Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2
INITIATIEFNOTA

1. Inleiding

Al jarenlang zien we bij de overheidsfinanciën hetzelfde patroon. Aan het begin van
het jaar laten de verwachte overheidsfinanciën voor het komende jaar sombere cijfers
zien. Maar als na afloop van het jaar de jaarstukken worden opgemaakt, zien we dat
deze sombere cijfers opeens zijn omgeslagen in zonnige uitkomsten. Tekorten van tientallen
miljarden blijken als sneeuw voor de zon te zijn verdwenen.

Op het eerste gezicht lijkt dit misschien niet erg en lijken ramingen een saai, technisch
thema te zijn: de conservatieve schatting op Prinsjesdag legt de basis voor de meevaller
een jaar later. Maar deze verkeerde inschatting heeft wel degelijk grote gevolgen.
Bijvoorbeeld voor de formatie van een nieuwe regering: de formerende partijen gaan
het gesprek aan in de veronderstelling dat er geen extra geld is en dat er bezuinigd
moet worden. Een nieuwe regering gaat vervolgens ook aan de slag met te somber geraamde
cijfers.

Om een beeld te geven: de totale ombuigingen over vier jaar van het kabinet-Schoof,
dus inclusief btw-verhogingen, bezuinigingen en intensiveringen zoals de forse verlaging
van het eigen risico, is kleiner dan de gemiddelde meevaller de afgelopen vier jaar
van de ramingen. De gemiddelde meevaller op de begroting is ongeveer 1.500,– per persoon
per jaar, ofwel 6.000,– per gezin per jaar. Dat zijn zeer forse bedragen.

Dat beperkt niet alleen de slagkracht, het heeft ook tot gevolg dat er veel pijnlijke
maatregelen worden genomen, dat er op veel belangrijke onderwerpen wordt bezuinigd
en dat er te weinig geld beschikbaar is voor nieuw beleid, met vergaande gevolgen
voor de Nederlandse samenleving. Als er bij het begroten gewerkt was met ramingen
die realistischer geweest waren en dezelfde doelstellingen op tekort en schuld waren
nagestreefd, dan zou er totaal ander beleid gemaakt zijn en zouden bij het hoofdlijnenakkoord
andere keuzes gemaakt zijn.

Er is altijd veel aandacht voor het risico van het doen van te veel uitgaven en de
onhoudbaarheid van de schuld. Er is veel minder aandacht voor de risico’s van het
niet doen van bepaalde uitgaven. Ter illustratie: het niet tijdig en goed onderhouden
van infrastructuur levert reële schade op aan de samenleving en de economie en leidt
tot hoge kosten op een later moment. Of hadden we deze miljarden bijvoorbeeld kunnen
investeren in het bouwen van kerncentrales, betaalbare huizen kunnen bouwen in de
Haarlemmermeer nadat we Schiphol naar de Noordzee hadden verplaatst? En hoe ver waren
we nu geweest met de Lelylijn?

Om critici alvast van repliek te dienen: dit is uitdrukkelijk geen pleidooi om roekeloos
en willekeurig met geld te strooien, integendeel. Deze nota roept op om tijdig, verantwoord
en efficiënt, op basis van betere veronderstellingen, geld van de belastingbetaler
zo optimaal en consistent mogelijk voor de samenleving in te zetten. Met andere woorden:
een kwestie van goed bestuur.

In een tijd waarin de bestaanszekerheid van veel Nederlanders ernstig onder druk staat
en er ook vele andere maatschappelijke opgaven voor de overheid liggen, kunnen we
ons de huidige situatie niet veroorloven. De initiatiefnemers vragen met deze initiatiefnota
daarom aandacht voor realistischer ramen en komen dan ook met een aantal beslispunten.

De indieners danken Sam Bilgi, Piotr van Rij en Michiel Hanssen voor hun bijdrage
aan deze initiatiefnota en Yaela Perk voor de infographics. Verder danken zij het
Centraal Plan Bureau (CPB) voor hulp bij data over de staatsschuld en Wim Boonstra
voor een discussie over dit onderwerp.

2. Probleem: onrealistisch ramen

Elke jaar zien we dat overheidsuitgaven en -inkomsten zeer onrealistisch worden geraamd
en begroot. De ramingen laten sombere cijfers zien, terwijl uiteindelijk vaak uit
de jaarstukken blijkt dat de situatie aanmerkelijk gunstiger was.

Dit heeft grote gevolgen: op basis van de sombere inschattingen, worden ombuigingen
voorgesteld en doorgevoerd met vaak pijnlijke gevolgen voor de samenleving. Als er
in een eerder stadium een kloppend beeld was geweest van de staatsfinanciën, waren
deze ombuigingen niet nodig geweest of blijken afgeblazen beleidsintensiveringen wel
degelijk mogelijk te zijn geweest.

En die situatie is verre van een incident. De indruk bestaat dat dit al veel langer
speelt, maar dat het de laatste jaren steeds erger is geworden. In deze initiatiefnota
gaat het met name om de afgelopen tien jaar. Vanaf 2015 zien we dat het tekort in
8 van de 9 jaren (veel) gunstiger uitpakte dan werd verwacht bij de Miljoenennota.
Alleen in coronajaar 2020 was dat niet het geval.

Waar gaat het dan mis? Vooral de ramingen aan de inkomstenkant zijn keer op keer te
pessimistisch. Zelfs in 2020, een jaar met een diepe recessie, bleven de belastinginkomsten
op peil. Een van de oorzaken van de te pessimistische schattingen is dat de regering
de afgelopen jaren (ten onrechte) heeft geraamd dat de nominale belastingopbrengsten
niet meestijgen met de nominale groei van de economie. Vervolgens bleek dit elk jaar
wel het geval te zijn geweest. En dat is ook precies wat je verwacht in een economie
en een economisch model.

Niet alleen heeft deze situatie pijnlijke gevolgen voor burgers, het beperkt ook het
budgetrecht van de Tweede Kamer. Bij Prinsjesdag wordt een tekort van bijna 3% gepresenteerd.
De Europese regels, de wet houdbare overheidsfinanciën en prudentie leiden ertoe dat
elk voorstel tot intensivering of lastenverlichting gedekt moet worden. Dat blijkt
in de praktijk bijna onmogelijk, omdat er steeds naar dekking moet worden gezocht,
die onvindbaar blijkt. De regering daarentegen kan zeer beleidsrijke Voorjaars- en
Najaarsnota’s presenteren met grote keuzes, want de meevallers stromen op dat moment
binnen en overtreffen de tegenvaller ruimschoots.

Het budgetrecht van de Kamer staat onder druk door een onvolledige voorstelling van
zaken en het presenteren van de begroting als een maximum wat mogelijk is.

Een derde gevolg: Nederland stevent af op de laagste schuldquote in de Nederlandse
geschiedenis (sinds 1830). Zie hieronder figuur 1 en 2.1 Als wordt ingezoomd op de laatste paar jaar, zien we dat volgens de voorlopige raming
van het CBS de staatsschuldquote gedaald is naar ongeveer 43,2% van het BBP en dat
die jaarlijks 2 tot 3% afneemt.

De realisatie staat in zeer schril contrast met de bijna jaarlijkse waarschuwing dat
de schuldenlast van de Nederlandse overheid op een onhoudbaar pad ligt. Want echt
elk jaar voorspelt het CPB of de Minister van Financiën dat de jaren erna de schuld
zeer gevaarlijk zal oplopen.

Figuur 1: de schuldquote van de Nederlandse overheid in de afgelopen 200 jaar

Figuur 2: de schuldquote van de Nederlandse overheid in de afgelopen 18 jaar. (bron:
CBS Statline)

Het EMU-tekort is het verschil tussen twee grote posten: de rijksuitgaven en de rijksinkomsten.
De afgelopen tien jaar was het uiteindelijke tekort meestal (veel) kleiner dan voorspeld.
Zie figuur 3 en 4.

Dit laat zien dat de schatting van het tekort een systematische fout van een behoorlijke
omvang bevat.

De afgelopen jaren bedroeg het verschil tussen het begrote tekort en het gerealiseerde
tekort meer dan 20 miljard euro.

Figuur 3: het geraamde EMU-tekort bij de miljoenennota en het gerealiseerde tekort
(bron: miljoenennota’s en jaarverslagen rijk)

 

Tekort Miljoenennota

Tekort jaarverslag

Verschil

(in procenten)

Verschil

(miljarden euro)

2015

– 2,2%

– 1,8%

0,4%

2,2

2016

– 1,5%

0,4%

1,9%

13,5

2017

– 0,5%

1,1%

1,6%

11,3

2018

0,5%

1,5%

1,0%

7,8

2019

1,0%

1,7%

0,7%

5,8

2020

0,2%

– 4,3%

-4,5%

35,8

2021

– 5,5%

– 2,5%

2,9%

23,0

2022

– 2,4%

0,0%

2,4%

21,4

2023

– 3,0%

– 0,3%

2,6%

26,0

2024

– 2,9%

 
 
 

2025

– 2,8%

 
 
 

Figuur 4: het geraamde EMU-tekort bij de miljoenennota en het gerealiseerde tekort
(bron: miljoenennota’s en jaarverslagen rijk)

Zoals te zien is, was het uiteindelijke tekort in 8 van de 9 jaren kleiner (of het
overschot groter) dan voorspeld. Alleen in het coronajaar 2020 was dat niet het geval.
De afgelopen jaren liggen de verschillen tussen de 2,4% en de 3,3% van het BBP.

Let ook op dat de situatie tot 2019 beter leek: toen was het verschil nooit groter
dan 2%. Daarna is het verschil nooit kleiner dan 2% geweest. De ramingen zijn dus
aanzienlijk slechter geworden en er is een structurele fout in geslopen.

Ook in 2024 dreigt dit weer te gebeuren. Volgens het CBS is er het eerste half jaar
een overschot van bijna 8 miljard euro2. Het moge duidelijk zijn dat het echt niet gaat lukken om in de tweede helft van
het jaar een tekort van meer dan 30 miljard te boeken om bij de eerdere voorspellingen
uit te komen. We komen eerder weer dicht bij een begrotingsevenwicht.

Dit zal naar verwachting uiteindelijk betekenen dat vier jaar achter elkaar het EMU-saldo
meer dan 25 miljard mee blijkt te vallen ten opzichte van de begrotingen.

Om dat in perspectief te plaatsen: de meevaller is dus ongeveer structureel 1.500
euro per persoon per jaar in Nederland. Of 6.000 euro per gezin van vier personen.
Als je in je huishouden aan het eind van het jaar een kleine meevaller hebt, denk
je: dat is fijn, een extra buffer. Maar als je 6.000 euro afwijkt van je begroting
denk je wellicht: had ik dat dak, dat begint te lekken, misschien toch kunnen laten
repareren vorig jaar? Hadden we dan tóch die elektrische auto kunnen aanschaffen,
het huis kunnen laten isoleren of eindelijk de rammelende wasmachine kunnen laten
vervangen?

Naar aanleiding van de realisaties heeft de regering de raming voor dit jaar bijgesteld
naar een tekort van 1,5% van het BBP. Dat is echter maar een deel van het verhaal.
Door een uitspraak over box-3 (de spaartaks) gaat de regering nog dit jaar veel compensatie
uitbetalen, die ten laste gebracht wordt van 2024.

Als dit niet was gebeurd, zou het geraamde tekort zijn uitgekomen op 1,0%.

Ook dit is de afgelopen jaren vaker gebeurd: tijdens het jaar zijn enorme extra tegenvallers
opgevangen (zoals het Urgenda-arrest, miljarden tegenvallers bij de afhandeling van
het toeslagenschandaal of miljarden extra kosten voor de opvang van Oekraïense ontheemden)
maar desondanks was er nog een totale netto meevaller van tientallen miljarden.

Wat verder opvalt is dat de afwijkingen in de schattingen van het saldo bij het Ministerie
van Financiën en het CPB elkaar niet veel ontlopen. Er lijkt sprake te zijn van overleg
en afstemming en gebruik van deels of helemaal dezelfde schattingen en aannames.

De initiatiefnemers trekken hieruit de conclusie dat er iets fundamenteels mis is
met de tekort- en schuldramingen, waar het beleid op wordt gebaseerd.

3. Europese ramingen lijken een stuk beter

Bij de Najaarsnota (verschenen op 29 november 2024) komt het tekort over het jaar
2024 uit op 1,5% van het BBP.

Op 14 november verscheen de raming3 van de Europese Commissie en die voorspelt een tekort van 0,2% van het BBP over het
jaar 2024 en een tekort van 1,9% in 2025, waar de Nederlandse regering nog steeds
bijna 3,0% tekort verwacht.

Het jaar is bijna afgelopen en er zit nog steeds 1,3% BBP (14 miljard euro) tussen
die twee ramingen. Dat is een enorm verschil.

De Europese raming is waarschijnlijk een stuk accurater.

De afgelopen jaren valt op dat de najaarsnota elk jaar veel te pessimistisch is over
het saldo. Je zou denken dat je op 1 december van het lopend jaar een redelijk goede
schatting kunt maken van het tekort over het lopend jaar en er misschien 2 of 3 miljard
naast zit (0,2% of 0,3% van het BBP). Dat is niet het geval: in 2020 was de Najaarsnota
1,9% te pessimistisch, in 2021 2,6%, in 2022 1,0% en in 2023 1,5%.

Dat is echt schokkend slecht te noemen. Je zit er zo laat in het jaar nog steeds gewoon
soms meer dan 20 miljard naast.

Dat betekent dat de regering gedurende het jaar niet in staat is de ramingen bij te
stellen op basis van de realisaties in uitgaven en inkomsten.

Tussen 2012 en 2019 (de 8 jaren daarvoor) was de afwijking tussen het financieel Jaarsverslag
en de Najaarsnota nooit meer dan 0,8% en in sommige jaren ook echt maar 0,1% of 0,2%.
De ramingen zijn de afgelopen jaren dus zeer aanzienlijk verslechterd op dit punt.

Bij de lange termijnramingen is Nederland het enige land van de Unie, dat de doelstellingen
niet haalt meldde eurocommissaris Gentiloni eind november 2024.

Daar passen twee kanttekeningen bij: ramingen voor 2026 zijn moeilijk, maar iets zinnigs
zeggen over 2038 gaat gepaard met grote onzekerheidsmarges. Als je een maand voor
het eind van het jaar er regelmatig 2,0% (meer dan 20 miljard) naast zit over het
lopend jaar, dan is een afwijking van 1,1% in 2038 in perspectief te plaatsen.

Maar het gaat verder dan dit: Nederland volgt niet de ramingen van de Europese Commissie,
maar gebruikt de CPB-ramingen die een stuk pessimistischer zijn4. Nu laten de Europese regels toe dat je eigen pessimistischere ramingen gebruikt,
maar Nederland is waarschijnlijk het enige land dat van die gelegenheid gebruikt maakt.

De Minister vraagt zijn ambtenaren in september 20245 dan ook om realistischer te begroten. Die antwoorden dat dit ook een focusonderwerp
zal zijn in het Financieel Jaarverslag van het Rijk dat in mei 2025 zal verschijnen.
Dat is, gezien de rest van deze nota, ook zeer verstandig.

4. De Wet Hof: ramingen hebben gevolgen

De Wet houdbare overheidsfinanciën schrijft voor dat de overheid aan de Europese begrotingsnormen
moet voldoen en dat daarvoor de ramingen van het CPB het uitgangspunt zijn. Letterlijk
staat er: «het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd [....] op basis van de meerjarencijfers
en de macro-economische ramingen van de relevante variabelen van het CPB.»

Als die ramingen van het CPB (die bijzonder dicht bij de ramingen van Financiën zitten)
er structureel naast zitten, dan voert de regering dus een begrotingsbeleid op basis
van verkeerde ramingen, namelijk ramingen met een systematische afwijking.

Boonstra6 (2024) toont met zeer vergelijkbare grafieken aan dat de ramingen van CPB ongeveer
net zoveel afwijken als de ramingen van Financiën.

Dat is zorgwekkend omdat dat betekent dat er geen open debat is over de ramingen en
dat deze twee instellingen er niet in slagen om systematische ramingsfouten te elimineren.

Sterker nog, we hebben geen enkele eigen evaluatie van de ramingen kunnen vinden en
pas na vragen van Nieuw Sociaal Contract bij de Algemene Financiële Beschouwingen
in oktober 2024, is toegezegd de ramingen te gaan evalueren.

Het is goed dat politici niet kunnen shoppen in ramingen. Maar de keerzijde is wel
dat de ramingen geen systematische fouten dienen te bevatten van tientallen miljarden.
Daarom evalueren we in deze nota de ramingen verder.

De Wet houdbare overheidsfinanciën (HOF) heeft concrete gevolgen. De Wet HOF schrijft,
zoals gezegd, de Europese begrotingsnormen voor. Het maximale begrotingstekort van
3% van het BBP en de maximale staatsschuld van 60% van het BBP zijn niet alleen Europese
verplichtingen. Via de Wet HOF zijn dit dus ook Nederlandse verplichtingen.

Op grond van de ramingen wordt besloten over bezuinigingen, uitgaven en investeringen.
De afweging hierover wordt sterk bemoeilijkt als de informatie over de ramingen niet
klopt. Bijvoorbeeld voor de Lelylijn en Nedersaksenlijn is er momenteel te weinig
budget bij I&W. Als er realistische ramingen zouden zijn, is de kans erg groot dat
deze middelen wel gevonden zouden kunnen worden. En dat geldt voor meer voorstellen
zoals deze zijn neergelegd in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT). Ook voor het bouwen van woningen is niet altijd voldoende geld beschikbaar.

Onrealistische en onjuiste ramingen hebben ook hun invloed gehad op de afgelopen formatie,
waar de accurate ramingen niet tijdig en duidelijk op tafel kwamen. Daar heeft Nieuw
Sociaal Contract destijds ook opgewezen.

Maar ook in de afgelopen maanden, waarin de Kamer zich in moeilijke bochten moest
wringen om dekking te zoeken voor begrotingsamendementen. Ook het vinden van alternatieven
voor de btw-verhogingen en de OCW-begroting werd sterk bemoeilijkt door onjuiste ramingen.
En tenslotte is er nog een principieel punt. Het parlement moet zijn grondwettelijke
budgetrecht (art. 105 Grondwet) kunnen uitoefenen.

We vatten de inlichtingenplicht van de regering aan de Kamer en aan een individueel
Kamerlid (art. 68 Grondwet) niet alleen op als het recht op informatie maar ook het
recht op zo accuraat mogelijke informatie. Dat geldt dus expliciet ook voor de ramingen.

Kortom, de ramingen moeten echt beter.

5. Uitgavenkant

Aan de uitgavenkant zien we dat zich problemen voordoen met het daadwerkelijk uitgeven
van de begrote bedragen. Dat hangt bijvoorbeeld samen met levertijden bij Defensie,
arbeidsmarktkrapte in de bouwsector et cetera. Deze en andere factoren zorgen ervoor
dat het begrote geld vaak niet tijdig en volledig uitgegeven wordt.

De laatste jaren wordt jaarlijks ongeveer 4% van de begroting niet daadwerkelijk uitgegeven,
terwijl dat de jaren ervoor nog ongeveer 1% was7. Dat is een forse stijging. Dit zou je kunnen opvatten als «onderuitputtingsruimte».
Realistischer ramen zou ook betekenen dat de onderuitputting serieuzer moet worden
meegenomen in de afwegingen, ook al is onderuitputting niet verboden. Een begroting
is immers een machtiging tot uitgave, geen verplichting tot uitgave. In een aantal
gevallen is het juist prudent om niet elke begrote euro meteen uit te geven.

De Tweede Kamer zou ook het recht moeten krijgen tot daadwerkelijke uitgaven te besluiten,
ook als de regering dit eigenlijk niet wil. Nu bestaat hiervoor slechts het instrument
van een motie, waarmee de Kamer de regering kan aansporen tot het daadwerkelijk realiseren
van uitgaven.

Een onderuitputting van 4% van de begroting komt overeen met circa 18 miljard aan
uitgavenmeevallers. In zekere zin zijn dit verstopte meevallers, die de Tweede Kamer
nooit aan de voorkant van de besluitvorming te zien krijgt. Immers, in de begrotingen
geeft de regering meestal aan dat de «vrije ruimte« in de begroting nagenoeg 0% is;
de juridisch verplichte delen van de begroting zouden meer dan 90% bedragen. De begroting
wordt zodanig gepresenteerd dat er voor de Tweede Kamer geen ruimte meer is om te
amenderen. Dat de Kamer die ruimte niet heeft, zien we ook terug in de cijfers: in
werkelijkheid weet de Tweede Kamer maar voor 0,3% tot 0,5% van de begroting anders
te bestemmen dan de regering wilde. Het grondwettelijke budgetrecht is daarmee voor
een groot deel een wassen neus. De financiële ruimte wordt namelijk steeds pas achteraf
zichtbaar. Bij de Voorjaarsnota en de Najaarsnota, waarin vaak grote bedragen omgaan,
rapporteert de regering zelfs helemaal niet over de budgetflexibiliteit. Dit zou wel
moeten gebeuren.

Het is vreemd om vooraf een budgetflexibiliteit te hebben van 0%, met achteraf een
onderuitputting van 4% van de begroting. Je kunt niet anders dan concluderen dat bepaalde
begrote uitgaven dan toch niet zo verplicht en/of realistisch zijn als ze vooraf werden
voorgesteld.

De manier waarop de verplichtingen tot stand komen is vaak niet transparant en grillig.
Bij VWS werd aan een bepaalde begrotingspost van 5 miljard bij de Najaarsnota 2024
plotseling 22 miljard toegevoegd (Fonds Langdurige Zorg en het Zorgverzekeringsfonds),
terwijl dit over verplichtingen ging die men lang van tevoren kan zien aankomen, zoals
de financiering van verpleeghuizen en 18- zorg in de basisverzekering. De toelichting
hierop is, ook na doorvragen, niet transparant. Er wordt in de Najaarsnota niet aangegeven
waarom deze verplichtingen niet zijn gemeld bij het indienen van de begroting op Prinsjesdag.
Dit soort majeure begrotingswijzigingen hoort niet thuis bij de Najaarsnota, waarin
in de praktijk geen tijd en ruimte is voor een gedegen parlementaire behandeling.

De Algemene Rekenkamer zou onderzoek moeten doen naar het realiteitsgehalte van de
door de regering gerapporteerde budgetflexibiliteit. De regering dient op een meer
realistische manier hierover te rapporteren aan de Tweede Kamer. Het budgetrecht van
de Tweede Kamer kan beter tot zijn recht komen bij een volledig inzicht in de feitelijke
situatie van de overheidsfinanciën.

Er is een eindejaarsmarge van 1% en dit betekent dat, indien niet al het geld wordt
uitgegeven, er 1% van de begroting door mag schuiven naar het volgende jaar.

De eindejaarsmarge is bedoeld om te voorkomen dat aan het einde van het jaar ondoelmatige
uitgaven worden gedaan. Echter bij een onderuitputting van 4% werkt dit niet, omdat
de prikkel tot het doen van ondoelmatige uitgaven dan nog steeds bestaat. De eindejaarsmarge
(EJM) zou afgestemd moeten zijn op de gemiddelde onderuitputting in een meerjarige
reeks. De EJM zou dus verhoogd moeten worden, en/of gedifferentieerd naar begroting.
Een hogere gemiddelde onderuitputting zou dus een hogere EJM moeten betekenen.

De tegenhanger van de EJM is de in=uittaakstelling. De EJM van 1% wordt bij de Voorjaarsnota
uitgekeerd aan de departementen. Vervolgens wordt aan deze departementen weer opgedragen
om 1% van de begroting niet uit te geven, om het EMU-saldo niet te verslechteren.
Echter de regels van de EMU zijn nooit bedoeld geweest voor een dergelijke budgettaire
bezigheidstherapie, die kan leiden tot kunstmatige onderuitputting. De regels van
het Stabiliteits- en Groeipact, de begrotingsregels van de Startnota (waaronder het
Uitgavenkader) en de Wet HOF kaderen de maximale hoeveelheid uitgaven voldoende af.
De in=uittaakstelling is daarbij overbodig.

In 2021 kwam de Algemene Rekenkamer8 al tot de conclusie dat ramingen vaak onrealistisch waren en het voor het parlement
onduidelijk is waar de vrije ruimte zit. Bovendien waren de gestelde doelen vaak onduidelijk
en niet realistisch. Ramingen werden soms aangepast aan doelen in plaats van andersom,
schreef de Rekenkamer in 2021. De onderbouwingen van de meerjarenramingen waren voor
de Tweede Kamer ook niet duidelijk, en soms ook gebaseerd op onjuiste of gedateerde
veronderstellingen. De Rekenkamer adviseerde ook dat de regering meer inzicht zou
moeten geven over de vraag of en hoe precies juridische verplichtingen tot stand komen,
omdat hiermee ook de vrije ruimte in de begrotingen bepaald wordt. De Algemene Rekenkamer
concludeerde ook dat dit het budgetrecht van de Kamer aantast. De afwijkingen in de
ramingen zijn sindsdien alleen maar groter geworden.

Het parlement heeft dus een informatieachterstand ten opzichte van het kabinet als
het gaat om de begroting. In het parlement is bij de Griffie ca. 5 fte beschikbaar
voor budgettaire ondersteuning. Dit is te weinig om het budgetrecht uit de Grondwet
(art. 105 Grondwet) op de juiste manier uit te kunnen oefenen. In andere landen is
er meer budgettaire ondersteuning. Zo heeft de VS het Congressional Budget Office
met 230 fte om het Congres te ondersteunen bij de begroting. De Kamer zou ook een
dergelijk Bureau Begroting en Verantwoording moeten hebben, met een beperktere omvang.
De op 11 juni 2024 aangenomen motie-Van Hijum c.s. vraagt ook om hier onderzoek naar
te doen.

Helaas blijkt de regering een eigen interpretatie van realistisch ramen ingevoerd
te hebben. In de praktijk komt het erop neer dat de regering middelen verschuift tussen
begrotingsjaren (intertemporeel begroten), als de regering van mening is dat er dan
een meer realistisch kasritme ontstaat. Maar dit maakt de situatie voor de Tweede
Kamer juist nog minder transparant, omdat er zo nog minder zicht is op de echte vrije
ruimte. Een deel van de investeringsportefeuille van 5 miljard voor de woningbouw
uit het Hoofdlijnenakkoord raakte zo uit zicht van de Kamer. Pas na intensief doorvragen
bleek dat een deel van dit geld was doorgeschoven naar 2030, 2031 en 2032 (dus buiten
het zicht van de Kamer, want dat paste niet in de tabel), en deels besteed is aan
de verlaging van de overdrachtsbelasting.

De regering verstaat dus iets heel anders onder «realistisch begroten» dan de ARK
en dan in deze initiatiefnota bedoeld wordt. De Kamer is geen detectivebureau en dit
soort informatie moet transparant zijn voor de Kamer.

6. Inkomstenkant

Wat hiernaast ook opvalt: de politieke discussie is de afgelopen jaren over deze uitgavenkant
gegaan. Het grootste probleem zit echter aan de inkomstenkant. De grootste reden van
de ramingsverschillen, zijn de te conservatief geschatte inkomsten. We ramen een nominale
groei van het BBP over de afgelopen tien jaar van 4,3% gemiddeld, maar bij de belasting
en premie-inkomsten wordt slechts gemiddeld 3,0% nominale endogene groei9 geraamd: een verschil van 1,3%. Vooral de afgelopen paar jaar is er een enorme onderraming
geweest van de inkomsten. Deze is tientallen miljarden en beïnvloedt het EMU-saldo
zeer substantieel, meer dan de uitgavenkant. Zie figuur 5 en 6 voor de verschillen
tussen de geraamde inkomsten en de daadwerkelijke inkomsten in miljarden.

Dit betekent dus dat de regering structureel de inkomsten voor het komende jaar te
laag inschat:

Figuur 5

 

Geraamde inkomsten Miljoenennota (miljard euro)

Feitelijke inkomsten Jaarverslag (miljard euro)

Verschil (miljard euro)

2015

237,7

243,3

4,6

2016

247,8

258,8

11,0

2017

260,5

271,3

10,7

2018

282,5

284,9

2,4

2019

303,1

302,4

– 0,7

2020

305,5

299,8

– 5,7

(– 1,2)

2021

293,0

322,4

29,3

2022

334,1

350,5

16,3

2023

366,4

385,5

19,1

2024

402,9

 
 

2025

425,1

 
 

Figuur 6

Het jaar 2020, het eerste coronajaar, is zeer speciaal. De economie kromp met 3,7%
terwijl een groei van 1,5% voorspeld was. Toch bleven de inkomsten maar 5,7 miljard
achter bij de ramingen. En zelfs dat is een overschatting, want om de economie te
stutten verlaagde de overheid de belastingen met 4,5 miljard gedurende het jaar10. Het gevolg is dat de echte tegenvaller aan de inkomstenkant maar 1,2 miljard bedroeg.
Dat is bijna een afrondingsverschil.

Op de vraag hoe het komt dat de inkomsten structureel te laag worden ingeschat, is
het simpele antwoord: dit komt door de onderschatting van de belasting- en premie-inkomsten
op grote schaal.

Als de nominale groeivoorspelling 5% bedraagt, verwacht je ook 5% extra belastinginkomsten
gemiddeld. Een vereenvoudigd voorbeeld: als de enige belasting de btw is, dan is de
omzet 5% hoger en over die 5% hogere omzet heb je 5% meer btw-inkomsten. Het kan lager
zijn, als mensen vooral meer goederen in het lagere btw-tarief kopen, of hoger, als
ze meer luxe goederen gaan kopen. Maar het is zeer redelijk om te verwachten dat geraamde
groei van de belastingen net zo hoog is als de groei van het bbp.

De afgelopen jaren heeft de regering echter structureel een lagere groei geraamd voor
de belastinginkomsten dan voor de economie. Zie figuur 7.

Figuur 7

 

Geraamde

Nominale BBP Groei

Geraamde Endogene groei belastinginkomsten

Verschil

2015

2,6%

1,5%

– 1,1%

2016

3,3%

3,3%

0,0%

2017

2,5%

2,3%

– 0,2%

2018

4,2%

4,3%

+0,1%

2019

5,2%

4,7%

– 0,5%

2020

3,1%

3,1%

0,0%

2021

5,0%

– 0,6%

– 5,6%

2022

5,3%

4,2%

– 1,1%

2023

6,5%

3,4%

– 3,1%

2024

4,9%

3,2%

– 1,7%

2025

4,3%

3,6%

– 0,7%

Als 3% minder belasting- en premiestijging wordt geraamd (zoals in 2023) dan de nominale
groei van het BBP, dan betekent dat al een meevaller van meer dan 10 miljard als de
belastingopbrengsten parallel lopen aan de BBP-groei. De verwachte endogene groei
wordt jaarlijks in de miljoenennota gepresenteerd, maar we hebben de realisatie achteraf
niet kunnen vinden. De endogene groei is de verwachte groei van de belasting- en premie-inkomsten
zonder beleidswijzigingen. Dus de effecten van een btw-verhoging zitten niet in de
endogene groei omdat een belastingverhoging of verlaging een beleidswijziging is.

In werkelijkheid is het effect nog veel groter dan het verschil van een jaar. Dit
illustreren we met een voorbeeld. Als wordt gekeken naar de voorspelling van de inkomsten
over 2025, dan is deze gebaseerd op de geschatte inkomsten van de belastingen in 2024,
vermeerderd met de endogene groeivoet. De geschatte inkomsten over 2024 zijn nog nauwelijks
bijgesteld, terwijl ze volgens het CBS door het dak gaan. Er zit dus een dubbele onderschatting
van de inkomsten in 2025. En dat geldt eigenlijk voor alle jaren vanaf 2022.

Merk op dat er ook hier een cesuur zit in 2020. Na 2020 wijkt de geraamde endogene
groei van de belastinginkomsten meer af van de geraamde nominale groei van de belastinginkomsten.
We zien dat juist in de afgelopen paar jaar er grote verborgen meevallers in het systeem
gebakken lijken te worden.

Een nadere uitsplitsing naar belastingsoorten leert dat het vooral de directe belastingen
(zoals de IB en de VPB) zijn die stelselmatig hoger uitvallen. En de mate waarin lijkt
de laatste jaren ook te stijgen.

Hiernaast verdient nog de volgende zaak aandacht: elke bijstelling van de nationale
rekeningen door het CBS leidt tot de ontdekking dat de economie toch weer tientallen
miljarden groter is dan eerder gedacht. De overgang naar een diensteconomie die zich
grotendeels online ontwikkelt, maakt het meten van de economie ook vele malen moeilijker
dan bij fabrieken waar de productie goed te meten is en goed toe te rekenen is aan
een bepaalde jurisdictie. Zowel het meten van de omvang van de economie als de plek
waar de waarde wordt toegevoegd is in het digitale tijdsperk toegenomen.

Gevolg hiervan is dat de groei van de economie structureel een stukje onderschat wordt
en pas later wordt bijgesteld. De belastingen en premies zijn echter wel degelijk
verschuldigd over de stukken van de economie die pas later door het CBS gemeten worden.
Dit leidt ook tot structurele belastingmeevallers.

7. Toekomst en beslispunten

Bovenstaande laat zien dat de kwaliteit van de tekort- en schuldramingen fors omhoog
moet. De ramingen zijn nu zo conservatief, dat het bijna altijd enorm blijkt mee te
vallen. Overigens, een beetje conservatief ramen is fijn, omdat meevallers net iets
prettiger zijn dan tegenvallers. Maar nu neemt de politiek pijnlijke besluiten waarin
bezuinigd wordt of waarin bepaalde uitgaven en investeringen niet worden gedaan, terwijl
er achteraf gezien wel ruimte voor bleek te zijn. Niet-realistische ramingen leiden
dus tot verkeerde aannames over de feiten, op basis waarvan cruciale besluiten genomen
worden. Hierdoor wordt de rol van de Kamer, en dus het democratische gehalte van deze
beslissingen, beperkt.

We zien ook dat de kwaliteit van de ramingen na 2020 fors is afgenomen. Vanaf dat
moment zijn de ramingen veel te somber. Zelfs aan het eind van het jaar zitten de
ramingen er dan nog enorm naast en zijn ze veel te pessimistisch.

Dat valt samen met het moment dat de regering structureel de groei van de belastinginkomsten
fors lager inschat dan de groei van de economie. Waarom die groei lager geschat wordt,
wordt nooit duidelijk. Wel wordt duidelijk dat het jaar op jaar niet klopt.

Als er een verkeerd beeld van de staatsfinanciën is, dan worden besluiten over belastingen,
over uitgaven en over noodzakelijke investeringen gemaakt op basis van verkeerde aannames
en leidt dat automatisch tot fouten. Daarom komt deze initiatiefnota met aantal voorstellen
om deze ramingen te verbeteren. Daartoe stellen de initiatiefnemers de Kamer voor
ermee in te stemmen de betrokken bewindspersoon te verzoeken om de volgende voorstellen
uit te voeren.

Beslispunt 1

De Expertgroep ramingen, die na vragen van Nieuw Sociaal Contract, is ingesteld naar
aanleiding van de Algemene Financiële Beschouwingen, wordt gevraagd om openbaar te
rapporteren vóór 15 maart en de Kamer organiseert een uitgebreide hoorzitting met
de adviesgroep, de Algemene Rekenkamer en internationaal experts in de tweede helft
van maart 2025.

Beslispunt 2

De Algemene Rekenkamer wordt vriendelijk verzocht de aangenomen motie-Van Oostenbruggen
c.s. (Kamerstuk 36 600 IX nr. 13) over een onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar de oorzaken van de grote verschillen
tussen de ramingen van het begrotingstekort en de uitkomsten voor half maart uit te
voeren.

Beslispunt 3

Er wordt onderzoek gedaan naar een meer doeltreffende bijstelling van de ramingen
gedurende het jaar en de begrotingscyclus. Dat kan een aanvullende opdracht zijn aan
de adviesgroep.

Beslispunt 4

De regering (of de Belastingdienst) rapporteert openlijk ten minste elke drie maanden
over de verwachte en gerealiseerde belasting- en premieopbrengsten in het lopende
begrotingsjaar. Indien mogelijk is er gewoon een week of maandrapportage op de site.11

Beslispunt 5

De inkomstenraming dient gelijk te zijn aan de groeiraming van het nominale BBP. Indien
de regering bij de raming van de inkomsten wil afwijken van de nominale groeiraming
van het CPB, treedt zij hierover vooraf met de Tweede Kamer in debat.

Beslispunt 6

Een groep onafhankelijke experts evalueert de midden-en lange termijnramingen van
zowel het Ministerie van Financiën als het CPB, waarop bijvoorbeeld regeerakkoorden
en schuldhoudbaarheidsanalyses gebaseerd zijn. Deze groep analyseert ook de schuldhoudbaarheidsanalyses
van de afgelopen jaren en de redenen waarom de voorspelde explosie van de staatsschuld
zich niet voordeed.

Beslispunt 7

Er wordt jaarlijks achteraf een trefzekerheidsanalyse gemaakt van de ramingen van
het CPB, door een onafhankelijke partij zoals de Algemene Rekenkamer. Dit draait standaard
mee in de begrotingscyclus.

Beslispunt 8

Er vindt een betere rapportage van budgetflexibiliteit plaats. De regering rapporteert
budgetflexibiliteit ook in de Voorjaarsnota en Najaarsnota. Verder rapporteert de
regering wanneer en waarom juridisch verplichte uitgaven niet tot uitkering zijn gekomen.

Op die manier kan het parlement zijn grondwettelijke budgetrecht (art. 105 GW) waarmaken.

Beslispunt 9

De Kamer richt het Bureau Begroting en Verantwoording op conform het onderzoek van
de aangenomen motie-van Hijum (36 560, nr. 22) en verankert dit in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

7. Kosten

De Tweede Kamer heeft het recht om een verzoek aan de Rekenkamer te doen, die het
kan honoreren of niet. De kosten van het interne onderzoek zijn gering. De cijfers
onder beslispunt 3 zijn beschikbaar en die onder 4 zijn met een geringe inspanning
te geven.

Voor beslispunt 9 worden de middelen van goed bestuur in het hoofdlijnenakkoord ingezet.

Omtzigt Idsinga