Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 663 Wijziging van de Leerplichtwet 1969 en enige andere onderwijswetten in verband met het voorkomen en het terugdringen van verzuim in het funderend onderwijs en het beroepsonderwijs (Wet terugdringen schoolverzuim)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
A.
Algemeen deel
2
1.
Het wetsvoorstel terugdringen schoolverzuim in het kort
2
2.
Achtergronden beleid over verzuim
3
2.1.
Aanleiding
3
2.2.
Thuiszittersproblematiek
5
3.
Hoofdlijnen van het voorstel
8
3.1.
Versterken van het verzuimbeleid
8
3.2.
Verbeteren van het zicht op verzuim
15
3.3.
Tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar bij ongeoorloofd verzuim
21
3.4.
Verbeteren procedure vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
25
4.
Toepassing Caribisch Nederland
29
5.
Gegevensverwerking en privacyaspecten
31
5.1.
Maatregelen en gegevensverwerking
32
5.2.
Verbeteren procedure vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
32
5.3.
Levering geaggregeerde gegevens hoofd aan Minister
33
6.
Verhouding tot hoger recht
34
7.
Rechtsbescherming
35
8.
(Parlementaire) geschiedenis
37
9.
Gevolgen
37
9.1.
Gevolgen voor het doenvermogen
37
9.2.
Gevolgen voor de regeldruk
38
9.3.
Financiële gevolgen
39
10.
Uitvoering, toezicht en handhaving
40
11.
Advies en consultatie
41
11.1.
Internetconsultatie
41
11.2.
ATR-advies
45
11.3.
Autoriteit Persoonsgegevens
46
12.
Inwerkingtreding
47
B.
Artikelsgewijs deel
47
A. Algemeen deel
1. Het wetsvoorstel terugdringen schoolverzuim in het kort
Het wetsvoorstel terugdringen schoolverzuim heeft primair tot doel de noodzakelijke
voorwaarden te creëren om langdurig schoolverzuim van leerlingen en studenten te kunnen
voorkomen en verminderen. Met het wetsvoorstel worden scholen, in samenwerking met
samenwerkingsverbanden en leerplichtambtenaren, beter in positie gebracht om verzuim
tijdig te signaleren, de oorzaken van verzuim te constateren en de relevante personen
in te zetten om het verzuim te kunnen aanpakken. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel
te voorkomen dat jongeren die geschikt zijn om enig schoolonderwijs te volgen en voor
wie wel een passend aanbod beschikbaar is (langdurig) geen enkele vorm van onderwijs
ontvangen door een beroep op een vrijstelling op grond van lichamelijke of psychische
gronden.
Om deze doelen te bereiken treft het wetsvoorstel een regeling op de volgende onderdelen:
– Versterken verzuimbeleid: Het terugdringen en aanpakken van verzuim vergt een gedegen
verzuimbeleid op school. Het wetsvoorstel schrijft om die reden de onderdelen voor
die noodzakelijk zijn voor een doeltreffend verzuimbeleid om scholen beter in positie
te brengen langdurig verzuim te voorkomen en verhelpen.
– Verzuimregistratie en informatieverstrekking: Trends en ontwikkelingen in de verzuimcijfers
kunnen een indicatie geven van bredere problematiek op de school, in de gemeente,
de regio of het land. Tijdig inzicht in deze trends en ontwikkelingen is noodzakelijk
om effectief beleid te kunnen vormgeven teneinde verzuim zo veel mogelijk te voorkomen
en een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen te realiseren. Daarom regelt
het wetsvoorstel dat verzuim door scholen geregistreerd wordt in categorieën en dat
onder meer gegevens over geoorloofd en ongeoorloofd verzuim vervolgens op geaggregeerde
basis worden gedeeld met de gemeente, het samenwerkingsverband en de Minister.
– Signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim: Tijdig ingrijpen en een goede samenwerking
met ketenpartners zijn voorwaarden voor een doeltreffende verzuimaanpak. Het voorstel
expliciteert daarom dat het bevoegd gezag van de school een signaal kan geven aan
de leerplichtambtenaar wanneer de school zich zorgen maakt over het ongeoorloofd verzuim
van een leerling, nog voordat de huidige wettelijke grens voor een verplichte ongeoorloofd
verzuim melding van zestien uur in vier weken is bereikt.
– Vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden: Elke jongere, voor zover die geschikt
wordt geacht om schoolonderwijs te krijgen, moet de mogelijkheid krijgen om onderwijs
te volgen. Om die reden regelt het voorstel dat een arts, pedagoog of psycholoog1 het onderwijskundig perspectief betrekt bij de verklaring die nodig is voor een vrijstelling
van de leer- of kwalificatieplicht op grond van lichamelijke of psychische gronden.2
– Verder regelt het wetsvoorstel dat variatie mogelijk wordt in de duur van deze vrijstelling.
Zo wordt geborgd dat een jongere niet onnodig of voor een (te) lange duur verstoken
blijft van het onderwijs.
Dit wetsvoorstel richt zich hoofdzakelijk op leer- en kwalificatieplichtige jongeren.
Een aantal van de maatregelen geldt echter ook voor jongeren die onder de doelgroep
van het Doorstroompunt vallen3 of voor alle leerlingen en studenten. Waar dit het geval is, is dit aangegeven.
Leeswijzer en begripsgebruik
In paragraaf 2 wordt in algemene zin de problematiek van de jongeren beschreven die
de aanleiding zijn voor het onderhavige wetsvoorstel, namelijk: jongeren die langdurig
verzuimen om naar school te gaan en jongeren met een vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden. De paragraaf hoofdlijnen van het voorstel (paragraaf 3) beschrijft
voor elk onderdeel in de «probleembeschrijving» het probleem dat wordt geconstateerd
en in de «probleemaanpak» de regeling die het wetsvoorstel treft. Vervolgens gaat
de toelichting in op de toepassing in Caribisch Nederland (paragraaf 4), gegevensverwerking
en privacyaspecten (paragraaf 6), verhouding tot hoger recht (paragraaf 6), rechtsbescherming
(paragraaf 7), (parlementaire) geschiedenis, (paragraaf 8), gevolgen (paragraaf 9),
uitvoering, toezicht en handhaving (paragraaf 10), advies en consultatie (paragraaf 11)
en inwerkingtreding (paragraaf 12).
Leer- en kwalificatieplichtige jongeren zijn leerlingen in het basisonderwijs, voortgezet
onderwijs, speciale scholen voor basisonderwijs, speciaal onderwijs, praktijkonderwijs
en voortgezet speciaal onderwijs en studenten in het mbo. Waar over leerlingen wordt
gesproken, worden zowel leerlingen als studenten bedoeld, tenzij anders aangegeven
of het specifiek over mbo gaat. Waar over school wordt gesproken, worden alle onderwijsinstellingen
van genoemde onderwijssoorten bedoeld, tenzij anders aangegeven of het specifiek over
mbo gaat.
Verder wordt in deze toelichting gesproken over geoorloofd verzuim indien sprake is
van een geldige reden om de school niet te bezoeken.4 Geldige redenen om afwezig te zijn van school staan onder andere beschreven in artikel 11
van de Leerplichtwet 1969 of artikel 20 van de Leerplichtwet BES. Waar wordt gesproken
over ongeoorloofd verzuim, wordt het missen van les- of praktijktijd zonder geldige
reden op grond van de Leerplichtwet 1969 of de Leerplichtwet BES bedoeld. Voor de
doelgroep van het Doorstroompunt zijn de geldige redenen opgenomen in de sectorwetten.5
2. Achtergronden beleid over verzuim
2.1. Aanleiding
Ondanks inspanningen gericht op de verbetering van de organisatie van de extra ondersteuning
is sinds de invoering van het stelsel passend onderwijs het aantal jongeren dat langdurig
verzuimt en thuis zit niet verminderd.6 De leerplichttellingen van de gemeenten tonen aan dat het aantal jongeren dat langdurig
verzuimt of geen schoolinschrijving heeft nog steeds hoog is.7 Daarnaast stijgt het aantal vrijstellingen van de leer- en kwalificatieplicht op
grond van lichamelijke of psychische gronden.8
De redenen dat jongeren9 niet naar school gaan zijn verschillend en behelzen veelal multi-problematiek. De
verhalen van deze jongeren zijn vaak schrijnend. Ze beginnen veelal met een gebrek
aan passende ondersteuning en niet gezien worden. Op school wordt de problematiek
van deze jongeren niet of niet tijdig herkend, met als gevolg verzuim en in sommige
gevallen langdurige uitval. Dit leidt tot eenzaamheid, gebrek aan zingeving en daarbij
ook psychische problematiek voor het kind, maar vaak ook de omgeving zoals het gezin.
De uiteenlopende problematiek van deze jongeren maakt dat het onderwerp weerbarstig
en niet simpel op te lossen is.
Naar aanleiding van de evaluatie passend onderwijs heeft de toenmalige Minister voor
Basis- en Voortgezet onderwijs en Media in de «verbeteraanpak passend onderwijs en
route naar inclusiever onderwijs» (hierna: verbeteraanpak passend onderwijs) 25 maatregelen
aangekondigd om het passend onderwijs te verbeteren. Momenteel worden deze maatregelen
uitgevoerd. Doel van de verbeteraanpak passend onderwijs is om nog meer leerlingen
zo passend mogelijke ondersteuning te bieden, opdat alle jongeren onderwijs krijgen
op een wijze die past bij hun kwaliteiten of mogelijkheden.
In de verzuimbrief van 28 maart 2022 heeft de toenmalige Minister voor Primair en
Voortgezet onderwijs deze doelstelling uitgewerkt in een verscherpte verzuimaanpak,
bestaande uit drie actielijnen: i. ieder kind in beeld (door middel van het voorliggende
wetsvoorstel «terugdringen schoolverzuim»), ii. meer mogelijkheden voor maatwerk en
iii. digitaal afstandsonderwijs voor de doelgroep thuiszittende jongeren.10 De doelstelling van deze verscherpte verzuimaanpak is om leerlingen die verzuimen
eerder en beter in beeld te krijgen en hen een passend aanbod te kunnen bieden waar
dat nodig is zodat langdurig verzuim voorkomen en verholpen kan worden.
De eerste actielijn van de verzuimaanpak is het voorliggende wetsvoorstel «terugdringen
schoolverzuim», dat tot doel heeft verzuim en schooluitval beter in beeld te krijgen
om langdurig verzuim te voorkomen en te verhelpen. Dit wetsvoorstel bevat de procedurele
waarborgen die nodig zijn om langdurig verzuim en schooluitval te verminderen, namelijk:
verzuimbeleid, verzuimregistratie, inzicht in verzuimcijfers, en vroegtijdige interventies
op zorgelijk ongeoorloofd verzuim. Het voorstel beoogt ook de onderwijs- en ontwikkelmogelijkheden
van jongeren te bevorderen door aanpassing van de procedure voor de vrijstelling op
lichamelijke of psychische gronden.
Het wetvoorstel zal er op zichzelf niet voor zorgen dat de huidige groep thuiszittende
jongeren direct naar school kan gaan, of een passend ontwikkelaanbod krijgt. Het wetsvoorstel
stelt betrokkenen wel beter in staat om langdurig verzuim te voorkomen en verhelpen.
Maar voor die jongeren die nu langdurig thuiszitten, met alle gevolgen van dien, is
meer nodig. De vervolgstap is dan ook het in staat stellen van het onderwijsveld om
een passend onderwijsaanbod te realiseren voor alle jongeren, onder andere door middel
van maatwerk.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt dan ook onderdeel uit van een breder wetgevingsprogramma
gericht op het terugdringen van thuiszittende jongeren een het verbeteren van de ondersteuning
op scholen voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte. Zo worden in de periode
van 1 januari 2023 tot 1 januari 2028 enkele tientallen onderwijszorgarrangementen
gevolgd en begeleid in het experiment onderwijszorgarrangementen (Stb. 2022, 449). In de experimenten wordt ruimte geboden aan deelnemende scholen en samenwerkingsverbanden
om passende maatwerkprogramma’s in te richten voor leerlingen die zowel onderwijs
als zorg behoeven. Jongeren en leerlingen kunnen middels het experiment (tijdelijk)
onderwijs volgen op een andere locatie dan de school, bijvoorbeeld op een plek waar
de specifieke zorg of deskundigheid aanwezig is die zij behoeven. In de experimenten
wordt de samenwerking tussen partijen uit het onderwijs en de zorg gefaciliteerd en
gestimuleerd.
Op basis van de uitkomsten van dit experiment wordt een wetsvoorstel vormgegeven dat
beoogt het ondersteuningsaanbod op de scholen te verbeteren voor leerlingen met een
complexe ondersteuningsbehoefte. In 2024 heeft de Minister voor Primair en Voortgezet
onderwijs in de Kamerbrief «Passend onderwijs: blijven bouwen aan de basis op orde»
aangekondigd dat het voorgenomen wetsvoorstel over onderwijszorgarrangementen zal
worden gebundeld met het wetstraject over digitaal afstandsonderwijs in het wetsvoorstel
maatwerk.11 Doel is om het onderwijsveld beter in staat te stellen een passend onderwijsaanbod
te realiseren voor jongeren met een extra ondersteuningsbehoefte.
Maar voorkomen is ook in deze context beter dan genezen. Het onderhavige wetsvoorstel
terugdringen schoolverzuim zorgt dat scholen en samenwerkingsverbanden beter zicht
hebben op leerlingen die langdurig en zorgwekkend verzuimen. Daarnaast worden scholen
verplicht om een verzuimbeleid neer te zetten waarin wordt uiteengezet op welke manier
de school oorzaken van verzuim analyseert en verzuim op de school evalueert. Door
het vroegtijdig signaleren van zorgwekkend verzuim en onder meer de analyse en evaluatie
van verzuimgevallen worden scholen in de gelegenheid gesteld aan leerlingen passende
ondersteuning te bieden. Het wetsvoorstel terugdringen schoolverzuim behelst dan ook
maatregelen die voorwaardelijk zijn om vroegtijdig interventies voor dreigend thuiszittende
jongeren in te kunnen zetten. Met dit wetsvoorstel wordt een stap gezet in het verder
voorkomen en terugdringen van verzuim, zodat uitval in de toekomst beter voorkomen
kan worden. De insteek van het wetsvoorstel is daarmee primair preventief: toekomstig
verzuim voorkomen en voorkomen dat leerlingen (langdurig) thuis komen te zitten.
2.2. Thuiszittersproblematiek
Ieder kind heeft recht op onderwijs.12 Dit betekent dat jongeren onderwijs moeten kunnen genieten op een manier bij die
hen past. De jaarlijkse leerplichttellingen tonen aan dat het recht op onderwijs niet
voor alle leerlingen kan worden verwezenlijkt, omdat zij langdurig verzuimen of niet
ingeschreven staan op een school.
Bij de problematiek rondom jongeren die thuiszitten moet onderscheid gemaakt worden
tussen leer- of kwalificatieplichtige jongeren, jongeren die zijn vrijgesteld van
de leer- of kwalificatieplicht op grond van lichamelijke of psychische gronden of
jongeren die onder de doelgroep van het Doorstroompunt vallen. In de navolgende paragrafen
wordt de problematiek van deze groepen dan ook apart beschreven.
Soort verzuim
Definitie
Langdurig ongeoorloofd verzuim
Een leerling staat wel ingeschreven op een school, maar is zonder geldige reden ten
minste vier aaneengesloten weken afwezig tijdens les- en of praktijktijd.
Absoluut verzuim
Een jongere (zonder startkwalificatie) heeft geen inschrijving op een school en is
niet vrijgesteld van de inschrijfplicht.
Vrijstelling op grond van lichamelijke of psychische redenen (artikel 5, onder a,
van de Leerplichtwet 1969)
Een jongere wordt wegens lichamelijke of psychische redenen niet in staat geacht om
op een school te worden toegelaten.
Langdurig verzuim en thuiszitten
In het schooljaar 2022–2023 gingen circa 3.800 leerlingen langer dan vier weken niet
naar school zonder geldige reden (ongeoorloofd verzuim). Twee derde van deze leerlingen
ging, zonder geldige reden, langer dan drie maanden niet naar school. De groep thuiszittende
jongeren bestaat daarnaast uit leerlingen die langdurig geoorloofd (ziekte)verzuimen.
Er wordt in elk geval gesproken over langdurig ziekteverzuim indien het verzuim langer
aanhoudt dan vier aaneengesloten weken. Het is niet bekend hoe groot deze groep is,
omdat dit niet wordt bijgehouden. Er zijn evenwel aanwijzingen dat deze groep groter
is dan de groep leerlingen die langdurig ongeoorloofd verzuimt.13 In een recente analyse bij de leerplichttelling 2022–2023 vraagt brancheorganisatie
Ingrado aandacht voor deze groep.14 Voor zowel de thuiszittende leerlingen die langdurig ongeoorloofd verzuimen als de
thuiszittende leerlingen die langdurig geoorloofd verzuimen kan sprake zijn van achterliggende
problematiek die tot gevolg heeft dat de leerling niet naar school gaat.
De redenen dat deze leerlingen niet naar school gaan zijn divers. Uit onderzoek naar
thuiszitten blijkt dat volledige deelname aan het onderwijs vaak (tijdelijk) niet
mogelijk is vanwege de complexe problematiek van deze jongeren.15 In veel gevallen is sprake van (een combinatie van) factoren, zoals psychische problemen
en gedragsproblemen.16 Gedacht kan worden aan leerlingen die problematisch gedrag naar anderen vertonen
of leerlingen die vormen van een stoornis op het autismespectrum hebben. Daarnaast
spelen vaak problemen thuis, zoals een gebroken gezin of ouders met een psychiatrische
stoornis.17 Ook kan sprake zijn van problemen op de school of in de zorg, bijvoorbeeld vanwege
regels en procedures waarbij geen rekening gehouden wordt met de problematiek van
de jongere of de wachtlijsten in de jeugd(gezondheids)zorg.18
Scholen en samenwerkingsverbanden slagen er voor deze doelgroep die behoefte heeft
aan maatwerk vaak niet goed in om een passend onderwijsaanbod te realiseren. Een verklaring
hiervoor is dat de gemiddelde school jaarlijks slechts te maken heeft met enkele gevallen
van langdurig verzuim of thuiszitten. Dit kan thuiszitten in de beleving van scholen
tot een klein en hanteerbaar probleem maken dat niet de hoogste prioriteit vraagt.19
Daarnaast maakt het feit dat thuiszitten in veel gevallen (deels) veroorzaakt wordt
door psychische problemen of problematiek in het gezin dat naast het onderwijsveld
een veelheid van andere betrokkenen onderdeel zijn van de oplossing, waaronder bijvoorbeeld
jeugdhulp of de jeugdgezondheidszorg. Voor jongeren met complexe problematiek is dan
ook afstemming vereist tussen het onderwijsdomein, het zorgdomein en in voorkomende
gevallen het civielrechtelijk- of strafdomein (Raad voor de Kinderbescherming, stichting
Halt, politie, Openbaar Ministerie). Deze afstemming komt doorgaans onvoldoende tot
stand.20
Gevolgen thuiszitten
Langdurig niet naar school gaan heeft veelal grote gevolgen voor de ontwikkeling van
leerlingen. Langdurige afwezigheid van leerlingen heeft allereerst een negatieve impact
op hun academische prestaties.21 Zo kan al een korte periode van thuiszitten leiden tot een dusdanige achterstand
in leerstof dat de leerling het schooljaar moet overdoen of moet overstappen naar
een ander onderwijsniveau.22 Jongeren die helemaal niet meer terugkeren naar school zijn, vanwege het ontbreken
van een diploma of startkwalificatie, vaak gedwongen laag gekwalificeerd werk te doen.
Verder kan het thuiszitten een invloed hebben op de (persoonlijke) ontwikkeling van
jongeren; die kan (tijdelijk) stagneren of achteruitgaan. Het normale schoolleven
en contacten met leeftijdsgenoten staat immers grotendeels stil. Thuiszitten kan daarnaast
een versterkende invloed hebben op psychische klachten zoals depressies. Een periode
niet naar school gaan betekent dan ook niet alleen dat leerlingen tijdelijk geen lesstof
op kunnen nemen. Het kan grote gevolgen hebben voor hun ontwikkeling en het succes
in hun volwassen leven.23
Jongeren met een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
Een andere groep jongeren die geen onderwijs ontvangt, zijn de jongeren met een vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden. Ouders van jongeren die niet geschikt worden
geacht om onderwijs te volgen, bijvoorbeeld vanwege een meervoudige of zware lichamelijke
dan wel psychische beperking, kunnen een beroep doen op deze vrijstelling. Deze vrijstelling
is dan ook uitsluitend bedoeld voor jongeren die een zware zorgbehoefte hebben. Jongeren
met een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden komen vaak terecht op een
medisch kinderdagverblijf of een instelling voor dagbesteding.
Uit de leerplichttellingen blijkt dat de groep jongeren met een vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden toeneemt, terwijl het aantal jongeren in de leer- of kwalificatieplichtige
leeftijd vrijwel gelijk is gebleven. Waar in het schooljaar 2014–2015 nog door 5.000
jongeren een erkend beroep werd gedaan op een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden, was dit in schooljaar 2022–2023 gestegen tot 8.400 jongeren.24 Uit onderzoek van Regioplan blijkt dat voor een deel van deze jongeren het wel mogelijk
is om naar school te gaan, mits maatwerk wordt geboden.25
Verzuim en uitval bij jongeren die vallen onder de doelgroep van het Doorstroompunt
Het Doorstroompunt draagt zorg voor een systeem van doorverwijzing naar onderwijs
of arbeidsmarkt van voortijdige schoolverlaters. Jongeren zonder startkwalificatie
hebben namelijk een veel grotere kans om niet duurzaam aan het werk te komen.26 Gemeenten werken bij de uitvoering van deze taak samen in 40 verschillende Doorstroompuntregio’s.
Elke Doorstroompuntregio heeft een contactgemeente die de aanpak van voortijdig schoolverlaten
coördineert.
Uit onderzoek van KBA Nijmegen blijkt dat verzuim toeneemt met de leeftijd en dat
meerderjarige jongeren vaker verzuimen dan minderjarigen.27 Verzuim kan een signaal zijn van achterliggende problemen die later leiden tot langdurige
uitval. Het terugdringen van verzuim is daarom een belangrijke maatregel in het Actieplan
voortijdig schoolverlaten dat in 2023 is gelanceerd om het aantal voortijdig schoolverlaters
sterk terug te dringen.28 Een van de uitgangspunten van het actieplan is dat scholen en gemeenten een gezamenlijke
opdracht hebben om voortijdig schoolverlaten tegen te gaan.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1. Versterken van het verzuimbeleid
3.1.1. Probleembeschrijving
Een leerling zal niet van de ene op de andere dag langdurig verzuimen of thuis komen
te zitten. Veelal gaat er een periode aan vooraf, waarin zorgen ontstaan over de situatie
van de leerling op school of thuis.29 Een leerling kan bijvoorbeeld vaker te laat komen, weggestuurd of geschorst worden,
kortdurend ongeoorloofd verzuimen en regelmatig afwezig zijn in verband met ziekteverzuim.
Om langdurig verzuim en thuiszitten te voorkomen is het van belang dat deze signalen
op tijd worden herkend. In samenspraak met de leerling en de ouders kunnen dan de
juiste professionals worden betrokken en passende interventies worden ingezet. Hoe
langer jongeren verzuimen of thuiszitten, hoe groter namelijk de afstand tot de school
wordt en hoe moeilijker het wordt om de stap terug naar school te zetten.
Op veel scholen is het beleid ten aanzien van verzuim nog onvoldoende. Verzuimpatronen
en signalen die aanleiding geven tot zorgen over de schoolgang van de leerling worden
nu vaak te laat herkend of er worden geen effectieve interventies ingezet om verzuim
te voorkomen.
Primair onderwijs
Uit onderzoek van KBA Nijmegen in het primair onderwijs blijkt bijvoorbeeld dat veel
basisscholen geen beleid hebben dat gericht is op (zorgwekkend) ziekteverzuim.30 Ziekteverzuim is vaak onvoldoende in beeld en de aanpak heeft veelal een ad hoc karakter,
met name waar het de samenwerking betreft met partijen buiten de school. Het basisonderwijs
is in de ervaring van leerplichtambtenaren evenwel de plek waar de problematiek van
leerlingen die uiteindelijk langdurig verzuimen of thuis zitten in veel gevallen begint.
Al in het basisonderwijs laten deze leerlingen veelal zorgwekkende signalen zien,
waaronder herhaaldelijk geoorloofd dan wel ongeoorloofd verzuim in combinatie met
bijvoorbeeld gedragsproblemen. Deze signalen worden in het basisonderwijs niet altijd
of tijdig opgemerkt. Echter, de uitval van een deel van de leerlingen in het voortgezet
onderwijs had bij een vroegtijdige, effectieve aanpak in het basisonderwijs voorkomen
kunnen worden.
Leerplichtambtenaren en jeugdartsen geven in het onderzoek daarnaast aan dat scholen
niet altijd voldoende inzicht hebben in de mate van verzuim en te weinig aandacht
hebben voor de opvolging van verzuim. Uit dit onderzoek blijkt dat de noodzakelijke
vervolgstappen om verzuim te voorkomen of verhelpen, zoals het analyseren van verzuimpatronen,
ondernemen van actie, of betrekken van een leerplichtambtenaar of jeugdarts, in veel
gevallen ontbreken. Ook zijn rollen en verantwoordelijkheden op de school bij deze
vervolgstappen niet altijd bekend of duidelijk.31 Verder stellen leerplichtambtenaren en jeugdartsen dat zorgwekkend verzuim vaak te
lang blijft voortduren. Hulp of ondersteuning van partners, zoals leerplichtambtenaren
of jeugdartsen, wordt in deze gevallen te laat ingeschakeld.32
Voortgezet onderwijs
In het voortgezet onderwijs hebben scholen in veel gevallen meer aandacht voor het
verzuimbeleid. Scholen voor voortgezet onderwijs hebben veelal de procedure omschreven
voor de aanpak van verzuim. In het verzuimbeleid ontbreekt evenwel vaak de taakverdeling
bij deze procedure, waardoor het voor de medewerkers op de school en andere betrokkenen
onduidelijk is bij wie in welk geval de verantwoordelijkheid ligt. Het kan bijvoorbeeld
voorkomen dat leerlingen herhaaldelijk te laat of afwezig zijn bij lessen van verschillende
docenten zonder dat voldoende oog is voor de oorzaak van dit verzuim. Dit heeft tot
gevolg dat zorgelijke gevallen van verzuim niet, niet tijdig of niet effectief worden
opgepakt door de school. Daarenboven is er in het voortgezet onderwijs vaak geen goede
verbinding tussen de aanpak van verzuim en de zorgstructuur die op de school wordt
geboden.33 In de gevallen dat het verzuim een signaal is voor problematiek met betrekking tot
de zorg van een leerling wordt niet op tijd de zorgprofessional op de school ingeschakeld.
Ook leidt het gebrek aan inzicht in verzuim op veel scholen tot onderschatting van
de verzuimproblematiek.
Mbo en jongeren die vallen onder de doelgroep van het Doorstroompunt
In het mbo hebben alle mbo-instellingen een verzuimbeleid, waarin ook het beleid ten
aanzien van geoorloofd verzuim wordt beschreven.34 Er blijken echter grote verschillen te bestaan in de aanpak van het verzuim tussen
mbo-instellingen en binnen mbo-instellingen, zoals tussen locaties, opleidingsteams
en opleidingen. Er is geen eenheid en consistentie in werkwijzen en procedures, in
de rol van professionals, in de samenwerking met externe partijen en met ouders. De
grote verschillen in aanpak en werkwijze leiden in veel gevallen tot verschillen in
kwaliteit en niveau van de begeleiding van studenten (bij hun verzuimproblematiek)
binnen dezelfde mbo-instelling.
Voor de doelgroep van het Doorstroompunt is in 2015 een landelijke richtlijn afgesproken
om ook ongeoorloofd verzuim bij 16 uur in 4 weken te melden.35 Hiermee wordt beoogd verzuim en voortijdig schoolverlaten tegen te gaan.36 Bij meer dan 90% van de mbo-instellingen zijn er afspraken over de verzuimaanpak
tussen mbo-instellingen en de gemeente (het Doorstroompunt). Ongeveer de helft van
de regio’s is echter nog niet tevreden over de afspraken, met als belangrijkste redenen
dat de afspraken niet voldoende bekend zijn en verzuim nog niet goed geregistreerd
of gemeld wordt.37
Conclusie
Al deze factoren hebben tot gevolg dat scholen niet tijdig of niet voldoende effectief
ingrijpen bij de eerste signalen van zorgwekkend verzuim. Dit betekent dat het verzuim
blijft voortduren en de problematiek van de leerling in sommige gevallen zwaarder
en complexer wordt.
De huidige wettelijke regeling over het verzuimbeleid is beperkt. Scholen zijn verplicht
om een verzuimbeleid ten aanzien van hun leerlingen te hebben en het verzuimbeleid
op te nemen in de schoolgids.38 In de parlementaire geschiedenis worden voorbeelden gegeven van wat onderdeel uitmaakt
van een goed verzuimbeleid, zoals verzuimregistratie en contact met leerlingen bij
het vermoeden van onrechtmatig verzuim.39 Er zijn evenwel geen wettelijke kaders voor de invulling van het verzuimbeleid.
3.1.2. Probleemaanpak
Een helder verzuimbeleid op scholen draagt bij aan het voorkomen en terugdringen van
verzuim.40 In veel gevallen zijn er in de aanloop naar problematisch of langdurig verzuim meerdere
kansen om signalen van verminderd welbevinden op te merken en tijdig interventies
in te zetten om zo erger verzuim of schooluitval te voorkomen.41 Om te borgen dat medewerkers op een school deze signalen kunnen herkennen en de juiste
interventies inzetten is het onder meer van belang dat er op de school heldere afspraken
zijn over rollen en verantwoordelijkheden in het kader van verzuim. Deze zaken worden
opgenomen in het verzuimbeleid.
Een doelmatig verzuimbeleid bevat onder andere beleid over op welke momenten de school
intervenieert bij verzuim, wie binnen de school aan zet is en welke partners buiten
de school betrokken moeten worden. Zo kan worden geborgd dat problematisch verzuim
tijdig wordt gesignaleerd en op tijd de juiste interventies worden ingezet. Daarnaast
is voor het onderwijspersoneel, de ouders en de leerlingen duidelijk op welke manier
de school verzuim voorkomt en vermindert.
Op basis van het onderzoek van KBA Nijmegen, Kohnstamm Instituut en Oberon42 en diverse gesprekken die zijn gevoerd met veldpartijen stelt de regering zes onderdelen
voor die in elk geval opgenomen worden in het verzuimbeleid van een school. Deze zes
onderdelen staan volgens het onderzoek aan de kern van een doelmatig verzuimbeleid.
Het wetsvoorstel beoogt geen uitputtende opsomming te geven van de onderdelen waaruit
een doelmatig verzuimbeleid bestaat. Het ligt bijvoorbeeld in de rede dat het verzuimbeleid
ook informatie bevat over de procedure voor de aanvraag van verlof en de wijze waarop
het verzuim wordt geregistreerd. Het staat het bevoegd gezag dan ook vrij om naast
de genoemde onderdelen aanvullende informatie op te nemen in het verzuimbeleid. Bevoegde
gezagen die nu al een uitgebreider verzuimbeleid voeren, kunnen zodoende dit beleid
voortzetten. Op deze manier blijft het onder andere mogelijk voor een school om onderdelen
op te nemen in het verzuimbeleid die specifiek voor die school of regio effectief
zijn.
De zes wettelijk voorgeschreven onderdelen van een verzuimbeleid worden hieronder
toegelicht. Deze hebben betrekking op alle leerlingen op een school, dus zowel de
minderjarigen als alle meerderjarigen. Uitzondering hierop is onderdeel 2, dat alleen
betrekking heeft op leer- en kwalificatieplichtige leerlingen en de doelgroep van
het Doorstroompunt. Voorgaande neemt uiteraard niet weg dat het verzuimbeleid anders
kan luiden voor verschillende groepen leerlingen binnen de school.
1. De wijze waarop de school of instelling handelt na de constatering van verzuim
De constatering van verzuim kan op verschillende manieren gebeuren, bijvoorbeeld doordat
de leraar ziet dat een leerling afwezig is, doordat een ouder de school belt of doordat
de leerling zich ziekmeldt. Het eerste verplichte onderdeel van het verzuimbeleid
ziet op de wijze waarop de school of instelling handelt na de constatering van verzuim.
Het gaat hier om de acties die worden ondernomen door het bevoegd gezag nadat verzuim
bij een leerling is geconstateerd. Er kunnen zich verschillende soorten verzuim voordoen,
zoals ziekteverzuim of ongeoorloofd verzuim. Het bevoegd gezag neemt in het verzuimbeleid
op welke vervolgstappen worden gegeven aan een bepaald soort verzuim. Dit kan bijvoorbeeld
bestaan uit een beschrijving wanneer leerlingen of ouders worden gebeld bij verzuim
of wanneer contact wordt gezocht met een jeugdarts. De vervolgstappen die worden beschreven
kunnen ook aansluiten op de integrale aanpak «Meer aandacht voor zieke leerlingen»
(ook wel: MAZL-aanpak), die op veel scholen gemeengoed is.43 Daarnaast is er een aantal wettelijk verplichte vervolgstappen bij ongeoorloofd verzuim,
deze vervolgstappen worden in elk geval opgenomen in het verzuimbeleid. Het hoofd
van de school of instelling is bijvoorbeeld bij ongeoorloofd verzuim van 16 uur in
vier weken verplicht om via het register onderwijsdeelnemers een wettelijke melding
te doen bij de leerplichtambtenaar.44
Door deze informatie verplicht onderdeel te maken van het verzuimbeleid worden scholen
ertoe bewogen om na te denken op welke momenten en op welke wijze de school ingrijpt
bij verzuim van leerlingen. Daarnaast wordt geborgd dat ouders en leerlingen op de
hoogte zijn van de vervolgstappen bij verzuim. Voor ouders moet het duidelijk zijn
wat zij van de school kunnen en mogen verwachten. Ook zorgt dit voor een consistentere
aanpak binnen de school. Met name in het mbo is dit een belangrijk aandachtspunt,
gelet op de omvang van de mbo-instellingen.
2. De omstandigheden waaronder zorgelijk ongeoorloofd verzuim wordt gemeld
Het tweede onderdeel betreft een beschrijving van de omstandigheden waaronder zorgelijk
ongeoorloofd verzuim wordt gemeld aan de leerplichtambtenaar (zie paragraaf 3.3).
Leer- en kwalificatieplichtige leerlingen
Het hoofd van de school kan ingevolge het onderhavige wetsvoorstel als er sprake is
van ongeoorloofd verzuim van minder dan 16 uur in vier weken een signaal geven aan
de leerplichtambtenaar indien hij zich zorgen maakt over de leerling. Hiervan kan
bijvoorbeeld sprake zijn bij herhaaldelijk te laat komen of wekelijks een of twee
lesuren verzuimen. Daarvoor is wel vereist dat het bevoegd gezag in het verzuimbeleid
heeft omschreven bij welke omstandigheden er volgens het bevoegd gezag sprake is van
zorgelijk ongeoorloofd verzuim en er bijgevolg via het register onderwijsdeelnemers
een signaal kan worden afgegeven aan de leerplichtambtenaar. Het staat het bevoegd
gezag vrij om te bepalen wat hij onder zorgelijk ongeoorloofd verzuim verstaat, maar
hij dient deze kaders wel op te nemen in het verzuimbeleid. Op deze manier wordt geborgd
dat het voor ouders en leerlingen inzichtelijk is wanneer gegevens over de leerling
kunnen worden gedeeld met de leerplichtambtenaar bij ongeoorloofd verzuim van minder
dan 16 uur in vier weken.
Jongeren die vallen onder de doelgroep van het Doorstroompunt
In het voortgezet onderwijs, het voortgezet speciaal onderwijs en het mbo geldt een
meldplicht bij ongeoorloofd verzuim voor de doelgroep van het Doorstroompunt. Deze
meldplicht ontstaat wanneer deze jongeren het onderwijs voor een aaneengesloten periode
van ten minste vier weken of een door het bevoegd gezag te bepalen kortere periode
zonder geldige reden niet meer volgen.45 De levering wordt via het register onderwijsdeelnemers gedaan aan het Doorstroompunt
(het college van burgemeester en wethouders).
De beschrijving van wanneer het bevoegd gezag overgaat tot deze levering, dient ook
te worden opgenomen in het verzuimbeleid. Met name wanneer het bevoegd gezag een kortere
periode dan vier weken hanteert, zorgt opname in het verzuimbeleid voor duidelijkheid
jegens de leerlingpopulatie. Evenals bij de leer- en kwalificatieplichtige leerlingen
kan bijvoorbeeld voor een kortere periode dan vier weken worden gekozen indien het
bevoegd gezag zich zorgen om de leerling maakt. Ook indien het bevoegd gezag zelf
andere geldige redenen voor verzuim aanwijst dan de redenen die reeds in de wet worden
genoemd, dient dit te worden opgenomen in het verzuimbeleid.46
3. De wijze waarop de oorzaken van het verzuim worden geanalyseerd
Het derde onderdeel ziet op de wijze waarop de oorzaken van het verzuim worden geanalyseerd.
Het gaat hier niet om een analyse van de oorzaken van verzuim op individueel niveau,
maar om een bredere analyse op bijvoorbeeld groeps-, vestigings-, opleidings- of schoolniveau.
Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een analyse ten aanzien van een hoge afwezigheid
van leerlingen in bepaalde jaarlagen of tijdsperiodes. In dat verband kan een analyse
van bijvoorbeeld een bevoegd gezag van een school voor voortgezet onderwijs zich richten
op leerlingen die aangeven dat de oorzaak van hun verzuim (deels) ligt bij de overgang
tussen het primair en het voortgezet onderwijs. Een van de verklaringen voor leerlingen
die thuiszitten is immers gelegen in deze overgang, die voor bepaalde leerlingen met
achterliggende problematiek te groot kan zijn.47 Op basis van de uitkomsten van een dergelijke analyse kan het bevoegd gezag zijn
(verzuim)beleid aanpassen.
Binnen scholen en instellingen bestaat nog onvoldoende zicht op patronen, trends en
ontwikkelingen ten aanzien van verzuim. Door het vastleggen dat de wijze waarop de
oorzaken van het verzuim worden geanalyseerd, wordt het bevoegd gezag gestimuleerd
om breder naar de oorzaken van verzuim te kijken en gericht acties in te zetten om
het verzuim terug te dringen.
4. De taakverdeling binnen de school of instelling bij het terugdringen van verzuim
Het vierde onderdeel ziet op de taakverdeling binnen een school bij het terugdringen
van verzuim. Het bevoegd gezag dient in zijn verzuimbeleid een beschrijving te geven
van de taakverdeling op de school bij het terugdringen van verzuim. Het gaat om een
beschrijving van de personen, taken en verantwoordelijkheden binnen de school. Hierbij
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een beschrijving van de persoon bij wie verzuim
moet worden gemeld, wie verantwoordelijk is voor de registratie en welke personen
vervolgens acties ondernemen als problematisch verzuim is geconstateerd bij een leerling.
Een beschrijving van de taakverdeling moet in de eerste plaats leiden tot duidelijkheid
binnen de school. Hierdoor moet worden voorkomen dat niet of niet tijdig actie wordt
ondernomen bij problematisch verzuim of dat verschillend wordt gehandeld bij vergelijkbare
gevallen van verzuim. Ook kan dit onderdeel leiden tot een meer consistente uitvoering
van de verzuimaanpak binnen de school. Met name in het mbo is de consistente uitvoering
van de verzuimaanpak een belangrijk aandachtspunt, vanwege de omvang van de instellingen.
5. De samenwerking met het samenwerkingsverband, het college van burgemeester en wethouders
en andere betrokkenen buiten de school bij het terugdringen van verzuim
Het vijfde onderdeel betreft de samenwerking met betrokkenen buiten de school bij
het terugdringen van verzuim. Het bevoegd gezag neemt in het verzuimbeleid op met
welke partners hij samenwerkt en hoe deze samenwerking is vormgegeven.
Met het oog op het verband tussen verzuim en een passend onderwijs- en ondersteuningsaanbod
en de doelstelling van samenwerkingsverbanden om te voorzien in een samenhangend geheel
van ondersteuningsvoorzieningen, is het van belang dat samengewerkt wordt met samenwerkingsverbanden.
In het verzuimbeleid voor scholen voor primair en voortgezet onderwijs neemt het bevoegd
gezag daarom in elk geval een beschrijving op van de samenwerking met het samenwerkingsverband
in het kader van verzuim. Het mbo en Caribisch Nederland kennen geen samenwerkingsverbanden,
waardoor dit dus niet van toepassing is.
Daarnaast beschrijft het bevoegd gezag van de school ten minste de wijze waarop het
samenwerkt met het college van burgemeester en wethouders, gezien haar verantwoordelijkheid
voor onder andere de leerplicht, het Doorstroompunt en de jeugdgezondheidszorg. De
leerplichtambtenaar of Doorstroomcoach kan namelijk meedenken over onderwijs- of begeleidingsoplossingen
die voor een leerling kunnen werken en het duidelijk maken van de wettelijke voorschriften
omtrent verzuim. De jeugdgezondheidszorg kan verder een rol hebben vanuit de levensloop
of belastbaarheid van de leerling.
De samenwerking tussen scholen en betrokkenen buiten de school is in veel regio’s
omschreven op regionaal niveau in een verzuimprotocol. In deze verzuimprotocollen
staan afspraken die gelden voor alle scholen in die regio. Het is in deze gevallen
niet noodzakelijk voor een school om zelfstandig afspraken te maken met betrokkenen
buiten de school. In het verzuimbeleid van de school kan dan worden verwezen naar
de afspraken over samenwerking in het regionale verzuimprotocol.
Het staat het bevoegd gezag vrij om zelf te bepalen hoe wordt samengewerkt met betrokkenen
buiten de school. Dit vijfde onderdeel dient te bewerkstelligen dat het bevoegd gezag
de samenwerking zoekt met externe partners bij het terugdringen van verzuim en dat
voor alle betrokkenen duidelijk is wie op welk moment betrokken wordt.
6. De wijze waarop het verzuimbeleid wordt gemonitord en geëvalueerd
Bij het zesde onderdeel kan gedacht worden aan monitoring of het verzuimbeleid binnen
een school wordt nageleefd en hoe het wordt toegepast in de praktijk, of aan een evaluatie
van de samenwerking met betrokkenen buiten de school in het kader van verzuim. Daarnaast
kan bijvoorbeeld de effectiviteit van het verzuimbeleid worden geëvalueerd. Op basis
van de uitkomsten van de evaluatie kan het bevoegd gezag het verzuimbeleid of de uitvoering
daarvan verbeteren. Het staat het bevoegd gezag vrij om de monitoring en evaluatie
naar eigen inzicht in te richten. Er is zodoende geen verplichting ten aanzien van
de frequentie van de evaluatie. Dit onderdeel beoogt het bevoegd gezag te stimuleren
om de effectiviteit van het verzuimbeleid te vergroten.
Schoolgids
Het verzuimbeleid is een van de verplichte onderdelen van de schoolgids. De schoolgids
wordt ieder jaar vastgesteld ten behoeve van het volgende schooljaar en vervolgens
beschikbaar gesteld aan de ouders. De onderdelen die met het voorliggend wetsvoorstel
verplicht deel uitmaken van het verzuimbeleid worden dan ook opgenomen in de schoolgids.
Op deze manier wordt voor ouders en leerlingen inzichtelijk wat het verzuimbeleid
van de school is, waaronder de stappen die worden gezet als sprake is van verzuim
van een leerling en wat de taakverdeling in dit kader is binnen de school. Ouders
en leerlingen hebben via de medezeggenschap een instemmingsrecht op de inhoud van
de schoolgids en daarmee de inhoud van het verzuimbeleid.
Studentenstatuut (mbo)
In het mbo is het verzuimbeleid een van de verplichte onderdelen van het studentenstatuut.48 Het studentenstatuut is een toegankelijk en begrijpelijk document waarin de rechten
en plichten van de studenten zijn opgenomen. De studentenraad heeft instemmingsbevoegdheid
met betrekking tot voorgenomen beslissingen van het bevoegd gezag ten aanzien van
het studentenstatuut.49
3.2. Verbeteren van het zicht op verzuim
3.2.1. Probleembeschrijving
Om problematisch verzuim op tijd en adequaat tegen te gaan is het in de eerste plaats
noodzakelijk dat de school een goed beeld heeft van het verzuim op de school. Het
gaat daarbij zowel om het ongeoorloofd als om het geoorloofd (ziekte)verzuim. Maar
ook de gemeente, het samenwerkingsverband en de Minister hebben objectieve, actuele
informatie over verzuim nodig om aan hun taken invulling te kunnen geven. Een succesvolle
aanpak van verzuim begint bij goed inzicht in de aard en omvang van de problematiek.
De huidige informatievoorziening over verzuim vindt plaats via de jaarlijkse leerplichttellingen,
die informatie geven over het aantal jongeren dat 16 uur in vier weken heeft verzuimd,
meer dan drie maanden verzuimt, niet staat ingeschreven op een school en geen vrijstelling
heeft van de leerplicht of is vrijgesteld van de leerplicht op een van de gronden
genoemd in artikel 5 van de Leerplichtwet 1969. Deze cijfers worden jaarlijks in het
vroege voorjaar gepubliceerd en betreffen het verzuim in het voorafgaande schooljaar.
De informatie is daarmee niet actueel.
De jaarlijkse leerplichttelingen geven daarnaast geen volledig zicht op al het verzuim
dat voor ketenpartners relevant is, omdat het geen inzicht geeft in het aantal leerlingen
dat kortdurend ongeoorloofd verzuimt of dat geoorloofd verzuimt. Langdurig geoorloofd
verzuim is evenwel, net als langdurig ongeoorloofd verzuim, in veel gevallen een reden
tot zorg en een signaal voor achterliggende problematiek. Ook de leerlingen die langdurig
geoorloofd verzuimen kunnen veelal door de juiste interventies en passend maatwerk
(deels) onderwijs krijgen.
Inzicht van verzuim in de gemeente, regio en het land
De aard van de verzuimproblematiek brengt met zich mee dat naast de school verschillende
andere actoren nauw betrokken zijn bij de aanpak om thuiszitten terug te dringen,
te weten: de gemeente, het samenwerkingsverband en de Minister. Al deze actoren hebben
een rol in het terugdringen van verzuim.
Voor elk van de actoren zal hieronder worden uiteengezet om welke redenen de huidige
gegevens onvoldoende zicht geven op verzuim dan wel thuiszitten.
Samenwerkingsverband
De samenwerkingsverbanden passend onderwijs hebben tot doel een samenhangend geheel
van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen te realiseren en wel zodanig
dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen
die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs
krijgen.50 Samenwerkingsverbanden kunnen daartoe scholen ondersteunen in de ondersteuningsvoorzieningen
die op school worden aangeboden en zelf bovenregionale voorzieningen verzorgen voor
leerlingen die een specifieke ondersteuningsvraag hebben.
Samenwerkingsverbanden hebben in de huidige situatie weinig actuele en objectieve
gegevens om te toetsen of het ondersteuningsaanbod dat zij aanbieden ervoor zorgt
dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken. Een hoge mate
van verzuim in de regio of op specifieke scholen kan een indicatie zijn dat deze doelstellig
niet wordt behaald; het ononderbroken ontwikkelingsproces van leerlingen kan immers
in het geding komen. Langdurig verzuim van school leidt namelijk in veel gevallen
tot een achterstand in het onderwijs en in de sociaal-emotionele ontwikkeling. Het
samenwerkingsverband heeft echter in beginsel geen actuele gegevens over het aantal
leerlingen dat op de verschillende scholen binnen het samenwerkingsverband geoorloofd
verzuimen, ongeoorloofd verzuimen of het aantal jongeren dat niet staat ingeschreven
op een school en niet is vrijgesteld van de leerplicht. Het samenwerkingsverband kan
zijn ondersteuning dan ook niet goed afstemmen op deze doelgroepen.
College van burgemeester en wethouders en leerplichtambtenaren
Het college van burgemeester en wethouders is belast met het toezicht op de naleving
van de Leerplichtwet 1969. Zij wijzen daartoe een of meer leerplichtambtenaren aan.51 De leerplichtambtenaar is ervoor verantwoordelijk de leerling en diens ouders ertoe
te bewegen zich in te schrijven op een school dan wel die school geregeld te bezoeken.52 Het college doet jaarlijks verslag aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid inzake
de handhaving van de leerplicht en de kwalificatieplicht en de resultaten daarvan.53
De gemeente voert tevens de Doorstroompunt-functie uit54 voor jongeren die niet meer onder de leer- en kwalificatieplicht vallen tot 23 jaar.
Het Doorstroompunt heeft een belangrijke taak bij het tegengaan van voortijdig schoolverlaten.
In veel gemeenten is een beweging gaande van een curatieve naar een preventieve benadering
in de aanpak van ongeoorloofd schoolverzuim. Dit blijkt uit de ambtsinstructies voor
leerplichtambtenaren in diverse gemeenten.55 Als gevolg hiervan begint de taak van de leerplichtambtenaar niet uitsluitend wanneer
er sprake is van verzuim dat de meldingsgrens van zestien uur ongeoorloofd verzuim
in vier weken bereikt. De taak van de leerplichtambtenaar begint in deze gemeenten
al voordat sprake is van deze meldingsgrens. Zo voeren leerplichtambtenaren in bepaalde
gemeenten periodiek gesprekken met schoolbesturen of schoolleiders over het verzuim,
te laat komen en andere aandachtspunten die betrekking hebben op de leer- en kwalificatieplicht.
Zij kunnen in dat kader adviseren over de eventueel te ondernemen acties of in welke
gevallen doorverwezen kan worden naar de (jeugd)hulpverlening.
De leerplichtambtenaar heeft nu zelf slechts de beschikking over de aantallen jongeren
die 16 uren in vier weken ongeoorloofd verzuimen. Naast die gegevens heeft de leerplichtambtenaar
weinig actuele, objectieve informatie op basis waarvan hij kan adviseren over de effectiviteit
van de aanpak van verzuim op een school. De leerplichtambtenaren zijn om deze preventieve
benadering effectief vorm te geven afhankelijk van de informatie die zij bijvoorbeeld
tijdens de periodieke gesprekken van de school ontvangen. Dit heeft tot gevolg dat
in de gemeenten waar een beweging gaande is naar een preventieve aanpak van verzuim,
slechts beperkt uitvoering kunnen geven aan deze taakinvulling.
De Minister
Om deugdelijk en doeltreffend beleid te kunnen maken om de toegang tot het onderwijs
te verbeteren en in het bijzonder te bevorderen dat jongeren niet thuis komen te zitten
is het noodzakelijk dat de Minister beschikt over alle relevante informatie over verzuim
en schooluitval. Zorgwekkende trends en ontwikkelingen die zichtbaar zijn in het hele
land kunnen immers aanleiding geven om beleid te evalueren of aan te passen.
De Minister heeft in de huidige situatie geen zicht op het aantal leerlingen dat langdurig
geoorloofd afwezig is vanwege ziekte. Gevolg hiervan is dat het beleid van de Minister
dat gericht is op de groep thuiszittende jongeren niet op basis van alle informatie
kan worden gemaakt. Daarnaast heeft deze blinde vlek ten aanzien van het geoorloofd
verzuim tot gevolg dat beleid zich in mindere mate kan richten op de doelgroep leerlingen
die langdurig geoorloofd verzuimen. Dit is onwenselijk, te meer gezien de groep leerlingen
die langdurig geoorloofd verzuimt waarschijnlijk groter is dan de groep leerlingen
die langdurig ongeoorloofd verzuimt. Indien bijvoorbeeld uit de geaggregeerde informatie
over geoorloofd verzuim blijkt dat een groter aantal leerlingen dan verwacht zorgelijke
patronen van verzuim laat zien, kan dat aanleiding geven tot nader onderzoek en een
versterkte beleidsinzet op dit onderwerp.
Conclusie
De school, het samenwerkingsverband, de gemeente en de Minister kunnen de taken die
zij hebben ten aanzien van het terugdringen en voorkomen van verzuim onvoldoende effectief
uitvoeren als gevolg van de gebrekkige informatiepositie over verzuim op de school,
in gemeente, de regio, of in het land.
3.2.2. Probleemaanpak
Het wetsvoorstel treft twee maatregelen om het zicht op verzuim te verbeteren. In
de eerste plaats worden scholen expliciet verplicht om verzuim te registreren in de
categorieën geoorloofd en ongeoorloofd verzuim. In de tweede plaats regelt het wetsvoorstel
dat de gemeente, het samenwerkingsverband en de Minister beschikking krijgen over
geaggregeerde gegevens over geoorloofd verzuim, ongeoorloofd verzuim en absoluut verzuim.
Registreren verzuim op de school
Om aan de verplichtingen van de onderwijswetgeving te kunnen voldoen is het bijhouden
van een verzuimregistratie noodzakelijk. Het wetsvoorstel expliciteert dit. Deze maatregel
geldt voor alle leerlingen op een school, dus zowel de minderjarigen als de meerderjarigen.56 De verzuimregistratie kan er per doelgroep uiteraard wel anders uitzien.
Voor de leer- en kwalificatieplichtige leerlingen in het bijzonder expliciteert het
wetsvoorstel daarnaast dat een school het verzuim daarbij categoriseert in ongeoorloofd
en geoorloofd verzuim. Deze verplichting vloeit reeds impliciet voort uit de Leerplichtwet
1969 en de Leerplichtwet BES, maar wordt dus verduidelijkt. Voorgaande laat onverlet
dat de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet BES daarnaast reeds impliciet voorschrijft
dat in de verzuimregistratie is opgenomen om welke grond voor ongeoorloofd verzuim
het gaat.57 Deze maatregel doet dus niets af aan de reeds bestaande verplichtingen.
Zicht op verzuim in de gemeente, de regio en het land
De tweede maatregel om het zicht op verzuim te verbeteren betreft samenwerkingsverbanden,
gemeenten en de Minister. Het bevoegd gezag wordt verplicht om de Minister van informatie
te voorzien over het aantal leerlingen dat geoorloofd dan wel ongeoorloofd verzuimt.
De Minister geeft deze informatie vervolgens door aan het college van burgemeester
en wethouders en de samenwerkingsverbanden, voor zover dat noodzakelijk is voor de
uitoefening van hun wettelijke taken.
Het wetsvoorstel regelt dat samenwerkingsverbanden, gemeenten en de Minister inzicht
krijgen in de prevalentie van verzuim op vestigingen van scholen. Deze gegevens worden
door de Minister (in de praktijk: DUO) op geaggregeerde basis gedeeld met samenwerkingsverbanden
en gemeenten, waarbij enige herleidbaarheid naar individuen wordt uitgesloten. Op
deze manier wordt rekening gehouden met privacy van leerlingen. Het samenwerkingsverband,
de gemeente en de Minister worden door middel van deze informatie beter in staat gesteld
hun (wettelijke) taken uit te voeren. In de navolgende paragrafen wordt nader ingegaan
op elk van deze actoren.
Samenwerkingsverbanden
Door de beschikking te krijgen over informatie over het daadwerkelijke aantal thuiszittende
jongeren; het aantal leerlingen dat geoorloofd verzuimt of ongeoorloofd verzuimt en
het aantal jongeren dat niet staat ingeschreven op een school en niet is vrijgesteld
van de leerplicht, worden samenwerkingsverbanden in de gelegenheid gesteld om beter
aan hun wettelijke taken te voldoen.De trends en ontwikkelingen van het aantal jongeren
dat zorgwekkende patronen van geoorloofd dan wel ongeoorloofd verzuim laten zien kunnen
aanwijzingen zijn voor de mate waarin in het samenwerkingsverband voorzien wordt in
een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen. Indien er bijvoorbeeld een
stijging is van het aantal jongeren dat langdurig verzuimt, geoorloofd dan wel ongeoorloofd,
in de gehele regio waarbinnen het samenwerkingsverband opereert, kan er een noodzaak
zijn voor aanvullende ondersteuningsvoorzieningen. In de gevallen dat school – op
casuïstische basis – aangeeft dat zij geen passend aanbod heeft op school, ligt het
in de rede dat het samenwerkingsverband bekijkt of het kan voorzien in passende ondersteuningsvoorzieningen
voor deze leerlingen. Ditzelfde geldt in het geval van een stijging van het aantal
jongeren dat niet staat ingeschreven op een school en niet is vrijgesteld van de leerplicht.
De informatie kan het samenwerkingsverband een aanknopingspunt bieden voor verdere
analyse en onderzoek over de adequaatheid van het ondersteuningsaanbod in de regio.
Zo kan het samenwerkingsverband met de informatie over verzuim in gesprek gaan met
scholen over hoe het de school kan ondersteunen in het voorkomen van langdurig verzuim.
Onderdeel van dat gesprek kan bijvoorbeeld zijn of aanpassing het ondersteuningsaanbod
in de regio onderdeel kan zijn van de oplossing. Indien het gesprek leidt tot de conclusie
dat het ondersteuningsaanbod niet voldoet, ligt het in de rede dat het samenwerkingsverband
het aanbod aanpast om te voorzien in voldoende passende ondersteuningsvoorzieningen.
Er zijn bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden die een regionale voorziening hebben getroffen
gericht op leerlingen die dreigen thuis komen te zitten. Objectieve cijfers over verzuim
om dit soort initiatieven te starten ontbreken nu, samenwerkingsverbanden kunnen alleen
een inschatting maken over het verzuim in de regio. In deze samenwerkingsverbanden
is de ervaring dat er een lange aanloop is naar thuiszitten, waarbij vroeg ingrijpen
kan zorgen dat de leerling binnen het onderwijs kan blijven. Dit kan onder andere
door te beginnen met onderwijs in bovenregionale voorzieningen waarbij een schoolse
setting wordt nagebootst. De terugkeer naar school vindt in dat geval stapsgewijs
plaats, onder begeleiding van bijvoorbeeld een orthopedagoog.
Overigens kent het mbo geen samenwerkingsverbanden en zal daarom geen informatieverstrekking
plaatsvinden naar het samenwerkingsverband voor studenten die onderwijs volgen aan
een mbo-instelling.
College van burgemeester en wethouders en leerplichtambtenaren
Hoewel vanuit de systematiek van de Leerplichtwet 1969 het toezicht door de leerplichtambtenaar
zich hoofdzakelijk richt op individuele overtredingen van de Leerplichtwet 1969, kunnen
leerplichtambtenaren tevens een signalerende, stimulerende en informerende rol vervullen
in het terugdringen van verzuim indien de ambtsinstructie voor leerplichtambtenaren
van het college van burgemeester en wethouders hier ruimte voor geeft. In veel gemeenten
wordt hier in het kader van een preventieve benadering in de aanpak van verzuim reeds
invulling aan gegeven.
Met de objectieve informatie over geoorloofd en ongeoorloofd verzuim kan leerplichtambtenaar
scholen beter ondersteunen in het voorkomen en verhelpen van verzuim. Zo kan een leerplichtambtenaar
scholen adviseren over het verzuimbeleid op de school en over eventuele verbeteringen
naar aanleiding van de specifieke situatie op de school. Verder kan een leerplichtambtenaar
aan leerlingen voorlichting geven over de leerplicht en leerlingen vroeg aanspreken
wanneer verzuim veel voorkomt op de school. De ondersteuning van de leerplichtambtenaren
kan aldus op basis van de informatie over verzuim worden afgestemd op de specifieke
omstandigheden op de school. Tot slot kan de gemeente in haar beleid de gegevens gebruiken
voor onderbouwing van keuzes op beleidsniveau, bijvoorbeeld voor in de inzet van de
MAZL-aanpak op gemeenteniveau of voor het afstemmen van ondersteuning aan jongeren
in het ondersteuningsplan.
De Minister
Vanuit de verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel neemt de Minister het initiatief
voor beleid en wetgeving om de kwaliteit van het onderwijs in die onderwijssectoren
te bevorderen. Het onderwijsbeleid kan beter en gerichter worden ingezet indien de
Minister beschikt over geaggregeerde gegevens over verzuim die inzicht geven in de
ontwikkeling van de verzuimcijfers. De geaggregeerde gegevens geven allereerst inzicht
in de omvang van het probleem. Indien verzuimcijfers in bepaalde onderwijssectoren
of op bepaalde onderwijsniveaus aanleiding geven tot zorgen, kan de Minister het beleid
daarop afstemmen. Daarnaast kunnen de verzuimcijfers een indicatie geven over de adequaatheid
of doelmatigheid van het beleid of de wetgeving omtrent bijvoorbeeld verzuim en passend
onderwijs. Op basis van deze gegevens kan de Minister daarenboven besluiten tot gericht
vervolgonderzoek.
Nadere regels over informatieverstrekking verzuim
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen nadere regels worden gesteld
over de wijze waarop de informatieverstrekking over verzuim plaatsvindt. Het gaat
om nadere regels over de gegevenslevering vanuit het hoofd van de school naar de Minister
(DUO) en de informatieverstrekking van de Minister aan de samenwerkingsverbanden en
de gemeente. Deze algemene maatregel van bestuur zal nadere regels bevatten over de
categorisering van de informatieverstrekking over verzuim. De informatie over verzuim
zal in elk geval informatie over het verzuim op de school betreffen, onderverdeeld
in nadere categorieën. Daarbij kan gedacht worden aan de duur van het verzuim en de
soort van het verzuim, zoals bijvoorbeeld ziekteverzuim. Daarnaast kan gedacht worden
aan andersoortige geaggregeerde informatie, zoals informatie per leeftijdsgroep of
schoolsoort.
Bij deze categorisering van geaggregeerde informatie zal worden geborgd dat de informatie
die samenwerkingsverbanden en gemeenten ontvangen niet herleidbaar is tot een persoon.
Indien binnen een categorie sprake is van een totaalaantal onder de vijf, zal geen
informatie worden gegeven over het exacte aantal jongeren. Daarmee wordt mogelijke
herleidbaarheid uitgesloten.
Uitgangspunt in de nadere regelgeving is dat de verstrekking van gegevens over geoorloofd
en ongeoorloofd verzuim vanuit het bevoegd gezag van de school naar DUO zal plaatsvinden
op een geautomatiseerde wijze. Scholen registreren in de huidige situatie ongeoorloofd
verzuim en geoorloofd verzuim in een softwaresysteem. Vanuit het softwaresysteem zal
de geautomatiseerde levering plaatsvinden. Voor de meldingen van ongeoorloofd verzuim
zijn de verschillende softwaresystemen van scholen reeds gekoppeld aan de systemen
van DUO. Dit betekent dat de gevolgen voor de regeldruk voor scholen beperkt zijn.
In overleg met veldpartijen zal in de algemene maatregel van bestuur nadere invulling
gegeven worden aan de informatie over verzuim en de categorisering van de informatie
over verzuim. Daarbij zal rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid van de geautomatiseerde
informatieverstrekking.
3.3. Tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar bij ongeoorloofd verzuim
3.3.1. Probleembeschrijving
Het aanpakken van zorgelijk ongeoorloofd schoolverzuim is het meest effectief wanneer
men er vroeg bij is.58 Op het moment dat het verzuim vroeg wordt gesignaleerd, kan verder verzuim eventueel
worden voorkomen of geminimaliseerd. Voor de meeste leerlingen die een of enkele uren
ongeoorloofd afwezig zijn, zal een gesprek met de ouders en de school leiden tot een
vermindering van het verzuim. Achter het ongeoorloofd verzuim van een deel van de
leerlingen schuilen echter onderliggende redenen. Het ongeoorloofd verzuim van deze
leerlingen kan verband houden met problemen in de thuissituatie of op school.
Ingevolge de huidige wettelijke regeling is het bevoegd gezag van de school verplicht
gegevens te leveren over een ingeschreven leerling van een school die zonder geldige
reden 16 uren les- of praktijktijd heeft verzuimd gedurende een periode van vier opeenvolgende
lesweken.59 De leerplichtambtenaar krijgt in het kader van zijn toezichthoudende rol die volgt
uit de Leerplichtwet 1969 of de Leerplichtwet BES de beschikking over deze gegevens.
De leerplichtambtenaar kan bij verzuim van 16 uren of langer in een periode van vier
weken (strafrechtelijk) optreden om verder verzuim te voorkomen. Zo kan de leerplichtambtenaar
na een gesprek met de leerling (en diens ouders) een proces-verbaal opmaken en de
leerling doorsturen naar bureau Halt voor een eventuele taakstraf.
In de praktijk zijn er echter situaties waarin de wettelijke meldingsgrens van zestien
uur in vier weken niet wordt bereikt, maar er wel zorgen zijn over de afwezigheid
van een leerling. Een voorbeeld is een leerling die altijd het eerste uur te laat
is op school of afwezig is omdat hij zijn moeder helpt om zijn broer of zus naar school
te brengen. Of een leerling die regelmatig uren afwezig is van school om geld te verdienen.
In deze situaties is er geen grondslag om de leerplichtambtenaar te betrekken om het
verzuim te verhelpen. In sommige van deze gevallen is de school evenwel niet zelfstandig
in staat om passende oplossingen te bieden voor de leerlingen die het aangaat. Met
name voor leerlingen die verzuimen vanwege multi-problematiek (psychische problemen,
problemen thuis en problemen op de school) is samenwerking met andere partijen noodzakelijk
om tot specifieke of gerichte interventies te komen. De school kan immers slechts
vanuit haar rol in de school en in het onderwijs voorzien in oplossingen voor de leerling.
In de gevallen waar het verzuim van de leerling verband houdt met problemen thuis
of met psychische problemen is veelal de betrokkenheid van de gemeentelijke hulpverlening,
jeugdhulp en -zorg of geestelijke gezondheidszorg vereist.
Bestaande praktijk
Een deel van de scholen doet reeds een melding bij DUO bij bepaalde gevallen van ongeoorloofd
verzuim van minder dan zestien uur in vier weken (in de huidige praktijk de melding
«overig verzuim). Scholen delen bij deze melding persoonsgegevens van de betreffende
leerling. Het gaat bij deze meldingen doorgaans om gevallen van luxeverzuim of gevallen
van zorgelijk ongeoorloofd verzuim. Hoewel uit de systematiek van de Wet register
onderwijsdeelnemers volgt dat een grondslag bestaat voor deze gegevensverwerking,
ontbreekt een expliciete grondslag in de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet BES.
Voor een deel van de scholen en leerplichtambtenaren is het om deze reden niet duidelijk
of deze gegevensverwerking toelaatbaar is. Het opnemen van een expliciete grondslag
zal daarom bijdragen aan eenduidige wetgeving voor scholen en leerplichtambtenaren.
3.3.2. Probleemaanpak
De regering stelt daarom met dit wetsvoorstel een wettelijke grondslag voor waarmee
het bevoegd gezag van een school bij zorgelijk ongeoorloofd verzuim van een leerling
een signaal over die leerling kan geven aan de leerplichtambtenaar.60 Zorgelijk ongeoorloofd verzuim is het verzuim dat aanleiding geeft tot zorgen, maar
onder de grens van zestien uur in vier weken blijft. Het bevoegd gezag van een school
maakt voor het afgeven van een signaal altijd zelf de afweging wanneer zij het noodzakelijk
acht om een leerplichtambtenaar in te schakelen, bijvoorbeeld wanneer de verzuimproblematiek
van de leerling de inzet van (jeugd)hulp of jeugdzorg vergt, kán het bevoegd gezag van een school een signaal geven.
Zorgelijk ongeoorloofd verzuim kan op elke school een andere invulling krijgen, afhankelijk
van de specifieke context en leerlingpopulatie op die school. Zorgelijk ongeoorloofd
verzuim kan plaatsvinden wanneer een leerling elke dag te laat komt, of wanneer een
leerling meermaals in vier weken tijd net onder de meldgrens van zestien uur blijft.
Daarnaast kan sprake zijn van zorgelijk ongeoorloofd verzuim als de schoolkennis heeft
van risicofactoren voor langdurig verzuim en thuiszitten, zoals problemen in de thuissituatie
of op school. Ook is mogelijk dat er een combinatie van ongeoorloofd verzuim en veelvuldig
geoorloofd verzuim aanleiding geeft voor zorgen over de leerling. Het bevoegd gezag
van de school neemt de omstandigheden die kunnen leiden tot een signaal zorgelijk
ongeoorloofd verzuim op in het verzuimbeleid van de school, dat in de schoolgids staat
(of in het geval van het mbo in het studentenstatuut). Dit betekent dat ouders en
leerlingen via de medezeggenschapsraad (of in het geval van het mbo via de studentenraad)
instemmen op het beleid rondom het signaal zorgelijk verzuim (zie hiervoor paragraaf 3.1.2).
Rol leerplichtambtenaar
Uitgangspunt is dat de school eerst met ouders en de jongere een gesprek voert over
zijn of haar afwezigheid. Als dat gesprek de zorgen van de school over de situatie
van de leerling niet wegneemt, kan middels een signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim
de leerplichtambtenaar worden betrokken om in samenspraak tot een oplossing te komen.
Het gesprek met een leerplichtambtenaar kan vanuit een bredere invalshoek worden gevoerd
in vergelijking met een gesprek met de school. De leerplichtambtenaar kan in deze
zin de school ondersteunen in de aanpak van het ongeoorloofd verzuim. In steeds meer
gemeenten vervult de leerplichtambtenaar een ondersteunende rol, als schakel of regisseur
in de brede keten van schoolverzuim (scholen, gemeenten, Raad voor de Kinderbescherming,
Halt, politie, gemeentelijke jeugdhulp, inspectie van het onderwijs, Openbaar Ministerie
en rechter). In deze gemeenten neemt de leerplichtambtenaar samen met de school, in
overleg met de ketenpartners, het initiatief voor een adequaat vervolg op verzuimmeldingen.
De leerplichtambtenaar kan in dat kader elke actor, waaronder de school, wijzen op
zijn wettelijke verantwoordelijkheden en een belangrijke rol spelen in het signaleren
van de ondersteuningsbehoefte en in het inschakelen van hulpverlening. De inzet van
de Methodische Aanpak Schoolverzuim biedt de leerplichtambtenaar hiertoe handvatten.61
Overzicht informatiestromen verzuim in de onderwijswetgeving
Leerplichtwet 1969
Melding ongeoorloofd verzuim van zestien uur in vier weken
Op grond van artikel 21a van de Leerplichtwet 1969 is het bevoegd gezag verplicht
om bij ongeoorloofd verzuim dat de grens van zestien uur in vier weken overstijgt
een melding te doen aan de Minister (in de praktijk: DUO) via het Register onderwijsdeelnemers.
Deze melding bevat de persoonsgegevens van de betreffende leerling. De Minister (DUO)
verstrekt de gegevens van de leerling vervolgens aan het college van burgemeester
en wethouders (in de praktijk: de leerplichtambtenaar). Indien de leerling minimaal
vier aaneengesloten weken continu afwezig is doet het bevoegd gezag een melding ‘langdurig
relatief verzuim’.
Signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim
Het onderhavige wetsvoorstel introduceert het signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim.
Het bevoegd gezag kan bij gevallen van zorgelijk ongeoorloofd verzuim die onder de
meldingsgrens van zestien uur in vier weken blijven de leerplichtambtenaar betrekken
via een signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim. De procedure voor dit signaal is hetzelfde
als de procedure voor de melding ongeoorloofd verzuim van zestien uur in vier weken.
Het bevoegd gezag levert via het Register onderwijsdeelnemers de gegevens van de betreffende
leerling aan de Minister (in de praktijk: DUO). De Minister (DUO) verstrekt vervolgens
deze gegevens aan het college van burgemeester en wethouders (de leerplichtambtenaar).
Informatie over geaggregeerde gegevens (paragraaf 3.2)
Het onderhavige wetsvoorstel introduceert verder een grondslag voor informatieverstrekking
over verzuim op geaggregeerd niveau. Het bevoegd gezag van een school zal op een bij
algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze gegevens leveren over het verzuim
op de school aan de Minister (in de praktijk: DUO). Het betreft zowel geoorloofd als
ongeoorloofd verzuim. Deze gegevenslevering vindt plaats op een geaggregeerde wijze.
De Minister zal vervolgens deze informatie delen met het samenwerkingsverband (voor
het funderend onderwijs) en de gemeente. Uitgangspunt is dat deze informatieverstrekking
geautomatiseerd plaatsvindt om de gevolgen voor de regeldruk voor scholen zo beperkt
mogelijk te houden.
Sectorwetgeving
Melding ongeoorloofd verzuim van jongeren die onder de doelgroep van het Doorstroompunt
vallen
Het bevoegd gezag van een school is op grond van de artikelen 47b van de Wet op de
expertisecentra, 8.20 van de Wet voortgezet onderwijs 2020, 8.1.8a van de Wet educatie
en beroepsonderwijs en 8.1.8 van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES verplicht
om via het Register onderwijsdeelnemers een melding te doen aan de Minister over een
voortijdig schoolverlater als bedoeld in de artikelen 47a van de Wet op de expertisecentra
8.19 van de Wet voortgezet onderwijs 2020, 8.1.8 van de Wet educatie en beroepsonderwijs
en 8.1.8 van de Wet educatie beroepsonderwijs BES. Een voortijdig schoolverlater is
een jongere op wie 1) de Leerplichtwet 1969 dan wel de Leerplichtwet BES niet meer
van toepassing is en jonger is dan 23 jaar 2) die niet in het bezit is van een startkwalificatie
en 3) ten minste vier aaneengesloten weken of een door het bevoegd gezag te bepalen
kortere periode niet meer volgt. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld tot een kortere
periode besluiten in het geval van zorgelijk verzuim. De Minister (DUO) verstrekt
de gegevens van de leerling aan het college van burgemeester en wethouders ten behoeve
van het Doorstroompunt.
Melding ongeoorloofd verzuim van jongeren die een tegemoetkoming op grond van de WTOS
krijgen
Voor leerlingen op het voortgezet (speciaal) onderwijs of de vavo die een tegemoetkoming
op grond van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos) krijgen,
dient het bevoegd gezag verzuim te melden op grond van artikel 8.30 van de Wet voortgezet
onderwijs 2020 en artikel 8.1.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs. Dit is het
geval indien de leerling vijf weken aaneengesloten verzuimt zonder geldige reden.
De geldige redenen zijn eveneens opgesomd in artikel 8.30 van de Wet voortgezet onderwijs
2020 en artikel 8.1.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Melding ongeoorloofd verzuim van jongeren die studiefinanciering krijgen
Voor studenten die studiefinanciering krijgen, dient het bevoegd gezag verzuim te
melden op grond van artikel 8.1.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs. Dit is
het geval indien de student vijf weken aaneengesloten verzuimt zonder geldige reden.
geldige redenen zijn eveneens opgesomd in artikel 8.1.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Strafrechtelijke handhaving
Het signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim kan uiteindelijk leiden tot strafrechtelijke
handhaving door de leerplichtambtenaar. Uit de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet
BES volgt evenwel dat de leerplichtambtenaar eerst de leerling, en eventueel zijn
of haar ouders, ertoe beweegt om zijn verplichtingen op grond van de Leerplichtwet
1969 na te komen.62 Indien het verzuim van de leerling voortduurt stuurt de leerplichtambtenaar een proces
verbaal naar de officier van justitie.63
Uitgangspunt van het toezicht en de handhaving is evenwel dat de instrumenten die
worden ingezet evenredig en proportioneel zijn tot het te dienen doel. In dat kader
onderzoekt de leerplichtambtenaar wat de reden is voor het ongeoorloofd verzuim. De
vervolgstappen die genomen worden sluiten aan bij de reden voor het verzuim. In de
gevallen waar het verzuim verband houdt met een zorgvraag van een leerling of problemen
thuis kan de leerplichtambtenaar na overleg met de leerling en diens ouders naar de
jeugd(gezondheids)zorg verwijzen om verder verzuim te voorkomen.64
Alternatief: signaal zorgelijk geoorloofd verzuim
Met dit wetsvoorstel wordt geen grondslag voor een signaal zorgelijk geoorloofd verzuim
geregeld. Hoewel de regering onderkent dat geoorloofd verzuim eveneens een teken kan
zijn voor onderliggende problematiek, ziet de regering bij het voorkomen en verhelpen
van zorgelijk geoorloofd verzuim in beginsel geen rol voor de leerplichtambtenaar.
Het toezicht van de leerplichtambtenaar uit hoofde van de Leerplichtwet 1969 is immers
beperkt tot het ongeoorloofd verzuim. In het voorkomen en verhelpen van zorgelijk
geoorloofd verzuim ziet de regering veeleer een taak voor het bevoegd gezag van de
school in samenwerking met het samenwerkingsverband, aangezien dit verzuim kan duiden
op een inadequaat onderwijs- of ondersteuningsaanbod. Met de geaggregeerde gegevens
over geoorloofd verzuim (zie paragraaf 3.2) wordt het samenwerkingsverband in een
betere positie gebracht om zorgelijk geoorloofd verzuim te kunnen voorkomen en verhelpen
door te voorzien in een passend ondersteuningsaanbod.
3.4. Verbeteren procedure vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
3.4.1. Probleembeschrijving
Het aantal jongeren dat vanwege lichamelijke of psychische redenen niet geschikt wordt
geacht toegelaten te worden tot een school is de afgelopen tien jaar sterk toegenomen.
In het schooljaar 2010–2011 waren circa 3.100 jongeren niet ingeschreven op een school
ingevolge een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden (artikel 5, onderdeel a,
van de Leerplichtwet 1969).65 In het schooljaar 2022–2023 was dit aantal meer dan verdubbeld: meer dan 8.400 jongeren
hadden dat jaar een dergelijke vrijstelling.66
Ouders kunnen een beroep doen op deze vrijstelling door de gemeente daarvan in kennis
te stellen. Bij deze kennisgeving moeten zij een verklaring van een arts, pedagoog
of psycholoog (hierna: arts) overleggen waaruit blijkt dat de arts de jongere niet
geschikt acht om tot een school te worden toegelaten.67 De verklaring mag niet ouder zijn dan drie maanden. De gemeente of leerplichtambtenaar
voert geen inhoudelijke toetsing uit van de gronden die leiden tot de vrijstelling.
Uit onderzoek van Regioplan blijkt dat de groei van het aantal jongeren met een vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden deels verklaard kan worden door twee knelpunten
in de huidige procedure voor een beroep op deze vrijstelling:
1. er is onvoldoende kennis bij de arts over de onderwijsmogelijkheden in regio;
2. de periode waarvoor de vrijstelling wordt afgegeven is te rigide.68
Onvoldoende kennis bij arts over onderwijsmogelijkheden in regio
Uit het onderzoek van Regioplan blijkt dat de artsen die verantwoordelijk zijn voor
de afgifte van de verklaringen voor deze vrijstellingen niet altijd kennis hebben
over het onderwijsaanbod in de regio.69 De verklaring van de arts over de geschiktheid om op een school te worden toegelaten
is in veel gevallen primair gebaseerd op de medische deskundigheid van de arts die
de verklaring afgeeft. Hoewel in een aantal regio’s artsen nauw samenwerken met het
onderwijsveld en daardoor meer inzicht hebben in de onderwijsmogelijkheden, is dit
niet standaardpraktijk.70 Dit kan leiden tot een vrijstelling voor een jongere terwijl voor hem of haar wel
onderwijsmogelijkheden bestaan in de regio. Dit heeft als gevolg dat bepaalde groepen
jongeren onterecht worden beperkt in hun mogelijkheden en kansen om zich te ontwikkelen.
Zo zijn vaak veel mogelijkheden in het speciaal onderwijs om een maatwerkprogramma
te volgen en af te wijken van de onderwijstijd of het onderwijsprogramma. Verder zijn
in sommige regio’s mytylscholen, die onderwijs bieden voor jongeren met een lichamelijke
handicap of tytylscholen die onderwijs bieden voor jongeren met een meervoudige handicap.
Op deze scholen zijn het tempo en de aard van het onderwijs afgestemd op de behoeftes
van de leerling. Ook is vaak een sterke samenwerking met zorg aanwezig om te kunnen
voorzien in de zware zorgbehoeftes van de leerlingen. Het onderwijsaanbod in een regio
voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte is bovendien voortdurend in ontwikkeling.
Doordat artsen hiermee niet bekend zijn, adviseren zij nodeloos vaak tot vrijstelling.
Rigiditeit periode afgeven vrijstelling
De vrijstelling van de leerplicht op grond van lichamelijke of psychische gronden
bestaat ingevolge de huidige wetgeving in beginsel voor de duur van één jaar. Uitzondering
hierop zijn jongeren die geacht worden nooit geschikt te zijn om een school te bezoeken.
De vrijstelling voor deze jongeren bestaat voor de duur van de gehele leerplichtige
leeftijd.
De jongeren die beschikking hebben over een permanente vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden verdwijnen doorgaans uit beeld van de leerplicht en het onderwijsveld.
Er zijn geen momenten waarop opnieuw overwogen wordt of de vrijstelling gepast is
voor de jongere. Eventuele ontwikkelingen in de situatie van deze jongeren als gevolg
waarvan zij wel geschikt zijn om te worden toegelaten tot een vorm van onderwijs worden
dan ook niet gezien. Daarnaast kunnen (technologische) ontwikkelingen in het onderwijs
leiden tot een verandering in het ondersteuningsaanbod in de regio. In de afgelopen
jaren zijn bijvoorbeeld meer mogelijkheden beschikbaar geworden voor onderwijs op
afstand, onder andere voor leerlingen die vanwege psychische klachten niet naar school
kunnen. In verschillende onderzoeken wordt om deze redenen aanbevolen dat artsen kiezen
voor kort(er)e duur van de vrijstellingen.71 Voor een kleine groep jongeren met een lichamelijke of psychische handicap zal duidelijk
zijn dat de situatie na een jaar ongewijzigd zal blijven. Het is voor hen onredelijk
bezwarend om ieder jaar opnieuw een beroep te doen op een vrijstelling met een nieuwe
verklaring van een arts. Ook voor deze groep is de huidige keuze tussen een jaarlijkse
of permanente vrijstelling te rigide.
3.4.2. Probleemaanpak
Om te borgen dat jongeren niet onnodig of voor een te lange duur buiten het onderwijsstelsel
worden geplaatst door een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden stelt
het wetsvoorstel twee maatregelen voor ter verbetering van de procedure van de vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden.
Eerste maatregel: betrekken onderwijskundig perspectief
Het wetsvoorstel regelt in de eerste plaats dat de arts het onderwijskundig perspectief
van de jongere meeneemt in zijn oordeel over de geschiktheid van de jongere om toegelaten
te worden tot een school. In het wetsvoorstel wordt met het onderwijskundig perspectief
bedoeld: de ontwikkelmogelijkheden van een jongere in het onderwijs binnen een redelijke
afstand van de woonplaats. Dit betekent dat de arts een beeld moet hebben van het
beschikbare onderwijs- en ondersteuningsaanbod in de regio en de individuele leermogelijkheden
van het kind.
Het beschikbare onderwijs- en ondersteuningsaanbod in de regio bestaat onder andere
uit de verschillende scholen voor primair, speciaal en voortgezet (speciaal) onderwijs.
Verder vallen daar bijvoorbeeld de orthopedagogisch didactisch centra onder, waar
jongeren worden opgevangen die door gedragsproblemen niet op school terecht komen.
De ondersteuningsvoorzieningen kunnen in elke regio verschillend zijn en zijn voortdurend
in ontwikkeling. Zo worden steeds meer maatwerkvoorzieningen gerealiseerd en worden
in sommige regio’s onderwijszorgarrangementen aangeboden, waar de zorg en het onderwijs
nauw samenwerken ten behoeve van de leerling.
De arts vraagt het samenwerkingsverband om een advies te geven over het onderwijskundig
perspectief van de jongere. Indien (bijzondere) persoonsgegevens worden uitgewisseld
ten behoeve van de advisering van het samenwerkingsverband, dient de arts hiervoor
toestemming te vragen aan de jongere of diens ouders. Als de jongere of diens ouders
weigeren toestemming te geven om gegevens te delen met het samenwerkingsverband, kan
de arts op basis van anonieme gegevens informatie vragen over het ondersteuningsaanbod
in de regio. Zo kan op basis van een globaal beeld van de jongere, zoals een ernstige
stoornis op het autistisch spectrum gecombineerd met schooltrauma of schoolangst,
en diens schoolgeschiedenis een advies worden gegeven over de mogelijkheden in de
regio. Een advies op basis van anonieme informatie heeft evenwel niet de voorkeur,
omdat dit in mindere mate gericht is op de specifieke situatie van de jongere.
Daarnaast kan het samenwerkingsverband de arts in algemene zin informeren over de
onderwijskundige mogelijkheden en de maatwerkmogelijkheden in het onderwijs. Hierbij
kan onder andere gedacht worden aan de mogelijkheid tot een tijdelijke vrijstelling
van het geregeld schoolbezoek op grond van artikel 11 van de Leerplichtwet 1969 of
een vermindering van de onderwijstijd op grond van de sectorwetgeving72, waarbij de school wel verantwoordelijk blijft voor de ontwikkeling en het onderwijs
voor een leerling. De leerling kan met een vermindering van onderwijstijd bijvoorbeeld
thuis onderwijs volgen via programma’s voor afstandsonderwijs.
Welk samenwerkingsverband wordt gevraagd om een advies over het onderwijskundig perspectief
op te stellen zal afhangen van de omstandigheden. Het ligt in de rede dat indien de
jongere staat ingeschreven op een school het samenwerkingsverband waartoe die school
behoort wordt verzocht om een advies. In het geval dat een jongere niet staat ingeschreven
ligt het in de rede dat het samenwerkingsverband dat de gemeente bestrijkt waar de
leerling woont wordt verzocht om een advies te geven. Het valt onder de taak van die
samenwerkingsverbanden om een advies te geven.
Door het onderwijskundig perspectief van de jongere mee te nemen in de verklaring
van de arts wordt geborgd dat de arts op basis van alle relevante informatie een oordeel
geeft over de geschiktheid van een jongere om toegelaten te worden tot een school.
Dit voorkomt dat jongeren door middel van een vrijstelling van de leerplicht onnodig
en onterecht worden uitgesloten van het onderwijs.
De arts voegt het advies van het samenwerkingsverband over het onderwijskundig perspectief
van de jongere toe als bijlage bij de verklaring. Zo wordt geborgd dat de ouders en
de jongere op de hoogte worden gebracht van het advies en de mogelijkheden binnen
het onderwijs.
Het onderwijskundig perspectief is niet verplicht voor kwalificatieplichtige jongeren
in het mbo. De problematiek van jongeren met een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden verschilt in het mbo namelijk van het funderend onderwijs. Zo is er slechts
een zeer beperkt aantal kwalificatieplichtige jongeren dat zich (voor het eerst) beroept
op een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden gedurende een mbo-opleiding.
Daarnaast is een advies over het onderwijskundig perspectief als instrument minder
geschikt voor het mbo, gelet op de inrichting van het mbo. Er is een grote diversiteit
aan mbo-opleidingen, mbo-instellingen en maatwerkmogelijkheden binnen de opleidingen
en instellingen. Er is geen regionaal of landelijk orgaan, zoals het samenwerkingsverband,
dat zicht heeft op al deze mogelijkheden en daarover kan adviseren. Voor potentiële
mbo-studenten hoeft het onderwijskundig perspectief dus niet in de verklaring van
de arts te worden betrokken. Dit neemt uiteraard niet weg dat de mbo-instelling altijd
met de jongere kan bekijken welke mogelijkheden er wél zijn.
Tweede maatregel: variatie duur vrijstelling
In de tweede plaats regelt het wetsvoorstel dat de arts kan aangeven voor welke periode
een vrijstelling passend is voor de betreffende jongere. Het onderscheid tussen de
jaarlijkse vrijstelling en de permanente vrijstelling verdwijnt en de vrijstelling
kan voor elke duur worden afgegeven.
Uitgangspunt van de vrijstelling is dat periodiek een heroverweging plaatsvindt over
de geschiktheid van de jongere om toegelaten te worden tot een school op basis van
de dan beschikbare informatie. Dit gebeurt doordat de arts in de verklaring aangeeft
voor welke periode de jongere niet geschikt wordt geacht om naar school te gaan. Na
het verstrijken van die periode wordt opnieuw het proces doorlopen om een vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden te verkrijgen. Dit betekent dat de arts opnieuw
een oordeel vormt over de geschiktheid van de jongere om naar school te gaan op basis
van informatie over de medische gesteldheid van de jongere en het onderwijskundig
perspectief.
Vanuit de onderwijspraktijk ontstaan, mede gestimuleerd door landelijk beleid, steeds
meer maatwerkmogelijkheden in het onderwijs. Met een periodieke heroverweging van
de vrijstelling kunnen deze ontwikkelingen in onderwijsmogelijkheden door de arts
worden meegenomen in de afweging of een kind op termijn naar school kan gaan.
Ondanks de ontwikkelingen in de onderwijspraktijk zijn er ook jongeren voor wie het
duidelijk is dat zij voor een langere periode niet in staat zullen zijn om onderwijs
te volgen. Om te voorkomen dat ouders of verzorgers van deze jongeren vaker dan nodig
de procedure van het beroep op een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
moeten doorlopen, wordt de mogelijkheid opengehouden om in de verklaring een periode
aan te geven die meer dan een jaar beslaat. Dit geeft deze jongeren en hun ouders
voor een langere periode rust en duidelijkheid.
4. Toepassing Caribisch Nederland
Het uitgangspunt in de (onderwijs)wetgeving in Caribisch Nederland is dat deze zo
veel mogelijk gelijk is aan de wetgeving in Europees Nederland, tenzij er goede en
uitlegbare redenen zijn voor verschillen in de wetgeving. Deze redenen kunnen bijvoorbeeld
verband houden met de lokale context op de eilanden, die verschilt van Europees Nederland.
De onderdelen van het wetsvoorstel die toepasbaar zijn op Caribisch Nederland gelden
daarom ook voor Caribisch Nederland.
Het wetsvoorstel is aan Caribisch Nederland voorgelegd in de consultatiefase. De openbare
lichamen hebben aangegeven geen opmerkingen te hebben bij het voorstel.
Verzuimbeleid, verzuimregistratie en tijdig betrekken leerplichtambtenaar
Er zijn geen redenen om de onderdelen van het wetsvoorstel over het verzuimbeleid,
de verzuimregistratie en het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar niet of later
in werking te laten treden in Caribisch Nederland. Deze onderdelen zullen op eenzelfde
moment in werking treden in Caribisch Nederland. Er zijn evenwel verschillen in de
uitvoering van deze verplichtingen.
Het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar vindt in Caribisch Nederland plaats
via de huidige systematiek. Dat betekent dat het bevoegd gezag van een school een
rechtstreekse melding kan doen aan het bestuurscollege. In tegenstelling tot in Europees
Nederland gebeurt dit niet via DUO.
De medezeggenschap op school is in Caribisch Nederland op een andere wijze ingericht
dan in Europees Nederland. De Wet medezeggenschap op scholen is niet van toepassing
in Caribisch Nederland. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de medezeggenschapsraad
op een wijze die past bij de huidige systematiek van de medezeggenschap in Caribisch
Nederland geregeld. Het wetsvoorstel regelt een verplichting voor het bevoegd gezag
van een school in Caribisch Nederland om de medezeggenschapsraad ten minste tweemaal
per jaar in de gelegenheid te stellen om het verzuimbeleid te bespreken als onderdeel
van het gesprek over de algemene gang van zaken op de school.
In plaats van het samenwerkingsverband en het college van burgemeester en wethouders
dient het bevoegd gezag van een school in Caribisch Nederland in het verzuimbeleid
de samenwerking met het expertisecentrum onderwijszorg en het bestuurscollege te beschrijven.
Informatieverstrekking verzuim
Om tegemoet te komen aan de lokale context, kleinschaligheid en uitvoerbaarheid in
Caribisch Nederland, mede gelet op de andere schoolsystemen in Saba en Sint Eustatius,
zullen de onderdelen over informatieverstrekking verzuim en het tijdig betrekken van
de leerplichtambtenaar later in werking treden.
De reden hiervoor houdt verband met de implementatie van het Register onderwijsdeelnemers
(hierna: ROD) in Caribisch Nederland. Om de administratieve lasten te beperken is
het uitgangspunt dat de informatie over verzuim wordt verstrekt via een geautomatiseerde
uitwisseling tussen de school en DUO. Deze geautomatiseerde uitwisseling zal plaatsvinden
via softwaresystemen die zijn gekoppeld aan DUO in Europees Nederland. Op Caribisch
Nederland werken scholen niet met softwaresystemen die zijn gekoppeld aan de DUO systemen.
Er is op Caribisch Nederland geen koppeling met DUO.
Voordat de onderdelen over de informatieverstrekking over verzuim in werking kunnen
treden wordt daarom gewerkt om de benodigde softwaresystemen voor het ROD en de koppeling
met het ROD in de praktijk te brengen. Door deze stapsgewijze werkwijze wordt voorkomen
dat Caribisch Nederland wordt geconfronteerd met verplichtingen die niet uitvoerbaar
zijn.
Daarnaast zal de Minister in tegenstelling tot in Europees Nederland het samenwerkingsverband
in Caribisch Nederland geen informatie verstrekken over geoorloofd en ongeoorloofd
verzuim op de scholen en over het absoluut verzuim. Reden hiervoor is dat het samenwerkingsverband
in Caribisch Nederland op een andere manier is vormgegeven dan het samenwerkingsverband
in Europees Nederland. Het samenwerkingsverband in Caribisch Nederland heeft krijgt
bijvoorbeeld geen middelen om te voorzien in ondersteuning voor leerlingen die dat
nodig hebben.
Vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
Er zijn geen redenen om het onderdeel over de vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden niet te laten gelden in Caribisch Nederland. Tegelijk met de wijziging in
Europees Nederland wordt dit onderdeel van het wetsvoorstel daarom in Caribisch Nederland
doorgevoerd.
De regelgeving over jongeren met een ondersteuningsbehoefte verschilt evenwel in Caribisch
Nederland. Het stelsel passend onderwijs is in verband met de kleinschaligheid op
de eilanden niet op eenzelfde manier ingevoerd. Om die reden moet in Caribisch Nederland
voor het samenwerkingsverband gelezen worden: het expertisecentrum onderwijszorg.
De Leerplichtwet BES wordt dienovereenkomstig aangepast.
Te nemen stappen voordat het gehele wetsvoorstel in werking kan treden
De onderdelen van het wetsvoorstel over de informatieverstrekking over verzuim zullen
in werking treden op het moment dat het ROD wordt ingevoerd op de BES. Om de betrouwbaarheid
van de gegevens te kunnen waarborgen zijn de gegevens van leerlingen en studenten
in het ROD gekoppeld aan het burgerservicenummer (hierna: BSN). Voorzien wordt dat
de regelgeving omtrent het BSN in 2025 wordt ingevoerd. Daarna kan het proces worden
voortgezet om gegevens van leerlingen en studenten uit Caribisch Nederland door DUO
op te nemen in het ROD.
In Bonaire is reeds een pilot uitgevoerd voor aansluiting op het ROD. Een deel van
de scholen is na deze pilot aangesloten op het ROD. Op Saba en Sint Eustatius zijn
scholen nog niet aangesloten op het ROD. De aansluiting op het ROD voor deze openbare
lichamen zal op een andere manier vormgegeven worden, omdat de schoolsystemen op deze
eilanden verschillen van het Nederlandse schoolsysteem. Saba en Sint Eustatius hebben
een schoolsysteem naar het Amerikaanse model met andere onderwijssoorten, namelijk
het CXC-onderwijssysteem (secondary, pre-vocational en vocational education»). De
categorisering van de gegevens in het ROD zal om deze reden niet op eenzelfde manier
kunnen plaatsvinden als in Europees Nederland.
Op alle drie de openbare lichamen moeten de noodzakelijke stappen ondernomen worden
voordat het onderdeel over de informatieverstrekking verzuim in werking kan treden
op de BES.
5. Gegevensverwerking en privacyaspecten
De maatregelen die worden voorgesteld in het voorstel leiden op bepaalde onderdelen
tot nieuwe gegevensverwerkingen in de zin van de Avg. De regering heeft getracht deze
gegevensverwerkingen zo beperkt mogelijk te houden en daarbij in overweging te nemen
het maatschappelijk belang en het belang van het kind om onderwijs te kunnen volgen
en zich te kunnen ontwikkelen. Hieronder wordt per maatregel die leidt tot gegevensverwerking,
ingegaan op de verwerkingsgrondslag.73
Het verwerken van bijzondere persoonsgegevens is op grond van de Avg verboden, tenzij
er sprake is van een uitzondering als bedoeld in artikel 9, tweede lid, Avg. Voor
de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen geldt de uitzondering van artikel 9,
tweede lid, onderdeel g, Avg. De verwerking dient noodzakelijk te zijn om redenen
van zwaarwegend belang op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, waarbij de evenredigheid
met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op
bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen
worden getroffen ter bescherming van de grondrechten van de fundamentele belangen
van de betrokkene. Hieronder wordt per maatregel uiteengezet waarom de verwerking
noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend belang, de proportionaliteit en de subsidiariteit
van de maatregel en de passende maatregelen die zijn genomen ter bescherming van de
grondrechten van de fundamentele belangen van de betrokkene.
5.1. Maatregelen en gegevensverwerking
Bestaande gegevensverwerking
Twee onderdelen bevatten een grondslag voor verwerking van persoonsgegevens, maar
zien op een verwerking die nu al plaatsvindt. Het gaat om:
– het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar bij verzuim; en
– de registratie van verzuim door scholen.
Ten aanzien van het tijdig bettrekken van de leerplichtambtenaar geldt dat de leerplichtambtenaar
onder het huidige stelsel al over de ongeoorloofd verzuimgegevens kan beschikken om
zijn wettelijke taak uit te oefenen. Bij ongeoorloofd verzuim onder 16 uur in vier
weken blijkt dit slechts impliciet uit de wet. Om het eenduidig te maken dat deze
gegevensverwerking plaatsvindt, is ervoor gekozen om in dit voorstel deze grondslag
te expliciteren.
Hetzelfde geldt ten aanzien van de registratie van verzuim door scholen. Zij moeten
reeds verzuim registreren in de categorieën van artikel 11 van de Leerplichtwet 1969
of artikel 20 van de Leerplichtwet BES om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen.
Om het eenduidig te maken dat deze gegevensverwerking plaatsvindt, is ervoor gekozen
om de registratieplicht in dit voorstel te expliciteren.
Nieuwe gegevensverwerking
Twee onderdelen kunnen leiden tot een nieuwe verwerking van persoonsgegevens:
– het verbeteren van de procedure voor de vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden; en
– de levering van geaggregeerde verzuimgegevens door het hoofd aan de Minister.
Hieronder worden deze twee onderdelen afzonderlijk toegelicht.
5.2. Verbeteren procedure vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
Het verbeteren van de procedure voor het afgeven van een vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden kan tot nieuwe verwerkingen van bijzondere persoonsgegevens
leiden. De verwerking kan alleen plaatsvinden als de ouder of de jongere toestemming
heeft gegeven voor de verwerking van de persoonsgegevens.74 Er is op het niveau van de wetgeving geen sprake van enige benadeling indien de ouder
of jongere zijn toestemming niet verleent. Een toestemming voor gegevensverwerking
kan dan ook geacht worden vrijelijk te zijn verleend. Het wetsvoorstel bevat geen
wettelijke verplichting die een verwerkingsgrondslag inhoudt. Immers, zonder toestemming
worden geen persoonsgegevens gedeeld en wordt slechts geadviseerd op anonieme, casuïstische
basis.
Op het moment dat de arts, psycholoog of pedagoog medische gegevens over een patiënt
of cliënt deelt met het samenwerkingsverband doorbreekt hij het medisch beroepsgeheim.
Doorbreken van het beroepsgeheim mag met toestemming van de patiënt. Op grond van
de WGBO, artikel 7:450 BW moet voor het kind dat de leeftijd van 12 nog niet heeft
bereikt de toestemming worden gegeven door de ouders of voogd. Voor een jongere met
de leeftijd tussen de 12 en 16 jaar is zowel toestemming van de jongere als de ouders
of voogd vereist. Voor een jongere vanaf de leeftijd van 16 jaar moet toestemming
worden verleend door de jongere zelf.
5.3. Levering geaggregeerde gegevens hoofd aan Minister
Het hoofd van de school wordt verplicht om geaggregeerde informatie aan de Minister
te leveren. Het kan daarbij gaan om kleine aantallen, waardoor indirecte herleidbaarheid
tot een persoon niet is uitgesloten. Derhalve kan bij de levering incidenteel sprake
zijn van een verwerking van persoonsgegevens. De levering is noodzakelijk om te voldoen
aan een wettelijke verplichting die op de school rust.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Zicht op verzuim is voor samenwerkingsverbanden, het college van burgemeester en wethouders
en de Minister belangrijk om hun wettelijke taken goed uit te voeren.75 Het aanpakken van schoolverzuim is het meest effectief wanneer men er vroeg bij is.
Op het moment dat het verzuim vroeg wordt gesignaleerd, kan verder verzuim eventueel
worden voorkomen of geminimaliseerd.
De verzuimgegevens worden geregistreerd door scholen om te voldoen aan de leerplichtwet
en levert deze gegevens geaggregeerd aan de Minister. Om te voorkomen dat op het hogere
aggregatieniveau van gemeente of landelijk te grote afwijkingen ontstaan ten opzichte
van de realiteit, is de levering van kleine aantallen door scholen aan de Minister
belangrijk. Daarmee kan het soms gaan om tot een persoon herleidbare gegevens. In
veel gevallen zal het echter gaan om grote aantallen en is indirecte herleidbaarheid
niet aan de orde.
Passende maatregelen ter bescherming betrokkene
Het wetsvoorstel bevat voor de informatie vanuit het hoofd aan de Minister een grondslag
voor de verwerking van persoonsgegevens, omdat niet kan worden gegarandeerd dat in
alle gevallen de herleidbaarheid tot een persoon is uitgesloten. Het hoofd levert
alleen aantallen aan de Minister en geen specifiekere informatie over de betreffende
leerlingen. Van herleidbarheid tot een persoon zal daarom alleen sprake zijn als het
gaat om zeer kleine aantallen en in randgevallen. In de meerderheid van de gevallen
zullen de aantallen leerlingen binnen een categorie echter zo hoog zijn, dat herleidbaarheid
tot een persoon is uitgesloten.
In het kader van dataminimalisatie is ervoor gekozen om voor de informatie vanuit
de Minister aan samenwerkingsverbanden en het college van burgemeester en wethouders
geen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens op te nemen. Hier moet dus
sprake zijn van een wijze van aggregeren waardoor geen sprake kan zijn van tot een individu herleidbare gegevens (persoonsgegevens).
6. Verhouding tot hoger recht
Constitutionele toetsing
Het voorliggende wetsvoorstel is getoetst aan de Grondwet. In deze toets is in het
bijzonder gekeken naar artikel 23 van de Grondwet, waarin de vrijheid van onderwijs
is neergelegd. Op grond van artikel 23 van de Grondwet worden eisen aan de deugdelijkheid
van het onderwijs gesteld bij wet. Deze eisen moeten voldoen aan het noodzakelijkheidsvereiste
en het proportionaliteitsvereiste. Dat betekent dat de wetgeving noodzakelijk is en
dat het middel evenredig is in relatie tot het doel. In de vormgeving van het wetsvoorstel
is nadrukkelijk rekening gehouden met de grondwettelijk geborgde vrijheid van onderwijs
en de vereisten die daaruit voortvloeien. Met het oog op deze grondrechten is op elk
van de geregelde onderdelen het minst ingrijpende middel gekozen.
Internationaal recht
Ieder kind in Nederland heeft recht op onderwijs. Dat is vastgelegd in onder andere
artikel 2 van het Eerste Protocol van het Europees verdrag voor de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden en in artikel 28 van het Verdrag inzake de rechten
van het kind. Toegang tot onderwijsvoorzieningen is niet voldoende om het recht op
onderwijs te verwezenlijken. Het recht op onderwijs kan uitsluitend worden gerealiseerd
als leerlingen ook profijt kunnen hebben van het onderwijs dat voor hen toegankelijk
is.76 Dat betekent dat er op de overheid een verplichting rust om geleidelijk de drempels
om in het onderwijs te kunnen participeren weg te nemen. Verzuim en schooluitval staan
haaks op het recht op onderwijs. Verzuim kan immers leiden tot onderbrekingen in de
ontwikkeling van een kind, leerachterstanden en tot gevolg hebben dat een kind zonder
startkwalificatie de school verlaat.
Met dit wetsvoorstel worden stappen gezet om verwezenlijking van het recht op onderwijs
verder te bevorderen. Dit gebeurt doordat scholen verplicht worden om verzuimbeleid
te voeren en het verzuim te registreren. Scholen krijgen op deze manier beter inzicht
in wanneer een kind niet aanwezig is en waarom een kind niet aanwezig is. Zo kan snel
actie worden ondernomen en maatwerk worden geboden om het kind wel onderwijs te bieden.
Daarnaast worden samenwerkingsverbanden, leerplichtambtenaren en het Ministerie van
Onderwijs in een betere informatiepositie gebracht en beter toegerust om verzuim en
schooluitval te verminderen. Samenwerkingsverbanden zijn daardoor beter in staat een
samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen te realiseren; leerplichtambtenaren
kunnen scholen beter ondersteunen in het voorkomen en verminderen van verzuim, en
het Ministerie van Onderwijs kan gerichter beleid voeren op het tegengaan van thuiszitten.
Het wetsvoorstel strekt mede ter uitvoering van het Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap (hierna: VN-verdrag handicap). Het betrekken van een onderwijskundig
perspectief bij de vrijstellingsprocedure, dat met dit wetsvoorstel wordt geregeld,
betekent tevens een verdere invulling van artikel 24, tweede lid, onder c en d, van
het VN-verdrag handicap. Uit dit artikel volgt dat, om het recht op onderwijs voor
mensen met een beperking te realiseren, zij de juiste ondersteuning dienen te ontvangen.
In dit wetsvoorstel wordt een verplichting geregeld dat voordat een verklaring voor
een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden wordt afgegeven er moet worden
gekeken naar het onderwijskundig perspectief van de jongere. Met deze maatregel wordt
voorkomen dat jongeren uitsluitend op basis van een medische beoordeling vrijgesteld
worden van de leerplicht. Er wordt gewaarborgd dat de onderwijsmogelijkheden die beschikbaar
zijn voor het kind worden meegenomen in de overwegingen van de arts. Door daarnaast
de duur van de vrijstellingen op lichamelijke of psychische gronden aan te passen
wordt ook voorkomen dat jongeren onnodig een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden krijgen voor de gehele leerplichtige leeftijd. Beide elementen van het wetsvoorstel
dragen bij aan een verdere verwezenlijking van het recht op onderwijs voor jongeren
met een beperking.
7. Rechtsbescherming
Betrokkenen bij de verwerking van persoonsgegevens
Op grond van de Avg hebben leerlingen van wie de gegevens worden verwerkt, of hun
ouders, een aantal rechten. De van toepassing zijnde rechten en de specifieke uitwerking
in het kader van dit wetsvoorstel worden hieronder uiteengezet.
Bij verwerking van persoonsgegevens door het samenwerkingsverband na toestemming van
de betrokkene zijn in het kader van het advies over het onderwijskundig perspectief
de volgende rechten van toepassing:
– Het recht op informatie over de verwerking: de behandeld arts, pedagoog of psycholoog en het samenwerkingsverband moeten de informatie
over de verwerkingen in principe schriftelijk geven, bijvoorbeeld middels een privacyverklaring.
Deze partijen zijn bekend met het verwerken van persoonsgegevens en zullen daarom
in veel gevallen al een privacyverklaring hebben.
– Het recht op inzage in zijn gegevens: de leerling of diens ouders hebben het recht om kosteloos een kopie te ontvangen
van de persoonsgegevens.
– Het recht op correctie van de gegevens als deze niet kloppen: de leerling of diens ouders hebben recht om gegevens te corrigeren indien de gegevens
onjuist of onvolledig zijn.
– Het recht op verwijdering van de gegevens: in bepaalde gevallen kan de leerling of diens ouders recht hebben op verwijdering
van de gegevens van de leerling. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de toestemming
voor de verwerking wordt ingetrokken.
Ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens die door DUO worden verwerkt ten
behoeve van het inzicht in verzuim heeft een ouder of leerling de volgende rechten77:
– Het recht op informatie over de verwerking: op de website van DUO wordt informatie gepubliceerd over de verwerking van persoonsgegevens
en de verwerkingsverantwoordelijke (DUO). Een gemeente of school dient eveneens betrokkenen
te informeren over wat zij doen met hun persoonsgegevens; dat kan door middel van
een privacyverklaring.
– Het recht op correctie van de gegevens als deze niet kloppen: de leerling of diens ouders hebben recht om gegevens te corrigeren indien de gegevens
onjuist of onvolledig zijn.
Ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens die door school, DUO en de gemeente
worden verwerkt in het kader van het signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim:
– Het recht op informatie over de verwerking: school, DUO en gemeenten moeten leerlingen en ouders informeren over wat zij doen
met hun persoonsgegevens; dat kan door middel van een privacyverklaring.
– Het recht op inzage in zijn gegevens: de leerling of diens ouders hebben recht op inzage van de persoonsgegevens die DUO,
de school of de gemeente verwerkt.
– Het recht op correctie van de gegevens als deze niet kloppen: de leerling of diens ouders hebben recht om gegevens te corrigeren indien de gegevens
onjuist of onvolledig zijn.
Indien een betrokkene een klacht heeft over de verwerking van zijn persoonsgegevens,
bijvoorbeeld indien het vermoeden bestaat dat persoonsgegevens verwerkt zijn op een
manier die in strijd is met de Avg of omdat een bovengenoemd verzoek is afgewezen,
kan hij terecht bij de Autoriteit persoonsgegevens. Daarnaast staat een procedure
open bij de burgerlijke rechter of, indien een bestuursorgaan gegevens heeft verwerkt
in strijd met de privacyregels, de bestuursrechter.
Verklaring arts en bijbehorend advies over het onderwijskundig perspectief
Het wetsvoorstel beoogt geen wijzigingen teweeg te brengen ten aanzien van de rechtsbescherming
voor personen die een beroep doen op een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden. Er wordt uitsluitend geregeld dat de arts het onderwijskundig perspectief
van de jongere meeneemt in zijn overweging en daartoe advies van het samenwerkingsverband
inwint. De arts kan het advies van het samenwerkingsverband naast de informatie over
de jongere leggen die door de jongere of diens ouders wordt verstrekt aan de arts.
Op basis van de verklaring van de arts kan de vrijstelling al dan niet van rechtswege
ontstaan. De rechtspositie van ouders omtrent de verklaring van een arts over een
(beroep op de) vrijstelling blijft gelijk aan de rechtspositie die zij hadden vóór
de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
Dit houdt in dat indien het beroep op de vrijstelling niet slaagt, sprake is van een
overtreding van de Leerplichtwet 1969. De leerplichtambtenaar zendt een proces-verbaal
naar het Openbaar Ministerie.78 Een ouder of diens kind kan vervolgens in een strafrechtelijke procedure opkomen
tegen de beslissing van de gemeente, verklaring van de arts of het advies over het
onderwijskundig perspectief van het samenwerkingsverband. Daarnaast kan de ouder een
burgerlijke procedure aanhangig maken tegen de gemeente indien de ouder het niet eens
is met de beslissing van de gemeente, de verklaring van de arts of het advies over
het onderwijskundig perspectief.
8. (Parlementaire) geschiedenis
De Tweede Kamer is op verschillende momenten geïnformeerd over de voortgang van het
voorliggend wetsvoorstel. Hierna wordt beknopt uiteengezet bij welke Kamerbrieven
de Kamer is geïnformeerd:
– Het voorliggend wetsvoorstel is door de voormalig Minister voor Primair en Voortgezet
onderwijs aangekondigd in de Kamerbrief van 28 maart 2022 over de verzuimcijfers in
het jaar 2020/21 en de verzuimaanpak. In die brief heeft de Minister toegezegd om
een wetsvoorstel over de verzuimaanpak voor de zomer voor te leggen voor de internetconsultatie.79
– In de Kamerbrief van 15 juli 2022 over de uitwerking van de verzuimaanpak heeft de
Minister beschreven wat hij beoogde te regelen in het wetsvoorstel verzuim.80
– In de Kamerbrief van 30 maart 2023 over samen de schouders onder passend onderwijs
heeft de Minister aangegeven dat het wetsvoorstel is aangepast naar aanleiding van
de zorgen die zijn geuit door verschillende partijen in de internetconsultatie.81
– In de Kamerbrief van 10 mei 2024 over passend onderwijs: blijven bouwen aan de basis
op orde heeft de Minister het advies van de Raad van State uiteengezet en aangegeven
dat met het oog op de zorgvuldige verwerking van het advies de beoogde inwerkingtredingsdatum
verschoven is van 1 augustus 2024 naar 1 augustus 2025.82
9. Gevolgen
9.1. Gevolgen voor het doenvermogen
Dit wetsvoorstel beoogt zoveel mogelijk tegemoet te komen aan het doenvermogen van
burgers, in het bijzonder voor leerlingen, hun ouders en direct betrokkenen.83 Uitsluitend de onderdelen over het versterken van het verzuimbeleid en over de verbetering
van de procedure voor de vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden hebben
gevolgen voor het doenvermogen. De gevolgen worden hieronder toegelicht.
Versterken verzuimbeleid
Deze maatregel vraagt weinig van ouders en leerlingen. In tegenstelling tot de huidige
praktijk wordt het voor leerlingen en ouders duidelijker wat het beleid van de school
is met betrekking tot verzuim en wat de school doet om verzuim te voorkomen. Doordat
het verzuimbeleid in de schoolgids of studentenstatuut wordt opgenomen, is het verzuimbeleid
toegankelijk en hebben (afgevaardigden van) ouders en leerlingen bovendien instemmingsrecht
op het verzuimbeleid.
Verbeteren procedure vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
Het verbeteren van de procedure voor de vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden zal ertoe leiden dat de belasting op het doenvermogen van burgers (jongeren
en hun ouders) wordt verminderd. Doordat er meer variatie in de duur van de vrijstelling
komt, kan langer dan voor de duur van een jaar een vrijstelling op lichamelijke of
psychische gronden ontstaan. Ouders hoeven dan niet meer elk jaar de procedure voor
het ontstaan van een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden te volgen.
Daarnaast wordt geborgd dat ouders de beschikking krijgen over het advies over het
onderwijskundig perspectief dat door het samenwerkingsverband is afgegeven. Ouders
kunnen dientengevolge zelf zien welke onderwijskundige mogelijkheden er zijn in de
regio voor hun kind.
De wijziging in de procedure kan evenwel op twee punten leiden tot een groter beroep
op het doenvermogen:
– De ouders die in de huidige situatie een beroep doen op een permanente vrijstelling
krijgen mogelijk in het vervolg een tijdelijke vrijstelling. Dit heeft tot gevolg
dat zij vaker de procedure voor de vrijstelling zullen moeten doorlopen.
– In de tweede plaats zal de procedure voor de vrijstelling meer tijd in beslag nemen
door het advies vanuit het samenwerkingsverband over het ontwikkelperspectief van
de jongere. In de huidige situatie verstrekt de jeugdarts doorgaans binnen vier weken
een verklaring over de geschiktheid van de jongere om tot een school te worden toegelaten.
Verwacht wordt dat het samenwerkingsverband gemiddeld twee weken nodig heeft om een
advies over de onderwijskundige mogelijkheden te geven. De duur zal evenwel afhankelijk
zijn van de omstandigheden, zoals de complexiteit van de problematiek van de jongere
maar ook eventuele vakantieperiodes.
Gelet op het doel van de maatregel: het recht op onderwijs voor deze jongeren beter
verwezenlijken, wordt deze verzwaring van het beroep op het doenvermogen als proportioneel
gezien.
9.2. Gevolgen voor de regeldruk
Van de verplichtingen die uit dit wetsvoorstel voortvloeien is nagegaan met welke
regeldrukkosten ze gepaard gaan. Regeldrukkosten vallen uiteen in kennisnamekosten,
inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten. Onder kennisnamekosten en
inhoudelijke nalevingskosten wordt verstaan: kosten die burgers of instellingen moeten
maken om kennis te nemen van en te voldoen aan de inhoudelijke eisen die wet- en regelgeving
stellen. Dit zijn de overige kosten die moeten worden gemaakt (boven op de business as usual kosten) om aan wet- en regelgeving te voldoen. Onder administratieve lasten wordt
verstaan: de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de overheid, anders
dan nalevingskosten, en voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid.
De onderdelen van het wetsvoorstel hebben, in verschillende mate, gevolgen voor de
regeldruk van scholen en samenwerkingsverbanden. In het wetsvoorstel zijn de gevolgen
voor de regeldruk minimaal gehouden, mede met het oog op de opdracht uit het regeerprogramma
om de administratieve lasten en regeldruk te verlagen.
Hieronder worden gevolgen voor de regeldruk per actor beschreven. Uitgegaan wordt
van circa 7.000 vestigingen in het primair onderwijs84, circa 1.450 vestigingen in het voortgezet onderwijs en 57 mbo-instellingen. Daarnaast
zijn er in totaal 151 samenwerkingsverbanden passend onderwijs.85
School
Het wetsvoorstel betekent voor scholen allereerst dat zij hun verzuimbeleid dienen
aan te vullen met de wettelijk verplichte onderdelen van het verzuimbeleid en dat
zij hun werkprocessen overeenkomstig dienen aan te passen. Verwacht wordt dat een
school jaarlijks gemiddeld 16 uur inzet om aan de voorschriften over het verzuimbeleid
te voldoen. Dit omvat de beschrijving van het verzuimbeleid, dat eenmalig meer tijd
zal vergen, en de inhoudelijke voorwaarden van het verzuimbeleid, zoals de analyse
van de oorzaken van het verzuim en de monitoring en evaluatie. In totaal zijn de regeldrukkosten
als gevolg van dit voorschrift voor scholen en mbo-instellingen samen in totaal circa
6,5 miljoen euro.
Een groot deel van de scholen zal reeds (deels) voldoen aan de voorschriften die in
het wetsvoorstel worden gesteld ten aanzien van het verzuimbeleid. Voor deze scholen
zullen de gevolgen voor de regeldruk beperkter zijn. Daarnaast is de verwachting dat
bepalingen over het verzuimbeleid leiden tot vroegtijdige actie op zorgelijk verzuim
en zorgelijk verzuim uiteindelijk voorkomen. Mitigerende factor is dan ook dat het
wetsvoorstel op langere termijn tot onder meer tijdswinst kan leiden, omdat de inzet
van middelen en mankracht voor sommige complexe gevallen van verzuim wordt voorkomen.
Samenwerkingsverband
Een tweetal voorschriften uit het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de regeldruk voor
samenwerkingsverbanden. Allereerst de aanvullende taak om advies te geven over het
onderwijskundig perspectief voor jongeren voor wie een beroep wordt gedaan op een
vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden. Over de afgelopen jaren zijn er
per jaar gemiddeld 6.516 jongeren met een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden. Onderzoek van Regioplan toont aan dat 57% van alle vrijstellingen 5 onder a
doorlopend zijn, deze jongeren zijn voor de gehele schoolloopbaan vrijgesteld van
onderwijs. Omdat de andere type vrijstelling voor een jaar geldt, wordt in deze berekening
uitgegaan van 2.799 jongeren voor wie jaarlijks een beroep op een vrijstelling wordt
gedaan. Het zal per casus verschillen hoeveel uren een samenwerkingsverband besteedt
aan het opstellen van een onderwijskundig perspectief. Verwacht wordt dat dit kan
variëren van een uur tot vijf uur, afhankelijk van de betreffende situatie. Een casus
waarbij sprake is van een doorlopende vrijstelling zal qua tijdsinvestering verschillen
van die waar sprake is van kortdurende vrijstellingen. De toename van regeldruk kan
daarmee variëren van circa € 151.146 tot € 755.730 per jaar.
Daarnaast zullen voor de analyse van de geaggregeerde gegevens gevolgen zijn voor
de regeldruk. Verwacht wordt dat dit slechts een beperkte toename betekent voor de
regeldruk. Samenwerkingsverbanden kunnen deze cijfers meenemen als achtergrond in
de vorming van hun beleid. Naar schatting zal een samenwerkingsverband gemiddeld vier
uur per jaar besteden aan het analyseren van de cijfers. Dit betekent dat de toename
van de regeldruk uitkomt op circa € 32.616 per jaar.
9.3. Financiële gevolgen
Het wetsvoorstel kent waarschijnlijk slechts zeer geringe budgettaire effecten, die
opgevangen worden binnen de bestaande budgetten voor primair en voortgezet onderwijs
en mbo. Scholen en instellingen ontvangen hier geen aanvullende bekostiging voor.
Voor het verbeteren van de registratie van verzuim zijn middelen beschikbaar. Dit
betreft € 1,0 miljoen in 2024 en € 0,5 miljoen structureel vanaf 2025. Het beperken
van het aantal jongeren met een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
en jongeren zonder een inschrijving op een school zal als gevolg hebben dat er meer
leerlingen ingeschreven worden aan een school in het po of vo. Dit effect zal terugkomen
in de jaarlijkse referentieraming, waarvan de gevolgen met de voorjaarsnota worden
verwerkt in de begroting.
10. Uitvoering, toezicht en handhaving
Zowel door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) als de Inspectie van het Onderwijs
(inspectie) is een uitvoeringstoets gedaan ten aanzien van dit wetsvoorstel. Beide
hebben het voorstel uitvoerbaar geacht. Onderstaand volgt een korte samenvatting van
de opmerkingen uit deze uitvoeringstoetsen, met daarbij de verwerking hiervan.
DUO
In de uitvoeringstoets gaat DUO in op de consequenties voor de uitvoering door DUO
in de registers. DUO geeft aan dat het voor de hand ligt om de informatie met betrekking
tot de verbetering van het regionaal en landelijk zicht op verzuim via DUO in te winnen,
omdat scholen en instellingen gewend zijn om informatie over verzuim aan DUO te leveren.
Hij gaat daarbij in op de mogelijkheden en wenselijkheid voor scholen om deze informatie
aan DUO te kunnen leveren. Voor de maatregel waarin de leerplichtambtenaar tijdig
wordt betrokken bij verzuim en de procedure rondom vrijstellingen op grond van lichamelijke
of psychische gronden zullen geen aanpassingen in de registers nodig zijn. DUO gaat
in de uitvoeringstoets ook in op de consequenties voor de informatieproducten, waarin
hij opmerkt dat het wetsvoorstel consequenties heeft voor de informatieproducten op
het punt van het verbeteren van regionaal en landelijk zicht op verzuim. DUO merkt
op dat, indien het nodig is om gegevens over absoluut verzuim vaker door de gemeenten
te laten verstrekken aan de informatieproducten, dit zal leiden tot een personele
inspanning. Gezien deze inspanning zal deze informatie voor wat betreft absoluut verzuim
worden afgeleid uit de bij DUO bekende gegevens. Voor de bekostiging ziet DUO mogelijk
beperkte gevolgen voor het hoofdproduct bekostiging, indien handhaving van het verzuimbeleid
kan leiden tot sancties waar DUO uitvoering aan moet geven. Tot slot vraagt het wetsvoorstel
aanpassingen voor softwareleveranciers door aanpassingen in de administratiepakketten.
Om deze aanpassingen mogelijk te maken, moet rekening gehouden worden met de benodigde
tijd die softwareleveranciers nodig hebben en afspraken met hen worden gemaakt uit
de uitwerking hiervan. Met bovenstaande punten is rekening gehouden in het onderhavige
wetsvoorstel. Daarnaast zal het wetsvoorstel verder worden uitgewerkt bij algemene
maatregel van bestuur. DUO zal dan opnieuw om een uitvoeringstoets worden gevraagd
en dan zal ook meer bekend worden over de benodigde inzet vanuit DUO.
Inspectie
De inspectie geeft ten aanzien van de nalevingsaspecten aan dat verduidelijkt dient
te worden welk samenwerkingsverband verantwoordelijk is voor een advies in het kader
van verzuim als daarom gevraagd wordt. Tevens vraagt de inspectie om verduidelijking
omtrent welke gemeente verantwoordelijk is. Ten aanzien van de uitvoerbaarheidsaspecten geeft de inspectie aan dat de data over verzuim regelmatiger gedeeld of geactualiseerd
moeten worden. Ten slotte heeft de inspectie een aantal opmerkingen gemaakt over de
versterking van het verzuimbeleid in het kader van meer richtinggevende kaders en
de registratie en zicht op het verzuim. De memorie van toelichting is naar aanleiding
hiervan verduidelijkt.
Handhaving
Met dit wetsvoorstel worden verplichtingen opgenomen in de WPO, WPO BES, WVO 2020,
WEC, WEB en WEB BES. Indien het bevoegd gezag van een school of instelling deze verplichtingen
niet naleeft, kan de Minister het bevoegd gezag een bekostigingssanctie opleggen.86 De Minister doet dit op grond van een inspectierapport waarin de niet-naleving wordt
geconstateerd.
Indien het hoofd van de school of instelling de Leerplichtwet 1969 of de Leerplichtwet
BES niet naleeft, kan de Minister het hoofd voorts in bepaalde gevallen een bestuurlijke
boete opleggen.87 Ook dit doet de Minister op grond van een inspectierapport.
In het onderhavige wetsvoorstel worden voorschriften voorgesteld aan de verzuimregistratie,
die kunnen overlappen met verplichtingen op grond van voorschriften uit de Leerplichtwet
1969 of de Leerplichtwet BES. Om te kunnen voldoen aan de eisen uit de Leerplichtwet
1969 of de Leerplichtwet BES en dit ook te kunnen aantonen aan de inspectie, is namelijk
vereist dat scholen en instellingen een verzuimregistratie voeren waaruit kan worden
opgemaakt dat ongeoorloofd verzuim wordt gemeld bij zestien uur in vier weken en het
hoofd de gronden voor geoorloofd verzuim goed toepast. De inspectie kan vanuit de
Leerplichtwet 1969 handhaven op onjuiste toepassing van deze verplichtingen. Het onderhavige
wetsvoorstel expliciteert dat verzuim van leer- en kwalificatieplichtige leerlingen
gecategoriseerd moet worden in geoorloofd (in de categorieën van de Leerplichtwet
en Leerplichtwet BES) en ongeoorloofd verzuim. Bij een onjuiste uitvoering van deze
laatste verplichting kan de inspectie handhaven op grond van de sectorwetten.
11. Advies en consultatie
11.1. Internetconsultatie
Dit wetsvoorstel is tussen 15 juli en 23 september 2022 opengezet voor internetconsultatie.
In de consultatieperiode zijn 165 reacties binnengekomen.
De reacties zijn afkomstig van onder meer samenwerkingsverbanden, gemeenten, ouders,
ouderorganisaties, kinderrechtenorganisaties, brancheorganisaties en zorgpartijen.
De reacties op de internetconsultatie zijn verschillend van aard, maar waren voor
een aanzienlijk deel kritisch. Uit de internetconsultatie zijn meerdere aandachtspunten
naar voren gekomen die hierna worden uiteengezet en waarmee de regering rekening heeft
gehouden in voorliggende wetsvoorstel. Tevens wordt aangegeven hoe de uitkomsten van
de internetconsultatie zijn verwerkt in het wetsvoorstel.
Passend onderwijs
Het wetsvoorstel verzuim past in het bredere kader van passend onderwijs. Een groot
aantal respondenten heeft de internetconsultatie aangegrepen om uiting te geven aan
hun zorgen over passend onderwijs. Hierbij wordt genoemd dat de voorgestelde maatregelen
voorbijgaan aan het verbeteren van het passend onderwijs en dat dit wetsvoorstel het
probleem van thuiszittende jongeren niet oplost. In het verlengde hiervan spelen in
de reacties maatwerk en onderliggende oorzaken van verzuim een rol. Andere reacties
hebben betrekking op daaraan gerelateerde onderwerpen zoals jeugdzorg/-hulp, hoogbegaafdheid,
vrijstelling 5 onderdeel b, thuisonderwijs, hoorrecht en een tekort aan geschikte
onderwijsplekken. Ook de samenhang en nadere uitwerking van verzuimaanpak voor het
mbo wordt meegeven als aandachtspunt.
Gelet op het bovenstaande is de toelichting bij het wetsvoorstel aangepast, waarbij
het wetsvoorstel wordt geplaatst in het bredere kader rondom de trajecten die momenteel
lopen om de diverse knelpunten rondom passend onderwijs op te lossen.
Privacy van leerlingen
Tevens zijn zorgen geuit over de privacy van leerlingen. Die zorgen zitten vooral
bij het voornemen van registratie van al het verzuim en het delen van de gegevens
met de leerplichtambtenaar en met het samenwerkingsverband. Een groot aantal respondenten
heeft aangegeven dat het delen en bewaren van geoorloofd verzuimgegevens niet proportioneel
is en ook niet in verhouding staat tot de privacy van de leerling. Ook zou hiertoe
geen noodzaak zijn in relatie tot het terugdringen van ongeoorloofd verzuim. Het delen
van medische gegevens wordt niet wenselijk en noodzakelijk geacht en het is voor veel
respondenten onduidelijk welke gegevens wanneer gedeeld zullen worden en wat nodig
is voor zowel de leerplichtambtenaar als het samenwerkingsverband. Voorts wordt in
een aantal reacties gesteld dat verzuimgegevens alleen gedeeld mogen worden indien
dit echt noodzakelijk is. In de reacties wordt voorgesteld dat eerst een gesprek verplicht
wordt tussen de school en ouders voordat verzuimgegevens gedeeld kunnen en mogen worden
met de leerplichtambtenaar. Tevens wordt door de respondenten voorgesteld dat er pas
verzuimgegevens mogen worden gedeeld na toestemming van de ouders of leerling of door
enkel feitelijke verzuimgegevens te delen over bijvoorbeeld tijdstippen.
Gelet op bovenstaande zorgen is het wetsvoorstel aangepast. Het is daardoor in tegenstelling
tot de versie van het wetsvoorstel dat in internetconsulatie is geweest, niet mogelijk
dat individuele gegevens over geoorloofd verzuim worden verstrekt aan derden buiten
de school. De bestaande gegevensverwerking bij een ongeoorloofd verzuimmelding via
DUO van ongeoorloofd verzuim bij individuele leerlingen blijft behouden. De gegevens
over geoorloofd verzuim en ongeoorloofd verzuim zullen op geaggregeerde basis worden
verstrekt.
Leerplichtambtenaar
Uit de reacties blijkt dat het voeren van een goed en vroegtijdig gesprek over verzuim
belangrijk wordt geacht. Het betrekken van de leerplichtambtenaar in relatie tot gegevensdeling
zorgt voor een tweespalt. Een deel van de respondenten vindt het delen en registreren
van verzuimgegevens voor de leerplichtambtenaar zorgelijk, terwijl anderzijds wordt
benoemd dat juist de leerplichtambtenaar een grote rol kan spelen in de focus op het
bespreken van vroegtijdig verzuim en in het adviseren van scholen daarin. Daarmee
moet door nadere keuzes de rol en taak van de leerplichtambtenaar verder verduidelijkt
worden, waarbij in een reactie ook de strafrechtelijke bevoegdheid van de leerplichtambtenaar
wordt genoemd. Aanvullend wordt genoemd dat de voorgestelde maatregelen op korte termijn
meer van de leerplichtambtenaar zal vragen, terwijl daar geen extra middelen tegenover
staan.
Gelet op het bovenstaande is in de toelichting verduidelijkt wanneer scholen een melding
zorgelijk verzuim kunnen doen. Daarnaast gaat het Ministerie van OCW in samenwerking
met belangrijke actoren een apart onderzoek doen naar de strafrechtelijke rol van
de leerplichtambtenaar.
Registratie
De registratie van verzuim roept bij de respondenten vragen op. De vragen gaan over
het doel achter de registratie en over de praktische uitwerking. Genoemd wordt dat
registratie geen doel op zich mag zijn en dat er risico’s bestaan op automatische
interventies van scholen. In het wetsvoorstel is verduidelijkt dat registratie als
hulpmiddel bedoeld is ten aanzien van verzuim bij leerlingen. De school kan daarmee
eerder het gesprek voeren met ouders en leerling om verder verzuim te voorkomen.
Voor de praktische uitwerking wijzen respondenten er veelvuldig op dat registratie
zo eenvoudig en eenduidig mogelijk moet zijn, zonder te veel regeldruk en voorwaarden;
«eenduidige registratie, maakt analyse mogelijk». Zij geven het advies om het aantal
categorieën te beperken, door bijvoorbeeld enkel ongeoorloofd verzuim te specificeren
in categorieën.
Gelet op bovenstaande is het wetsvoorstel aangepast door alleen te expliciteren dat
het verzuim voor leer- en kwalificatieplichtige leerlingen moet worden gecategoriseerd
in geoorloofd en ongeoorloofd verzuim in de zin van de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet
BES. Verder zijn in het wetsvoorstel geen nieuwe verplichtingen opgenomen ten opzichte
van de reeds bestaande wettelijke eisen aan de verzuimregistratie. Er zullen ook geen
nieuwe categorieën worden voorgeschreven in lagere regelgeving.
Verzuimbeleid scholen
Positief wordt geoordeeld over het versterken van het verzuimbeleid van scholen. Het
wordt belangrijk geacht dat scholen hun verzuimbeleid sterker neerzetten en zij daarbij
de eerste verantwoordelijkheid hebben. Dit laatste punt vereist aanscherping in het
wetsvoorstel; de school staat aan het begin van de keten en is als eerste aan zet.
De respondenten vinden het daarbij belangrijk dat er kaders worden afgesproken, maar
dat de invulling hiervan aan de school wordt overgelaten. Er moet ruimte zijn voor
maatwerk.
Een genoemd risico is het creëren van een papieren tijger. Het wordt daarom van belang
geacht flankerend beleid te maken en scholen te faciliteren in het verzuimbeleid.
Voor de invulling van het verzuimbeleid worden door de respondenten verschillende
voorstellen gedaan. Zo dient er meer aandacht te zijn voor het gesprek met ouders
en school. Ook dient te worden vermeld wie wat doet in de school en wanneer externen
(zoals de leerplichtambtenaar) worden ingeschakeld. Ten slotte wordt voorgesteld voldoende
te investeren in opleidingen voor leraren voor het voeren van goede gesprekken.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat in het verzuimbeleid de taakverdeling binnen
de school en de samenwerking met het samenwerkingsverband, het college van burgemeester
en wethouders en andere betrokkenen buiten de school worden beschreven.
Aanwezigheidsbeleid
Veel reacties stellen dat het aanwezigheidsbeleid geen doel op zich moet worden. De
reacties over de focus op aanwezigheid zijn wellicht verdeeld. Een voorstander geeft
aan dat het gaat om denken in aanwezigheid, hetgeen een gezamenlijke verantwoordelijkheid
beoogt. De betekenis en belang van het aanwezigheidsbeleid moet beter worden uitgelegd.
Tevens wordt benoemd dat enkele zaken door elkaar lopen; denken in aanwezigheid enerzijds
en controle en stevige gesprekken anderzijds. Ook zijn oorzaak en gevolg omgedraaid;
als je je welkom voelt, ben je aanwezig op school.
Het wetsvoorstel is hierop aangepast. De nadruk op aanwezigheidsbeleid is uit het
voorstel gehaald.
Samenwerkingsverbanden
Het toegankelijk maken van verzuimgegevens voor samenwerkingsverbanden leidt tot verdeeldheid
in de reacties: een aantal respondenten vindt dit niet nodig en een aantal respondenten
is juist positief over dit voorstel. Hierbij moet worden verduidelijkt dat het gaat
om het totaalbeeld van verzuimgegevens op schoolniveau, niet op leerlingniveau. Het
opnemen van nieuwe taken leidt bij de respondenten tot onduidelijkheid over de taken,
rollen en verantwoordelijkheden van het samenwerkingsverband (en financiering hiervan).
Hierbij geven zij enerzijds terug dat dit verduidelijkt moet worden en dat het anderzijds
van belang is dat de eerste verantwoordelijkheid bij de school ligt.
Gelet op het bovenstaande is de wettelijke taak voor samenwerkingsverbanden bij het
terugdringen van verzuim uit het voorstel gehaald. Het samenwerkingsverband ontvangt
ingevolge het wetsvoorstel geaggregeerde gegevens over geoorloofd verzuim en ongeoorloofd
verzuim. Ook krijgt het samenwerkingsverband informatie over het aantal jongeren dat
niet staat ingeschreven op een school en niet is vrijgesteld van de leerplicht en
adviseert het bij de totstandkoming van de vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden.
Vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden
Het wetsvoorstel verbetert tevens de procedure rond de vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden van de Leerplichtwet 1969. Hierbij komt er variatie in de duur
van een vrijstelling 5 onderdeel a en wordt een advies over het onderwijskundig perspectief
betrokken bij de verklaring over een vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden.
Over het eerste zijn louter positieve reacties, bij het onderwijskundig perspectief
zijn de reacties verdeeld. Er zijn met name uitvoeringsvragen over de vorm, procedure
en de rol van het samenwerkingsverband hierbij.
Het wetsvoorstel gaat uit van een open adviesvorm. Ook dit wordt zowel wenselijk als
niet wenselijk beschouwd. Genoemd wordt dat dit de rechtspositie van ouders ondermijnt.
Daarop inhakend, worden de volgende procedurele voorstellen gedaan: wijzig de procedure
voor de vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden van rechtswege naar verzoek
om een beroep van ouders mogelijk te maken, betrek kind bij onderwijskundig perspectief
en zorg voor een gerichte procedure bij het mbo (daar zijn geen samenwerkingsverbanden).
Deze procedurele voorstellen zijn niet overgenomen.
Tot slot stellen respondenten de vraag of het samenwerkingsverband wel de juiste partij
is voor een neutraal onderwijskundig perspectief, omdat zij vaak al eerder betrokken
worden en verantwoordelijk zijn voor een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen
en hier vervolgens over adviseren.
Gelet op bovenstaande is de mogelijkheid opengehouden om als ouder geen toestemming
te geven om gegevens te delen met het samenwerkingsverband ten behoeve van het advies
over het onderwijskundig perspectief. Het samenwerkingsverband adviseert in dat geval
op anonieme basis. Daarnaast wordt het onderwijskundig perspectief schriftelijk vastgelegd
en als bijlage toegevoegd bij de verklaring van de arts voor de vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden.
11.2. ATR-advies
Het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna ATR) heeft advies gegeven op de versie
van het wetsvoorstel nadat deze in internetconsulatie is geweest. Het ATR adviseert
het wetsvoorstel in deze versie niet in te dienen. De regering heeft rekening gehouden
met de adviezen van de ATR. De voorgestelde maatregelen zijn aangepast. De adviespunten
zijn verwerkt in de toelichting en worden hieronder kort toegelicht.
Het college adviseert een concrete doelstelling te formuleren voor het terugdringen
van schoolverzuim en schooluitval en voor het verminderen van het aantal vrijstellingen
van de leerplicht op lichamelijke of psychische gronden.
De doelstelling in het voormalige coalitieakkoord was om het aantal te vermijden thuiszitters
terug te brengen naar nul. Deze doelstelling wordt vormgegeven door de in de inleiding
genoemde verzuimaanpak, waar dit wetsvoorstel toebehoort. Momenteel is er beperkt
zicht op schoolverzuim en -uitval. Voortvloeiend uit het wetsvoorstel worden deze
onderwerpen allereerst beter in kaart gebracht om in een later stadium een volgende
stap te zetten. Gezien de veelheid aan (externe) factoren die ten grondslag liggen
aan schoolverzuim, schooluitval en een vrijstelling van de leerplicht – zoals de personeelstekorten
(in onderwijs en zorg), de wachtlijsten in het (gespecialiseerd) onderwijs en de (jeugd)hulpverlening
en het aantal, met name Oekraïense, nieuwkomers – acht de regering het niet wenselijk
concrete doelstellingen te formuleren op dit onderwerp.88
Het college adviseert om in de toelichting bij het voorstel aan te geven of en zo
ja welke mogelijk minder belastende oplossingen zijn bezien om binnen het onderwijs
leerlingen te ondersteunen en waarom die oplossingen niet zijn gekozen.
Zoals in de inleiding omschreven zijn er de afgelopen jaren al verschillende maatregelen
genomen om (langdurig) verzuim en schooluitval tegen te gaan. Deze maatregelen zijn
niet voldoende gebleken. Daarnaast zijn er in het wetsvoorstel verschillende aanpassingen
gedaan in de voorgestelde maatregelen die minder belastend zijn. Zo is de voorgestelde
wettelijke taak voor samenwerkingsverbanden ten aanzien van het terugdringen van verzuim
verwijderd en is bij de voorgestelde verzuimcategorieën de aanpassing gemaakt om deze
eenduidig te houden en scholen de mogelijkheid te blijven geven om – op basis van
hoe veel scholen nu al werken – verzuim te registeren in onderliggende absentieredenen.
De voorgestelde maatregel om al het verzuim te registeren wordt door veel scholen
in de praktijk al uitgevoerd, net als het gegeven dat scholen volgens huidige wetgeving
al een verzuimbeleid moeten hebben. Door aan te sluiten op bestaande elementen is
de verwachting dat de belasting wordt beperkt. Het is tevens de verwachting dat de
maatregelen op termijn tijdswinst opleveren, een leerling met zorgelijk verzuim eerder
in beeld is en daar vroegtijdig actie – in samenwerking met ketenpartners – op kan
worden ondernomen.
Het college adviseert ter voorbereiding op de implementatie van het wetsvoorstel in
de praktijk te inventariseren of en wanneer de betrokken professionals voldoende en
adequaat zijn toegerust om aan de wettelijke verplichtingen en de verwachtingen ten
aanzien van registratie en adviestaken te kunnen voldoen.
De toerusting van betrokken professionals in verband met onderhavig wetsvoorstel zijn
in kaart gebracht door onderzoek.89 In dit onderzoek is, op basis van de versie van het wetsvoorstel dat in internetconsulatie
is geweest, de omslag van focus op verzuim naar schoolaanwezigheid, onderzocht. Op
inhoudelijke aspecten is veel overeenstemming binnen het onderwijsveld over een focus
naar schoolaanwezigheid. Het onderzoek wijst echter ook uit dat het onderwijsveld
nog niet zover is deze omslag te maken. Het uitvoeren van een «smal» verzuimbeleid
past beter bij de huidige stand van zaken en ontwikkelingen in de scholen. Het wetsvoorstel
houdt hier, onder andere, rekening mee door geen aanvullende categorisering voor te
schrijven in lagere regelgeving. Om scholen te ondersteunen zal de regering in samenwerking
met betrokken partijen flankerend beleid opstellen, dat er onder andere op gericht
is scholen goed te informeren over hun taken met betrekking tot verzuim.
Tot slot kan het samenwerkingsverband op verzoek een onderwijskundig perspectief geven.
Door zijn huidige expertise ten aanzien van de ondersteuningsvoorzieningen in de regio
en kennis van casuïstiek zal het samenwerkingsverband aan deze verwachting kunnen
voldoen.
Het college adviseert om nader uiteen te zetten of en in hoeverre scholen over voldoende
mensen en middelen beschikken om aan de extra registratieverplichtingen te voldoen.
Om te kunnen voldoen aan de wetgeving op grond van de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet
BES moeten scholen reeds registreren wanneer sprake is van geoorloofd verzuim of ongeoorloofd
verzuim en – indien er sprake is van geoorloofd verzuim – om welke grond voor geoorloofd
verzuim het gaat. Het is daarom de verwachting dat alle scholen aan de registratieverplichting
kunnen voldoen.
Het college adviseert alle regeldrukeffecten te beschrijven en de regeldrukkosten
volledig en correct te berekenen, conform de Rijksbrede methodiek.
In paragraaf 5.2 worden de regeldrukeffecten beschreven.
11.3. Autoriteit Persoonsgegevens
Op 8 juni 2023 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) haar advies uitgebracht
over dit wetsvoorstel:
a. De AP adviseert om het beeld over de stijging van het aantal vrijstellingen in de
toelichting in overeenstemming te brengen met het eindrapport90.
b. De AP adviseert om in de toelichting aan te geven welke uitzonderingsgrond van toepassing
is en op welke wijze wordt voldaan aan de eisen die de betreffende uitzonderingsgrond
stelt, waaronder het noodzakelijkheidsvereiste.
c. De AP geeft in overweging het concept ter advisering voor te leggen aan de Commissie
toezicht bescherming persoonsgegevens BES.
De adviezen van de AP hebben geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. De adviezen
zijn als volgt verwerkt:
a. In de toelichting is het beeld over de stijging van het aantal vrijstellingen op grond
van lichamelijke of psychische gronden in overeenstemming gebracht met het eindrapport
(zie paragraaf 2.5.2).
b. In de toelichting is nadrukkelijker ingegaan op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens.
Er is aangegeven dat er sprake is van de uitzonderinggrond die is beschreven in artikel 9,
tweede lid, onderdeel g, van de Avg. Daarnaast is beschreven op welke wijze wordt
voldaan aan de uitzonderingsgrond en het noodzakelijkheidsvereiste (zie paragraaf 3).
c. Het advies is in overweging genomen. In overleg met de vertegenwoordiger van Caribisch
Nederland is besloten het concept niet ook aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens
BES voor te leggen. De consultatie die heeft plaatsgevonden op Caribisch Nederland
wordt voldoende geacht.
12. Inwerkingtreding
Het voorstel zal gefaseerd in werking treden. De bepalingen over de verzuimregistratie,
het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar en de procedure voor de vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden zullen eerst in werking treden. De bepalingen
over het verzuimbeleid zullen in werking treden in het eerstvolgende schooljaar waarvoor
de schoolgids wordt vastgesteld. De bepalingen over de informatieverstrekking over
verzuim zullen tevens op een later tijdstip in werking treden, gezien deze bepalingen
verder worden uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.
Daarnaast zullen enkele bepalingen ten aanzien van Caribisch Nederland op een later
moment in werking treden. Dit betreffen de bepalingen over de informatieverstrekking
over verzuim. De scholen op Caribisch Nederland zijn namelijk nog niet aangesloten
bij het register onderwijsdeelnemers. Dit wordt middels een ander traject geregeld.
Deze bepalingen zullen daarom op een later moment, na de aansluiting op het register
onderwijsdeelnemers, in werking treden.
B. Artikelsgewijs deel
Artikel I, onderdeel A en artikel II, onderdeel A [artikel 1 Lpw 1969 en artikel 1
Lpw BES]
Aan de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet BES worden in totaal drie begripsbepalingen
toegevoegd.
In de eerste plaats wordt het begrip «onderwijskundig perspectief» toegevoegd aan de begripsbepalingen van zowel de Leerplichtwet 1969 als de Leerplichtwet
BES. Het gaat om de ontwikkelmogelijkheden van een jongere in het onderwijs (al dan
niet in combinatie met vormen van zorg) binnen een redelijke afstand van de woonplaats.
In artikel I onderdeel C en artikel II onderdeel C wordt voorgesteld om het onderwijskundig
perspectief van een jongere voortaan te betrekken bij de verklaring van de arts voor
de vrijstelling, bedoeld in artikel 5, onderdeel a, Leerplichtwet 1969 of artikel 15,
onderdeel b, Leerplichtwet BES (m.u.v. voor potentiële mbo-studenten).
In de tweede plaats wordt aan de Leerplichtwet 1969 het begrip «samenwerkingsverband» toegevoegd. Het gaat hier om een samenwerkingsverband passend onderwijs als bedoeld
in de WPO of de WVO 2020. Het samenwerkingsverband wordt met dit voorstel expliciet
genoemd in de Leerplichtwet 1969 in het kader van de wijziging van de procedure van
de vrijstelling op lichamelijke of psychische gronden en de informatieverstrekking
over verzuim op de school.
Tot slot wordt aan de Leerplichtwet BES het begrip «expertisecentrum onderwijszorg» toegevoegd. Het gaat om de rechtspersoon, bedoeld in artikel 28, eerste lid, van
de WPO BES en artikel 11.18 van de WVO 2020. Het begrip wordt toegevoegd in het kader
van de wijziging van de procedure van de vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden en de informatieverstrekking over verzuim op de school.
Artikel I, onderdeel B, artikel II, onderdeel B en artikel III, onderdeel A [artikel 1a1,
eerste lid, Lpw 1969, artikel 3, eerste lid, Lpw BES en artikel 1.4.1, tiende lid,
onderdeel c, WEB]
De verplichting om geoorloofd en ongeoorloofd verzuim te registreren wordt ook van
toepassing verklaard voor het niet-bekostigd onderwijs. De feitelijke noodzaak daartoe
vloeit reeds impliciet voort uit de systematiek van de Leerplichtwet 1969, waar niet
bekostigde scholen en instellingen zich ook aan moeten houden en wordt met dit wetsvoorstel
expliciet gemaakt.
Artikel I, onderdeel C en artikel II, onderdeel C [artikel 6, tweede en derde lid,
Lpw 1969 en artikel 15, tweede en derde lid, Lpw BES]
In het huidige artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet 1969 en artikel 15, tweede
lid, van de Leerplichtwet BES, is geregeld dat een beroep op een vrijstelling wordt
gedaan voordat het kind de leerplichtige leeftijd bereikt, en vervolgens ieder jaar
opnieuw voor 1 juli. In het volgende lid is daarop een uitzondering neergelegd, namelijk
voor het geval de arts oordeelt dat een kind nooit geschikt zal zijn om te worden
ingeschreven op een school. Uit deze twee onderdelen wordt op dit moment afgeleid
dat de vrijstelling op grond van artikel 5, onderdeel a, óf voor de duur van een jaar,
óf voor de gehele leerplichtige leeftijd geldt. Zoals in het algemeen deel is beschreven,
is er behoefte aan meer flexibiliteit en maatwerk. In de praktijk zijn er veel jongeren
voor wie duidelijk is dat ze meerdere jaren vrijgesteld moeten worden van de leerplicht,
maar voor wie een permanente vrijstelling geen recht doet aan de ontwikkelingsmogelijkheden
van het kind.
In dit onderdeel worden daarom het tweede en het derde lid opnieuw vastgesteld. In
het tweede lid wordt de kennisgeving van een beroep op een vrijstelling op lichamelijke
of psychische gronden (artikel 5, onderdeel a, van de Leerplichtwet 1969 en artikel 14,
onderdeel a, van de Leerplichtwet BES) geregeld en in het derde lid wordt de kennisgeving
van een beroep op een vrijstelling op grond van richtingsbezwaren (artikel 5, onderdeel b,
van de Leerplichtwet 1969 en artikel 14, onderdeel b, van de Leerplichtwet BES), op
grond van het volgen van onderwijs in het buitenland (artikel 5, onderdeel c, van
de Lpw 1969 en artikel 14, onderdeel c, van de Leerplichtwet BES) of op grond van
een trekkend bestaan (artikel 5a van de Leerplichtwet 1969).
Artikel 6, tweede lid, Lpw en artikel 15, tweede lid, Lpw BES
Het tweede lid bepaalt de wijze van kennisgeven van een beroep op een vrijstelling
op lichamelijke of psychische gronden. Die kennisgeving moet worden gedaan ten minste
vier weken voor aanvang van de leerplichtige leeftijd als de ouder over de vrijstelling
wil beschikken voordat het kind leerplichtig wordt. Voor een kind dat op latere leeftijd
wordt vrijgesteld moet op grond van het voorgestelde tweede lid, onderdeel b, de kennisgeving
binnen dertien weken na afgifte van de verklaring door de arts worden gedaan.
Uit artikel 10, tweede lid, onderdeel b, van de Wet register onderwijsdeelnemers volgt
dat de begin- en einddatum van de vrijstelling vast moet staan. De arts zal dus in
de verklaring moeten aangeven voor welke periode hij het kind lichamelijk of psychisch
ongeschikt acht om te worden ingeschreven op een school. Dat kan iedere periode zijn,
bijvoorbeeld één jaar, twee jaar, of meerdere jaren. Hoewel een kortere periode dan
een jaar mogelijk is, ligt het in de rede dat bij kortere perioden wordt gekeken naar
een vrijstelling van het geregeld schoolbezoek op grond van artikel 11 Lpw 1969 of
artikel 20 Lpw BES. De arts kan overigens nog steeds aangeven dat de vrijstelling
moet gelden voor de gehele leer- of kwalificatieplichtige leeftijd. De tweedeling
die nu bestaat tussen een jaarlijkse of een permanente vrijstelling komt evenwel te
vervallen.
Artikel 6, derde lid, Lpw 1969 en artikel 15, derde lid, Lpw BES
Het voorgestelde derde lid geldt voor de overige vrijstellingsgronden in de Leerplichtwet
1969 en de Leerplichtwet BES, dus vrijstellingen op grond van richtingsbezwaren, vanwege
het volgen van onderwijs in het buitenland of in een ander openbaar lichaam en (alleen
voor de Leerplichtwet 1969) op grond van een trekkend bestaan. Voor vrijstellingen
op die gronden moet de kennisgeving worden gedaan voordat de jongere leerplichtig
wordt, en daarna ieder jaar opnieuw voor 1 juli. Ook wanneer pas op latere leeftijd
een beroep op een vrijstellingsgrond wordt gedaan, moet dat dat ieder jaar opnieuw
worden gedaan. Deze bepaling wijzigt inhoudelijk niets ten aanzien van de huidige
bepaling.
Artikel I, onderdeel D, en artikel II, onderdeel D [artikel 7 Lpw 1969 en wijziging
artikel 16 Lpw BES]
Artikel 7, eerste lid, Lpw 1969 en artikel 16, eerste lid, Lpw BES
De arts verklaart of en voor welke periode hij de jongere niet geschikt acht om toegelaten
te worden tot een school of een instelling. Het beroep op de vrijstelling kan worden
gedaan binnen die periode. Als die periode is verstreken en de jongere is nog steeds
niet geschikt om toegelaten te worden tot een school, zal de ouder opnieuw de procedure
moeten doorlopen om een beroep te kunnen doen op de vrijstelling op lichamelijke of
psychische gronden.
Artikel 7, tweede lid, Lpw 1969 en artikel 16, tweede lid, Lpw BES
Voor de leesbaarheid is de oude tekst van de artikelen 7 en 16 in twee leden gesplitst,
te weten het eerste en tweede lid van de voorgestelde nieuwe artikelen 7 en 16. Daarnaast
is de toevoeging «of daarmee bij ministeriële regeling gelijkgestelde» weggehaald,
aangezien er geen ministeriële regeling is vastgesteld die een regeling treft over
de gelijkstelling van een pedagoog of psycholoog in het kader van de oude artikel 7
en 16. Er is ook geen voornemen om een dergelijke regeling vast te stellen.
Artikel 7, derde lid, Lpw 1969 en artikel 16, derde lid, Lpw BES
De arts wint voor informatie over het onderwijskundig perspectief van een jongere
advies in bij een samenwerkingsverband dan wel het expertisecentrum onderwijszorg
indien het gaat over een jongere die woonachtig is in Caribisch Nederland. Welk samenwerkingsverband
wordt gevraagd om een advies zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Indien
een jongere is ingeschreven op een school ligt het in de rede dat het samenwerkingsverband
wordt gevraagd waarbinnen die school valt. In het geval een kind niet is ingeschreven
ligt het in de rede dat de arts vraagt om een advies van het samenwerkingsverband
die de regio bestrijkt waarin de jongere woont. Zie voor dit onderdeel ook paragraaf 3.4
van het algemeen deel van de toelichting.
De eis van een onderwijskundig perspectief geldt niet voor potentiële mbo-studenten.
Voor deze leerlingen bestaat niet eenzelfde nut en noodzaak om een advies over het
onderwijskundig advies te laten opstellen door een derde partij.
Artikel 7, vierde lid, Lpw 1969 en artikel 16, vierde lid, Lpw BES
Uit de Wet Geneeskundige Behandelovereenkomst (WGBO)91 volgt dat voor het verstrekken van persoonsgegevens door de arts, psycholoog of pedagoog
aan het samenwerkingsverband toestemming vereist is van de jongere en of zijn ouders/voogd.
Voor de zelfstandige leesbaarheid van de Leerplichtwet 1969 en de Leerplichtwet BES
is in het voorgestelde vierde lid verduidelijkt dat zonder toestemming alleen sprake
kan zijn van een algemeen advies over het onderwijsaanbod in de regio. Voorgaande
onverminderd het bepaalde in artikel 7:457 BW.
Artikel 7, vijfde lid, Lpw 1969 en artikel 16, vijfde lid, Lpw BES
Met het voorgestelde vijfde lid wordt geborgd dat de arts het advies van het samenwerkingsverband
meeweegt alvorens hij tot een verklaring komt over de geschiktheid van de jongere
om al dan niet tot een school te worden toegelaten. Ten behoeve van de transparantie
richting ouders over de inhoud van het advies van het samenwerkingsverband wordt het
advies bijgevoegd bij de verklaring van de arts.
Artikel I, onderdeel E [artikel 20 Lpw 1969]
Het eerste lid van dit artikel regelt dat de Minister het samenwerkingsverband informeert
over het aantal leerplichtige of kwalificatieplichtige jongeren dat niet is ingeschreven
op een school binnen het gebied van het samenwerkingsverband. In de praktijk zal deze
informatieverstrekking worden uitgevoerd door DUO, die op basis van het register onderwijsdeelnemers
kennis heeft van de jongeren die staan ingeschreven op een school en deze gegevens
kan vergelijken met de jongeren die staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie.
De informatieverstrekking richting het samenwerkingsverband zal plaatsvinden op geaggregeerd
niveau, waarbij de gegevens zodanig geaggregeerd zijn dat de informatie niet meer
herleidbaarheid is tot een persoon. De informatie bevat dus geen persoonsgegevens.
De Algemene verordening gegevensbescherming (Avg) is daarom niet van toepassing.
Het samenwerkingsverband kan met deze informatie toetsen of het ondersteuningsaanbod
in de regio voldoende is. Een groot aantal leerlingen dat niet staat ingeschreven
op een school en niet is vrijgesteld van de leerplicht kan immers betekenen dat er
bijvoorbeeld wachtlijsten zijn voor bepaalde onderwijssoorten of onderwijsvoorzieningen.
In het tweede lid wordt een delegatiegrondslag voorgesteld om bij algemene maatregel
van bestuur de wijze van informatieverstrekking over verzuim nader uit te werken.
Zie voor een nadere duiding paragraaf 3.2.2 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel I, onderdeel F, en artikel II, onderdeel E [artikel 21a Lpw 1969 en artikel 33
Lpw BES]
Artikel 21a, derde lid, Lpw 1969 en artikel 33, vijfde lid, Lpw BES
Op dit moment is het bevoegd gezag verplicht de gegevens over ongeoorloofd verzuim
te leveren aan het register onderwijsdeelnemers wanneer het ongeoorloofd verzuim meer
dan zestien uur in vier weken bedraagt. Deze gegevenslevering vindt in Europees Nederland
plaats via een melding aan het register onderwijsdeelnemers. Deze gegevens worden
vervolgens door de Minister (in de praktijk: DUO) uit het register verstrekt aan het
college van burgemeester en wethouders en daarmee de leerplichtambtenaren in die gemeente.
In Caribisch Nederland vindt de gegevenslevering niet plaats via het register onderwijsdeelnemers;
de gegevens worden door scholen in Caribisch Nederland rechtstreeks geleverd aan het
bestuurscollege.
Met deze wijziging wordt voorgesteld dat scholen voortaan al bij minder dan zestien
uur ongeoorloofd verzuim in vier weken verzuim een melding kunnen doen. Dit kan het
bevoegd gezag van de school bijvoorbeeld doen wanneer er zorgen bestaan over een leerling
en de school het noodzakelijk acht om snel een leerplichtambtenaar in te schakelen.
Het bevoegd gezag van een school mag alleen een melding doen op grond van dit voorgestelde
artikel indien is voldaan aan de vereiste uit het voorgestelde vierde lid. Zie ook
paragraaf 3.3.2 van het algemeen deel van de toelichting.
In dit lid worden voor Europees Nederland ook vavo-studenten genoemd. Op grond van
artikel 8.1.1d van de Wet educatie en beroepsonderwijs is het mogelijk dat jongeren
worden toegelaten tot een vavo-opleiding als zij niet zijn ingeschreven bij een VO-school,
in de loop van het studiejaar de leeftijd van 18 jaar bereiken en op grond van artikel 8.3.2
van de Wet educatie en beroepsonderwijs zijn doorverwezen naar de vavo-opleiding.
Deze jongeren kunnen nog onder de werking van de kwalificatieplicht vallen en worden
derhalve genoemd in de Leerplichtwet 1969. Het gaat om een zeer kleine groep jongeren.
In de Leerplichtwet BES bestaat geen vergelijkbaar artikel.
Artikel 21a, vierde lid, Lpw 1969 en artikel 33, zesde lid, Lpw BES
In dit lid wordt voorgesteld dat het hoofd van de school of de instelling uitsluitend
de gegevens genoemd in het voorgaande lid kan leveren aan het register onderwijsdeelnemers,
indien de omstandigheden die leiden tot de levering zijn opgenomen in het verzuimbeleid
van de school dan wel instelling. Dit houdt in dat de school of instelling in het
verzuimbeleid dient te omschrijven in welke gevallen of omstandigheden een melding
kan worden gedaan bij minder dan zestien uur ongeoorloofd verzuim in vier weken. Op
die manier zal voor alle betrokkenen op voorhand duidelijk zijn wanneer de leerplichtambtenaar
kan worden betrokken.
Artikel I, onderdeel G en artikel II, onderdeel F [artikel 21b Lpw 1969 en artikel 33a
Lpw BES]
Dit artikel regelt zowel de gegevenslevering over de aantallen leerlingen die geoorloofd
verzuimen of ongeoorloofd verzuimen aan de Minister, als de informatieverstrekking
door de Minister aan het samenwerkingsverband en het college van burgemeester en wethouders.
Zowel de gegevenslevering als de informatieverstrekking zal plaatsvinden op geaggregeerd
niveau.
Artikel 21b, eerste lid, Lpw 1969 en artikel 33a, eerste lid, Lpw BES (informatieverstrekking
aan DUO)
Dit lid regelt een verplichting voor het hoofd van een school of instelling om gegevens
te leveren aan de Minister over de aantallen leerlingen die relatief verzuimen. Dit
lid bevat een grondslag voor de verwerking (zijnde levering) van persoonsgegevens
en de Avg is derhalve van toepassing. Hoewel de gegevens op geaggregeerd niveau worden
geleverd aan de Minister, kan in bepaalde gevallen sprake zijn van gegevens die indirect
herleidbaar zijn tot de persoon. Dit is het geval indien de geaggregeerde gegevens
een kleine groep leerlingen betreft.
In de praktijk worden de gegevens verstrekt aan DUO.
Voorgesteld wordt om in lagere regelgeving de wijze van gegevensverstrekking verder
uit te werken, waarbij in elk geval zal worden bepaald dat de gegevens worden gescheiden
in gegevens over geoorloofd verzuim en gegevens over ongeoorloofd verzuim. De gegevens
over geoorloofd verzuim wordt gecategoriseerd in ziekteverzuim en ander geoorloofd
verzuim.
Artikel 21b, tweede en derde lid, Lpw 1969 en artikel 33a, tweede lid, Lpw BES (verstrekking
van informatie aan het college van burgemeester en wethouders en samenwerkingsverbanden)
In deze leden wordt geregeld met wie DUO de informatie over verzuim vervolgens deelt.
Deze leden bevatten geen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens en spreekt
daarom over «informatie». In de nadere uitwerking bij amvb zal worden geborgd dat
de informatie over verzuim niet bestaat uit gegevens die herleidbaar zijn tot een
persoon. De Avg is daarom niet van toepassing.
De informatie wordt eerste plaats gestuurd aan het college van burgemeester en wethouders
dan wel het bestuurscollege, en daarmee met de betrokken leerplichtambtenaren. Leerplichtambtenaren
ontvangen deze geaggregeerde informatie over verzuim ten behoeve van hun toezichtstaak
op grond van de Leerplichtwet 1969. Leerplichtambtenaren kunnen op basis van deze
informatie een patroon van veel verzuim bij school of instelling herkennen en dit
benutten om vervolgens het gesprek aan te gaan met een school of instelling.
In de tweede plaats regelt dit artikel voor Europees Nederland dat de informatie mag
worden verstrekt aan het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband ontvangt de
informatie ten behoeve van zijn taak om te zorgen voor een samenhangend geheel van
onderwijsmogelijkheden in de regio.92 Het samenwerkingsverband kan eveneens op basis van deze informatie het gesprek aangaan
met een school of instelling om te achterhalen of het verzuim wordt veroorzaakt door
bijvoorbeeld een gebrek aan voldoende onderwijsaanbod in de regio. Zie ook paragraaf 3.2.2
van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel 21b, vierde lid, Lpw 1969 en artikel 33a, derde lid, Lpw BES
In dit lid wordt een delegatiegrondslag voorgesteld om bij algemene maatregel van
bestuur de wijze van gegevenslevering (eerste lid) en informatieverstrekking (tweede
en derde lid) over verzuim nader uit te werken. De informatieverstrekking aan het
college van burgemeester en wethouders en aan het samenwerkingsverband zal plaatsvinden
voor zover noodzakelijk ten behoeve van de uitoefening van hun wettelijke taak. Dit
betekent dat het samenwerkingsverband gegevens krijgt over verzuim in het primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. Zie voor een
nadere toelichting paragraaf 3.2.2 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel III, onderdeel B, artikel IV, onderdeel B, artikel V, onderdeel C, artikel VI,
onderdeel B, artikel VII, onderdeel B, artikel VIII, onderdeel B [artikelen 7.4.8
WEB, 7.4.10 WEB BES, 22 WEC, 13 WPO, 16 WPO BES en 2.92 WVO 2020]
Dit onderdeel regelt een verwijzing naar het verzuimbeleid in de artikelen over de
schoolgids naar het nieuw voorgestelde artikel over het verzuimbeleid. Ouders en leerlingen
in Europees Nederland hebben via de medezeggenschap een instemmingsrecht op de inhoud
van de schoolgids en daarmee de inhoud van het verzuimbeleid.93
Voor het mbo geldt het voorgaande voor het studentenstatuut. Conform artikel 8a.2.2,
derde lid, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs heeft de studentenraad
instemmingsbevoegdheid met betrekking tot voorgenomen beslissingen van het bevoegd
gezag ten aanzien van het studentenstatuut.
Artikel III, onderdeel C, artikel IV, onderdeel C, artikel V, onderdelen A en B, artikel VI,
onderdelen A en C, artikel VII, onderdelen A en C, en artikel VIII, onderdelen C,
D, G en [artikelen 8.1.6a en 8.1.6b WEB, 8.1.6j en 8.1.6k WEB BES, 5c en 22b WEC,
5a en 13b WPO, 5a en 16b WPO BES en 2.92b, 8.16a, 11.27a en 11.95a WVO 2020]
De regelgeving voor het mbo geldt eveneens voor opleidingen vavo. De plichten uit
de Leerplichtwet 1969 gelden voor jongeren die onder de leerplicht of kwalificatieplicht
vallen. Leer- of kwalificatieplichtige jongeren zijn voornamelijk ingeschreven in
het primair en voortgezet onderwijs en het mbo. Vavo-studenten zijn in beginsel altijd
meerderjarig. Bij uitzondering is het echter ook mogelijk dat kwalificatieplichtige
jongeren worden ingeschreven als vavo-student op grond van artikel 8.1.1d, tweede
lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs. Om te verzekeren dat de leer- en kwalificatieplicht
uniform wordt uitgelegd voor elke jongere die onder de werking van de Leerplichtwet
1969 geldt, wordt de regelgeving tevens aangepast voor vavo.
Verzuimbeleid [artikelen 8.1.6a WEB, 8.1.6j WEB BES, 22b WEC, 13b WPO, 16b WPO BES
en 2.92b WVO 2020]
Op dit moment is niet wettelijk verankerd aan welke kaders het verzuimbeleid van een
school of instelling moet voldoen. Zoals in paragraaf 3.1 van het algemeen deel van
de toelichting uiteen is gezet, acht de regering deze vrijblijvendheid ongewenst.
In dit artikel worden de kaders geregeld voor het verzuimbeleid. Zie paragraaf 3.1.2
van het algemeen deel voor een toelichting over de verschillende onderdelen van het
verzuimbeleid.
Verzuimregistratie [artikelen 8.1.6b WEB, 8.1.6k WEB BES, 5c WEC, 5a WPO, 5a WPO BES
en 8.16a WVO 2020]
Eerste lid
In dit lid wordt de verplichting verduidelijkt om verzuim van leerlingen te registreren.
Voor de leerlingen en studenten die vallen onder de reikwijdte van de Leerplichtwet
1969 moet dit worden gecategoriseerd in geoorloofd en ongeoorloofd verzuim, te bepalen
op basis van de categorieën in de Leerplichtwet 1969. Het gaat om de registratie van
afwezigheid van een leerling bij les- of praktijktijd, als bedoeld in de Leerplichtwet
1969 en de Leerplichtwet BES (dit kunnen dus ook stage-uren betreffen). Geoorloofde
redenen voor verzuim zijn voor leerlingen die vallen onder de Leerplichtwet 1969 de
vrijstellingsgronden, genoemd in artikel 11, onderdelen a tot en met g, van de Leerplichtwet
1969. Voorgaande laat onverlet dat het op grond van de Leerplichtwet 1969 reeds impliciet
verplicht is om een onderscheid te maken tussen geoorloofd en ongeoorloofd verzuim,
evenals registratie van de specifieke grond voor geoorloofd verzuim het om gaat.
Ook voor de leerlingen die niet leerplichtig of kwalificatieplichtig zijn is het noodzakelijk
om het verzuim te registreren om aan verplichtingen uit de sectorwetgeving te voldoen.
Met het voorgestelde lid wordt deze impliciete verplichting geëxpliciteerd. Uit de
sectorwetgeving vloeien geoorloofde redenen voort voor verzuim van de leerlingen of
studenten die vallen onder de doelgroep van het Doorstroompunt, bijvoorbeeld zwangerschap
of bijzondere familieomstandigheden.94
Tweede lid
Dit lid regelt welke bijzondere persoonsgegevens het bevoegd gezag van een school
of instelling kan verwerken ten behoeve van de verzuimregistratie. Deze bijzondere
persoonsgegevens blijven in beginsel binnen de school of instelling.
Dit is slechts anders indien sprake is van ongeoorloofd verzuim. Ten aanzien van ongeoorloofd
verzuim geldt dat persoonsgegevens conform de bestaande wetgeving mogen worden gedeeld
met het college van burgemeester en wethouders middels het register onderwijsdeelnemers
(zie artikel 21a Leerplichtwet 1969, artikel 12, derde lid, Wro en artikel 21, derde
lid, Wro).
De voorgestelde artikelen 11.27a en 11.95a regelen de overeenkomstige toepassing van
bovenstaande voor het voortgezet onderwijs in Caribisch Nederland.
Artikel VI, onderdeel D, en artikel VIII, onderdeel A [artikel 18a WPO en artikel 2.47
WVO 2020]
Door deze wijziging krijgt het samenwerkingsverband de taak om op verzoek van een
arts te adviseren over het onderwijskundig perspectief van een jongere bij de totstandkoming
van een vrijstelling als bedoeld in artikel 5, onderdeel a, van de Leerplichtwet 1969.
Artikel IV, onderdeel A, artikel VII, onderdeel D, artikel VIII, onderdeel F, [artikel 5.1
WEB BES, artikel 19 WPO BES en artikel 11.36 WVO 2020]
Met deze wijziging wordt de inspraak van de medezeggenschap op het verzuimbeleid in
Caribisch Nederland geregeld. De Wet medezeggenschap op scholen is niet van toepassing
op Caribisch Nederland. De medezeggenschap op Caribisch Nederland is geregeld in de
Wet educatie en beroepsonderwijs BES, de Wet op het primair onderwijs BES en de Wet
voortgezet onderwijs 2020. Het voorgestelde onderdeel regelt dat het bevoegd gezag
de medezeggenschapsraad ten minste tweemaal per jaar in de gelegenheid stelt om het
verzuimbeleid te bespreken als onderdeel van het gesprek over de algemene gang van
zaken op de school.
Artikel VII, onderdeel E, artikel VIII, onderdeel E [artikel 28 WPO BES en artikel 11.18
WVO 2020]
De procedure voor de totstandkoming van een vrijstelling op lichamelijke of psychische
gronden wordt anders geregeld in Caribisch Nederland dan in Europees Nederland. In
Caribisch Nederland is er geen samenwerkingsverband dat kan adviseren en een advies
over een onderwijskundige perspectief in de vrijstellingsprocedure in kan brengen.
In Caribisch Nederland heeft het expertisecentrum onderwijszorg een functie die ten
dele vergelijkbaar is met die van de samenwerkingsverbanden in Europees Nederland.
Het expertisecentrum onderwijszorg heeft het beste overzicht over de mogelijkheden
voor onderwijs en onderwijsondersteuning in Caribisch Nederland. Om die reden wordt
voorgesteld om voor Caribisch Nederland te regelen dat het expertisecentrum onderwijszorg
op verzoek van de arts adviseert over het onderwijsaanbod en de ondersteuningsmogelijkheden
van een jongere.
Voor het overige geldt wat hierboven is toegelicht, namelijk dat de precieze procedure
en de termijnen per openbaar lichaam kunnen verschillen en dus ook op eilandelijk
niveau worden uitgewerkt.
Artikel IX [artikel 1 Wro]
In de begripsomschrijving van Wet register onderwijsdeelnemers wordt in de aanhef
van het begrip onderwijsdeelnemer «jongere als bedoeld in de LPW of Leerplichtwet
BES» toegevoegd. Hiermee wordt gedoeld op jongeren die niet staan ingeschreven op
een school en jongeren die vrijgesteld zijn van de leerplicht. Daarnaast wordt de
begripsbepaling toegevoegd van jongeren die niet ingeschreven staan op een school
en die niet zijn vrijgesteld van de leerplicht. Dit zijn de jongeren die zogenoemd
absoluut verzuimen.
De Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.L.J. Paul
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.L.J. Paul, staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.