Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 21 augustus 2024 en het nader rapport d.d. 8 november 2024, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 19 juni 2024, nr. 2024001465,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 21 augustus 2024, W16.24.00170/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 19 juni 2024, no.2024001465, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming2, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
de wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens ter vastlegging van
de doelen van het gebruik van het Europees strafregisterinformatiesysteem, met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de niet-strafrechtelijke doelen waarvoor het Europees
strafregisterinformatiesysteem wordt gebruikt vast te leggen in de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens (Wjsg).

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat de toelichting nog geen
volledig beeld geeft van welke gegevens via dit systeem worden gedeeld. Het delen
van strafrechtelijke gegevens vormt bovendien een meer dan geringe inbreuk op de rechten
van de betrokkene. De Afdeling adviseert deze punten te betrekken bij de toelichting
van de noodzaak en evenredigheid van het wetsvoorstel. In het licht van deze opmerking
dient de toelichting te worden aangepast.

1. Inhoud van het voorstel

De Wjsg omvat de doelen voor het gebruik van het Europees strafregistersysteem voor
zover deze voortvloeien uit Europese regelgeving.3 De nationale wetgever kan bepalen dat dit systeem voor aanvullende doelen wordt gebruikt.4 Momenteel wordt dit systeem al gebruikt voor niet-strafrechtelijke doeleinden.5 Met dit wetsvoorstel worden deze doelen ook in de Wjsg vastgelegd. Het betreft de
doelen:

1. het onderzoek in verband met de verklaring omtrent gedrag,

2. het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur (Bibob-advies),

3. het geschiktheidsonderzoek naar aspirant adoptiefouder en pleegouder en

4. de beoordeling van criteria voor beslissingen in het migratierecht en nationaliteitsrecht.

Het Europees strafregisterinformatiesysteem bestaat uit twee onderdelen, namelijk
Ecris en Ecris-TCN. Sinds 2012 is Ecris het informatiesysteem voor de doorgifte van
informatie over veroordelingen tussen de centrale autoriteiten van de EU-lidstaten.6 Wanneer een EU-burger wordt veroordeeld in een lidstaat, dan geeft deze lidstaat
informatie over de veroordeling via Ecris door aan de lidstaat waarvan deze burger
de nationaliteit heeft. Andersom kan deze lidstaat via Ecris bevraagd worden door
andere lidstaten als zij strafrechtelijke informatie over een burger van die lidstaat
nodig hebben.

Ecris-TCN is een centraal informatiesysteem waarin identiteitsgegevens worden opgenomen
van burgers die geen Europese nationaliteit hebben.7 Een lidstaat die informatie over veroordelingen behoeft over een persoon, kan via
Ecris-TCN zien welke lidstaten informatie hebben en deze gegevens vervolgens via Ecris
opvragen. Ecris-TCN zal volgens de toelichting waarschijnlijk in 2025 in gebruik worden
genomen.

2. De bescherming van privéleven en persoonsgegevens

Met het delen van informatie via Ecris en Ecris-TCN wordt een inbreuk gemaakt op het
recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens.8 Voor het beoordelen van de ernst van de inbreuk is onder meer van belang welke informatie
wordt uitgewisseld. Volgens de toelichting gaat het om gegevens om betrokkene te identificeren
en om gegevens over veroordelingen.9

Uit het Ecris-kaderbesluit blijkt echter dat ook andere gegevens worden uitgewisseld
als zij bij de centrale autoriteit van de lidstaat bekend zijn. Het betreft dan bijvoorbeeld
de namen van ouders van de veroordeelde, het identiteitsnummer van de veroordeelde,
de vingerafdrukken en een gezichtsopname van de veroordeelde. De toelichting is op
dit punt dus nog niet compleet.10

Verder wordt in de toelichting opgemerkt dat het gebruik van Ecris en Ecris-TCN een
«geringe» inbreuk op het recht op privéleven met zich meebrengt.11 Het gaat hier echter om onder andere de verwerking van strafrechtelijke gegevens
in de zin van artikel 10 van de Algemene verordening gegevensverwerking. Het Hof van
Justitie van de Europese Unie heeft overwogen dat verwerkingen van strafrechtelijke
gegevens in zeer ernstige mate inbreuk kunnen maken op het recht op bescherming van
het privéleven en persoonsgegevens. Deze gegevens hebben namelijk betrekking op gedragingen
die aanleiding geven tot maatschappelijke afkeuring, zodat het feit dat toegang wordt
verleend tot dergelijke gegevens de betrokkene kan stigmatiseren en aldus op ernstige
wijze inbreuk kan maken op zijn privé of beroepsleven.12

Ook op grond van artikel 10 Grondwet moet worden aangenomen dat de verwerking van
strafrechtelijke gegevens een substantiële beperking opleveren van het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer. Gelet op de aard van de uitgewisselde gegevens en
de mogelijke gevolgen voor de betrokkene, is volgens de Afdeling daarom sprake van
een meer dan geringe inbreuk op de rechten van de betrokkene.

Dat de inbreuk op de rechten van de betrokkene groter is dan nu uit de toelichting
blijkt, dient tot uitdrukking te komen in de afweging van de noodzakelijkheid en proportionaliteit.
Het is evident dat buitenlandse informatie over veroordelingen belangrijk kan zijn
voor het al dan niet verstrekken van de verklaring omtrent gedrag, het bibob-advies,
het geschiktheidsonderzoek naar aspirant adoptiefouder en pleegouder en het intrekken
of verlenen van een verblijfsvergunning of de Nederlandse nationaliteit. Deze doelen
kunnen immers bijdragen aan het voorkomen van criminaliteit en andere vormen van ongewenst
gedrag. De in het wetsvoorstel opgenomen doelen kunnen van een dusdanig gewicht zijn,
dat zij vergaande inbreuken op grondrechten rechtvaardigen. Het is echter van belang
dat de toelichting deze afweging en de daarbij te hanteren uitgangspunten adequaat
weergeeft.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen door in aanvullende zin in te gaan
op welke gegevens worden gedeeld via Ecris en de kwalificatie van de ernst van de
inbreuk op het recht van de betrokkenen in dat verband aan te passen. Zij adviseert
verder het voorgaande te betrekken bij de toelichting van de noodzaak en evenredigheid
van het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

In de memorie van toelichting is vermeld welke gegevens via Ecris worden doorgegeven.
Op hoofdlijnen betreffen dit gegevens om de betrokkene te identificeren (zoals de
volledige naam, geboortedatum en geboorteplaats van de veroordeelde) en gegevens over
onherroepelijke veroordelingen (zoals het strafbaar feit, de datum waarop het feit
is gepleegd en de datum van de veroordeling). De Afdeling merkt op dat uit het Ecris-kaderbesluit
blijkt dat ook andere gegevens worden doorgegeven als zij bij de centrale autoriteit
van de lidstaat bekend zijn. De Afdeling wijst in dit verband op de namen van ouders
van de veroordeelde, het identiteitsnummer van de veroordeelde, de vingerafdrukken
en een gezichtsopname van de veroordeelde. De Afdeling adviseert de toelichting aan
te vullen door in aanvullende zin in te gaan op welke gegevens worden gedeeld via
Ecris en de kwalificatie van de ernst van de inbreuk op het recht van de betrokkenen
in dat verband aan te passen.

In reactie op deze opmerking van de Afdeling zij verduidelijkt dat artikel 11 van
het Ecris-kaderbesluit een onderscheid maakt tussen gegevens die altijd worden meegedeeld
(eerste lid, onderdeel a), gegevens die worden meegedeeld voor zover zij in het strafregister
zijn vermeld (eerste lid, onderdeel b) en gegevens die worden meegedeeld indien zij
voorhanden zijn (eerste lid, onderdeel c). Bepalend voor het antwoord op de vraag
of de gegevens, bedoeld in onderdelen b en c, worden meegedeeld is aldus of deze gegevens
in het strafregister aanwezig zijn respectievelijk of deze gegevens bij de centrale
autoriteit voorhanden zijn. De namen van de ouders van de veroordeelde, de vingerafdrukken
van de veroordeelde, en een gezichtsopname van de veroordeelde worden overeenkomstig
artikelen 6 tot en met 9 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens niet
verwerkt in de justitiële documentatie en bijgevolg niet door de Nederlandse centrale
autoriteit via Ecris doorgegeven. Omgekeerd worden deze persoonsgegevens ook niet
door de Nederlandse centrale autoriteit via Ecris ontvangen. Tegen deze achtergrond
is de vermelding tot stand gekomen in de memorie van toelichting dat via Ecris slechts
worden doorgegeven gegevens om de betrokkene te identificeren en gegevens over de
veroordeling. Omwille van de volledigheid zij opgemerkt op bij het gebruik van Ecris-TCN
wel vingerafdrukken van de betrokkene kunnen worden verwerkt.

Met verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie merkt
de Afdeling op dat in de context van de Algemene verordening gegevensbescherming de
verwerking van strafrechtelijke gegevens in zeer ernstige mate inbreuk kan maken op
het recht op bescherming van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens.
Dit wordt door de regering erkend en is waar nodig verduidelijkt in de memorie van
toelichting. De mate van de beperking van de grondrechten van de betrokkene is betrokken
bij de evenredigheidsbeoordeling van het gebruik van Ecris en Ecris-TCN voor de in
het wetsvoorstel genoemde doelen.

Van de gelegenheid van het nader rapport is gebruikt gemaakt om het wetsvoorstel aan
te vullen met een wijziging van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid. Sinds de terugtrekking van het VK uit de Europese Unie
wordt Ecris niet langer gebruikt door het VK. Voor de periode vanaf de terugtrekking
zijn in de Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK afspraken neergelegd over de
doorgifte van informatie over veroordelingen tussen de centrale autoriteiten van de
lidstaten van de EU enerzijds en van het VK anderzijds. Op dezelfde wijze als EU-regelingen
de ruimte geven aan de nationale wetgever om te bepalen dat Ecris wordt gebruikt voor
andere doelen, geeft de Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK de ruimte aan
de nationale wetgever om te bepalen dat in de verhouding tot het VK informatie over
veroordelingen wordt doorgegeven voor andere doelen. Met het VK zijn afspraken gemaakt
over de doelen van de wederzijdse doorgifte van informatie over veroordelingen. De
uitkomst is dat voor dezelfde doelen wordt samengewerkt als via Ecris door Nederland
met andere EU-lidstaten wordt samengewerkt, met uitzondering van het gebruik van informatie
over veroordelingen bij de verlening van toegang tot Nederland aan de vreemdeling
bij de grens. Omdat de wijziging van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid strekt tot de vastlegging van dezelfde doelen en daarmee
niet noopt tot een nieuwe inhoudelijke afweging van de wetgever, acht ik het opportuun
om in deze fase van het wetgevingsproces te voorzien in deze aanvulling van het wetsvoorstel.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken