Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Iedere Nederlander moet kunnen rekenen op een fatsoenlijk bestaan. Genoeg geld voor
boodschappen en een betaalbaar dak boven het hoofd zijn daarvoor van groot belang.
De aanhoudende inflatie, aangejaagd door hoge huurstijgingen, brengt dit in gevaar.
De koopkracht van veel Nederlanders staat onder druk. De inflatie in Nederland blijft
hoog, zeker in vergelijking met onze buurlanden.1 Volgens het CBS zijn de extreme huurstijgingen die 1 juli 2024 zijn doorgevoerd een
van de belangrijkste drijfveren van de hoge inflatie. Vorig jaar stegen de huurprijzen
gemiddeld immers met maar liefst 5,4 procent. De laatste keer dat de huren met meer
dan 5 procent omhoog gingen was in 1993, laten de cijfers van het CBS zien.

De vooruitzichten voor dit jaar beloven niet veel beters. De huren in de sociale sector
mogen, na de afspraken op de recente Woontop, dit jaar nog eens stijgen met 5% (waarbij
individuele corporaties gemiddeld niet meer dan 4,5% huurverhoging mogen doorvoeren)
en de huren in het middensegment zelfs met 7,7%. Deze verhogingen komen bovenop de
prijsstijgingen die de afgelopen jaren al plaats hebben gevonden. ABN AMRO verwacht
dat de energieprijzen, welke ongeveer 10% van de maandlasten van een gemiddeld huishouden
bedragen, onverminderd hoog zullen blijven. Huurders voelen deze lasten extra hard
volgens de bank, deels omdat zij geen investeringen kunnen doen in de verduurzaming
van hun woning en vaak al flink besparen op hun energiegebruik. De afgelopen jaren
was de stijging van de energielasten van huurders daardoor 5% hoger dan de inflatie.
Een daling van deze kosten verwacht de bank voorlopig niet.2 Huurders krijgen zo aan meerdere kanten stijgende kosten te verwerken, die alles
opgeteld flink groter zijn dan de inflatie en vaak ook hoger dan de inkomensstijging.
Voor 2025 wordt verwacht dat een gemiddeld gezin maandelijks meer dan 120 euro aan
extra vaste lasten kwijt is bovenop de inflatie, ten opzichte van 2024.3 Daarbij zijn de huurstijgingen nog niet eens meegenomen. Deze ontwikkelingen gaan
op korte termijn leiden tot grote betalingsproblemen omdat de helft van de huurders
in 2024 al bijna niet kon rondkomen volgens het NIBUD.4

De urgentie om iets aan de extreme huurstijgingen is dan ook groot. Het aantal daklozen
groeit sinds 2022 weer flink.5 Dat kan niet los worden gezien van het woningtekort en de hoge huren. De Woonbond
luidde vorig jaar al de noodklok vanwege de opeenvolgende extreme huurstijgingen.6 Huurders moeten steeds vaker kiezen tussen het betalen van de huur en het doen van
boodschappen. Het inkomen van gepensioneerden stijgt niet mee met de gemiddelde lonen
waardoor ze steeds vaker in de financiële problemen kunnen komen als er niets gebeurt.
Ook jongeren worden hard geraakt omdat ze vanwege het woningtekort vaak in een woning
zitten die ze maar net kunnen betalen. Veel jonge huurders hebben weinig alternatieven.
De wachtlijsten voor sociale huurwoningen zijn onverminderd lang, en om een huis te
kopen is tegenwoordig een jaarinkomen van een ton nodig.7 Ze huren daardoor vaak gedwongen in een te dure woning in het middensegment of de
vrije sector. Bij de jaarlijkse huurverhoging moeten ze daardoor een flink deel van
hun loon inleveren.8 Huurders raken op deze manier steeds verder achter op mensen met een koopwoning.
Ze zijn maandelijks meer inkomen kwijt aan wonen en kunnen daardoor moeilijker sparen.
De kans dat een huurder minder dan 2.500 euro aan spaargeld heeft is twee keer zo
groot als de kans dat een koper dat heeft.9 Dat leidt volgens het NIBUD tot een groot risico op betalingsachterstanden. Een ruime
meerderheid van de Nederlanders geeft in onderzoek aan dat er wat moet gebeuren aan
de enorme huurstijgingen die er aan zitten te komen in 2025.10

Een woning is meer dan een stapel stenen waar een verhuurder aan kan verdienen. Het
is de plek waar je veilig bent, je kinderen ziet opgroeien en de basis van waaruit
je je leven opbouwt. Niet voor niets is «bevordering van voldoende woongelegenheid
voorwerp van zorg der overheid» volgens artikel 22 van de Grondwet. Betaalbaar wonen
is een grondrecht, en een fundamenteel mensenrecht. Het is dan ook ontoelaatbaar dat
huren de pan uit rijzen, en huurders mogelijk moeten kiezen tussen het doen van boodschappen
of de huur betalen. De koopkrachtcrisis voor huurders is nijpend. Dat rechtvaardigt
verstrekkende maatregelen.

De Minister heeft recent meermaals aangegeven niets aan de extreme huurstijgingen
te willen doen. Om huurders dit jaar nog te behoeden voor financiële problemen is
er actie nodig. Dit wetsvoorstel heeft daarom als doel huurders te beschermen tegen
de hoge huurstijgingen die in 2025 worden doorgevoerd. Die bescherming krijgt gestalte
middels een bevriezing van de jaarlijkse toegestane huurverhoging. Voor alle huurovereenkomsten
in de sociale huur, middenhuur en de vrije huursector wordt de wettelijke maximumhuurstijging
vastgezet op 0% gedurende een jaar vanaf 1 juli 2025.

De indiener is van mening dat deze tijdelijke bevriezing te rechtvaardigen is, omdat
de gevolgen van extreme kostenstijgingen huurders ernstig in de knel kan brengen.
Deze maatregel is proportioneel omdat de standaard jaarlijkse maximale huurverhoging
hoger is dan de te verwachten groei van de kosten die het verhuren met zich meebrengt.
Huren in het sociale segment mogen stijgen met meer dan de inflatie, huren in het
middensegment mogen meestijgen met de gemiddelde CAO-loonstijging +1% en huren in
de vrije sector met inflatie of gemiddelde CAO-loonstijging + 1%. Dat betekent dat
huurders structureel te maken hebben met een afkalving van de koopkracht. Een tijdelijke
huurbevriezing compenseert huurders in moeilijke tijden.

Het is belangrijk dat de gevolgen van deze wet niet leiden tot een beperking van de
investeringscapaciteit van corporaties. Corporaties hebben al eerder een huurbevriezing
doorgevoerd, vragen doorgaans minder huur dan volgens het woningwaarderingsstelsel
zou mogen en voerden tussen 2016 en 2023 lagere huurverhogingen door dan verhuurders
in de private sector. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om deze wet te combineren
met het verlagen van de Vennootschapsbelasting voor woningcorporaties. Deze belasting
is oneigenlijk, omdat corporaties geen winstgevende instellingen zijn. In 2025 betalen
corporaties naar verwachting zo’n 1.1 miljard euro aan VPB.11 Het bevriezen van de huren kost corporaties ongeveer 800 miljoen euro. Het afschaffen
van de VPB kan worden gedekt uit het invoeren van een speculatieheffing, naar voorbeeld
van de grondbelasting die is uitgewerkt in het rapport op grond kun je bouwen.

2. Noodzaak tot overheidsinterventie

De rechtvaardiging voor het tijdelijk bevriezen van de jaarlijkse prijsstijging is
gelegen in een vijftal observaties. Ten eerste zorgt de geldende huurprijsbescherming
slechts voor een beperkte betaalbaarheid van de huren in Nederland. Ten tweede zijn
de huurstijgingen een belangrijke reden voor de hoge inflatie. Ten derde staat de
koopkracht van huurders sterk onder druk. Ten vierde zijn er goede economische argumenten
om over te gaan tot het tijdelijk inperken van de jaarlijkse huurstijgingen. Ten vijfde
zijn dergelijke vormen van huurprijsregulering wijdverbreid: zowel in het verleden
in Nederland, als tegenwoordig in ons omringende landen.

2.1 Huurprijsbescherming in Nederland

In Nederland wordt sinds 1989 een onderscheid gemaakt tussen gereguleerde huurovereenkomsten
en geliberaliseerde huurovereenkomsten. In welke van deze twee contractvormen een
woning valt wordt bepaald door de aanvangshuurprijs. Was de aanvangshuurprijs destijds
lager dan de toen geldende liberalisatiegrens, dan betreft het een gereguleerd huurovereenkomst.
Was de aanvangshuur hoger, dan betreft het een geliberaliseerd huurovereenkomst. In
2025 is de liberalisatiegrens 1.184,82 euro.

Gereguleerde huurovereenkomsten zijn onderworpen aan een stelsel van huurprijsbescherming.
Het leidende principe daarbij is dat de hoogte van de huurprijs in verhouding moet
staan tot de kwaliteit van de woonruimte. Middels het woningwaarderingsstelsel (WWS)
wordt de kwaliteit van een woning, gebaseerd op o.a. de oppervlakte, voorzieningen
en WOZ-waarde, uitgedrukt in een aantal punten, dat correspondeert met een maximale
huurprijs. Tevens stelt te overheid regels ten aanzien van de maximale toegestane
huurverhoging.

Sinds de Wet betaalbare huur in 2024 in werking trad, wordt er binnen de gereguleerde
huurovereenkomsten onderscheid gemaakt tussen de sociale huur en de middenhuur. Onder
sociale huur vallen alle woningen tot en met 143 punten in het WWS, corresponderend
met een huur van 900,07 euro per maand in 2025. Onder middenhuur vallen alle woningen
vanaf 144 punten en tot en met 186 punten in het WWS, de eerder genoemde liberalisatiegrens
van 1.184,82 euro. Omdat de middenhuur een nieuwe categorie is, geldt het WWS en de
toegestane maximumhuurstijging voor middenhuurwoningen alleen voor contracten die
na 1 juli 2024 zijn gesloten. Voor contracten van middenhuurwoningen die voor 1 juli
2024 zijn gesloten gelden de regels voor de ongereguleerde sector. Het belangrijkste
verschil tussen de sociale huur en de middenhuur, afgezien van de huurprijs, is de
toegestane jaarlijkse huurprijsstijging. Voor de sociale huur wordt jaarlijks door
de Minister een toegestane huurstijging per ministeriële regeling bepaald, in samenspraak
met de woningcorporaties. Voor de middenhuur geldt een wettelijke bepaling van de
gemiddelde CAO-loonstijging + 1%.

Voor geliberaliseerde huurovereenkomsten geldt een zeer beperkte huurprijsbescherming.
De voornaamste regulering is dat de huurprijs slechts eens per 12 maanden mag worden
verhoogd. Deze verhoging is in de basis vrij te bepalen tussen huurders en verhuurders
onderling, mits er een clausule in het contract over is opgenomen.

Momenteel geldt er voor de vrije sector tijdelijk uitgebreidere huurprijsbescherming.
De wet maximering huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten (Wet Nijboer)
regelt dat tot 1 mei 2029 de maximale jaarlijkse huurprijsverhogingen voor geliberaliseerde
huurovereenkomsten inflatie óf gemiddelde CAO-loonstijging mag bedragen, vermeerderd
met 1%-punt. Daarbij geldt altijd de laagste van de twee. Deze tijdelijke wet gold
initieel van 1 mei 2021 tot 1 mei 2024, en greep in op alle nieuwe en bestaande huurcontracten.
Na een evaluatie van deze wet in 2023 werd geconcludeerd dat de noodzaak voor het
maximeren van de jaarlijkse huurprijsverhoging nog steeds aanwezig is. Een belangrijke
reden hiervoor is het feit dat veel verhuurders zich nog niet aan de wettelijke huurverhogingen
houden. De beperking van de huurstijging leidde niet tot beperking van de investeringen.12 De wet is daarom verlengd tot 1 mei 2029.13

Voor het jaar 2025 leiden alle verschillende regelingen tot verschillende maximaal
toegestane huurprijsstijgingen. Voor de sociale sector is de maximale huurprijsstijging
vastgesteld op 5%, waarbij verhuurders de huren gemiddeld maar 4,5% mogen laten stijgen
(huursombenadering). Voor de middenhuur bedraagt de maximaal toegestane huurprijsstijging
7,7% als gevolg van de hoge loonstijgingen in 2024. Voor de vrije sector is dit 4,1%.
Er zit weinig logica in de verschillen tussen de sectoren. Het is bijvoorbeeld moeilijk
uit te leggen dat huurders in de gereguleerde sociale huur en middenhuur flink hogere
huurstijgingen krijgen dan huurders in de vrije sector. Daarnaast zorgen de verschillende
ingangsdata van de maximale huurstijgingen voor onduidelijkheid. De huren in het sociale
segment mogen per 1 juli 2025 verhoogd worden, terwijl de huren in de vrije sector
en in de middenhuur per 1 januari 2025 verhoogd mochten worden. De onderhavige wet
zorgt voor eenduidige huurstijgingen met als bijkomend voordeel dat de wettelijke
ingangsdatum voor huurverhogingen in alle segmenten op 1 juli 2026 wordt gezet. Dit
is voor huurders beter te volgen.

De bovengenoemde percentages zijn flink hoger dan de gemiddelde inflatie waar huurders
mee te maken hebben. Deze bedraagt voor 2025 naar verwachting 3,2%.14 Ook in 2024 kwamen de huurstijgingen hoger uit dan de inflatie. Daarmee gaat de koopkracht
van huurders twee jaar op rij hard achteruit, terwijl verhuurders juist flink meer
huur kunnen innen dan de kostenstijgingen die ze moeten dekken. Verhuurders eisen
dus jaarlijks een groter deel van de koek op. Meerdere gemeenten hebben om deze reden
al aan de bel getrokken om de huurstijgingen te matigen.15 De huidige huurprijsbescherming ziet te weinig toe op situaties met extreme prijsstijgingen,
en dus is overheidsingrijpen gerechtvaardigd.

2.2 Inflatiebeperking

Het hierboven genoemde verschil tussen de inflatie en de huurprijsstijgingen is vertekend
en in werkelijkheid nog groter. Huren bepalen namelijk voor 20,1% de inflatie in Nederland16. Wanneer de huren dus flink stijgen, stijgt de inflatie ook flink en die druk op
de inflatie zet nog 11 maanden door omdat de huurstijging permanent van aard is. Het
CBS waarschuwde vorig jaar al voor een hoge inflatie in 2025 vanwege de hoge huurstijgingen.17 In vergelijking met andere EU-landen was de inflatie de afgelopen jaren in Nederland
hoog. In december 2024 bedroeg de inflatie 3,9% tegenover 2,4% in de Eurozone uitgaande
van de geharmoniseerde Europese consumentenprijsindex (HICP).18

De Nederlandsche Bank geeft aan dat het in het belang van huishoudens, bedrijven en
de overheid is om de inflatie te laten dalen. Vooral huishoudens met lage inkomens
en gepensioneerden hebben last van hoge inflatie, omdat deze weinig financiële buffers
hebben en pensioenen vaak niet afdoende geïndexeerd worden. Bedrijven zijn in tijden
van hoge inflatie huiveriger om te investeren omdat de kosten flink hoger uit kunnen
pakken dan begroot. De overheid ziet zichzelf doorgaans genoodzaakt om met steunprogramma’s
huishoudens en bedrijven te helpen in tijden van hoge inflatie. Deze steun is vaak
niet gericht genoeg waardoor de inflatie soms verder oploopt. Het verlagen van de
inflatie geeft huishoudens dus meer koopkracht, minder onzekerheid aan bedrijven en
voorkomt dat de overheid veel geld moet uitgeven aan steunprogramma’s. Daarbij is
een inflatie van 2% het streven.19

De inflatie zou lager zijn wanneer de huren minder hard zouden stijgen. De huurprijsstijgingen
alleen zorgden in juli 2024 voor een inflatie van 1% tot 1.1%, op een totale inflatie
van 3.7%.20 Als deze huurprijsstijgingen niet doorgevoerd zouden worden, zou de Nederlandse inflatie
dus rond het Europees gemiddelde uitkomen. Wanneer de huurstijgingen beperkt worden,
wordt de inflatie beperkt. Het voorkomen van huurprijsstijging is daarmee een effectieve
manier om toekomstige inflatie te beteugelen.

2.3 Koopkrachtontwikkeling

Als gevolg van de hoge inflatie zijn de kosten van levensonderhoud de afgelopen jaren
flink gestegen in Nederland. Daarbij komen prijsstijgingen steevast harder aan bij
huurders dan bij huiseigenaren, bijvoorbeeld als gevolg van de energieprijzen.21 Forse inflatie dient gecompenseerd te worden door forse inkomensgroei om de koopkracht
in stand te houden. De loonontwikkeling loopt in Nederland echter achter op de inflatie.22 De afgelopen decennia zijn de lonen ook achtergebleven bij de economische groei,
wat resulteert in een steeds verder dalende arbeidsinkomensquote. Onderzoek van FNV
wijst uit dat de winsten twee keer zo hard zijn gestegen sinds 2019 dan de loonkosten.23 De reële lonen waren in 2023 2,7% lager dan in 2014. In 2024 maakten de lonen wel
een inhaalslag, maar meerdere jaren van loonstijging zijn nodig om weer boven het
niveau van 2021 uit te komen.24 De beperkte ontwikkeling van lonen tegenover de stevige ontwikkeling van winsten
heeft een negatief effect op het inkomen van Nederlanders met een baan. Veel van hen
zitten in een huurwoning. De koopkracht van huurders loopt de afgelopen jaren dus
blijvend achter. Ook mensen met een koopwoning hebben last van achterblijvende loonontwikkeling.
Zij worden echter gecompenseerd door stijgende huizenprijzen en goede fiscale maatregelen.
De woonlasten van kopers zijn hierdoor lager dan die van huurders, daalde de afgelopen
jaren en stijgen niet zoveel als de huurverhogingen.25 De koopkrachtdaling is bij hen daardoor beperkt.

De combinatie van hoge huren en beperkte loonstijging maakt het huren van een woning
duur in Nederland. De gemiddelde woonquote in Nederland is daardoor relatief hoog.
Nederland kent gemiddeld de zesde hoogste woonquote van Europa.26 Daarbij springt het verschil tussen huurders en eigenaar-bewoners in het oog. Tussen
2015 en 2024 keek een doorsnee huurder aan tegen 5,5% hogere inflatie dan een doorsnee
huizenkoper.27 Tussen 2009 en 2021 daalde de woonquote van kopers van 29% naar 22%. De huurquote
steeg in die periode van 31,5% naar 33,2%.28 Huurders in de midden- en dure huur hebben gemiddeld nóg hogere huurquotes, respectievelijk
38% en 43% in 2021.

Het gat tussen de kosten van levensonderhoud voor kopers en huurders is dus flink
gestegen. Volgens het NIBUD stond de betaalbaarheid van de huren in 2024 voor mensen
rond het sociaal minimum al flink onder druk.29 Bijna de helft van de huurders kan moeilijk rondkomen. Huishoudens geven de meeste
prioriteit aan het betalen van de vaste lasten. Daardoor hebben zij bij huurverhogingen
vaker moeite met het betalen van huishoudelijke uitgaven en reserveringsuitgaven.
80 procent van de mensen die moeilijk rondkomen heeft moeite met het betalen van de
boodschappen.30 Extra hoge huurstijgingen zoals het kabinet voorstelt voor 2025 maken dit alleen
maar erger. Experts beoordelen een woonquote van 30 procent als aanvaardbaar; bij
woonquotes van meer dan 40 procent komen mensen in financiële problemen.31 Daar komen steeds meer huurders boven te zitten als gevolg van alle bovengenoemde
ontwikkelingen. Een extra huurstijging in 2025 is voor velen niet te dragen.

2.4 Economische argumentatie

De forste stijging van de huurprijzen, maakt huurders kwetsbaar. De economische literatuur
bevat goede argumenten voor huurprijsregulering die huurders beschermt tegen onvoorziene,
scherpe huurprijsstijgingen. Een beperking van de huurprijsstijging kan verstandig
zijn, specifiek in het geval dat huurders zichzelf daar moeilijk tegen kunnen beschermen.
Kritiek van economen op huurprijsregulering richt zich doorgaans op meer rigide vormen
van huurprijsregulering, zoals een langdurige bevriezing van de nominale huren, die
ertoe leidt dat de reële huren blijvend dalen. Dat zou investeringen in nieuwbouw,
onderhoud en kwaliteitsverbetering minder aantrekkelijk maken. Daarvan is bij onderhavige
wet geen sprake.

Een eerste argument voor het bevriezen van de huren valt te vinden in het feit dat
de huursector geen reguliere competitieve markt is. Huurders zijn gehecht aan hun
woning en trekken niet zomaar weg wanneer de huur te hoog is. Dat is om emotionele
redenen, vanwege de hoge transactiekosten van het zoeken naar een goedkoper appartement,
maar ook het simpele feit dat er een woningtekort is en er geen alternatieven voor
handen zijn, maakt dat een huurstijging tot weinig gedragseffecten zal leiden die
in een competitieve markt wel tot een economisch evenwicht zouden leiden. Daardoor
zorgt een prijsstijging juist voor extra onevenwichtigheid: huurders zullen andere
uitgaven laten om hun huur te kunnen blijven betalen. Mensen die in armoede leven
of te maken hebben met geldstress maken ongezondere keuzes.32 Dat leidt op de lange termijn tot hogere maatschappelijke kosten zoals zorg- of incassokosten
en beperkt de welvaart. Het voorkomen van armoede, zeker voor groepen die bewezen
op de rand van armoede zitten zoals huurders op het sociaal minimum, is daarmee een
nuttige maatregel.

Het effect van het bevriezen van de huren voor een jaar op de voorraad huurwoningen
is verwaarloosbaar. De Nederlandse woningmarkt is een voorraadmarkt. Woningen worden
niet ineens van de markt gehaald wanneer de prijs daalt. Uit Europees onderzoek blijkt
dat het aanbod in Nederland het slechtst reageert op prijsontwikkelingen van alle
OESO-landen, op Zwitserland na.33 Hoger toegestane huurprijzen zorgen ervoor dat grondeigenaren een hogere prijs kunnen
vragen voor hun grond, maar zorgen niet voor de bouw van meer woningen. Immers, de
overheid bepaalt waar er gebouwd mag worden, en in tijden van woningnood zijn er altijd
afnemers te vinden van nieuw te bouwen woningen.34 Een tijdelijke bevriezing zal dus een verwaarloosbaar effect hebben op het aanbod
van woningen en de woningvoorraad op de lange termijn niet beknellen.

2.5 Internationale en historische vergelijking van huurprijsregulering

De Nederlandse overheid heeft een belangrijke rol in de volkshuisvesting sinds de
invoering van de Woningwet in 1901. De Nederlandse arbeidersbevolking leefde in die
periode vaak in erbarmelijke omstandigheden. Met de Woningwet kregen gemeenten de
mogelijkheid om verkrotting tegen te gaan en nieuwe woonwijken aan te wijzen. Daarbij
ontstonden woningbouwverenigingen die goede en betaalbare woningen bouwden. Aanvankelijk
vond huurprijsbescherming of huursubsidie nog mondjesmaat plaats, waardoor al die
mooie nieuwe arbeiderswoningen nog niet heel bereikbaar waren.

Dat veranderde begin jaren 30 van de vorige eeuw. In 1932 en 1933 weigerden huurders
in Amsterdam en Rotterdam massaal de huur te betalen aan particuliere verhuurders,
ook wel huisjesmelkers genoemd. De aanleiding moet gevonden worden in huurverhogingen
van 10 tot 20 procent, in tijden waarin mensen hun baan en inkomen verloren. De prijsstijgingen
werden mogelijk doordat de regering in 1927 vrijwel elke vorm van huurbescherming
had laten varen en de bouwproductie was stilgevallen omdat overheidsfinanciering was
beëindigd.35

Sindsdien zijn dergelijke vormen van georganiseerde huurdersstakingen niet meer voorgekomen.
Dat wordt mede toegeschreven aan de wettelijke verankering van huurprijsbescherming
en andere bescherming van huurders. Bij de invoering van de Huurwet van 1950 twijfelden
weinigen aan de noodzaak van huurprijsbescherming. Er heerste immers grote woningnood
en vrije prijsvorming zou hebben geleid tot onaanvaardbaar hoge huurprijzen.36 Weliswaar werd een eenmalige huurverhoging toegestaan omdat de lonen en bouwkosten
waren gestegen, maar daarna werden de huren bij wet bevroren.

In 1979 werd het huidige stelsel van huurprijsbescherming ingevoerd. De Huurprijzenwet
is gebaseerd op de gedachte dat huurprijzen redelijk moeten zijn in verhouding tot
de kwaliteit van de woonruimte. In plaats van een uniforme regeling, werd een waarderingsstelsel
uitgewerkt waarmee de kwaliteit van de woning kon worden uitgedrukt in een aantal
punten, die vervolgens gerelateerd kunnen worden aan een maximale huurprijs.

In 1989 werden de huurprijzen van bepaalde woningen geliberaliseerd.37 Voor deze periode kenden alle huurwoningen in Nederland huurprijsbescherming volgens
het woningwaarderingsstelsel. De maximale huurprijs werd vrijgelaten, maar uitsluitend
voor nieuwbouwwoningen die een aanvangshuur hadden die uitsteeg boven de huurprijs
die hoorde bij een waardering van 135 punten. Pas in 1994 werden ook de overeenkomsten
geliberaliseerd voor de huur van bestaande woningen met een aanvangshuur boven de
liberalisatiegrens. In de kern geldt dit stelsel nog steeds. De huurprijsstijgingen
bleven 30 jaar lang onder de 5%, waarvan het grootste deel zelfs onder 3%. Tot 2024,
toen de gemiddelde stijging 5.4% bedroeg.38 Voor 2025 kan eveneens een forse toename worden verwacht omdat de toegestane huurstijgingen
voor alle sectoren hoger is dan 4,1%. De afgelopen 30 jaar is de gemiddelde huurstijging
slechts tweemaal boven de 4.1% uitgekomen volgens cijfers van het CBS.

In 2021 werden de huren in de gereguleerde sector voor een jaar bevroren, naar aanleiding
van een door de Kamer aangenomen motie die daartoe opriep. Het jaar daarvoor stegen
de huren gemiddeld met 2,7% tegenover een loonstijging van 3,3%.39 Dit was tijdens de Covid-19 pandemie, toen een groot deel van de economie stil lag.
In datzelfde jaar bepaalde de Kamer dat geliberaliseerde contracten ook huurprijsbescherming
dienden te genieten door middel van het invoeren van een maximale jaarlijkse huurstijging
voor enkele jaren middels de Wet Nijboer.40 Redenen hiervoor waren het extreme woningtekort en de stijgende woonquotes in het
geliberaliseerde segment. Bij de evaluatie van deze wet bleek de wet nog steeds noodzakelijk,
voornamelijk omdat veel verhuurders de regels in de Wet Nijboer nog niet naleefden.
Gevreesde negatieve gevolgen als gevolg van de wet, zoals verminderd aanbod en hoge
werkdruk bij de huurcommissie, bleven uit. De wet is om deze reden verlengd tot 1 juli
2029.

Ook ons omringende landen kennen uitgebreide stelsels van huurprijsregulering.41 In OESO-verband leggen 24 van de 35 landen beperkingen op aan de huurprijzen. In
13 landen wordt de aanvangshuur gereguleerd, in 22 landen worden huurstijgingen gereguleerd,
zowel de hoogte als de frequentie. De precieze vormgeving van huurprijsreguleringen
loopt uiteen. Oostenrijk kent bijvoorbeeld een complex systeem van huurprijsregulering.
Nadat de vorming van de huurprijzen gedurende acht jaren was overgelaten aan de markt,
besloot de Oostenrijkse regering in 1982 tot een stelsel van huurprijsbescherming
dat op hoofdlijnen vergeleken zou kunnen worden met het Nederlandse woningwaarderingsstelsel.
Op basis van het aantal kamers, de oppervlakte en de aanwezigheid van voorzieningen,
werden woningen ingedeeld in klassen waarmee een huurprijs per vierkante meter correspondeerde,
die jaarlijks gecorrigeerd werd voor de inflatie, zonder extra percentage. Huurverhogingen
werden voorts toegestaan na renovatie, of bij aantoonbaar exploitatieverlies. Huurders
konden op basis van de nieuwe huurprijsregulering huurverlaging eisen.42 Mede hierdoor zijn de gemiddelde woonlasten in Oostenrijk 4% lager dan in Nederland.43

In Zweden onderhandelen huurdersorganisaties, publieke verhuurders en private verhuurders
over de aanvangshuurprijzen en de jaarlijks toegestane huurprijsstijgingen. Daarmee
geld voor alle huurwoningen huurprijsbescherming. In wetgeving is vastgelegd dat huurders
bezwaar kunnen aantekenen tegen de hoogte van de huurprijs. Om de redelijkheid te
beoordelen vergelijkt de rechter de huurprijs met die van woningen van vergelijkbare
kwaliteit. Daarmee is de huurprijs die gemeentelijke woningbouwbedrijven hanteren
maatgevend.44 De reële huren in Zweden daalden hierdoor in 2021, 2022 en 2023.45

In Luxemburg mag de huur niet meer dan 5% van het geïnvesteerde bedrag in het huurhuis
bedragen. Jaarlijkse indexatie is bij wet verboden.46 Tijdens de Covid-19 pandemie bevroren enkele Canadese provincies de huren tijdelijk,
verhuurders werden daarvoor gecompenseerd. In Berlijn werd een bevriezingswet geïntroduceerd
in 2020, die zou gelden voor 5 jaar, gecombineerd met regels om de huren te verlagen.
Deze wet werd in 2021 weer ingetrokken vanwege de aanbodeffecten en gestegen huren
elders.47 De wet had wel het gewenste effect op de huurquotes van Berlijnse huurders. Belangrijke
lessen van deze beleidsinterventie is dat waterbedeffecten moeten worden voorkomen
door generieke maatregelen te nemen, en dat er zicht moet zijn op verbetering voor
verhuurders op de langere termijn, zodat verhuurders zich niet genoodzaakt voelen
in zijn geheel terug te trekken. In Spanje en België, wordt een jaarlijkse indexering
op basis van de consumentenprijzen toegestaan, waardoor de huurquote constant blijft.

Een tijdelijke huurbevriezing voor twee jaar is dus goed te rechtvaardigen. In het
verleden kende Nederland een flink verstrekkender huurprijsbescherming. In 2021 is
er eveneens een tijdelijke huurbevriezing ingevoerd, in tijden van minder extreme
huurstijgingen. In veel Europese landen is de huurprijsbescherming wat betreft de
jaarlijks toegestane huurstijgingen verstrekkender dan in Nederland, omdat huurprijzen
slechts mogen stijgen met de inflatie, zonder extra «oppluspercentage». Hierdoor blijven
de huurquotes lager en constant in deze landen. Een tijdelijke huurbevriezing kan
worden beschouwd als correctie in de richting van deze andere landen voor de Nederlandse
huren.

3. Hoofdlijnen wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel regelt voor geliberaliseerde en gereguleerde huurovereenkomsten van
woonruimte dat de hoogte van de van de jaarlijkse huurverhoging wordt gemaximeerd
op 0% voor een jaar vanaf 1 juli 2025. De regulering geldt zowel voor huurovereenkomsten
met een verhogingsbeding, als voor situaties waarin de verhuurder zelf een voorstel
doet met een verhoogde huur.

Daartoe wordt een lid toegevoegd aan Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dat regelt
dat er voor geen enkele huurwoning een huurverhoging kan plaatsvinden vanaf 1 juli
2025, bovenop de huur die op 30 juni 2025 geldt. Dit lid vervalt per 30 juni 2026,
zodat er op 1 juli 2026 weer een huurverhoging mogelijk is. In de Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte wordt een lid toegevoegd die een huurstijging van 0% vastlegt per 1 juli
2025, deze vervalt een jaar later. In de Woningwet wordt een lid toegevoegd dat stelt
dat er geen huurverhoging kan worden doorgevoerd in 2025 per ministeriële regeling.
Ook deze vervalt een jaar na invoering.

De indiener wenst situaties van huurverhoging voor 2025 strikt te beperken tot investeringen
die leiden tot verhoging van het woongenot, en investeringen in energiezuinigheid.
Voor beide gevallen moet gelden dat instemming van de huurder vereist is. In het geval
de verhuurder investeert in energiezuinigheid, dan beoogt de indiener dat deze investering
leidt tot een verlaging van de totale woonlasten van de huurder. Het doel van de indiener
is dat op grond van de investeringen de huur slechts eenmalig mag worden verhoogd
met een hoger bedrag of een hoger percentage dan 0%. Indiener meent dat de Minister
kan aansluiten bij de systematiek van het woningwaarderingsstelsel om de hoogte van
de eenmalig hogere huurverhoging te bepalen.

4. Verhouding tot hoger recht

De Nederlandse wetgever heeft naast het maken van nationale regels ook internationaal
en op Europees niveau verdragen en wetten geratificeerd met betrekking tot het recht
op goede huisvesting. Betaalbaarheid is daar steevast een belangrijk onderdeel van.

4.1 Grondwet

Het recht op huisvesting is een sociaal grondrecht en bevat een zorgplicht voor de
overheid ter bevordering van voldoende woongelegenheid. Deze waarborg is neergelegd
in artikel 22, tweede lid, van de Grondwet. De voorliggende initiatiefwet beoogt de
uitvoering van deze zorgplicht te verbeteren.

Het introduceren van extra huurprijsregulering van huurovereenkomsten impliceert een
inmenging in het eigendomsrecht in de zin van artikel 14 van de Grondwet. Dit artikel
bepaalt dat onteigening slechts is toegestaan in algemeen belang en tegen een vooraf
verzekerde schadeloosstelling. Het artikel legt de wetgever op om bij of krachtens
de wet voorschriften te stellen over onteigening. Tevens bepaalt de Grondwet dat er
in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, recht op schadeloosheidsstelling of
tegemoetkoming in de schade bestaat indien in het algemeen belang eigendom door het
bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht
wordt beperkt. De voorgestelde huurbevriezing voldoet aan deze grondwettelijke vereisten.
De wet beoogt betaalbare huisvesting te waarborgen en zal voor verhuurders niet leiden
tot zwaar verlies op de exploitatie omdat het rekenen van een redelijke huur op langere
termijn mogelijk blijft. De wet geldt immers maar voor twee jaar. De hoge huurstijgingen
van de afgelopen jaren blijven ongewijzigd, en na 30 juni 2026 is het weer mogelijk,
volgens de geldende wetten, om extra huurstijging te vragen bovenop de generieke indexatie.
De beperkingen die verhuurders ondervinden dankzij deze wet zijn derhalve proportioneel.

4.2 Internationaal recht

4.2.1 Eigendomsrecht

Het tijdelijk beperken van de maximale jaarlijkse huurverhoging is een beperking van
het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens. Het artikel schrijft voor dat met de bescherming van
het eigendomsrecht op geen enkele wijze het recht aan wordt getast dat een staat heeft
om wetten toe te passen, die als noodzakelijk worden geacht om het gebruik van eigendom
te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betalingen van belastingen
of andere heffingen of boetes te verzekeren.

Een regulering van het eigendomsrecht is slechts toelaatbaar indien ze gerechtvaardigd
is. Dit houdt in dat voldaan moet zijn aan vier voorwaarden:

• De maatregel moet bij wet voorzien zijn. Dat betekent dat de beperking voldoende toegankelijk,
precies en voorzienbaar in de toepassing moet zijn.

De beoogde regulering is rechtmatig omdat deze middels dit wetsvoorstel verankerd
is in nationale wetgeving, De bevriezing van de huurprijsstijgingen wordt vastgelegd
in artikel 10 van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. Deze regeling is zowel
voor huurders als verhuurders voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar, waardoor
de rechtszekerheid is geborgd. Daarmee wordt voldaan aan het vereiste dat de maatregel
bij wet voorzien is.

• De beperking moet noodzakelijk zijn in het algemeen belang. Dit wil zeggen dat de
maatregel een legitiem doel dient en met de maatregelen het beoogde effect wordt bereikt.

Het algemene belang dat dit wetsvoorstel dient, is het recht op huisvesting, zoals
dat is vastgelegd in artikel 22 van de Grondwet. Wanneer huisvesting onbetaalbaar
wordt voor een huurder, is deze immers genoodzaakt om de woning te verlaten en met
het huidige woningtekort is een betaalbaar alternatief allerminst zeker. Tevens stelt
Artikel 11 van het door Nederland ondertekende Internationaal Verdrag inzake economische,
sociale en culturele rechten dat ingezetenen recht hebben op toereikende huisvesting.48Het zorgen voor voldoende betaalbare en geschikte woonruimte is een opdracht voor
de overheid. Deze staat met name onder druk voor mensen met lage inkomens. Daarnaast
blijkt dat veel huurders te hoge huren betalen. De Volkskrant rekende eind 2024 voor
dat verhuurders voor 20% van de door hen onderzochte aangeboden middenhuurwoningen
een te hoge huur vroegen.49 Het beperken van de huurstijging is voor deze huurders een belangrijke tegemoetkoming:
in afwachting van een uitspraak van de huurcommissie of wanneer huurders niet naar
de huurcommissie te stappen uit angst voor een slechte relatie met de huisbaas.

Dankzij het groeiende woningtekort is er nog steeds sprake van grote schaarste. De
wachtlijsten voor sociale huisvesting zijn in veel steden lang, en middeninkomens
verdienen net te veel om in aanmerking te komen voor sociale huur. Dat maakt dat veel
woningzoekenden zijn aangewezen op de particuliere huur en gezien de schaarste in
een zeer afhankelijke relatie komen met hun verhuurder. Daar waar de verhuur van deze
schaarse particuliere huurwoningen leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten,
is het noodzakelijk dat er maatregelen worden genomen om de mogelijkheden van deze
doelgroep op de woningmarkt te verbeteren. Zoals ook uitgebreid toegelicht in deze
memorie, poogt dit wetsvoorstel dat te doen. De regulering brengt een betere balans
aan tussen huurders en verhuurders door tegemoet te kopen aan de grote kostenstijgingen
van de huurders. Dat betekent dat verhuurders minder rendement kunnen maken dan nu
het geval is. Echter, omdat de huren normaliter meer mogen stijgen dan de inflatie,
en de voorgestelde bevriezing slechts voor een jaar geldt, acht de indiener dit effect
proportioneel.

Uit onderzoek van de Rabobank blijkt dat huurders vaker betalingsproblemen hebben.50 De historische huurstijgingen van gemiddeld meer dan 5% in 2024 en als het aan het
kabinet ligt ook in 2025, maakt een bevriezing van de huurprijzen van huurwoningen
van twee jaar noodzakelijk in het algemeen belang om meer zekerheid te creëren. Huurders
met een laag inkomen en een hoge huur bij woningcorporaties worden dit jaar financieel
tegemoetgekomen door de verplichte eenmalige huurverlaging (artikelen 54a en 54b van
de Woningwet). Hiermee worden circa 260.000 huurders bereikt die duur scheefwonen.
Er resteert daarmee nog een groep van circa 2,25 miljoen huurders in de gereguleerde
sector die niet in aanmerking komt voor de eenmalige huurverlaging, maar eveneens
veel belang heeft bij meer zekerheid. Met een huurbevriezing worden die huurders tegemoetgekomen.

• Er moet sprake zijn van een «fair balance» tussen de mate van regulering van het eigendomsrecht
van woningeigenaren en het daarmee gediende algemeen belang.

De maatregel is proportioneel omdat er de huren slechts voor een jaar worden bevroren.Woningcorporaties,
die de huren via prestatie-afspraken hebben beperkt de afgelopen jaren en in 2021
de huren al eens hebben bevroren, worden wat de indieners betreft volledig en structureel
gecompenseerd. Particuliere verhuurders hebben in de jaren 2016 tot 2023 flink hogere
huurstijgingen kunnen doorvoeren dan corporaties, waardoor een bevriezing van een
jaar proportioneel is en de balans tussen corporaties en particuliere verhuurders
deels wordt hersteld.51 Het is daarmee een beperkte inperking van het eigendomsrecht. In de huidige situatie
ontbreekt een «fair balance» tussen de positie van huurder en verhuurder, getuige
ook de beperkte naleving van de wet Nijboer zoals uit de evaluatie bleek. Deze maatregel
draagt juist bij aan eerlijkere verhouding tussen de positie van verhuurder en huurder,
zonder dat verder wordt getornd aan het kunnen verhuren en investeren in woningen.

De bevriezing van de huren betekent dat de inkomsten van verhuurders uit de verhuur
van hun woningen niet kunnen meestijgen met de inflatie (of meer). Het financiële
effect voor woningcorporaties wordt geschat op circa € 800 miljoen. De initiatiefnemers
stellen een tegemoetkoming voor woningcorporaties voor, zodat zij kunnen blijven investeren
in nieuwe woningen, verduurzaming en verbetering woonkwaliteit. Deze tegemoetkoming
kan worden gevonden in het (deels) afschaffen van de vennootschapsbelasting voor woningcorporaties.
Volgens Aedes betalen corporaties in 2025 1.3 miljard euro aan VPB.52 Daarmee kunnen de gevolgen van deze wet voor corporaties ruimschoots gecompenseerd
worden. Voor overige verhuurders wordt een compensatie niet nodig geacht, gegeven
de structureel hogere huurstijgingen dan corporaties die deze sectoren de afgelopen
jaren doorvoerden. De huizenprijzen zijn in deze jaren ook onverminderd gestegen,
wat de potentiële rendementen van deze verhuurders nog groter maakt.53

De huurbevriezing geldt voorts alleen voor de jaarlijkse huurverhoging van zittende
huurders in de periode 1 juli 2025 tot en met 1 juni 2026, en heeft geen of minder
effect op nieuwe verhuringen na mutatie en bij nieuwbouw. Ook laat deze maatregel
de mogelijkheden tot huurverhoging wegens woningverbetering en verduurzaming onverlet.
Van een onredelijke balans tussen het nagestreefde doel en de belangen van verhuurders
is derhalve geen sprake.

• Bestaan er toereikende procedurele waarborgen voor betrokkenen?

Het is altijd mogelijk om voor verhuurder en huurder een gang naar de rechter te vinden
een geschil aangaande de huurovereenkomst voor te leggen. Huurders blijven in de gelegenheid
om huurverlaging bij de huurcommissie af te dwingen als ze daar recht op hebben.

4.2.2 Vrij verkeer van diensten

Een dienst die valt onder de Dienstenrichtlijn is gedefinieerd als elke economische
activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Verhuur
en huur van woningen is het verrichten of ontvangen van een dienst. Beperkingen zijn
alleen toegestaan wanneer dat noodzakelijk is omwille van het algemeen belang dat
met deze beperking wordt gediend en dit middel geschikt is om het nagestreefde doel
te bereiken en dat het niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
Onder de vorige paragraaf aangaande het eigendomsrecht is reeds ingegaan op het algemene
belang en de noodzakelijkheid. Het versterken van de huurbescherming in tijden dat
de koopkracht van huurders sterk onder druk staat, is daarnaast ook een geschikt middel
omdat louter op die manier gewaarborgd wordt dat de huurder (evenals vroeger het geval
was) een voldoende sterke positie heeft ten opzichte van de verhuurder. Artikel 15
van de Dienstenrichtlijn benoemt eisen die aan evaluatie onderhevig zijn, waaronder
vaste minimum en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden.
De voorgestelde regulering raakt daar slechts zijdelings aan, omdat onderhavige wet
niet ziet op maximumtarieven, maar slechts de verhoging voor twee jaar extra maximeert.
de regulering is niet discriminerend en geldt in gelijke mate voor alle huurders en
verhuurders.

4.2.3 Vrij verkeer van kapitaal

De voorgenomen regulering is niet in strijd met het vrije verkeer van kapitaal, omdat
investeringen in woningen niet worden belemmerd en de maximering van korte duur is
waardoor woningwaardes op de lange termijn niet veranderen.

5. Uitvoering en handhaving

Voor de handhaving van dit wetsvoorstel wordt aangesloten bij de gebruikelijke handhaving
van het Burgerlijk Wetboek. Bij een geschil kan de huurder zich wenden tot de rechter.

6. Overgangsrecht

Het wetsvoorstel is direct na publicatie in het Staatsblad van toepassing op alle
huurovereenkomsten. Er is geen overgangsbepaling toegevoegd omdat de wet in de aard
tijdelijk is voor alle huurovereenkomsten.

7. Terugwerkende kracht

De inititiatiefwetgeving geldt niet met terugwerkende kracht. De voorzienbaarheid
van deze wetgeving is daarvoor niet genoeg gewaarborgd. Wettelijke huurstijgingen
die voor middenhuur en vrije huurwoningen zijn doorgevoerd sinds 1 januari 2025, blijven
geldig. Echter kunnen verhuurders voor deze segmenten tot 30 juni 2026 geen nieuwe
huurverhoging doorvoeren op basis van deze wet.

8. Inwerkingtreding

Het is de bedoeling dit wetsvoorstel per 1 juli 2025 in werking treedt. Dat is immers
het moment dat de meeste huurverhogingen worden doorgevoerd. De bepalingen die erop
gericht zijn de wijzigingen na 30 juni 2025 weer te laten vervallen, treden een jaar
later in werking.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Artikel 252 van Boek 7 van het Burgerlijk wetboek regelt op welke manier en op welke
termijn eenzijdige huurverhogingen doorgevoerd kunnen worden. In artikel I van dit
wetsvoorstel wordt vanaf 1 juli 2025 voor een jaar een algemene regel gegeven die
ervoor zorgt dat er geen enkele huurprijsverhoging voorgesteld mag worden. De bepaling
biedt ruimte om desgewenst wel tot huurverlaging over te gaan. Met «geldende huurprijs»
wordt gedoeld op de huur zoals die was op 31 december 2024. Een voorgestelde wijziging
van de huurprijs kan nooit hoger zijn dan dat bedrag. Uitzondering hierop is een wijziging
als gevolg van renovatie en woningverbetering of het terugkeren naar het eerdere huurbedrag
na een tijdelijke huurkorting.

Artikelen II, IV en VI

Deze artikelen maken het mogelijk de wetswijzigingen als gevolg van de tijdelijke
huurbevriezing na twee jaar weer te laten vervallen.

Artikel III

Dit artikel wijzigt de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. In die wet zijn in artikel
10 de maximumprijsstijgingen voor de huren opgenomen. Dit artikel bepaalt dat die
op grond van de wet in principe toegestane huurverhogingen een jaar vanaf 1 juli 2025
nooit meer dan nul procent of nul euro mogen zijn. Deze regeling geldt zowel voor
gereguleerde huurwoningen als voor middeldure woonruimte. Mochten de regels voor wijziging
van de huurprijzen ertoe leiden dat er sprake dient te zijn van een huurverlaging,
dan gelden het tweede, derde of vierde lid van artikel 10 wel.

Artikel V

Dit artikel wijzigt artikel 54 van de Woningwet. Artikel 54 heeft betrekking op woningen
die in eigendom zijn van een toegelaten instelling. Ook in dit artikel wordt een bepaling
toegevoegd dat de huurprijs in een jaar vanaf 1 juli 2025 nooit kan stijgen.

De Hoop