Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

De Nederlandse samenleving is een veelkleurig landschap. Die veelkleurigheid van culturen
heeft mooie kanten, maar tegelijk blijkt het samenleven van diverse culturele, levensbeschouwelijke
en godsdienstige groepen in de Westerse samenleving geregeld spanningen op te roepen.
Het debat en de zorgen hierover zijn met name opgelaaid na de opleving van islamitisch
jihadisme sinds het jaar 2000. Mede daardoor zijn in de samenleving ook vervreemding
en onbehagen gegroeid over publieke uitingen van de islam. Het is natuurlijk allereerst
aan burgers om hier op verantwoorde wijze mee om te (leren) gaan. Het is echter ook
de verantwoordelijkheid van de wetgever om telkens te wegen en te heroverwegen hoe
de openbare ruimte ingericht moet worden. Dat geldt volgens de initiatiefnemers specifiek
ook voor versterkte gebedsoproepen. Het aantal gebedsoproepen groeit, niet alleen
in de grote steden. De ontwikkeling is hoorbaar van Amsterdam tot Alblasserdam.

Dit wetsvoorstel stelt voor om gebedsoproepen voortaan enkel zonder geluidsversterking
toe te staan. Daarmee corrigeert het wetsvoorstel de situatie waarin groepen burgers
op grond van de wet inhoudelijke geloofsboodschappen op vaste plaatsen met geluidsversterking
over de omgeving mogen verspreiden. De initiatiefnemers zien binnen de constitutionele
kaders ruimte voor deze noodzakelijke correctie op de huidige wetgeving en de jurisprudentie
in Nederland. Het wetsvoorstel betekent dat alle godsdienstige en levensbeschouwelijke
groepen op gelijke voet gebruik kunnen maken van onversterkte uitingen, zoals klokgelui
en gebedsoproepen.

Paragraaf 2 schetst de context en achtergrond van klokgelui en gebedsoproepen. In
paragraaf 3 komen de aanleiding en noodzaak van het wetsvoorstel aan bod. Paragraaf
4 gaat in algemene zin in op uitgangspunten en tradities ten aanzien van de inrichting
van het publieke domein, waarna paragraaf 5 het constitutioneel kader behandelt. Paragraaf
6 gaat in op de alternatieven die zijn overwogen. De uitvoering komt aan bod in paragraaf
7.

2. Context en achtergrond godsdienstig gelui en gebedsoproepen

In de Westerse samenleving is het een vanzelfsprekende zaak dat godsdienst ook in
de openbare ruimte zichtbaar en hoorbaar kan worden. De architectuur van veel gebouwen
legt er bijvoorbeeld getuigenis van af. Ook zijn op allerlei openbare plaatsen symbolen
te zien, zoals op monumenten. Op veel begraafplaatsen is het kruis en de Davidster
te vinden. Op meer neutrale wijze kan godsdienst op straat te horen zijn door het
luiden van een kerkklok. De geschiedenis heeft haar sporen getrokken en die sporen
zijn in veel gevallen niet eenvoudig te wissen.

Het luiden van klokken is al eeuwen een vertrouwd verschijnsel. Dat is niet alleen
het geval bij godsdienstige gebeurtenissen. Ook bij allerlei andere gelegenheden worden
klokken geluid en zijn carillons te horen. Het klokgelui vervulde bijvoorbeeld een
belangrijke alarmfunctie, zoals de sirene die nu nog vervult. De brandklok mobiliseerde
de burgers van de gemeenschap bij branden of andere rampen. En het luiden van de doodsklok
laat de gemeenschap weten dat een van hun burgers is overleden. Ook is het klokgelui
in gebruik om onder meer op te roepen tot het bezoeken van godsdienstige of levensbeschouwelijke
bijeenkomsten. De oudste nog bestaande luidklok van Nederland hangt in Oudega en is
ongeveer achthonderd jaar oud.1 Deze klok klinkt op zaterdagen en bij begrafenissen. De gemeente Utrecht hervatte
in 2008 een eeuwenoude traditie door voorafgaand aan vergaderingen van de gemeenteraad
de zogeheten banklok te luiden.2 Kortom, de klok is een herkenbare, onderscheidende uitingsvorm in de Nederlandse
geschiedenis en samenleving.

Westerse samenlevingen kennen uiteenlopende praktijken als het gaat om het vormgeven
van de scheiding van kerk en staat. Niet in elk land is religie even prominent aanwezig
in het publieke domein. Voor wat betreft het oproepen tot het bezoeken van godsdienstige
bijeenkomsten constateren de initiatiefnemers dat sprake is van een bescheiden aanwezigheid
van religie in het publieke domein, anders dan de praktijk in bijvoorbeeld islamitische
samenlevingen. De oproep als zodanig is neutraal van aard te noemen gezien het feit
dat deze geen tekst bevat, hoewel de oproep natuurlijk wel allerlei associaties kan
oproepen en ergernis kan wekken vanwege de duur, het tijdstip of het geluidsniveau.
Voor godsdienstige bijeenkomsten en maatschappelijke functies en praktijken geldt
het gelui gelijkelijk als middel om burgers op te roepen, zij het dat er een rijke
variëteit aan soorten gelui bestaat. De inhoud van de uiting, enkel gelui en geen
tekst, biedt geen reden voor ergernis, vervreemding of gevoelens van onveiligheid.
In de christelijke traditie van onze samenleving is er niet voor gekozen om de oproep
zelf een vocale belijdende of evangeliserende inhoud te geven.

De islamitische gebedsoproep daarentegen wijkt af van de neutrale uitingswijze die
in de Westerse traditie gangbaar is. De gebedsoproep bevat de volgende belijdende
boodschap:

Allah is de grootste, Allah is de grootste

Allah is de grootste, Allah is de grootste

Ik getuig dat er geen andere godheid is dan Allah

Ik getuig dat er geen andere godheid is dan Allah

Ik getuig dat Mohammed de Boodschapper van Allah is

Ik getuig dat Mohammed de Boodschapper van Allah is

Kom naar het gebed, kom naar het gebed

Kom naar de verlossing, kom naar de verlossing

Allah is de grootste, Allah is de grootste

Ik getuig dat er geen andere godheid is dan Allah

De frequentie waarmee de gebedsoproep ten gehore wordt gebracht, kan per moskee verschillen.
Het kan gaan om eenmaal per week op vrijdagmiddag, maar ook om vijfmaal per dag.3 Een overzicht hiervan is echter niet beschikbaar. De initiatiefnemers zijn ook niet
bekend met een landelijke registratie van het aantal gebedsoproepen. Een eigen inventarisatie
van de initiatiefnemers bevestigt de indruk dat versterkte gebedsoproepen tot en met
de jaren ’90 slechts in een beperkt aantal gevallen voorkwamen. Nadien is dat aantal
gestegen.4 In 2017 constateerden de initiatiefnemers dat inmiddels in enkele tientallen gemeenten
gebedsoproepen te horen waren, verspreid over het land.5 De afgelopen jaren waren in het nieuws nieuwe aankondigingen te lezen van versterkte
gebedsoproepen.6 Sinds 2017 zijn er ten minste vijf gemeenten bij gekomen waar een gebedsoproep te
horen is.7 Ook was bijvoorbeeld te lezen dat een moskee in Amsterdam tijdens de ramadan niet
alleen op vrijdag, maar elke dag de gebedsoproep wilde laten horen.8 In 2024 werd een juridische procedure gevoerd over de praktijk in Zwolle, waar een
moskee dagelijks meerdere keren een gebedsoproep laat horen.9

Artikel 10 van de Wet openbare manifestaties (WOM) verwoordt sinds 1988 expliciet
dat ook gebedsoproepen zijn toegestaan. Uit de ontstaansgeschiedenis blijkt dat hierbij
is uitgegaan van een islamitische pendant van het godsdienstige klokgelui. Men sprak
immers van «andere vergelijkbare uitingen».10 Het ging hierbij niet om gebedsoproepen in de meest ruime en onbepaalde zin, maar
om oproepen die, evenals klokgelui, op een vaste plaats over de omgeving worden verspreid.

In het wetsvoorstel tot invoering van de WOM had de regering de gebedsoproep overigens
niet opgenomen. De regering meende namelijk dat voor gebedsoproepen die expliciete
bescherming minder nodig was dan voor klokgelui, omdat gebedsoproepen hoe dan ook
beschermd zouden zijn op grond van artikel 6 Grondwet.11 De Tweede Kamer wilde echter duidelijkheid verschaffen en voegde de gebedsoproep
bij amendement toch toe aan het voorstel, waarbij overigens het aspect van geluidsversterking
niet aan bod kwam.12 Indiener Van Otterloo beoogde met het amendement gelijke behandeling in de wet vast
te leggen van andere geloofsovertuigingen ten opzichte van christelijke geloofsovertuigingen.
Volgens de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel leidde het amendement echter juist
tot de omgekeerde situatie: evident ongelijke uitingsvormen werden op gelijke voet
behandeld. Anders dan de wetgever stelde, is geen sprake van met het klokgelui vergelijkbare
uitingen. Het klokgelui is onversterkt en non-vocaal, terwijl de gebedsoproep een
vocale uiting betreft die versterkt kan worden uitgezonden. Het verankeren van de
gebedsoproep legitimeerde, zonder wezenlijk debat over de verschillen en de onontkoombare
grenzen, het met geluidsversterking uitzenden van een geloofsbelijdenis over de omgeving
voor een specifieke categorie.

De initiatiefnemers hebben ter oriëntatie ook een verkenning gedaan van de praktijk
in andere Westerse landen. In verschillende landen blijkt een vergelijkbaar debat
te bestaan over het toestaan van gebedsoproepen.13

3. Aanleiding en noodzaak tot heroverweging gebedsoproepen

De aanhoudende groei van het aantal versterkte gebedsoproepen was voor de initiatiefnemers
aanleiding om zich te bezinnen op de wenselijkheid van deze uiting. Gezien de in de
inleiding genoemde spanningen in de samenleving zou de wetgever hierover een weloverwogen
keuze moeten maken. Dat lijkt nu beperkt het geval. De huidige keuze dateert uit de
jaren ’80 en geeft geen rekenschap van de veranderde omstandigheden.

Juist in de tijd dat het debat over de rol van de islam in het publieke domein groeide,
nam het aantal gebedsoproepen aanzienlijk toe. Voor asielzoekers die vanwege vervolging
islamitische landen ontvlucht zijn, kan het confronterend zijn en onveilig voelen
om ook in het Westen de inhoud van de islamitische gebedsoproep te horen. Ook voor
geboren en getogen Nederlanders kan de gebedsoproep een diep gevoel van ongemak oproepen.
De tekst van de gebedsoproep is namelijk bijzonder gevoelig tegen de achtergrond dat
de uitroep «Allahoe akbar» (Allah is de grootste) meer dan eens gebruikt is door aanslagplegers
voorafgaand aan hun gruweldaden.14 Die associatie is als zodanig onvoldoende grond om beperkingen aan te brengen – de
overheid moet ten aanzien van de inhoud van geloofsuitingen juist terughoudendheid
betrachten –, maar het is wel een goede reden om de uitingswijze nader te bezien.
De wetgever kan de maatschappelijke ontwikkelingen in de afgelopen decennia niet negeren
bij de beoordeling van deze praktijk.

Dat ook geloofsuitingen met versterking kunnen worden geuit, bijvoorbeeld bij evenementen,
is als zodanig geen probleem. In dergelijke situaties wordt tot op heden zonder grote
problemen in de gemeentelijke praktijk bij vergunningverlening naar een passende oplossing
gezocht. Bij de gebedsoproep is echter een onderscheidend en relevant aspect dat deze
vanwege de locatie van het gebedshuis doorgaans structureel op een vaste plaats te
horen is, vaak ook met een vaste regelmaat, evenals dat bij klokgelui het geval is.
De initiatiefnemers vinden het niet wenselijk dat gemeenten in die specifieke situatie
geen mogelijkheid hebben om geluidsversterking uit te sluiten, terwijl zij dat in
bestaande situaties gelet op de specifieke omstandigheden misschien wel wenselijk
zouden vinden. De bevoegdheid van de gemeente betreft nu enkel het reguleren van de
duur en het niveau van de geluidsversterking. Toch kunnen de initiatiefnemers begrijpen
dat omwonenden ook bezwaren kunnen hebben tegen de uitingswijze als zodanig.

Dat in gemeenten onvrede bestaat bij voornemens om versterkte gebedsoproepen te laten
horen, is de afgelopen jaren duidelijk gebleken.15 Het gaat daarbij niet alleen om de grote steden, ook in kleinere gemeenten kan deze
vraag aan de orde komen. Gemeentebestuurders geven vaak aan dat zij juridisch niets
tegen de versterkte oproep kunnen doen en zij streven binnen de juridische kaders
naar een zoveel mogelijk bevredigende oplossing. De houding van bestuurders verschilt
daarbij van uitgesproken positief («iets om trots op te zijn») tot uitgesproken negatief
(«niet meer van deze tijd»).16 Uit een landelijke peiling blijkt dat ruim driekwart van de Nederlanders een versterkte
gebedsoproep met een inhoudelijke belijdenis niet bij de Nederlandse samenleving en
cultuur vindt passen en het niet prettig zou vinden om deze uiting in de eigen buurt
te horen.17

De initiatiefnemers zijn van mening dat de wetgever, zeker in een gespannen maatschappelijk
debat, beperkingen mag stellen aan uitingen die vervreemding en gevoelens van onveiligheid
kunnen oproepen. Volgens de initiatiefnemers ligt een beperking bij de versterkte
gebedsoproep in de rede, aangezien de versterkte gebedsoproep niet past bij de relatief
terughoudende traditie die onze samenleving kent en die op andere plaatsen dan bij
gebedsoproepen de ruimte voor afwegingen niet op voorhand uitsluit. Het is onbevredigend
en onjuist dat de wetgever met een beroep op gelijkheid meer ruimte heeft gecreëerd
voor andere uitingen dan klokgelui, zonder zich duidelijk rekenschap te geven van
de wezenlijke verschillen. De initiatiefnemers menen dat het in algemene zin toekennen
van een recht op geluidsversterking voor deze specifieke categorie onvoldoende rekenschap
geeft van de rechten en vrijheden van anderen en dat het uitsluiten van geluidsversterking
in dit geval niet disproportioneel is.

Voor het uitsluiten van versterkte gebedsoproepen is een wetswijziging noodzakelijk,
zoals uit de vorige paragraaf blijkt. Die wetswijziging is bij een groeiend aantal
versterkte gebedsoproepen hoe dan ook te overwegen, aangezien nu niet precies duidelijk
is wat op grond van artikel 10 van de WOM de toegestane grenzen zijn van de duur,
de frequentie en het geluidsniveau van gebedsoproepen. Die grenzen worden grotendeels
overgelaten aan de concrete omstandigheden van het geval en daarover kan dan een juridisch
geschil ontstaan. De initiatiefnemers menen dat niet volstaan kan worden met het bieden
van meer duidelijkheid, maar dat ten principale een heroverweging plaats dient te
vinden van de versterkte gebedsoproep.

Het kabinet-Schoof heeft in het regeerprogramma aangegeven dat het betere regels wil
voor versterkte gebedsoproepen. Uit de beantwoording van schriftelijke vragen is echter
gebleken dat het kabinet daarbij niet het geheel uitsluiten van versterkte gebedsoproepen
voor ogen heeft.18 Het gebruik van de versterkte gebedsoproep zou door betere regulering van de gemeentelijke
praktijk niet illusoir mogen worden. Deze opvatting was voor de initiatiefnemers reden
om zelf een wetsvoorstel aanhangig te maken.

De initiatiefnemers willen zich met dit wetsvoorstel zo zakelijk mogelijk richten
op de uitingen die hier centraal staan. Het is daarbij niet relevant om te beoordelen
wat de intenties voor het gebruik van een gebedsoproep zouden zijn, bijvoorbeeld of
dat vanuit historisch perspectief als een strijdkreet geschiedt of als symbool van
overheersing dan wel dat het een moderne manier is om uit te drukken dat men hier
een plek wil innemen.19 De initiatiefnemers laten (oordelen over) de persoonlijke gevoelens hier rusten,
hoewel zij begrijpen dat burgers zich (sterk) betrokken kunnen voelen op deze uitingen.
Het zijn niet de (veronderstellingen over) de beweegredenen voor het gebruik van de
versterkte gebedsoproep die ten grondslag liggen aan dit wetsvoorstel.

4. Uitgangspunten voor het publieke domein

Over de rol van religie in het publieke domein is in de afgelopen decennia veel gezegd
en geschreven. In 2006 publiceerde de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid
(WRR) een omvangrijke verkenning over het thema.20 Hierin komen naast seculariserende ontwikkelingen ook de herleving van religie aan
bod. In 2019 publiceerde het Ministerie van BZK een actualisatie van het Tweeluik religie en publiek domein, waarin handvatten worden geboden voor de praktijk in gemeenten. Het tweeluik laat
zien dat er binnen uitgangspunten zoals de godsdienstvrijheid en het discriminatieverbod
veel ruimte is voor overheden om zich in te laten met religie.

De kaders voor de openbare ruimte kunnen gerechtvaardigde beperkingen meebrengen voor
de uitoefening van de vrijheid van godsdienst. Het is de overheid juridisch gezien
niet toegestaan om de inhoud van godsdienstige oproepen te beoordelen, maar het is
ook niet op voorhand uitgesloten dat de overheid in specifieke situaties bij wet beperkingen
stelt aan de uitingswijze. Binnen die grenzen bestaat dan voor alle godsdienstige
gemeenschappen op gelijke voet ruimte om oproepen tot belijden te laten horen.

In de loop der jaren zijn door de overheid op specifieke punten wijzigingen doorgevoerd
als het gaat om de aanwezigheid van religie in het publieke domein. Zo heeft de wetgever
in 2018 besloten tot een gedeeltelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding.21 In 2023 werd in de kledingregeling van de politie opgenomen dat ambtenaren in contact
met het publiek zich dienen te onthouden van zichtbare uitingen van overtuiging of
religie.22 Religieuze symbolen zijn in combinatie met ambtskleding niet wenselijk. Heringa benoemt
het spanningsveld tussen vrijheid ván godsdienst of vrijheid van gódsdienst en hij
zoekt daarbij een criterium dat de grens moet bewaken tussen vrijheid en opdringerigheid.23 Ook de initiatiefnemers menen dat opdringerigheid door de wetgever niet toegestaan
hoeft te worden. Dit wetsvoorstel betekent in lijn met de genoemde voorbeelden niet
meer dan een herijking van de aanwezigheid van religie in het publieke domein op een
specifiek punt. Het heeft niet de algemene strekking om religie terug te dringen uit
de openbare ruimte.

Het verdient vermelding dat de specifieke uitwerking van de vrijheid van godsdienst
in verschillende landen op onderscheiden wijze gestalte krijgt, mede afhankelijk van
de (historische) context. Philipsen en Vermeulen geven aan dat de beginselen van de
scheiding van kerk en staat en van overheidsneutraliteit geen neutrale concepten zijn:
«Er bestaat geen zuivere, op basis van tijdloze criteria gedefinieerde variant van
«de» scheiding van de kerk en staat en «de» (overheids)neutraliteit. Integendeel,
er dienen ideologische keuzes gemaakt te worden. Welk type van neutraliteit en scheiding
van kerk en staat men bepleit hangt van morele en politieke vooronderstellingen, en
van – hoe kan het ook anders – de historische ontwikkeling van een land, de culturele
setting, de machtsverhoudingen en praktische overwegingen.»24

De initiatiefnemers constateren dat het verschil in uitingswijze tussen het klokgelui
en de gebedsoproep door de wetgever niet is afgewogen tegen de eisen die de openbare
ruimte kan stellen. De regering benoemde bij de behandeling van de WOM wel het gegeven
dat het klokgelui onderdeel vormt van een meer algemeen cultuurpatroon, maar ging
niet in op de vraag in hoeverre dat algemene cultuurpatroon normerend kan zijn voor
oproepen tot belijden.25 Ook de Tweede Kamer ging voorbij aan die vraag. In zijn betoog wees Van Otterloo,
de indiener van het amendement inzake gebedsoproepen, enerzijds op de ontkerkelijking
in de samenleving en anderzijds op de grotere schakering van godsdienstige overtuigingen
door de aanwezigheid van etnisch-culturele minderheden.26 Die constateringen noodzaken volgens de initiatiefnemers echter niet tot het toestaan
van versterkte gebedsoproepen. Bij nieuwe uitingsvormen van oproepen tot belijden
moet de vraag gesteld worden hoe deze zich verhouden tot het algemene cultuurpatroon
in onze samenleving en de rechtshistorische traditie die daaraan ten grondslag ligt.
De wetgever ging hieraan voorbij door te veronderstellen dat de gebedsoproepen zonder
meer doorgang dienen te hebben, zonder het aspect van de geluidsversterking uitdrukkelijk
te wegen. Deze houding had misschien iets te maken met de toentertijd nog wat optimistische
kijk op de multiculturele samenleving, waarnaar tijdens het debat werd verwezen.27

De redenering van de regering bij de behandeling van de WOM leidt volgens de initiatiefnemers
tot een gekunstelde situatie.28 De regering stelde vast dat het wetsvoorstel geen juridische achterstelling betekende
van gebedsoproepen. Integendeel, juridisch gezien waren zulke mondelinge uitingen
nog meer direct dan klokgelui te beschouwen als belijdenis van godsdienst of levensovertuiging
in de zin van artikel 6 van de Grondwet. Het klokgelui verdiende juist een regeling
in de WOM omdat over de bescherming ervan, anders dan over gebedsoproepen, wel twijfel
kon bestaan. SGP-Tweede Kamerlid Van den Berg vond deze redenering destijds niet overtuigend
en hij merkte op dat hierdoor voor de christelijke uitingen welhaast een soort achterstandssituatie
ontstond.29 Natuurlijk is de feitelijke constatering van de regering juist dat een gezongen geloofsbelijdenis
meer direct als godsdienstige uiting geldt dan klokgelui. Toch is daarmee niet op
voorhand de conclusie gerechtvaardigd dat de gebedsoproep meer bescherming verdient.
Deze schijnbaar logische redenering miskent namelijk dat het recht altijd gestalte
krijgt in een concrete historische context en specifiek ook in de openbare ruimte.

Het is opvallend dat zelfs de indiener van het amendement inzake gebedsoproepen niet
overtuigd was van de redenering van de regering, die toch schijnbaar klonk als een
klok.30 Volgens Van Otterloo was het amendement nodig en niet overbodig om de positie van
de gebedsoproep zeker te stellen. De indiener verwees daarbij naar discussies in de
praktijk. Als het gaat om klokgelui en de gebedsoproep was de vanzelfsprekendheid
in het rechtsbewustzijn van de bevolking kennelijk precies omgekeerd aan wat volgens
de regering het geldend recht was. Die situatie is volgens de initiatiefnemers nog
steeds niet veranderd. De opvatting van de regering destijds geeft naar hun mening
blijk van een gebrek aan erkenning van de (rechts)historische traditie van ons land.
Een explicieter afweging van de wetgever in de huidige maatschappelijke context is
wenselijk.

Naar de overtuiging van de initiatiefnemers is het legitiem om als samenleving keuzes
te maken inzake de inrichting van de openbare ruimte op grond van een diepgewortelde
culturele traditie, zeker indien deze raakt aan basale uitgangspunten van de ordening
van onze samenleving. De wetgever zou specifiek ten aanzien van gebedsoproepen uitdrukkelijker
de afweging moeten maken of het wenselijk is dat burgers op vaste plaatsen geloofsbelijdenissen
op indringende wijze met geluidsversterking over de omgeving verspreiden. Dat een
voorstel tot beperking in de huidige omstandigheden met name zou leiden tot beperkingen
aan islamitische gebedsoproepen is geen dwingende reden om van deze beperking af te
zien. De Nederlandse samenleving heeft nu eenmaal als ieder andere een eigen karakter
en dat kan ertoe leiden dat de gevolgen van keuzes niet voor alle godsdiensten en
levensovertuigingen gelijk uitpakken. In Westerse landen geldt bijvoorbeeld niet de
vrijdag of de zaterdag, maar de zondag als de algemeen aanvaarde rustdag. Die voorkeurspositie
wordt in brede kring niet als ontoelaatbare achterstelling van de positie van andere
groepen gezien. Op vergelijkbare wijze kan ook een meer ingetogen regeling voor gebedsoproepen
te rechtvaardigen zijn.

5. Constitutioneel kader

De regering heeft op vragen vanuit de Tweede Kamer herhaaldelijk geantwoord dat het
oproepen tot gebed door religieuze gezangen of klokgelui onder de godsdienstvrijheid
valt.31 Vanwege de godsdienstvrijheid moet het volgens de regering mogelijk zijn om geluid
te produceren ten behoeve van diensten en plechtigheden. Daaraan voegde zij toe dat
ook het zogeheten connexe recht van geluidsversterking niet illusoir gemaakt mag worden.32 De initiatiefnemers constateren echter dat het klokgelui feitelijk niet hetzelfde
is als de versterkte gebedsoproep, hetgeen overigens ook de regering onderkent.33 Juridisch gezien vraagt de gelijke behandeling van klokgelui en het verspreiden van
religieuze gezangen met geluidsversterking daarom nadere doordenking. Die doordenking
lijkt tot op heden nauwelijks aan de orde te zijn.

Volgens de initiatiefnemers biedt het constitutionele recht ruimte om recht te doen
aan verschillen tussen uitingsvormen van godsdienstige oproepen in de openbare ruimte.
In paragraaf 5.1 gaan zij in op de mogelijkheden voor beperking van gebedsoproepen
op grond van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM) en de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM). In paragraaf 5.2 bespreken zij de grondwettelijke kaders en de
relatie tot artikel 10 van de WOM.

5.1 Europees recht

Deze paragraaf gaat in op twee belangrijke onderdelen van het EVRM, namelijk artikel
9 over de vrijheid van godsdienst en artikel 14 over gelijke behandeling.

5.1.1 Vrijheid van godsdienst

Artikel 9 van het EVRM beschermt de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst.
Deze vrijheid is ook te vinden in artikel 10 van het handvest van de grondrechten
van de Europese Unie. Tegen de achtergrond van de ervaringen in totalitaire staten
is de vrijheid van godsdienst bijzonder kostbaar. De vrijheid van godsdienst is niet
alleen een zaak van het individuele geweten, maar omvat ook het recht de godsdienst
individueel en collectief te belijden. Dat laat onverlet dat de vrijheid van godsdienst
niet absoluut is. Het tweede lid bepaalt daarom specifiek dat de vrijheid om zijn
godsdienst te belijden of zijn overtuiging tot uiting te brengen aan beperkingen kan
worden onderworpen indien deze bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving
noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van
de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
erkent dit tweede lid dat het noodzakelijk kan zijn om in democratische samenlevingen,
waarin verschillende godsdiensten en overtuigingen samen moeten leven, beperkingen
aan te brengen op deze vrijheid van belijden om de belangen van verschillende groepen
te verzoenen en de rechten van een ieder te waarborgen.34 Het kan bijvoorbeeld gerechtvaardigd zijn om grenzen te stellen aan de mate waarin
burgers elkaar tot een andere overtuiging proberen te brengen (proselitisme). De staat
heeft de rol van onpartijdige en neutrale organisator, met het oog op orde, harmonie
en tolerantie.35 Autoriteiten moeten religieuze diversiteit echter niet zien als bedreiging, maar
als bron van verrijking.36 Pluralisme, tolerantie en ruimdenkendheid zijn namelijk kernwaarden van de democratische
samenleving. Om beperkingen te rechtvaardigen moet daarom sprake zijn van «the most
serious and compelling reasons».37

Het is relevant om te vermelden dat de jurisprudentie van het EHRM over artikel 9
geen pasklaar antwoord biedt op de vraag welke ruimte er moet zijn voor de versterkte
gebedsoproep. De initiatiefnemers zijn niet bekend met een specifieke casus over de
status van de gebedsoproep. De jurisprudentie is bovendien in hoge mate casuïstisch
van aard en is sterk afhankelijk van de concrete (nationale) omstandigheden van het
geval, de specifieke uitingsvormen en overwegingen.38 De voorspellende waarde is daarom beperkt. Tussen de kenmerken van onder andere de
minaret, de hoofddoek en de boerka bestaan zoveel relevante verschillen dat ze niet
zomaar over een kam geschoren kunnen worden. Het EHRM verklaarde in 2011 een klacht
over het Zwitserse minarettenverbod niet ontvankelijk.39 Zelfs als deze zaak wel inhoudelijk was behandeld, zou het verschil tussen een gebouw
en een geloofsbelijdenis waarschijnlijk voldoende relevant kunnen zijn om in de weg
staan aan een directe toepassing op de casus van de versterkte gebedsoproep. In het
onderstaande schetsen de initiatiefnemers op basis van de literatuur en de jurisprudentie
wel algemene lijnen die als richtinggevend kader dienen voor de beoordeling van het
wetsvoorstel.

In de toets van het EHRM staan, in aanvulling op het vereiste van een wettelijke grondslag,
twee inhoudelijke criteria centraal. Allereerst is dat het vereiste dat maatregelen
een legitiem doel moeten dienen. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat het
Hof snel geneigd is aan te nemen dat sprake is van een legitiem doel. Ter onderbouwing
van dit wetsvoorstel wijzen de initiatiefnemers op het belang van de bescherming van
de openbare orde en de rechten en vrijheden van anderen. Heel concreet gaat het dan
bijvoorbeeld om de buurtbewoners die in hun straat of wijk te maken krijgen met een
gebedsoproep, van wie de overheid het recht op privéleven dient te beschermen, maar
ook om voorbijgangers die gevoelens van onbehagen of onveiligheid kunnen ervaren.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wees erop, in een zaak over
godsdienstige teksten op het dak van een woning, dat het reguleren van de ruimtelijke
ordening als legitiem doel wordt aanvaard onder artikel 9 van het EVRM.40 Een vergelijkbaar oordeel gold voor het beperken van het uithangen van gebedsvlaggen
aan de voorgevel van een woning.41 De initiatiefnemers beschouwen het reguleren van versterkte gebedsoproepen in dezelfde
lijn, namelijk het beoordelen welke uitingen in de openbare ruimte met geluidsversterking
toelaatbaar zijn. Zij zien geen grond om het oordeel over de legitimiteit van het
doel in deze situatie anders te laten uitvallen.

Het tweede inhoudelijke criterium van het EHRM richt zich op de noodzaak van de maatregelen
in een democratische samenleving, waarbij sprake moet zijn van een dringende maatschappelijke
behoefte. Als het gaat om de relatie tussen de staat en godsdiensten spelen de nationale
besluitvormende instanties volgens het EHRM hierbij een belangrijke rol.42 Het is volgens het EHRM namelijk niet mogelijk om in Europa een uniforme opvatting
te ontwaren over het belang van religie in de samenleving. De betekenis en impact
van religie zullen verschillen afhankelijk van tijd en context. Regels op dit gebied
zullen dus verschillen van land tot land, afhankelijk van nationale tradities. De
keuze en de mate van regulering moet tot op zekere hoogte onvermijdelijk aan staten
overgelaten worden, omdat ze afhangen van de binnenlandse context. Bij het beoordelen
van godsdienstige uitingen kan ook de sterke symbolische werking die ervan uitgaat,
relevant zijn.43 Dat kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een hoofddoekjesverbod aan universiteiten
is toegestaan.

In de literatuur is de gebedsoproep nauwelijks voorwerp van onderzoek, anders dan
de minaret.44 Ten aanzien van minaretten stelt Vermeulen dat een verbod op de bouw van een bepaalde
type godshuis de toets aan artikel 9 EVRM niet kan doorstaan, omdat niet in te zien
is welk legitiem doel ermee nagestreefd wordt.45 En als het doel er al is, dan is volgens hem niet goed te onderbouwen waarom het
middel, een verbod, nodig is. Een aanknopingspunt zou gezocht kunnen worden in het
bekeringseffect. In een zaak over de islamitische hoofddoek benoemde het EHRM namelijk
als relevante overweging dat dit een sterk religieus symbool is waarvan een bekeringseffect
kan uitgaan.46 Dat oordeel had echter betrekking op de context van het onderwijs aan jonge kinderen.47 In aansluiting bij Vermeulen valt te betwijfelen of de confrontatie van jonge kinderen
in een klaslokaal als even indringend aan te merken valt als die van de burger op
straat die zich met bepaalde architectuur geconfronteerd ziet.

De initiatiefnemers menen echter dat het negatieve oordeel over een verbod op minaretten
niet zonder meer van toepassing kan zijn op de versterkte gebedsoproep. Anders dan
bij de symbolische architectuur worden bij versterkte gebedsoproepen daadwerkelijk
geloofsbelijdenissen op indringende wijze over de omgeving verspreid. Het effect ervan
is doordringender. Relevant is dat het EHRM in de Italiaanse zaak over het kruisbeeld
in een lokaal van een openbare school aangaf dat het feit dat het een in wezen passief
symbool betreft van belang is voor het beginsel van neutraliteit.48 De invloed van het kruisbeeld was volgens het EHRM beperkter dan de didactische aanspraak
in de klas of de deelname aan religieuze activiteiten. Volgens de initiatiefnemers
is dit onderscheid ook van belang voor de inrichting van de openbare ruimte. De noodzaak
van de regulering van gebedsoproepen is naar hun mening meer evident dan bij minaretten,
vanwege de indringender aard van de uiting. Overigens zij hierbij vermeld dat het
aantal mensen dat zich ergert niet als een zelfstandig criterium behoeft te gelden.49 Het feit dat veel mensen zich ergeren is dus onvoldoende grond om een maatregel te
treffen en het feit dat veel mensen zich niet ergeren is niet op voorhand reden om
deze achterwege te laten.

In Nederland is het, anders dan in islamitische landen, gebruikelijk om door middel
van een neutraal middel op te roepen tot het bezoeken van godsdienstige en levensbeschouwelijke
bijeenkomsten, terwijl de islamitische gebedsoproep een inhoudelijke geloofsbelijdenis
bevat. De Nederlandse traditie kiest op dit specifieke punt voor een sobere aanwezigheid
van godsdienst in de openbare ruimte. Hoewel de gebedsoproep niet vanwege de inhoud
uitgesloten mag worden, is tegen deze achtergrond niet op voorhand voor de hand liggend
om de gebedsoproep met geluidsversterking toe te laten in de Nederlandse situatie.
De initiatiefnemers vinden het niet wenselijk om, mede in het licht van het maatschappelijke
debat, een dominantere aanwezigheid van godsdienst in de openbare ruimte te accepteren
door toe te laten dat geloofsbelijdenissen op vaste plaatsen met geluidsversterking
worden verspreid over de omgeving. Een cultuur van soberheid past volgens hen het
beste bij de opdracht om, zoals het EHRM verwoordt, de belangen van verschillende
groepen in de samenleving te verzoenen. Het is met het oog op deze opdracht noodzakelijk
een correctie aan te brengen op een te vrijblijvende houding van de wetgever die legitieme
bezwaren tegen het karakter van versterkte gebedsoproepen miskent.

Het EHRM ziet voor zichzelf slechts een marginale toets weggelegd op de redelijkheid
en proportionaliteit van maatregelen. De initiatiefnemers wijzen erop dat gebedsoproepen
op dit moment nog slechts op beperkte schaal voorkomen en dat zij in de meeste gevallen
pas redelijk recent zijn ingevoerd. Daarbij komt dat deze gemeenschappen de mogelijkheid
behouden om onversterkte oproepen te laten horen. De beperking is daarmee niet disproportioneel,
mede in het licht van het feit dat de meeste moskeeën tot op heden geen gebruik maakten
van gebedsoproepen. Met het oog op het afwegen van alternatieven zou nog de vraag
opgeworpen kunnen worden of, ten einde maatschappelijke vervreemding tegen te gaan,
als alternatief zou kunnen gelden dat de gebedsoproep in het Nederlands te horen moet
zijn. De initiatiefnemers verwachten dat dit door veel burgers bepaald niet als verbetering
zou worden ervaren. Bovendien gaat de overheid zich dan directer mengen in de inhoud
van de uitingen. Daarbij zij ook vermeld dat de keuze voor de taal juist voor moslims
zelf een aangelegen punt lijkt.50

De initiatiefnemers merken op dat het wetsvoorstel gelezen kan worden in het verlengde
van de bestaande regelgeving. Het is niet alleen zo dat de gemeenteraad nu al regels
kan stellen over klokgelui en gebedsoproepen (art. 10 WOM) en in algemene zin het
gebruik van geluidsversterking in de openbare ruimte kan reguleren, maar het is zelfs
zo dat beperkingen kunnen worden gesteld aan het gebruik van geluidsversterking binnen
gebouwen.51 Het beperken van geluidsversterking als zodanig is dus niet nieuw en het reguleren
van het geluidsniveau in de openbare ruimte is niet de meest vergaande inperking,
maar nieuw is wel dat de mogelijkheid van geluidsversterking voor een specifieke categorie
niet langer wordt beschermd. Dit wetsvoorstel bepaalt enkel dat niet langer het recht
bestaat om op vaste plaatsen versterkte gebedsoproepen te gebruiken voor het oproepen
tot het bezoeken van godsdienstige en levensbeschouwelijke bijeenkomsten. Voor het
overige blijft de gemeente bevoegd om vergunningen te verlenen inzake geluidsversterking
voor (godsdienstige of levensbeschouwelijke) activiteiten en evenementen.

In de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is
naast het recht op vrijheid van godsdienst ook het recht op geluidsversterking als
connex recht geponeerd. Het afwegingskader dat de Raad van State formuleerde, stelt
hierover onder andere dat beperkingen aan de geluidsversterking niet zo ver mogen
gaan dat geen gebruik van enige betekenis overblijft.52 De initiatiefnemers onderkennen dat geluidsversterking in bepaalde gevallen noodzakelijk
is om het recht op vrijheid van godsdienst te kunnen verwezenlijken, bijvoorbeeld
om zich in een zaal of tijdens een bijeenkomst in de open lucht met een microfoon
verstaanbaar te kunnen maken, maar zij zijn van mening dat een recht op geluidsversterking
niet op voorhand voor alle situaties gesteld kan worden.53 In het beleid van de gemeente inzake geluidsversterking kan vaak rekening gehouden
worden met de locatie. Dat is bij gebedsoproepen echter niet zo, aangezien deze op
vaste, bestaande locaties te horen zijn. Dat rechtvaardigt volgens de initiatiefnemers
een kritischer toets. Volgens de huidige jurisprudentie zou mogelijk enkel bij de
keuze voor moskeeën op een nieuwe locatie rekening gehouden kunnen worden met een
gebedsoproep; de gemeente zou dan ruimere mogelijkheden hebben om de vrijheid van
godsdienst te beperken.54 Dat vinden de initiatiefnemers niet toereikend. In afwijking van het door de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State beschreven afwegingskader voor geluidsversterking
menen de initiatiefnemers dat in deze specifieke situatie het uitsluiten van geluidsversterking
wel toelaatbaar is. Vanwege de fundamentele aard van die keuze vinden de initiatiefnemers
het, gelet op artikel 6, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk dat de wetgever
zelf die keuze maakt en niet de gemeente.

Ook in de specifieke situatie van de gebedsoproep is volgens de initiatiefnemers van
belang dat een betekenisvol gebruik overblijft van het recht om gebedsoproepen in
de openbare ruimte te laten klinken. Het uitoefenen van de vrijheid van godsdienst
mag niet volledig onmogelijk worden gemaakt. Het wetsvoorstel laat daarom het recht
om onversterkte gebedsoproepen ten gehore te brengen ongemoeid. De feit dat de gebedsoproep
evenals het klokgelui een bijzondere categorie van uitingen betreft, rechtvaardigt
volgens de initiatiefnemers dat de onversterkte gebedsoproep een plaats blijft innemen
in de WOM.

5.1.2 Gelijke behandeling

Het tweede belangrijke onderdeel uit het EVRM betreft de norm van gelijke behandeling.
Artikel 14 van het EVRM en het Twaalfde protocol bij het EVRM bepalen dat het genot
van rechten en vrijheden zonder onderscheid op welke grond dan ook verzekerd moet
zijn. Omdat het artikel geen algemeen discriminatieverbod bevat, moet het altijd in
combinatie met andere rechten worden aangevoerd.55 De jurisprudentie van het EHRM geeft aan dat ongelijke behandeling van kerkgenootschappen
is toegestaan mits sprake is van een redelijke rechtvaardigingsgrond. Het EHRM stelt
de wettigheid van het doel dat leidt tot het maken van onderscheid nauwelijks ter
discussie, maar toetst wel of de maatregelen noodzakelijk en proportioneel zijn. Hoewel
de overheid een behoorlijke beleidsruimte heeft om keuzes te maken, mogen maatregelen
niet willekeurig uitpakken. Gemeentebesturen hebben bijvoorbeeld een ruime beoordelingsmarge
in het kader van de ruimtelijke ordening, maar het is evident dat de toepassing ervan
niet tot willekeurige inbreuken op de vrijheid van godsdienst mag leiden.56

Broeksteeg stelt dat, indien de staat een neutrale houding van pluralistische coöperatie
aanneemt, zij geen discriminerend onderscheid mag maken tussen religies.57 De Nederlandse praktijk kan gelden als een model van pluralistische coöperatie. De
initiatiefnemers wijzen er in aanvulling hierop wel op dat de jurisprudentie van het
EHRM ook in dit model ruimte laat om recht te doen aan de nationale, historisch gegroeide
context. Er hoeft geen sprake te zijn van een absolute gelijke behandeling van alle
wensen van aanhangers van verschillende godsdiensten of levensovertuigingen. Het feit
dat het christendom in het Noorse curriculum van het openbaar onderwijs een groter
deel besloeg dan andere overtuigingen, was, gelet op de geschiedenis van Noorwegen,
niet in zichzelf een afwijking van het beginsel van pluralisme en viel binnen de beoordelingsmarge
van de staat.58 Het EHRM bevestigde deze lijn uiteindelijk ook door te bepalen dat het de bevoegdheid
van staten is om te bepalen of kruisbeelden in klaslokalen van openbare scholen aanwezig
moeten zijn.59 De initiatiefnemers menen dat deze lijn in de jurisprudentie relevant is voor het
beoordelen van godsdienstige uitingen in de publieke ruimte die afwijken van de bestendige
traditie die een land kent.

Vanuit het perspectief van het EVRM is wezenlijk dat het wetsvoorstel niet leidt tot
direct onderscheid tussen godsdiensten. De initiatiefnemers vinden het van belang
om vast te stellen dat het wetsvoorstel geen eenzijdige beperking van islamitische
gebedsoproepen behelst, hoewel in de praktijk met name de versterkte islamitische
gebedsoproepen met beperkingen te maken zullen krijgen. De nieuwe wettelijke norm
richt zich gelijkelijk op alle godsdiensten en levensovertuigingen die een klok willen
luiden of een gebedsoproep willen laten horen. Het betekent concreet dat het bijvoorbeeld
evenmin als aan moslims aan andere gemeenschappen toegestaan is wekelijks op vaste
plaatsen met een megafoon mensen op te roepen een bijeenkomst te bezoeken. Het staat
bovendien een ieder vrij om door middel van klokgelui bijeenkomsten bekend te blijven
maken.

De initiatiefnemers menen dat geen sprake is van ongerechtvaardigd indirect onderscheid.
Ter vergelijking kan gewezen op de zaak uit 2014 van de Mormoonse kerk in Groot-Brittannië,
waarvan de tempels om geloofsredenen niet openbaar toegankelijk zijn.60 Het EHRM vond dat geen sprake was van een inbreuk op artikel 14 bij het beperken
van de vrijstelling van de onroerendezaakbelasting tot openbaar toegankelijke gebouwen.
Voor zover al sprake was van onderscheid, betrof het indirect onderscheid, waarbij
alle groepen aan dezelfde voorwaarden moesten voldoen. Ook volgens dit wetsvoorstel
blijft het gebruik van onversterkte uitingen, zowel klokken als oproepen, gelijkelijk
beschikbaar voor alle groepen. Alle godsdienstige en levensbeschouwelijke gemeenschappen
worden gelijkelijk beperkt in hun mogelijkheden.

5.2 Grondwet: beperking van grondrechten en artikel 10 WOM

Bij het beperken van versterkte gebedsoproepen is de inhoud van artikel 6 van de Grondwet,
de vrijheid van godsdienst, van wezenlijk belang. Over de reikwijdte van grondrechten
en de mogelijkheden om deze te beperken bestaat omvangrijke literatuur. Een drietal
bronnen, die op hun beurt ook veel literatuurverwijzingen bevatten, verdienen hier
bijzondere vermelding. Allereerst is dat de behandeling van de klassieke grondrechten
bij de grondwetsherziening van 1983.61 In de tweede plaats speelt het evaluatierapport uit 2015 over de Wet openbare manifestaties
een belangrijke rol.62 Het wijdt een afzonderlijk hoofdstuk aan de regeling van het klokgelui. Als het gaat
om de beperking van grondrechten is, ten derde, het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State over de coronamaatregelen nuttig.63

Bij de bespreking van de vrijheid van godsdienst verdienen drie manieren om godsdienstige
uitingen te beperken aandacht.

A. Redelijke uitleg en algemene beperkingen

De eerste categorie beperkingen gaat vooraf aan de tekst van artikel 6 van de Grondwet.
Het betreft zogeheten algemene beperkingen, die niet terug te voeren zijn tot specifieke
beperkingsclausules. Het zijn algemeen aanvaarde regels die grenzen stellen aan de
vrijheid van godsdienst. Te denken valt aan voorschriften inzake brandveiligheid.
Belangrijk om vast te stellen is dat deze regels volgens de benadering van de redelijke
uitleg van grondrechten niet als beperking van de godsdienstvrijheid gelden.64 De regering wees de leer van de algemene, ongeschreven beperkingen bij de grondwetsherziening
resoluut af.65 Van der Pot/Donner merkt echter terecht op dat de regering met het dichtgooien van
de voordeur meteen ook een aantal achterdeuren opende.66 Er konden namelijk situaties zijn waarin grondrechten op grond van de redelijkheid
geen toepassing meer behoorden te vinden. De conclusie van de regering blijft desalniettemin
behartenswaardig: het moet gaan om uitwegen uit onaanvaardbaar geachte situaties,
die slechts met grote terughoudend mogen worden gevolgd en die het karakter van uitzondering
en uiterste oplossing niet mogen verliezen. De Afdeling advisering van de Raad van
State leek zich ook in die lijn te bewegen toen zij over de eerste fase van de coronamaatregelen
stelde dat een acute, concrete en levensbedreigende situatie kan betekenen dat de
beperking van grondrechten gedurende een korte periode op een globalere wettelijke
grondslag berust dan de Grondwet normaliter vereist.67

Als het gaat om de beperking van het geluidsniveau van gebedsoproepen koos de regering
eind jaren ’80 juist voor de redelijke uitleg van grondrechten. Dat is opvallend,
gezien de kracht waarmee de regering zich nog bij de grondwetsherziening tegen deze
uitleg keerde. Om onverhoopte uitwassen tegen te gaan formuleerde de regering in artikel
10 van de WOM een bepaling die moest voorkomen dat de onjuiste mening zou postvatten
dat deze uitingen zonder enige begrenzing zijn toegestaan.68 Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgde deze koers van de
redelijke beperking, bijvoorbeeld in de zaak van het Tilburgse klokgelui.69 De Raad van State ziet de mogelijkheid om te reguleren uit artikel 10 van de WOM
als «een bepaling ten overvloede», omdat gemeenten deze bevoegdheid reeds bezitten
op grond van hun algemene verordenende bevoegdheid.70 De evaluatie van de WOM is daarentegen kritisch op de koers van de regering en de
Raad van State, in aansluiting bij de hoofdstroom in de literatuur.71 Het uitgangspunt dat excessief klokgelui niet onder de vrijheid van godsdienst zou
vallen, is bijvoorbeeld in strijd met de kwalificatie die de wetgever gaf. Vleugel
wijst er ten aanzien van het Tilburgse klokgelui op dat het een opmerkelijke situatie
is dat de hoogste nationale bestuursrechter deze uiting niet onder de vrijheid van
godsdienst schaart, terwijl het EHRM dat wel doet.72

B. Competentiebepaling en de formele wet

Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet geeft aan dat de vrijheid van godsdienst ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet onverlet laat. Het is dus mogelijk om de vrijheid
van godsdienst bij wet te beperken, hoewel met name beperkingen binnen gebouwen en
besloten plaatsen grote terughoudendheid vergen. De formulering van deze beperking
geeft aan dat alleen de formele wetgever bevoegd is om regels te stellen, zoals recent
is bevestigd in de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19.73 Bij de grondwetsherziening is aangegeven dat met de wet niet alleen de strafwet of
de burgerlijke wet bedoeld is, maar dat ook andere gebieden denkbaar zijn.74 De beperking vraagt wel een specifieke, door de wet nauwkeurig begrensde omschrijving.75 Het feit dat het tweede lid zich expliciet richt op de godsdienstvrijheid buiten
gebouwen of besloten plaatsen, hoeft overigens niet te betekenen dat eventuele beperkingen
op grond van het eerste lid niet ook op de situatie buiten gebouwen betrekking kunnen
hebben. Anders zou immers de bescherming buiten de benoemde gronden absoluut zijn
en zou de leer van de algemene beperkingen niet opgaan voor het tweede lid. Zeker
gezien de hieronder benoemde bedenkingen bij de formulering van het tweede lid zou
dat een moeizame conclusie zijn.

C. Doelcriteria en gemeentelijke regulering

Artikel 6, tweede lid, van de Grondwet biedt de mogelijkheid om de godsdienstvrijheid
buiten gebouwen en besloten plaatsen te beperken op grond van een aantal specifiek
omschreven doelcriteria, namelijk ter bescherming van de gezondheid, in het belang
van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De delegatiebepaling
geeft aan dat het mogelijk is om toe te staan dat gemeenten de doelcriteria nader
uitwerken. Historisch gezien is het houden van processies een belangrijk voorbeeld
bij artikel 6, tweede lid, maar ook andere uitingsvormen die regulering vragen zijn
denkbaar. Het evaluatieonderzoek over de WOM geeft echter terecht aan dat deze doelcriteria
nauwelijks relevant lijken als het gaat om gebedsoproepen.76 Het valt immers niet goed in te zien dat klokgelui of gebedsoproepen een bedreiging
vormen voor de gezondheid, dat dit verkeersbelangen schaadt, dan wel de oorzaak is
van wanordelijkheden.

Conclusie

De initiatiefnemers zijn van mening dat het voor de hand ligt om zowel godsdienstig
en levensbeschouwelijk klokgelui als gebedsoproepen als godsdienstige uitingen te
beschouwen, waarbij vervolgens beperkingen zijn toegestaan indien de uiting onacceptabel
of excessief is. Het toepassen van de leer van de redelijke beperkingen past in dit
geval niet bij de grote terughoudendheid die hiermee verwacht mag worden. De initiatiefnemers
menen dat het beperken van versterkte gebedsoproepen het beste kan geschieden op grond
van de competentiebepaling uit artikel 6, eerste lid, van de Grondwet. Gezien de aard
van de bezwaren tegen de gebedsoproep is het van belang dat de formele wetgever zelf
aangeeft dat en hoe de vrijheid van godsdienst op dit punt begrensd wordt. Het gaat
hier niet primair om keuzes inzake de duur of het geluidsniveau, maar om een fundamentele
afweging van het karakter van de oproep als zodanig. De weg van de algemene beperkingen
is volgens de initiatiefnemers te onzeker en te onduidelijk. Het gebruik van versterkte
gebedsoproepen is namelijk op zichzelf, in abstracto beschouwd, geen onredelijk beroep
op de vrijheid van godsdienst te noemen. De wetgever moet daarom zelf uitsluitsel
geven dat de verantwoordelijkheid van een ieder meebrengt dat de vrijheid van godsdienst
op dit punt met het oog op de openbare ruimte beperkt wordt.

6. Overwogen alternatieven

In het onderstaande lichten de initiatiefnemers toe welke alternatieven overwogen
kunnen worden.

In de eerste plaats zou als alternatief voor het uitsluiten van het recht op geluidsversterking
gekozen kunnen worden voor een nog verderstrekkende keuze: een volledig verbod van
de gebedsoproep. Daarmee zou immers volledig tegemoet gekomen worden aan bezwaren
tegen de gebedsoproep. De initiatiefnemers zien echter onoverkomelijke juridische
bezwaren tegen dit alternatief. Iedere burger heeft namelijk in beginsel het recht
om op straat zijn (onversterkte) stem te laten horen en zijn mening of overtuiging
te laten klinken. Het volledig verbieden van de gebedsoproep zou betekenen dat dit
recht aan specifieke groepen burgers in specifieke situaties wordt ontzegd. Dat leidt
tot een vorm van ongelijke behandeling die de overtuiging van deze burgers achterstelt
bij die van andere. De initiatiefnemers vinden dat onwenselijk. Uiteraard laat het
wetsvoorstel wel de bevoegdheid van gemeenten onverlet om hinderlijke situaties tegen
te gaan.

In de tweede plaats zou als alternatief aangereikt kunnen worden dat gemeenten de
wettelijk geregelde bevoegdheid krijgen om geluidsversterking uit te sluiten. Daarmee
zou dus de handelingsruimte voor de gemeente vergroot worden. Een dergelijke regeling
zou dienstbaar kunnen zijn aan maatwerk per gemeente, waarbij bijvoorbeeld rekening
gehouden kan worden met het verschil tussen een stadswijk en een dorp. De initiatiefnemers
betwijfelen echter of lokaal maatwerk gelet op de gevoeligheid van het onderwerp wenselijk
is. Ten aanzien van het klokgelui vond de regering het bij de invoering van de WOM
onwenselijk dat het al dan niet toelaten ervan voorwerp van plaatselijke politieke
strijd zou worden.77 Hoewel het effect van de gebedsoproep het meest direct aan de orde is voor de bewoners
van een straat en buurt, overstijgt het debat erover bovendien hun specifieke belang.
Het gaat om algemene, richtinggevende keuzes voor de openbare orde die tot de verantwoordelijkheid
van de landelijke wetgever behoren. Daarbij komt nog dat gemeentelijk maatwerk op
bezwaren stuit als het gaat om de grondwettelijke delegatiemogelijkheden, zoals uit
de voorgaande paragraaf blijkt. De Grondwet vereist dan duidelijke criteria in de
formele wet voor het uitoefenen van de bevoegdheid door gemeenten. De initiatiefnemers
zien een dergelijke regeling niet als een begaanbare weg.

In de derde plaats kan gewezen worden op de mogelijkheid dat gemeenten privaatrechtelijke
afspraken kunnen maken dat gebedsoproepen niet zullen plaatsvinden.78 Een nadeel is dat gemeenten daarbij zijn aangewezen op de bereidheid van burgers
om af te zien van het recht op grond van de WOM, waardoor dit alternatief minder effectief
is. De initiatiefnemers wijzen er bovendien op dat niet geheel duidelijk is of dergelijke
afspraken in civielrechtelijke procedures houdbaar zullen blijken in het licht van
artikel 6 van de Grondwet. Zij vinden het niet wenselijk dat een onderwerp dat bij
uitstek thuishoort in een bestuursrechtelijk kader wordt overgelaten aan een civielrechtelijke
overeenkomst. Bovendien leidt ook dit alternatief ertoe dat het al dan niet gebruik
maken van versterkte gebedsoproepen voorwerp van plaatselijke strijd wordt.

Het wetsvoorstel kiest voor een proportionele regeling die duidelijkheid biedt op
nationaal niveau. Als het gaat om het onderscheid tussen onversterkte en versterkte
uitingen sluit het voorstel overigens aan bij keuzes die reeds gemaakt zijn. In artikel
2.18, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer nemen het ten gehore brengen
van onversterkte muziek en het stemgeluid van personen een prominente plaats in bij
het bepalen van de vastgestelde geluidsniveaus. Daaruit blijkt dat het onversterkte
stemgeluid nu reeds de sterkste bescherming geniet en dat het in beginsel minder bezwaarlijk
is om aan versterkte uitingen beperkingen te verbinden. De strekking van artikel 2.18,
eerste lid, onderdeel c, van het Activiteitenbesluit kan, na inwerkingtreding van
het wetsvoorstel, verduidelijkt worden door toe te voegen dat het gaat om onversterkte
gebedsoproepen.

Ten overvloede onderstrepen de initiatiefnemers dat het wetsvoorstel enkel betrekking
heeft op de specifieke categorie van gebedsoproepen die met versterking op vaste plaatsen
geschieden. Het wetsvoorstel heeft dus geen gevolgen voor andere versterkte uitingen
en de normen die daarbij gelden om excessen te vermijden. Het is daarbij in beginsel
aan gemeenten om te bepalen met welke frequentie en welke duur met inachtneming van
een bepaald geluidsniveau het gebruik van geluidsversterking is toegestaan. De vraag
hoe de huidige uitwerking in artikel 10 van de WOM zich verhoudt tot artikel 6 Grondwet
en of mogelijk aanpassing van de doelcriteria nodig is, valt buiten het bereik van
dit wetsvoorstel.79

7. Uitvoering

De handhaving past binnen de reguliere taken van de gemeenten. Het wetsvoorstel kan
leiden tot een verlichting van de taken van gemeenten. Anders nu het geval is hoeven
gemeenten bijvoorbeeld niet meer te toetsen of een beoogde versterkte gebedsoproep
op een bepaalde locatie toelaatbaar is. De onderzoeken die in dit kader momenteel
worden uitgevoerd, zijn niet meer nodig.

Ten aanzien van onversterkte gebedsoproepen geldt als uitgangspunt dat deze in beginsel
zonder beperkingen zijn toegestaan. Het optreden van de gemeente is hier in de praktijk
in beginsel dus niet aan de orde. Alleen voor zover sprake zou zijn van excessen,
ontoelaatbare hinder en wanordelijkheden kan de gemeente beperkingen aanbrengen. Als
het gaat om het stellen van regels inzake klokgelui en onversterkte gebedsoproepen
geldt onverminderd dat deze betrekking hebben op duur en geluidsniveau.

Ten aanzien van de afbakening van gebedsoproepen kunnen in de praktijk discussies
ontstaan, die overigens onder de huidige wet ook reeds aan de orde kunnen zijn. Te
denken valt bijvoorbeeld aan een gemeenschap die niet vanaf het eigen pand, maar op
een andere vaste plek in de gemeente, zoals een stadsplein of bij een winkelcentrum,
versterkte gebedsoproepen wil laten horen. Het wetsvoorstel brengt op dit punt geen
wijziging aan en gaat uit van de bestaande praktijk.

Ten aanzien van het incidenteel gebruik van de versterkte uitingen gaat het wetsvoorstel
ook uit van de bestaande situatie. De gemeente houdt rekening met de frequentie, de
locatie, de duur en het geluidsniveau. Dat geldt ook ten aanzien van godsdienstige
of levensbeschouwelijke uitingen met versterking op locaties waar nu een versterkte
oproep zou kunnen klinken. Onderscheid op basis van godsdienst of levensbeschouwing
kan daarbij niet aan de orde zijn.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Bij het opstellen van het wetsvoorstel hebben de initiatiefnemers de kaders en uitgangspunten
van artikel 10 van de WOM als vertrekpunt genomen. Zoals toegelicht in het algemeen
deel van de toelichting was de veronderstelling van de wetgever dat gebedsoproepen
betrekking hadden op de specifieke categorie oproepen die op vaste plaatsen gebeuren.
Het aspect van de geluidsversterking heeft geen duidelijke rol gespeeld bij de behandeling
van het amendement over de gebedsoproepen.

Het wetsvoorstel voegt slechts een woord toe aan de WOM. Het preciseert in artikel
10 dat gebedsoproepen zijn toegestaan indien deze onversterkt plaatsvinden. Daarmee komen de onversterkte uitingen van het klokgelui en de onversterkte
gebedsoproep op gelijke voet naast elkaar te staan. Het voorstel sluit de interpretatie
uit dat de gebedsoproep op een vaste plaats ook het recht op geluidsversterking zou
omvatten. Het artikel laat onverlet de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van gemeenten
om op aanvraag in specifieke situaties ook te oordelen over het gebruik van geluidsversterking
voor uitingen die te maken hebben met godsdienst of levensovertuiging, zoals dat nu
al gebeurt bij evenementen en andere activiteiten. De tweede volzin van artikel 10,
namelijk over de bevoegdheid van de gemeenteraad om regels te stellen over duur en
geluidsniveau, blijft behouden. Hulpmiddelen zoals een megafoon gelden als instrumenten
van geluidsversterking.

De initiatiefnemers hebben besloten de tweede volzin van artikel 10 WOM te handhaven
en deze niet te beperken tot het klokgelui. Het is namelijk niet ondenkbaar dat ook
ingeval van onversterkte gebedsoproepen situaties kunnen ontstaan waarin gemeenten
zich genoodzaakt voelen om beperkingen aan te brengen. Het stellen van regels ten
aanzien van versterkte uitingen die niet op vaste plaatsen gebeuren, blijft na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel overigens mogelijk vanwege de bevoegdheid van de gemeente om
regels te stellen inzake geluidsversterking.

Artikel II

De wet vergt geen bijzondere invoeringshandelingen die noodzaken tot het hanteren
van een invoeringstermijn. Het wetsvoorstel sluit daarom aan bij de vaste verandermomenten
in de wetgeving en gaat uit van de datum van 1 januari volgend op de bekendmaking
in het Staatsblad.

Flach Eerdmans