen 20 en 21. Het aannemen van
anonieme giften en giften van rechtspersonen die buiten Nederland gevestigd zijn,
is thans verboden. Zie de voorgestelde artikelen 24 en 25.

– Net als de Wfpp bevatte ook het voorstel van wet houdende de Wpp aanvullende regels
inzake transparantie over financiën rond verkiezingsperioden. Deze regels waren al
van toepassing verklaard op verkiezingen van de leden van gemeenteraden, provinciale
staten, algemene besturen van waterschappen en de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
In het voorstel zoals het bij de Kamer wordt ingediend zijn ook Europees Parlementsverkiezingen
hieronder gebracht. Zie het voorgestelde artikel 38.

– Enkele regels t.a.v. de financiering van landelijke politieke partijen zijn verduidelijkt
of versimpeld. Zo is het voorstel van wet is verduidelijkt dat geldschulden van meer
dan € 25.000,– moeten worden opgegeven, met uitzondering van bestuursrechtelijke gelschulden
en kortlopende geldschulden. De termijn is aangepast van veertien naar achtentwintig
dagen. Ook is het drempelbedrag naar rato in verkiezingstijd verwijderd. Eerder werd
het drempelbedrag van giften in een verkiezingsjaar naar rato berekend. Met de verlaging
van de publicatiegrens van € 4.500,– naar € 1.000,– wordt het niet meer proportioneel
geacht om nog te werken met een drempelbedrag naar rato.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J.J.M. Uitermark

Transponeringstabellen

Nieuwe hoofdstukindeling:

voorstel van wet zoals aangeboden aan de Afdeling advisering:

voorstel van wet zoals ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal:

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2. Over politieke verenigingen

Hoofdstuk 2. Over landelijke politieke verenigingen

Idem

Hoofdstuk 6. Over decentrale politieke verenigingen

Hoofdstuk 3. Subsidieregels voor landelijke politieke partijen

Hoofdstuk 5. Subsidie

Hoofdstuk 4. Subsidieregels voor decentrale politieke partijen

Hoofdstuk 9. Subsidie

Hoofdstuk 5. Financiën van landelijke politieke partijen

Hoofdstuk 3. Financiën

Hoofdstuk 6. Financiën van decentrale politieke partijen

Hoofdstuk 7. Financiën

Hoofdstuk 7. Politieke advertenties en microtargeting

[vervallen]

Hoofdstuk 8. Aanvullende regels in het kader van landelijke verkiezingen

Hoofdstuk 4. Aanvullende regels in het kader van verkiezingen

Hoofdstuk 9. Aanvullende regels in het kader van decentrale verkiezingen

Hoofdstuk 8. Aanvullende regels in het kader van verkiezingen

Hoofdstuk 10. De Nederlandse Autoriteit politieke partijen

Hoofdstuk 10. De Nederlandse autoriteit politieke partijen

Hoofdstuk 11. Toezicht en handhaving

Hoofdstuk 11. Toezicht en handhaving

Hoofdstuk 12. Het verbieden van politieke partijen

Hoofdstuk 12. Het verbieden van politieke verenigingen

Hoofdstuk 13. Wijzigingsbepalingen

Hoofdstuk 13. Wijzigingsbepalingen

Hoofdstuk 14. Overgangs- en slotbepalingen

Hoofdstuk 14. Overgangs- en slotbepalingen

Nieuwe indeling van wetsartikelen:

voorstel van wet zoals aangeboden aan de Afdeling advisering:

voorstel van wet zoals ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal:

Art. 1

Art. 1

Art. 2

Art. 3

Art. 3

Art. 2

Art. 4

Art. 4

Art. 5

Art. 10

Art. 6

Art. 11

Art. 7

Art. 12

Art. 8

Art. 13

Art. 9

Art. 5

Art. 10

[Vervallen]

Art. 11

Art. 7

Art. 12

Art. 50

Art. 13

Art. 54

Art. 14

Art. 56

Art. 15

Art. 57

Art. 16

Art. 58

Art. 17

Art. 59

Art. 18

[Vervallen]

Art. 19

Art. 60

Art. 20

Art. 61

Art. 21

Art. 62

Art. 22

Art. 63

Art. 23

Art. 64

Art. 24

Art. 65

Art. 25

Art. 66

Art. 26

Art. 69

Art. 27

Art. 70

Art. 28

Art. 101

Art. 29 t/m 31

[Vervallen]

Art. 32

Art. 14

Art. 33

Art. 15

Art. 34

Art. 16

Art. 35

Art. 17

Art. 36

Art. 18

Art. 37

Art. 19

Art. 38

Art. 23

Art. 39

Art. 25

Art. 40

Art. 20

Art. 41

Art. 26

Art. 42

Art. 28

Art. 43

Art. 27

Art. 44

Art. 29

Art. 45

Art. 30

Art. 46

Art. 31

Art. 47

Art. 32

Art. 48

Art. 34

Art. 49

Art. 35

Art. 50

Art. 36

Art. 51

Art. 37

Art. 52

Art. 75

Art. 53

Art. 77

Art. 54

Art. 78

Art. 55

Art. 79

Art. 56

Art. 80

Art. 57

Art. 81

Art. 58

Art. 85

Art. 59

Art. 87

Art. 60

[Vervallen]

Art. 61

Art. 88

Art. 62

Art. 90

Art. 63

Art. 89

Art. 64

Art. 91

Art. 65

Art. 92

Art. 66

Art. 93

Art. 67

Art. 94

Art. 68 t/m 74

[Vervallen]

Art. 75

Art. 38

Art. 76

Art. 40

Art. 77

Art. 41

Art. 78

Art. 42

Art. 79

[Vervallen]

Art. 80

Art. 43

Art. 81

Art. 45

Art. 82

Art. 46

Art. 83

Art. 47

Art. 84

Art. 48

Art. 85

[Vervallen]

Art. 86

Art. 49

Art. 87

Art. 95

Art. 88

Art. 96

Art. 89

Art. 97

Art. 90

Art. 98

Art. 91

Art. 99

Art. 92

Art. 100

Art. 93

Art. 111

Art. 94

Art. 112

Art. 95

Art. 113

Art. 96

Art. 114

Art. 97

Art. 117

Art. 98

Art. 118

Art. 99

Art. 119

Art. 100

[Vervallen]

Art. 101

Art. 120

Art. 102

Art. 121

Art. 103

Art. 123

Art. 104

Art. 124

Art. 105

Art. 125

Art. 106

Art. 126

Art. 107

Art. 127

Art. 108

Art. 139

Art. 109

[Vervallen]

Art. 110

Art. 141

Art. 111

Art. 142

Art. 112

Art. 143

Art. 113

Art. 144

Art. 114

Art. 145

Art. 115

Art. 146

Art. 116

Art. 147

Art. 117

Art. 148

Art. 118

Art. 150

Art. 119

Art. 151

Art. 120

Art. 152