Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 11 november 2024

Inhoudsopgave

I.

Algemeen deel

1

1.

Inleiding

3

2.

Adviezen

9

3.

Terroristische organisaties: ontwikkelingen

12

4.

Verhoging van het strafmaximum

13

5.

Gevolgen voor de uitvoering en financiën

17

I. Algemeen deel

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Ik dank de leden van de fracties van GroenLinks-PvdA,
VVD, NSC, D66, SP, Volt, DENK, Partij voor de Dieren, BBB, CDA en de ChristenUnie
voor de door hen gemaakte opmerkingen en gestelde vragen. Het verheugt mij dat verschillende
fracties steun hebben uitgesproken voor dit wetsvoorstel. Uiteraard heb ik ook kennisgenomen
van de twijfels die nog bestaan bij een aantal fracties. Graag beantwoord ik de in
het verslag gestelde vragen. Met die beantwoording hoop ik niet alleen een aantal
aspecten van dit wetsvoorstel nader te verduidelijken, maar ook om bij een aantal
fracties de nog bestaande bedenkingen weg te kunnen nemen.

Bij de beantwoording is de indeling van het verslag gevolgd. Een aantal vragen die
sterk met elkaar zijn verbonden zijn gezamenlijk beantwoord, om onnodige herhalingen
te voorkomen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie geven aan met belangstelling kennis te hebben
genomen van het wetsvoorstel. Deze leden geven aan dat hoewel zij de mening delen
dat tegenover het verlenen van ondersteuning van terroristische organisaties een hoog
wettelijk strafmaximum moet staan, zij vooralsnog niet het nut inzien van de voorgestelde
verhoging van het strafmaximum. Met de beantwoording van hun vragen hoop ik deze leden
alsnog daarvan te kunnen overtuigen.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden achten het van belang dat de overheid alle noodzakelijke maatregelen treft
om te zorgen dat de samenleving wordt beschermd tegen terroristen en gewelddadige
extremisten. Onderdeel van een effectieve aanpak tegen terrorisme en in het bijzonder
tegen terroristische organisaties is, aldus deze leden, een strafmaximum voor deelname
aan een terroristische organisatie dat past bij de ernst van het misdrijf van artikel
140a van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Zij geven dan ook aan het standpunt te delen
dat deelneming aan terroristische organisaties van een extra zwaar strafmaximum moet
worden voorzien. In het navolgende ga ik graag nader in op de enkele vragen die deze
leden nog hebben over het wetsvoorstel.

De leden van de NSC-fractie brengen naar voren te hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij onderschrijven dat in het strafmaximum van artikel 140a Sr de ernst en de laakbaarheid
van deelneming aan een terroristische organisatie voldoende tot uitdrukking moeten
komen. Graag beantwoord ik de vragen die deze leden in dit verband nog hebben.

De leden van de D66-, GroenLinks-PvdA-, SP-, Volt-, DENK- en Partij voor de Dieren-fracties
constateren dat het wetsvoorstel is aangepast naar aanleiding van het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zij merken op dat
in plaats van de oorspronkelijk voorgestelde (algehele) verhoging van het strafmaximum
van artikel 140a Sr nu in dat artikel een nieuw tweede lid wordt geïntroduceerd dat
voorziet in een verhoogd strafmaximum indien de terroristische organisatie waaraan
is deelgenomen tot oogmerk heeft het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven.
De genoemde leden zijn van mening dat daarmee een geheel nieuw delict aan het Wetboek
van Strafrecht wordt toegevoegd. Zij doen tegen die achtergrond het verzoek het aangepaste
voorstel opnieuw ter advisering voor te leggen aan de Afdeling.

Graag verhelder ik in dit verband dat met het hier voorgestelde nieuwe tweede lid
van artikel 140a Sr niet is beoogd een nieuw strafbaar feit te introduceren. Het nieuwe
tweede lid voegt in plaats daarvan een strafverzwaringsgrond toe aan artikel 140a
Sr. Het grondverwijt dat de verdachte wordt gemaakt – deelneming aan een terroristische
organisatie – wijzigt niet. Er vindt ook geen uitbreiding van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid plaats; of sprake is van een strafbare gedraging zal nog steeds
beoordeeld moeten worden aan de hand van de vereisten die daarvoor gelden op grond
van het eerste lid van artikel 140a Sr. Als de terroristische organisatie waaraan
wordt deelgenomen het oogmerk heeft om de meest ernstige terroristische misdrijven
te plegen, geldt evenwel een verhoogd strafmaximum op grond van het nieuw voorgestelde
tweede lid.

In het aanvankelijke voorstel, zoals dat was voorgelegd aan de Afdeling, werd voorzien
in een algehele strafmaatverhoging voor deelneming aan een terroristische organisatie
door aanpassing van het eerste lid van artikel 140a Sr. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling is – om aan dat advies tegemoet te komen – de strafmaatverhoging toegespitst
op de gevallen waarvoor deze specifiek in aanmerking komt, te weten situaties waarin
de terroristische organisatie tot oogmerk heeft de ernstigste terroristische misdrijven
– dat wil zeggen terroristische misdrijven waarop een levenslange gevangenisstraf
is gesteld – te plegen. De verhoging van het strafmaximum is door deze aanpassing
preciezer toegesneden op de daarvoor in aanmerking komen gevallen, zonder dat de inhoud
en de strekking van het voorstel daarmee wezenlijk zijn veranderd. Om deze redenen
zie ik geen aanleiding dit voorstel opnieuw voor advies voor te leggen aan de Afdeling.

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en zeggen daarover
een aantal vragen te hebben. Graag voorzie ik deze vragen in het navolgende van een
antwoord.

De leden van de CDA-fractie merken op met belangstelling van het wetsvoorstel te hebben
kennisgenomen en benadrukken dat terroristische organisaties die tot oogmerk hebben
om de meest ernstige terroristische misdrijven te plegen streng moeten worden gestraft.
Dergelijke organisaties vormen, aldus deze leden, een grote bedreiging voor de nationale
veiligheid en onze rechtsstaat. Volgens deze leden ligt een verhoging van de maximumstraf
naar twintig jaar daarom in de rede. Graag beantwoord ik hierna de twee vragen die
deze leden nog over dit wetsvoorstel hebben.

De leden van de SP-fractie geven te kennen het wetsvoorstel te hebben gelezen. Graag
ga ik in deze nota op de door deze leden gestelde vragen nader in.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij
hechten aan een effectieve bestrijding van terrorisme en vinden het van belang dat
wordt opgetreden tegen terroristische groeperingen, in het bijzonder wanneer deze
ten doel hebben de meest ernstige terroristische misdrijven te plegen. Zij stellen
nog enkele vragen die ik in het navolgende graag van een reactie voorzie.

Daarbij verwijs ik deze leden voor het antwoord op hun vraag of het wetsvoorstel opnieuw
aan de Afdeling zou moeten worden voorgelegd kortheidshalve naar het hiervoor gegeven
antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de D66-, GroenLinks-PvdA-, SP-,
Volt-, DENK- en Partij voor de Dieren-fracties. Zoals daar opgemerkt neem ik graag
het misverstand weg dat sprake is van een nieuwe strafbepaling; het onderhavige wetsvoorstel
voorziet slechts in een verhoogd strafmaximum voor gevallen waarin een terroristische
organisatie zich richt op de meest ernstige misdrijven. De aanpassing die in het wetsvoorstel
is gedaan, is juist doorgevoerd om tegemoet te komen aan het advies van de Afdeling.
De strafmaatverhoging is daardoor meer toegesneden op de gevallen waarvoor deze specifiek
relevant is, zonder dat de inhoud en de strekking van het voorstel daardoor wezenlijk
zijn gewijzigd.

1. Inleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie stellen de vraag, althans zo begrijp ik de
vraag, waarom wordt voorgesteld het strafmaximum voor deelneming aan een terroristische
organisatie te verhogen. Zij stellen deze vraag mede in het licht van cijfers over
de straffen die in de periode van 2013–2022 zijn opgelegd, waaruit deze leden afleiden
dat het huidige strafmaximum van vijftien jaar in de praktijk nog niet is opgelegd
in zaken waarin uitsluitend deelneming aan een terroristische organisatie op grond
van artikel 140a Sr bewezen is verklaard. Ook vragen zij of er sinds 2022 rechterlijke
uitspraken zijn geweest waarin straffen zijn opgelegd die het huidige strafmaximum
van vijftien jaar benaderden.

Graag beantwoord ik deze vragen in onderlinge samenhang als volgt.

Uit de door de Raad voor de rechtspraak in zijn advies bij het wetsvoorstel beschreven
cijfers over de periode van 2013 tot en met 2022 blijkt dat maar in een beperkt aantal
gevallen waarin een veroordeling volgde op grond van artikel 140a Sr een gevangenisstraf
werd opgelegd van meer dan zeven jaar. Het gaat dan steeds om gevallen waarin de verdachte
behalve voor artikel 140a Sr ook voor andere strafbare feiten is veroordeeld. Daaronder
zijn ook gevallen waarin gevangenisstraffen zijn opgelegd die het huidige strafmaximum
van vijftien jaar dicht naderden of (in verband met de samenloopregeling) zelfs overstegen.
Raadpleging van gepubliceerde rechtspraak sinds 2022 geeft geen ander beeld.

In reactie hierop stel ik voorop dat de rechter slechts zeer zelden de hoogst mogelijke
straf binnen het wettelijk gestelde strafmaximum zal opleggen. Oplegging daarvan zal
immers slechts aan de orde zijn in de meest ernstige verschijningsvormen die zich
binnen een bepaalde delictsomschrijving kunnen voordoen. Dat geldt in het bijzonder
in het kader van meer algemeen geformuleerde strafbaarstellingen, zoals artikel 140a
Sr, die beogen een veelheid aan casusposities af te dekken. Daarbij kan sprake kan
zijn van grote verscheidenheid in de mate van betrokkenheid van de verdachte bij de
activiteiten van de betreffende organisatie en ten aanzien van de specifieke gedragingen
die door de verdachte zijn verricht. Maar ook de organisaties die binnen het bereik
van deze bepaling vallen kunnen variëren in mate van bijvoorbeeld georganiseerdheid,
professionaliteit en grootte en naar gelang de misdrijven waarop zij zich richten.

Dat in bepaalde gevallen in de huidige praktijk waarin (ook) artikel 140a Sr ten laste
is gelegd zeer hoge straffen worden opgelegd, ondersteunt naar het oordeel van het
kabinet dat in de straftoemetingspraktijk in bepaalde (ook toekomstige) gevallen behoefte
kan zijn aan een hoger wettelijk strafmaximum voor deelneming aan een terroristische
organisatie. Dat in de gevallen waarin dergelijke hoge straffen tot op heden zijn
opgelegd, naast artikel 140a Sr ook andere strafbare feiten zijn ten laste gelegd
en bewezenverklaard, waaronder bijvoorbeeld het medeplegen (van voorbereiding) van
levensdelicten, wapenbezit en training voor terrorisme, doet daaraan niet af. De ernst
van het feit en het strafmaximum dat geldt voor de verschillende bewezenverklaarde
delicten worden immers meegewogen binnen de straftoemeting en leggen naar de mate
van hun afzonderlijke betekenis in het volledige feitencomplex gewicht in de schaal.
Daarbij kan het gegeven van deelneming aan het gestructureerde terroristische verband
en de dreiging die daarvan uitgaat bijvoorbeeld in hogere mate strafbepalend zijn
geweest dan schuld aan wapenbezit of het deelnemen aan trainingshandelingen. De wettelijke
strafmaxima die gelden voor de verschillende delicten zijn binnen die straftoemetingsbeslissing
dus relevant. In de gevallen waarin artikel 140a Sr samen met strafbare feiten waarvoor
een lager strafmaximum geldt ten laste wordt gelegd, zal de voorgestelde strafmaatverhoging
van artikel 140a Sr ook binnen de samenloopregeling een verruiming bieden van de maximaal
op te leggen straf.

Daarbij komt dat bij het bepalen van een strafmaximum ook rekening moet worden gehouden
met de meest ernstige delictscenario’s. Het strafmaximum behoort immers ook een passende
bestraffing mogelijk te maken als de meest ernstige verschijningsvormen van een strafbaar
feit in beeld komen. Bijgevolg moet ook rekening worden gehouden met scenario’s die
zich tot op heden nog niet hebben voorgedaan in Nederland, maar die (mede gelet op
het dreigingsniveau) niet ondenkbaar zijn. Ik wijs in dit verband ook op het consultatieadvies
van het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), waarin is
aangegeven dat verhoging van het strafmaximum meer ruimte biedt om de meest passende
straf te vorderen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is, als gezegd,
de verhoging van het strafmaximum meer toegespitst op de zeer ernstige gevallen waarvoor
dat verhoogde strafmaximum aangewezen is.

Verder is van belang dat een wettelijke strafbedreiging in evenwicht is met de strafmaxima
die gelden voor soortgelijke strafbare feiten. Via de strafmaxima wordt immers ook
de onderlinge ernst van verschillende misdrijven in de wet tot uitdrukking gebracht.
Tegen deze achtergrond is betekenisvol dat bij de introductie van artikel 140a Sr
voor de bepaling van de maximumstraf in het bijzonder aandacht is geweest voor de
verhouding van dat strafmaximum tot delicten als de aanslag tegen het Rijk (artikel
93 Sr) en misdrijven tegen het leven gericht zoals doodslag (artikel 287 Sr) en moord
(artikel 289 Sr), mede gelet op het feit dat terroristische organisaties het plegen
van dergelijke misdrijven tot doel hebben (vgl. Kamerstukken II 2003/04, 28 463, nr. 21).

Aangezien de voor die strafbare feiten geldende strafmaxima in voorgaande jaren zijn
verhoogd, past het dat ook opnieuw naar het strafmaximum gesteld op artikel 140a Sr
wordt gekeken. Zo is de tijdelijke gevangenisstraf die is gesteld op de artikelen
93 en 289 Sr van maximaal twintig jaar verhoogd naar maximaal dertig jaar (Stb. 2006, 11). In het verlengde daarvan is de maximale straf die bij medeplichtigheid kan worden
opgelegd aan dergelijke misdrijven waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld
indertijd verhoogd van vijftien naar twintig jaar (artikel 49, tweede lid, Sr) (vgl.
Kamerstukken II 2003/04, 28 484, nr. 45). Bij artikel 287 Sr (doodslag) is de maximumstraf verhoogd van vijftien jaar naar
vijfentwintig jaar gevangenisstraf (Stb. 2023, 69). Als deelneming in de zin van artikel 140a Sr wordt bezien als in essentie eigenstandige
vormen van deelneming die in aard, ernst en doelgerichtheid ook met medeplegen of
medeplichtigheid vergelijkbare gedragingen kunnen omvatten, waarvoor bij «gewone»
delictsgedragingen bij medeplichtigheid als strafbedreiging ten minste een derde van
het daarop gestelde wettelijke strafmaximum geldt en, zoals gezegd, voor misdrijven
waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld een strafbedreiging van ten hoogste
twintig jaar, dan is een verhoging van het strafmaximum van artikel 140a Sr ook passend
vanuit dit oogpunt. Dit betreft in het bijzonder de deelneming aan terroristische
organisaties die het plegen van zeer ernstige (levens)delicten tot oogmerk hebben.
Op deze gevallen ziet dan ook het tweede lid van artikel 140a Sr. Met de voorgestelde
strafverzwaringsgrond komt daarmee de ernst van die feiten, ook in verhouding tot
andere misdrijven, beter in de wet tot uitdrukking en wordt aan de rechtspraktijk
meer ruimte gegeven voor een passende bestraffing.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen waarom de bestaande delictsomschrijving
van artikel 140a, eerste lid, Sr niet afdoende is voor de bestraffing van deelname
aan een terroristische organisatie die de meest ernstige terroristische misdrijven
beoogt.

Op grond van het huidige artikel 140a Sr is deelneming aan een terroristische organisatie
in zekere zin generiek strafbaar gesteld. Ook als deze organisatie tot oogmerk heeft
het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven, valt deze gedraging dus
onder het huidige artikel 140a, eerste lid, Sr. Met het hier voorgestelde tweede lid
wordt evenwel voorzien in een hoger strafmaximum voor deze laatste gevallen. Dit acht
het kabinet aangewezen omdat deze organisaties buitengewoon gevaarlijk zijn en een
bedreiging vormen voor de Nederlandse rechtsstaat. Het verhoogde strafmaximum voor
deze gevallen sluit vanuit een oogpunt van evenredigheid beter aan bij de zwaarte
van het feit en daarmee bij de strafwaardigheid en de verbondenheid van de deelnemers
met het verschrikkelijke oogmerk van deze terroristische organisaties. Voor zover
deze leden met hun vraag ook willen weten op welke wijze een onderscheid kan worden
gemaakt tussen terroristische organisaties die uitsluitend onder het eerste lid van
artikel 140a Sr vallen en terroristische organisaties waarvoor het verhoogde strafmaximum
op grond van het nieuwe twee lid zou gelden, beantwoord ik die vraag als volgt. In
algemene zin geldt dat in het kader van artikel 140a Sr (onder meer) bewezen moet
zijn dat de organisatie tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven,
dat wil zeggen dat het oogmerk van de organisatie gericht moet zijn op het plegen
van (specifieke) misdrijven die zijn opgesomd in artikel 83 Sr, mits begaan met het
in artikel 83a omschreven terroristisch oogmerk (zie ook: ECLI:NL:HR:2019:12). In
tenlasteleggingen gebaseerd op artikel 140a wordt over het algemeen dan ook een opsomming
gegeven van de terroristische misdrijven die de organisatie tot oogmerk heeft. Of
de in het voorgestelde tweede lid opgenomen strafverzwaringsgrond kan worden toegepast
is afhankelijk van de terroristische misdrijven waarop de organisatie zich richt.
Wanneer dit (ook) terroristische misdrijven zijn waarop een levenslange gevangenisstraf
is gesteld, zoals het plegen van terroristische aanslagen (moord met een terroristisch
oogmerk), dan geldt voor het ten laste gelegde feit het verhoogde strafmaximum. In
dat opzicht is de verhouding tussen het eerste en het nieuwe tweede lid van artikel
140a Sr vergelijkbaar met verhouding tussen het eerste lid van artikel 140 Sr (deelneming
aan een criminele organisatie) en het derde lid van die bepaling (deelneming aan een
criminele organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven waarop een gevangenisstraf
van twaalf jaar of meer is gesteld). Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat,
mocht uiteindelijk niet bewezen kunnen worden dat een organisatie zich richt op het
plegen van terroristische misdrijven waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld,
maar dat wel kan worden bewezen dat de organisatie tot oogmerk heeft het plegen van
(andere) terroristische misdrijven, weliswaar de strafverzwaringsgrond niet van toepassing
is, maar er nog altijd vervolging en bestraffing op grond van artikel 140a, eerste
lid, Sr kunnen volgen.

De aan het woord zijnde leden informeren naar de strafmaxima voor gelijkaardige misdrijven
als artikel 140a, tweede lid, Sr in andere lidstaten van de Europese Unie (EU). Graag
verwijs ik deze leden voor het antwoord op deze vraag naar paragraaf 4 van deze nota,
waarin op de wetgeving van de ons direct omringende EU-lidstaten België, Duitsland
en Frankrijk en van buurland Verenigd Koninkrijk wordt ingegaan naar aanleiding van
een vraag van de leden van de VVD-fractie. Zoals daar uiteengezet wordt in ieder geval
ook in Frankrijk in de strafbaarstelling van deelneming aan een terroristische organisatie
voor wat betreft het toepasselijke strafmaximum gedifferentieerd naar aanleiding van
de (ernst van de) terroristische misdrijven waarop de organisatie zich richt. Het
in onderhavig wetsvoorstel voorgestelde strafmaximum van twintig jaar houdt, zoals
daar blijkt, een passend midden tussen de strafbedreigingen van tien, veertien, vijftien
en dertig jaar gevangenisstraf die voor deelneming (niet zijnde leiders) aan een terroristische
organisatie gelden in de ons omringende landen.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de voorstelbaarheid van een terroristische
aanslag in Nederland de afgelopen periode is toegenomen. Daarom heeft de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) het dreigingsniveau in december
2023 verhoogd van 3 (aanzienlijk) naar 4 (substantieel). De leden van de VVD-fractie
vragen of de verhoging van het dreigingsniveau aanleiding geeft tot aanpassingen van
het wetsvoorstel.

Mijn reactie hierop luidt dat de verhoging van het dreigingsniveau – de NCTV heeft
in juni 2024 het dreigingsniveau gehandhaafd op 4 – het belang van dit wetsvoorstel
benadrukt, maar geen aanleiding geeft tot aanpassing. Dreigingsniveau 4 houdt in dat
er een reële kans is dat een aanslag in Nederland zal plaatsvinden. In het wetsvoorstel
staan terroristische organisaties centraal die zich richten op zeer ernstige feiten,
zoals het plegen van aanslagen. Met dit wetsvoorstel wordt uitdrukking gegeven aan
de bijzondere ernst van het verlenen van (actieve) ondersteuning aan organisaties
die het plegen van het meest grove en destructieve geweld beogen.

De leden van de VVD-fractie stellen dat er een afschrikwekkende werking van de straffen
voor alle terroristische misdrijven behoort uit te gaan en vragen of de strafmaxima
van de overige terroristische misdrijven nog steeds passend zijn bij de ernst van
de gedragingen.

In antwoord hierop verwijs ik graag naar het hoofdlijnenakkoord 2024 «Hoop, lef en
trots». Daarin is, naast een verwijzing naar onderhavig wetsvoorstel, onder andere
opgenomen dat straffen voor zware misdrijven, waaronder terroristische misdrijven,
worden verzwaard. Zoals in het regeerprogramma aangekondigd zal het kabinet een plan
van aanpak opstellen voor de uitwerking van de diverse voorstellen op dit punt en
dit in de loop van 2025 aan de Tweede Kamer aanbieden.

De leden van de VVD-fractie hebben verder gevraagd om een reactie op het artikel in
de Volkskrant1 over het onderzoek van onderzoeksinstituut International Centre for Counter-Terrorism
(ICCT) naar 283 strafzaken. Deze leden vragen of het klopt dat daaruit kan worden
opgemaakt dat Nederlandse uitreizigsters gemiddeld 1,6 jaar gevangenisstraf kregen,
terwijl in vergelijkbare zaken in België en Duitsland gemiddeld 4,5 jaar gevangenisstraf
werd opgelegd. Zij vragen welke gevolgen die bevindingen hebben voor onderhavig wetsvoorstel.

Graag voldoe ik aan dit verzoek. Het ICCT heeft op 31 januari 2024 een rapport gepubliceerd
met de titel Female Jihadi’s Facing Justice. Comparing approaches in Europe.2 Het rapport is het resultaat van een onderzoek in vier landen naar de vervolging,
detentie, rehabilitatie en re-integratie van vrouwen die vervolgd worden of veroordeeld
zijn voor een terroristisch misdrijf. Dit onderzoek is eind 2022 gestart en gefinancierd
door het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De aanleiding voor dit onderzoek was
gelegen in een toename van het aantal vrouwelijke terrorismegedetineerden in combinatie
met beperkte kennis over vervolging, detentie en re-integratie van deze doelgroep.
De huidige aanpak is namelijk vooral gebaseerd op mannelijke terrorismegedetineerden.
Het doel was dan ook een landenvergelijkend onderzoek ten aanzien van de omgang met
vrouwelijke terrorismegedetineerden op het gebied van vervolging, detentie en re-integratie.
Het onderzoek vormt een aanvulling op eerder (beperkt) onderzoek en biedt (mogelijk)
aanknopingspunten voor (wijziging van) beleid en meer internationale samenwerking
op dit vlak. Het doel van het onderzoek was niet om te onderzoeken of «het ene land
strenger straft dan het andere land». In die zin doet het genoemde krantenartikel
niet volledig recht aan de reikwijdte en diepgang van het onderzoek en behoeft het
enige toelichting.

Het onderzoek vergeleek 283 strafzaken in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland.
Het betrof in alle gevallen vrouwelijke verdachten die veroordeeld zijn voor een terroristisch
misdrijf, waarbij het dus ook om andere misdrijven kan gaan dan deelneming aan een
terroristische organisatie. Daarbij wordt aangetekend dat het vergelijken van strafzaken
louter op basis van de straffen die door een rechter zijn opgelegd, al snel kan leiden
tot een vertekend en incompleet beeld. In algemene zin geldt dat enige terughoudendheid
gepast is bij het vergelijken van opgelegde straffen in verschillende landen, omdat
voor de beoordeling van de onderlinge zwaarte van straffen ook bijvoorbeeld de executiepraktijk
relevant kan zijn. Daarbij komt dat de straf die een rechter in een concreet geval
oplegt, afhangt van het bewezenverklaarde strafbare feit, de (relatieve) ernst van
dat feit (of meerdere feiten), de (bewezen) omstandigheden waaronder dat feit/die
feiten zijn gepleegd en de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.
Al deze factoren zijn in elke zaak anders, waardoor het vergelijken van de uitkomsten
van strafzaken zonder de precieze feiten en omstandigheden van het geval te kennen
vaak geen volledig en juist beeld geeft. Over individuele strafzaken kan ik geen uitspraken
doen, maar in algemene zin kan ik wel het volgende zeggen over de Nederlandse strafrechtelijke
procedures tegen vrouwelijke uitreizigers. Aan personen die zijn uitgereisd naar het
strijdgebied in Syrië en Irak en aldaar een terroristische organisatie hebben ondersteund
of voor een terroristische organisatie hebben gevochten, wordt vaak deelname aan een
terroristische organisatie (artikel 140a Wetboek van Strafrecht) en/of voorbereiding
van een terroristisch misdrijf (artikel 96, tweede lid, Wetboek van Strafrecht) tenlastegelegd.
De opgelegde gevangenisstraffen in strafzaken tegen vrouwelijke uitreizigers variëren
op dit moment van circa twee tot zes jaar. Een straf kan uiteraard hoger uitvallen
als ten aanzien van de ten laste gelegde feiten, de persoon van de verdachte, de aard
van de gedragingen of de concrete omstandigheden daartoe aanleiding geven. Waar nodig
zullen de conclusies en aanbevelingen worden betrokken bij verdere beleidsvorming
en (internationale) samenwerking.

Met betrekking tot de relevantie van dit wetsvoorstel zij opgemerkt dat – gelet op
het verbod van terugwerkende kracht zoals dat ook is neergelegd in artikel 1 Sr –
het verhoogde strafmaximum niet kan worden toegepast ten aanzien van voor de aanvaarding
en inwerkingtreding gepleegde strafbare feiten. Dat neemt niet weg dat het verhoogde
strafmaximum ook betekenis kan hebben voor vrouwelijke verdachten die in toekomstige
gevallen deelnemen aan terroristische organisaties die zich richten op het plegen
van de meest ernstige terroristische misdrijven.

De leden van de BBB-fractie constateren dat de regering voornemens is het strafmaximum
voor deelneming aan een terroristische organisatie die tot oogmerk heeft het plegen
van de meest ernstige terroristische misdrijven te verhogen van vijftien naar twintig
jaar. Deze leden geven aan positief te staan tegenover deze strafmaatverhoging. Voor
hun vraag naar de reactie van het kabinet op de kanttekening die de Afdeling bij dit
wetsvoorstel heeft geplaatst naar aanleiding van de straffen die in de praktijk in
de afgelopen jaren door rechters zijn opgelegd, verwijs ik deze leden kortheidshalve
naar het hiervoor gegeven antwoord op een soortgelijke vraag van de GroenLinks-PvdA-fractieleden.
Zoals daar aangegeven ziet het kabinet de betreffende cijfers genuanceerder en zijn
er wat het kabinet betreft goede redenen om het strafmaximum voor artikel 140a Sr
te verhogen in de hier genoemde gevallen. Op die manier komt de relatieve ernst van
dit feit, ook in verhouding tot andere misdrijven, beter in de wet tot uitdrukking
en wordt aan de rechtspraktijk meer ruimte gegeven om ook in zich op dit moment in
Nederland nog niet voorgedane, maar niet ondenkbare zeer ernstige gevallen, een passende
straf op te leggen en een krachtig signaal af te geven.

De leden van de BBB-fractie onderschrijven het belang van zware bestraffing van ernstige
terroristische misdrijven, maar spreken hun twijfel uit over het nut daarvan indien
rechters geen hogere straffen voor dergelijke feiten zullen opleggen. De leden van
de BBB-fractie zien de invoering van minimumstraffen als oplossing daartoe en vragen
om een reactie hierop.

Met deze leden is het kabinet van mening dat ernstige terroristische misdrijven, waaronder
deelneming aan een terroristische organisatie, zwaar moeten kunnen worden bestraft.
Dit wetsvoorstel draagt daaraan bij doordat, zoals ook in het advies van het OM wordt
aangegeven, de ruimte voor de praktijk om te komen tot een passende bestraffing wordt
vergroot. Het strafmaximum vormt bovendien – naast de bijzonderheden van het geval
– voor de rechter een richtsnoer bij de straftoemeting in concrete gevallen. De verhoging
van het strafmaximum is dus vanuit dat perspectief ook betekenisvol in haar signaalwerking
aan de rechtspraktijk. Tegelijkertijd moet belang worden gehecht aan het binnen de
rechtspraktijk breed gedragen en fundamentele uitgangspunt dat de rechter ruime straftoemetingsvrijheid
toekomt, waarvan de weging van de concrete feiten en omstandigheden in een voorliggend
geval een wezenlijk element is. De rechter moet maatwerk kunnen blijven leveren. Dat
geldt ook in het bijzonder in het kader van artikel 140a Sr. De kracht van deze algemeen
opgestelde bepaling – die voorziet in een ruime strafrechtelijke aansprakelijk van
deelnemers aan een terroristische organisatie – is dat een veelheid van verschijningsvormen
binnen het bereik daarvan vallen. Tegelijkertijd betekent dit dat er een grote variëteit
is in de gevallen die op grond van deze bepaling vervolgd kunnen worden, waarbij zowel
de activiteiten van de terroristische organisatie en de mate van professionaliteit
en georganiseerdheid van die organisatie, als de mate van betrokkenheid van de deelnemer
bij die organisatie en de activiteiten waarbij de deelnemer betrokken is, sterk kunnen
verschillen. Aan al deze verschillende casusposities en specifieke omstandigheden
van het geval moet op proportionele wijze recht kunnen worden gedaan. Daarbij komt
dat de rechter naast een vrijheidsstraf ook nog andere straffen en maatregelen tot
zijn beschikking heeft, die eveneens hun stempel kunnen drukken op de zwaarte van
de bestraffing en kunnen bijdragen aan de veiligheid van de maatschappij, het bieden
van genoegdoening en het voorkomen van recidive. Om deze redenen is het van belang
dat de rechter de ruimte houdt om in een concreet geval tot een passende strafoplegging
te komen. Dat doet de strafrechter naar mijn mening uiterst consciëntieus en professioneel.
De introductie van wezensvreemde elementen in ons stelsel, zoals de invoering van
minimumstraffen, zal in dat verband eerder verstorend dan behulpzaam zijn, nog afgezien
van de capacitaire gevolgen en uitvoeringsconsequenties waartoe een dergelijke omslag
voor de strafrechtketen zou leiden. Al met al meent het kabinet dan ook dat met dit
wetsvoorstel in een juiste balans wordt voorzien. Door de verhoging van het strafmaximum
wordt meer ruimte geboden voor proportionele bestraffing van de meest ernstige delictscenario’s
en wordt een krachtig signaal afgegeven over de strafwaardigheid van dit gedrag, terwijl
tegelijkertijd recht kan worden gedaan aan de concrete omstandigheden van het geval
en het belang van de maatschappij bij een op maat gesneden strafoplegging.

2. Adviezen

De leden van de NSC-fractie lezen in het advies van de Raad voor de rechtspraak dat
deze heeft geïnventariseerd welke straffen de afgelopen tien jaar zijn opgelegd voor
het strafbare feit van artikel 140a, eerste lid, Sr. Uit de inventarisatie concludeert
de Raad dat de rechters in de praktijk met het huidige strafmaximum voldoende uit
de voeten kunnen. Ook lezen de leden van de NSC-fractie in het advies van de NOvA
dat uit de memorie van toelichting niet blijkt dat de maximale straf veel wordt opgelegd
of geëist en dat in de praktijk behoefte zou bestaan aan een hoger maximum. Deze leden
stellen vast dat de regering de tekst na kennisname van de adviezen heeft gewijzigd
en vragen de regering om in een nadere toelichting aan te geven hoe zij aankijkt tegen
de bovenstaande adviezen gelet op de thans voorgestelde tekst.

Inderdaad is naar aanleiding van het advies van de Afdeling – en om aan dat advies
tegemoet te komen – de strafmaatverhoging meer toegespitst op de gevallen waarvoor
deze specifiek relevant is, te weten situaties waarin de terroristische organisatie
tot oogmerk heeft de ernstigste terroristische misdrijven – dat wil zeggen terroristische
misdrijven waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld – te plegen. Hierbij
kan gedacht worden aan aanslagen (moord met een terroristisch oogmerk) en ander ernstig
terroristisch geweld, bijvoorbeeld brandstichtingen waarvan gevaar voor zwaar lichamelijk
letsel of levensgevaar te duchten is, gijzelingen, vernieling van vitale infrastructuur
– zoals elektriciteitsnetwerken – of vervuiling van drinkwater en bodem. Een strafmaatverhoging
voor die categorie deelnemers wordt nodig geacht, omdat een strafmaximum recht moet
doen aan de ernst van het feit en het verwijt dat kan worden gemaakt aan de dader.
In de gevallen waarin een terroristische organisatie zich richt op de meest ernstige
terroristische misdrijven acht het kabinet een strafmaximum van vijftien jaar gevangenisstraf
niet toereikend. Zoals ik hierboven ook in paragraaf 1 in de beantwoording van soortgelijke
vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA- en BBB-fractie naar voren heb gebracht,
doet de omstandigheid dat straffen die op dit moment worden opgelegd in de strafrechtspraktijk
zelden het strafmaximum naderen daaraan niet af. Een strafmaximum is immers bedoeld
voor de zwaarst denkbare verschijningsvormen van een bepaald delict en zal daarom
naar zijn aard alleen in hoogst uitzonderlijke omstandigheden in zicht komen. Dat
geldt in het bijzonder voor een ruim opgezette bepaling als artikel 140a Sr, onder
het bereik waarvan een veelheid van ernstige en (relatief) minder ernstige verschijningsvormen
kan vallen. Zoals in paragraaf 1 beschreven ziet het kabinet de cijfers over de in
de praktijk opgelegde straffen ook genuanceerder en vindt het daarin ook aanknopingspunten
voor een verhoging van het strafmaximum. Ook is van belang dat oog wordt gehouden
voor delictscenario’s die zich nog niet hebben voorgedaan in de (Nederlandse) rechtspraktijk,
maar waarvan – in deze helaas gespannen tijden – niet ondenkbaar is dat zij zich kunnen
voordoen. Op dit punt vloeit uit de verantwoordelijkheid van de strafwetgever ook
voort in het algemeen te zorgen voor goed functionerende, bij de tijd zijnde wetgeving
op het gebied van het materiële strafrecht. Het is vervolgens aan de rechter om met
inachtneming van het wettelijke kader te bepalen welke sanctie passend is als reactie
op het bewezenverklaarde feit in een concrete zaak gelet op onder meer de omstandigheden
van het geval en de persoon van de verdachte. Door de aanpassing van het wetsvoorstel
waardoor de strafmaatverhoging is toegesneden op deelneming aan een terroristische
organisatie die de meest ernstige terroristische misdrijven tot oogmerk heeft, wordt
aan de adviezen van de Rvdr en de NOvA tegemoetgekomen, in die zin dat preciezer in
de wet tot uitdrukking wordt gebracht in welke gevallen een hoger strafmaximum aan
de orde is.

De leden van de NSC-fractie geven aan te hebben gelezen dat de NOvA heeft opgemerkt
dat het voorgestelde strafmaximum van twintig jaar in plaats van het huidige strafmaximum
van vijftien jaar waarschijnlijk niet zal bijdragen aan een verhoging van zowel de
speciale als generale preventie. Zij informeren naar de opvatting van de regering
hieromtrent.

Preventie is, naast vergelding en resocialisatie, één van de drie (klassieke) strafdoelen
en bestaat uit generale en speciale preventie. Hoewel beide tot doel hebben om criminaliteit
te voorkomen, is generale preventie erop gericht om door het straffen van daders mogelijke
toekomstige daders af te schrikken. Speciale preventie heeft daarentegen als doel
een individuele dader dusdanig te beïnvloeden tijdens het ondergaan van zijn straf,
dat hij zich in de toekomst niet opnieuw zal schuldig maken aan een strafbaar feit.
Hoewel nooit met zekerheid de toekomstige effecten van een verhoging van een strafmaximum
kunnen worden voorspeld, kan naar het oordeel van het kabinet de voorgestelde verhoging
van het strafmaximum wel degelijk van invloed zijn op de (mate van) preventie. Een
hoge strafdreiging beïnvloedt immers in algemene zin de afweging om al dan niet tot
een strafbaar feit over te gaan. Daarbij komt dat een langere vrijheidsstraf ook kan
bijdragen aan de beveiliging van de maatschappij doordat de veroordeelde daarmee langer
uit de maatschappij verwijderd kan worden. Daarmee komt ook een langere periode beschikbaar
om te werken aan de resocialisatie van de betrokkene. Of veroordeelden voor dit strafbare
feit ook daadwerkelijk worden beïnvloed tijdens het ondergaan van een opgelegde straf
valt vooraf niet met zekerheid te zeggen, te meer nu dit sterk afhangt van de persoon
van de dader en het bij terroristische misdrijven veelal gaat om daders die handelen
uit ideologische motieven. Juist daarom wordt binnen de terroristenafdelingen van
de Dienst Justitiële Inrichtingen ingezet op maatwerk. Er wordt gewerkt aan een optimale
bescherming van de samenleving tegen deze daders, mede door in te zetten op re-integratie
en disengagement. De speciale preventie wordt dus niet uitsluitend bereikt door de
verhoging van een strafmaximum. De verhoging van het strafmaximum dient dan ook niet
louter op zichzelf te worden bezien, maar als onderdeel van een breed pakket aan interventiemogelijkheden
en maatregelen. In dit verband verwijs ik naar de Nationale Contraterrorisme Strategie
2022–2026, waarin de samenhangende inzet van gerichte preventie, repressie en herstel
nadat terroristisch geweld heeft plaatsgevonden, wordt beschreven. Eén van de pijlers
van het contraterrorismebeleid is strafrechtelijke vervolging, waarbinnen het huidige
wetsvoorstel dient te worden geplaatst. Want hoewel alle inzet is gericht op het voorkomen
van terroristische misdrijven, lijkt het moeilijk voor betwisting vatbaar dat – als
dergelijke feiten toch worden gepleegd – daarop met een proportionele bestraffing
kan worden gereageerd, waarbij recht wordt gedaan aan de ernst van het geval, het
leed dat individuele slachtoffers is aangedaan en de schade die de samenleving als
geheel is berokkend.

Graag verwijs ik de leden van de fractie van de ChristenUnie voor het antwoord op
hun vraag wat de meerwaarde van de voorgestelde verhoging van het strafmaximum is
tegen de achtergrond van cijfers over de daarvoor in de praktijk opgelegde straffen
en de mogelijkheden die de samenloopregeling biedt om in bepaalde gevallen hogere
straffen op te leggen, naar het in paragraaf 1 gegeven antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie. In reactie op hun vraag of er signalen
uit de rechtspraak zijn dat het huidige strafmaximum knelt antwoord ik dat mij dergelijke
signalen niet bekend zijn. Wel constateer ik dat het OM in het consultatieadvies bij
dit wetsvoorstel heeft opgemerkt dat verhoging van het strafmaximum meer ruimte biedt
om de meest passende straf te vorderen. Verder verwijs ik deze leden in reactie op
deze vraag ook graag naar het hiervoor gegeven antwoord op een vraag van de leden
van de NSC-fractie. Zoals daar opgemerkt is het van belang dat bij de bepaling van
het wettelijke strafmaximum ook acht wordt geslagen op de meest schokkende delictscenario’s
die enorme verontrusting en verontwaardiging bij de mensen teweegbrengen en hen het
meeste bezig houden, waaronder scenario’s die zich nog niet hebben voorgedaan in de
(Nederlandse) rechtspraktijk, maar waarvan niet onvoorstelbaar is dat zij zich kunnen
voordoen.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoeveel van de 85 zaken – genoemd in het
advies van de Raad voor de rechtspraak waarin deelneming aan een terroristische organisatie
bewezen is verklaard, zouden kwalificeren voor het nieuwe tweede lid en verzoeken
om een inzicht van de uiteindelijke strafoplegging in deze zaken.

Ik beschik helaas niet over de door de leden van de ChristenUnie-fractie gevraagde
cijfers. Wel kan op basis van op rechtspraak.nl gepubliceerde rechtspraak op grond
van de tenlastelegging en bewezenverklaring – waarin over het algemeen nader wordt
geduid tot welke terroristische misdrijven de organisatie het oogmerk heeft – worden
geconstateerd dat het met enige regelmaat voorkomt dat sprake is van een terroristische
organisatie die zich (onder meer) richt op terroristische misdrijven waarop een levenslange
gevangenisstraf is gesteld, zoals het plegen van moord met een terroristisch oogmerk.
Dit is bijvoorbeeld aan de orde in rechtspraak over gevallen waarin de verdachte zich
heeft aangesloten bij IS, een organisatie waarvan bekend is dat de daartoe behorende
leden dergelijke misdrijven plegen. Maar het kan volgens gepubliceerde uitspraken
ook gaan om gevallen waarin de verdachte deelneemt aan een kleinschalige, nationaal
opererende organisatie die bijvoorbeeld tot oogmerk heeft het plegen van aanslagen.
Een voorbeeld van dit laatste is ECLI:NL:GHDHA:2022:935, waarin blijkens de bewezenverklaring
(zie onder 7 in de uitspraak) sprake was van deelneming aan een terroristische organisatie
die mede tot oogmerk had het plegen van terroristische misdrijven waarop naar de wettelijke
omschrijving een levenslange gevangenisstraf is gesteld (onder meer moord met een
terroristisch oogmerk). Aan de verdachte, die ook werd veroordeeld voor voorbereidingshandelingen
en training voor terrorisme, werd een gevangenisstraf van twaalf jaar en zes maanden
opgelegd, evenals een zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel
(artikel 38z Sr). Bij de bepaling van de duur van vrijheidsstraf is blijkens de uitspraak
rekening gehouden met de overschrijding van de redelijke termijn.

Door de introductie van het nieuwe tweede lid van artikel 140a Sr, zoals voorgestaan
met dit wetsvoorstel, wordt de bijzondere ernst van deelneming aan terroristische
organisaties die tot oogmerk hebben het plegen van de meest ernstige terroristische
misdrijven in de wet tot uitdrukking gebracht. Deze wettelijke verankering heeft tot
gevolg dat het tweede lid van artikel 140a Sr in voorkomende gevallen ook expliciet
in de tenlastelegging moet worden opgenomen. Ook dat kan eraan bijdragen dat met de
meest vergaande en dood en verderf zaaiende bedoelingen van deze organisaties (nog)
meer dan nu het geval is, rekening wordt gehouden bij de strafeis en bij de straftoemeting.

3. Terroristische organisaties: ontwikkelingen

De leden van de VVD-fractie vragen naar aanleiding van de geschetste ontwikkelingen
in de memorie van toelichting of de regering een stand van zaken kan geven over de
inrichting van de Autoriteit Online Terroristisch en Kinderpornografisch Materiaal
(ATKM).

Per 1 september 2023 is de nationale uitvoeringswet bij de EU Verordening 2021/784
inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische online inhoud in werking
getreden. Per die datum is ook de ATKM van start gegaan, die sinds het begin van dit
jaar operationeel is. Inmiddels heeft de ATKM aan diverse sociale mediaplatformen
verwijderingsbevelen verzonden waaraan binnen de gestelde termijn van een uur opvolging
is gegeven. Het doel van de ATKM is het handhaven van het verbod op het delen en verspreiden
van terroristisch en kinderpornografisch materiaal op het internet. Op dit moment
groeit de ATKM naar volledige operationalisering. Er is constructief contact tussen
de ATKM met politie, het OM, de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD), onder andere over procesafspraken
om te voorkomen dat de belangen van opsporings- en veiligheidsdiensten worden doorkruist.
Op dit moment worden enerzijds op basis van de eerste overeengekomen afspraken de
concrete procedures doorlopen om deze verder te optimaliseren, anderzijds is de ATKM
met partijen in gesprek om dit nader vorm te geven.

De leden van de CDA-fractie lezen dat door het gebruik van sociale media organisaties
heel snel tot over vele landsgrenzen deelnemers bereiken. Ook lezen deze leden dat
uit verschillende strafzaken tegen Nederlandse jihadisten blijkt dat jihadisten sociale
media gebruiken om het gedachtegoed uit te wisselen en te verspreiden. Deze leden
vragen op welke manier de regering deze ontwikkeling kan tegenhouden en kan voorkomen
dat radicaal gedachtegoed online wordt verspreid. Zij refereren hierbij ook aan de
aangenomen motie-Kuik van 7 december 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 29 754, nr. 658) over het versterken van de online-aanpak van radicalisering en over het voorkomen
dat (met name) jongeren via het internet radicaliseren. De leden willen de stand van
zaken weten van de uitvoering van deze motie en informeren op welke manier deze motie
een aanvulling kan zijn op het huidige beleid rondom de aanpak van online radicalisering.

Met deze leden acht dit kabinet het van groot belang om de inspanningen ten aanzien
van het tegengaan van online radicalisering te versterken, met name waar dat jongeren
betreft. Vorig jaar december is uw Kamer geïnformeerd over de contouren van de Versterkte
Aanpak Online (Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr. 708). In deze zogenoemde contourenbrief wordt ingegaan op onderwerpen zoals de dialoog
met de internetsector, het juridisch instrumentarium, het gemeentelijk handelingsperspectief
en preventie, waaronder weerbaarheid en mediawijsheid. In het kader van de Versterkte
Aanpak Online worden op dit moment gesprekken met de internetsector gevoerd over het
opzetten van een pilot in lijn met de genoemde motie. Uw Kamer is hierover geïnformeerd
in de beleidsreactie bij het rapport «Radicale reclame op sociale media. Een onderzoek
naar online rekrutering» (Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr. 729). Over de voortgang van deze gesprekken met de internetsector zal in de verdere uitwerking
van de Versterkte Aanpak Online (VAO) worden gerapporteerd. Deze zal in het najaar
naar uw Kamer worden verstuurd.

4. Verhoging van het strafmaximum

De leden van de VVD-fractie merken op dat in het coalitieakkoord van 15 december 2021
is opgenomen dat de maximale straf voor deelname aan een terroristische organisatie
wordt verhoogd naar twintig jaar en informeren of het onderhavige wetsvoorstel in
lijn kan worden gebracht met de tekst van het coalitieakkoord.

In het aanvankelijke voorstel, zoals dat was voorgelegd aan de Afdeling, werd voorzien
in een generieke verhoging van het strafmaximum voor deelneming aan een terroristische
organisatie naar twintig jaar door aanpassing van het eerste lid van artikel 140a
Sr. Zoals in paragraaf 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag is beschreven,
is de strafmaatverhoging naar aanleiding van het advies van de Afdeling – en om aan
dat advies tegemoet te komen – evenwel meer toegespitst op de gevallen waarvoor deze
specifiek relevant is, te weten situaties waarin de terroristische organisatie waaraan
wordt deelgenomen tot oogmerk heeft het plegen van de ernstigste terroristische misdrijven
– dat wil zeggen terroristische misdrijven waarop een levenslange gevangenisstraf
is gesteld. Hiermee wordt naar mijn oordeel (nog altijd) recht gedaan aan zowel het
toenmalige coalitieakkoord als het huidige regeerprogramma. Immers, het strafmaximum
is naar zijn aard bedoeld voor de meest ernstige delictscenario’s, waarvoor op grond
van het huidige artikel 140a Sr een gevangenisstraf van vijftien jaar mogelijk is
en waarvoor het wetsvoorstel nu een gevangenisstraf van twintig jaar mogelijk maakt.
Toespitsing van de voorgestelde verhoging tot deze zeer ernstige gevallen doet daarmee
aan het doel dat met deze verhoging wordt nagestreefd niet af.

Deze leden vragen hoe de regering kijkt naar het voorgestelde onderscheid tussen het
eerste en het nieuw voorgestelde tweede lid van artikel 140a Sr in het licht van de
noodzaak tot complexiteitsreductie en mogelijke werklastverzwaring van het OM en de
Rechtspraak.

De rechtspraktijk is reeds lange tijd bekend en gewend te werken met gedifferentieerde
strafmaxima in de artikelen 140 en 140a Sr. Daarbij moet in ogenschouw worden gehouden
dat tussen artikel 140a en artikel 140 Sr een gekwalificeerde specialiteitsverhouding
bestaat: een terroristische organisatie is een criminele organisatie, maar dan een
die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven van een bepaalde soort, te weten terroristische
misdrijven. Nu ook in artikel 140 Sr al een gedifferentieerd stelsel van strafmaxima
is opgenomen afhankelijk van de (ernst) van de misdrijven waarop de organisatie zich
richt, meen ik dat er geen reden is voor beduchtheid op het punt van toegenomen complexiteit
en/of werklastverzwaring. Zoals ik in paragraaf 1 in antwoord op een vraag van de
leden van de fractie van GroenLinks-PvdA heb aangegeven, wordt ook nu al in tenlasteleggingen
gebaseerd op artikel 140a Sr over het algemeen een opsomming gegeven van de terroristische
misdrijven die de organisatie tot oogmerk heeft. Deze praktijk zal met dit wetsvoorstel
niet wezenlijk wijzigen, anders dan dat in bepaalde gevallen een verwijzing naar artikel
140a, tweede lid, Sr aan de tenlastelegging moet worden toegevoegd, waardoor de maximale
straf die in bepaalde gevallen kan worden opgelegd wordt verhoogd.

Naar aanleiding van de verwijzing van deze leden naar het standpunt van het College
van procureurs-generaal, merk ik op dat het OM in het consultatieadvies een aantal
opmerkingen maakt die betrekking hebben op – in de ogen van het OM – onduidelijke
passages in de memorie van toelichting. Die passages zijn indertijd naar aanleiding
van het advies aangepast.

De leden van de VVD-fractie vragen voorts naar een overzicht van de landen in de Europese
Unie (EU) die een vergelijkbaar onderscheid als in dit wetsvoorstel hebben gemaakt
in hun strafwetgeving ten aanzien van terroristische organisaties.

Een volledig overzicht van de strafwetgeving van alle EU-lidstaten op dit terrein
ontbreekt. In het kader van een ambtelijke verkenning, gebaseerd op openbare bronnen
en informatie verstrekt door counterparts in de desbetreffende landen, is geïnventariseerd
welke strafmaxima gelden voor deelneming aan een terroristische organisatie in de
ons direct omringende EU-lidstaten België, Duitsland en Frankrijk. Ook is gekeken
naar de wetgeving in buurland het Verenigd Koninkrijk. Hierbij dient te worden vooropgesteld
dat vergelijking van strafmaxima met andere landen om de nodige terughoudendheid vraagt.
Voor de beoordeling van de onderlinge zwaarte van straffen zijn immers, zoals hiervoor
reeds aangegeven, niet alleen het strafmaximum, maar ook de daadwerkelijk opgelegde
straffen, de executiepraktijk, sanctieregimes en bijvoorbeeld mogelijkheden tot vervroegde
invrijheidstelling van belang.

In het Verenigd Koninkrijk geldt een strafmaximum van veertien jaar gevangenisstraf
voor deelneming aan een terroristische organisatie («proscribed organisation»).

Voor België en Duitsland geldt dat in het strafmaximum wordt gedifferentieerd naar
mate van de rol van de verdachte (steun, deelneming, leiding geven). In België kan
voor het deelnemen aan een «activiteit» van een «terroristische groep» (artikel 140
Strafwetboek) momenteel een vrijheidsstraf worden opgelegd van vijf jaar tot tien
jaar. Indien de betrokkene tevens heeft deelgenomen aan het nemen van «welke beslissing
dan ook in het raam van de activiteiten van de terroristische groep, terwijl hij wist
of moest weten dat zijn deelname zou kunnen bijdragen tot het plegen van een misdaad
of een wanbedrijf door deze terroristische groep», kan dat bestraft worden met een
vrijheidsstraf van tien jaar tot vijftien jaar. Leidende personen van een terroristische
groep kunnen worden gestraft met een vrijheidsstraf van vijftien jaar tot twintig
jaar. Een nieuw Wetboek van Strafrecht zal in België naar alle waarschijnlijk in 2026
in werking treden. Daarin worden dezelfde strafmaxima voor deze strafbare feiten gehanteerd.

In Duitsland wordt deelneming aan een terroristische organisatie bestraft met een
gevangenisstraf van één tot tien jaar (artikel 129a Strafgesetzbuch). Indien de verdachte
een leider is, kan een straf worden opgelegd tussen de drie en tien jaar gevangenisstraf.
Het ondersteunen van de organisatie of het werven voor de organisatie wordt bestraft
met respectievelijk een gevangenisstraf tussen de zes maanden en tien jaar en een
gevangenisstraf tussen de zes maanden en vijf jaar.

In Frankrijk is het toepasselijke strafmaximum zowel afhankelijk van de ernst van
de terroristische misdrijven waarop de organisatie zich richt als de rol die de verdachte
heeft. In Frankrijk kan op basis van de Code Pénal tot tien jaar gevangenisstraf worden
opgelegd aan deelnemers aan een terroristische organisatie (artikel 421–5). Indien
het een organisatie betreft die gericht is op het plegen van bepaalde ernstige misdrijven
zoals moordaanslagen, brandstichting of ontploffing kan aan deelnemers een maximale
gevangenisstraf worden opgelegd van dertig jaar (artikel 421–6). Voor leiders van
een terroristische organisatie kan de straf oplopen tot een levenslange gevangenisstraf
indien de terroristische organisatie zich richt op voornoemde zeer ernstige terroristische
misdrijven.

In het licht van het bovenstaande kan worden gesteld dat Nederland met dit wetsvoorstel
niet uit de pas loopt met ons omringende landen. Net als in het huidige artikel 140a
is het toepasselijke strafmaximum in België, Duitsland en Frankrijk afhankelijk van
de rol van de deelnemer. De nadere differentiatie die met dit wetsvoorstel in artikel
140a wordt aangebracht in de toepasselijke strafmaxima op basis van de ernst van de
terroristische misdrijven waarop de terroristische organisatie zich richt, vindt weerspiegeling
in de Franse wetgeving. Daarbij constateer ik dat het hier voorgestelde strafmaximum
van twintig jaar gevangenisstraf een passend midden lijkt te houden tussen de strafmaxima
voor deelnemers – niet zijnde leiders – die gelden in Duitsland, België en het Verenigd
Koninkrijk (respectievelijk tien, vijftien en veertien jaar gevangenisstraf) en het
strafmaximum dat in Frankrijk geldt voor gevallen waarin de terroristische organisatie
zich richt op het plegen van zeer ernstige terroristische misdrijven (dertig jaar
gevangenisstraf).

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een voorbeeld kan geven van een
terroristische organisatie die onder het eerste lid van het nieuw geformuleerde artikel
140a zou vallen en niet onder het voorgestelde tweede lid.

Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan een terroristische organisatie die zich richt op
opzettelijke vernieling van een elektriciteitswerk (artikel 161bis, onderdelen 1 tot
en met 3, jo. artikel 176a), vernieling van een gebouw (artikel 352 jo. artikel 354a
Sr) of het opzettelijk vernielen van computergegevens (artikel 350a, derde lid, jo.
artikel 354a, tweede lid, Sr). Hoe ernstig die gedragingen ook zijn, zij niet te vergelijken
zijn met terroristische organisaties die zich richten op bijvoorbeeld het plegen van
aanslagen.

Ik deel de mening van deze leden dat zulke organisaties zich kunnen ontwikkelen tot
terroristische organisaties als bedoeld in het nieuw voorgestelde tweede lid. Terroristische
organisaties kunnen zich dankzij een betere organisatiegraad, meer middelen, meer
wapens, een beter netwerk en meer propaganda ontwikkelen in die richting en hun focus
verleggen naar bijvoorbeeld het voorbereiden van aanslagen. Desalniettemin vind ik
het gerechtvaardigd een onderscheid te maken tussen organisaties die zich richten
op de meest ernstige terroristische misdrijven en organisaties die zich daarop (nog)
niet richten. Juist in de gevallen waarin terroristische organisaties zich schuldig
hebben gemaakt aan of zich richten op de meest ernstige misdrijven, zoals het (systematisch)
plegen van zeer schokkende levens- en geweldsdelicten, dienen het bijzondere gevaar
dat van die organisaties uitgaat en de bijdrage van deze deelnemers en hun bewustzijn
van het versterkend effect van het collectief waarbinnen deze ernstige misdrijven
zijn begaan beter te worden gereflecteerd in een zwaarder strafmaximum.

De leden van de SP-fractie geven aan net als andere partijen te vinden dat het onderdeel
zijn van een organisatie met als doel het plegen van ernstige misdrijven, een stevige
straf verdient. Voor de nadere onderbouwing van de verhoging van het strafmaximum,
waarnaar deze leden nog op zoek zijn, verwijs ik hen graag naar mijn hiervoor gegeven
antwoorden op soortgelijke vragen van de leden van andere fracties. In die antwoorden
ben ik ook ingegaan op de verschillende aspecten die deze leden noemen. Meer specifiek
verwijs ik deze leden voor het antwoord op de vraag hoe vaak een gevangenisstraf van
vijftien jaar is opgelegd naar de cijfers genoemd in het consultatieadvies van de
Raad voor de rechtspraak. In het verlengde daarvan verwijs ik naar de beantwoording
in paragraaf 1 van de vraag van de GroenLinks-PvdA-fractie, waarin wordt ingegaan
op die cijfers in relatie tot de voorgestelde verhoging van het strafmaximum. In dat
antwoord zijn ook de overwegingen aan de orde gekomen die aanleiding hebben gegeven
voor de verhoging van het strafmaximum. Zoals daar opgemerkt acht dit kabinet het
van belang om te waarborgen dat het wettelijke strafmaximum in artikel 140a Sr ook
voor de meest ernstige delictscenario’s – ook als die zich nog niet hebben voorgedaan
maar niet ondenkbaar zijn – voldoende ruimte biedt voor een passende bestraffing.
Daarnaast is de verhoging van belang om de ernst van dit feit beter in de wet tot
uitdrukking te brengen en de strafmaat meer in balans brengen met de strafbedreigingen
die gelden voor een aantal andere misdrijven. Naar aanleiding van de uitgebrachte
adviezen – in het bijzonder ook het advies van de Afdeling – is de strafmaatverhoging
meer toegespitst op de gevallen waarvoor deze specifiek relevant is, dat wil zeggen
gevallen waarin de terroristische organisatie waaraan wordt deelgenomen het plegen
van de meest ernstige terroristische misdrijven tot oogmerk heeft. Voor de rechtsvergelijkende
vraag hoe hoog het strafmaximum is in onze buurlanden permitteer ik mij te verwijzen
naar de beantwoording van de vraag van de leden van de VVD-fractie hierboven. Zoals
daar beschreven blijkt uit een ambtelijke verkenning dat voor deelname aan een terroristische
organisatie (niet zijnde leiders) in Duitsland, Verenigd Koninkrijk, België en Frankrijk
maximale vrijheidsstraffen gelden van respectievelijk tien, veertien, vijftien en
dertig jaar. In Frankrijk wordt, net zoals hier voorgesteld, voor wat betreft de strafmaxima
gedifferentieerd naar de mate van de ernst van de misdrijven waarop de terroristische
organisatie zich richt. Het genoemde strafmaximum van dertig jaar geldt voor gevallen
waarin de organisatie zich richt op zeer ernstige terroristische misdrijven, zoals
het plegen van aanslagen, en is in dat opzicht vergelijkbaar met het hier nieuw voorgestelde
tweede lid van artikel 140a Sr.

De leden van de SP-fractie vragen verder op welke manier het verhogen van het strafmaximum
ervoor gaat zorgen dat Nederland veiliger wordt. De leden van de ChristenUnie-fractie
vragen of kan worden aangeven of en zo ja welke, preventieve werking van deze wet
wordt verwacht. Daarnaast vragen zij welke andere preventieve maatregelen de regering
neemt ten aanzien van lidmaatschap van dit type terroristische organisaties en hoe
ook hierin het strafrecht het sluitstuk vormt.

Graag beantwoord ik de vragen van deze leden in onderlinge samenhang als volgt, waarbij
ik deze leden ook verwijs naar het in paragraaf 2 gegeven antwoord op een vraag van
de NSC-fractie naar de wijze waarop dit wetsvoorstel bijdraagt aan generale en speciale
preventie. Het beschermen van de nationale veiligheid vergt een stevige inzet op diverse
terreinen. In de Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden 2023–2029
worden diverse doelen benoemd die bijdragen aan het veilig houden van Nederland en
de andere landen van ons Koninkrijk. Eén van die doelen is het voorkomen en bestrijden
van terrorisme en extremisme. De afgelopen jaren is hard gewerkt aan een stevige en
brede aanpak van extremisme en terrorisme. Het kabinet blijft inzetten op het mitigeren
van risico’s voor de nationale veiligheid die uitgaan van personen die radicaliseren
of geradicaliseerd zijn. Het dreigingsbeeld verandert en dat betekent dat doorlopend
bezien moet worden of binnen het huidige contraterrorismebeleid accenten verlegd dienen
te worden. Ik verwijs in dit verband naar de Rapportage integrale aanpak terrorisme
2019–2022 en de Nationale Contraterrorisme Strategie 2022–2026. Hierin wordt de inzet
op het gebied van contraterrorisme voor de komende jaren uiteengezet. Deze inzet richt
zich niet alleen op deelnemers aan terroristische organisaties, maar op alle verschijningsvormen
van terrorisme, georganiseerd en ongeorganiseerd. Eén van de pijlers van het contraterrorismebeleid
is strafrechtelijke vervolging. Binnen deze pijler dient het huidige wetsvoorstel
te worden geplaatst. Het strafrecht is in zekere zin het sluitstuk van de aanpak;
vóór de strafrechtelijke vervolging wordt immers ingezet op het tijdig zicht krijgen
op potentiële dreigingen (verwerven van informatie), het voorkomen van de groei van
terrorisme, het verstoren van dreigingen, het verijdelen van aanslagen en het goed
voorbereid zijn indien er toch een aanslag wordt gepleegd. Dan volgt de strafrechtelijke
vervolgingsfase. Daarbij zal ook gekeken worden naar de eventuele toepassing van bestuurlijke
of vreemdelingrechtelijke maatregelen, bijvoorbeeld het intrekken van het Nederlanderschap
of de inzet van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.

Strafrechtelijke vervolging vormt een deel van de totale aanpak. Het onderhavige wetsvoorstel
dient dan ook te worden bezien in relatie tot de overige middelen die het kabinet
ter beschikking staan om Nederland veilig te houden. Wij kennen een brede, persoonsgerichte
en multidisciplinaire aanpak van extremisme en terrorisme. Per geval wordt door alle
betrokken ketenpartners bezien welke maatregel – of pakket aan maatregelen – in dat
individuele geval het meest geschikt is om te worden toegepast. Het verhogen van het
strafmaximum is dus een onderdeel van een breder pakket, dat in zijn totaliteit bijdraagt
aan het beschermen van de nationale veiligheid.

5. Gevolgen voor de uitvoering en financiën

De leden van de ChristenUnie-fractie hechten eraan op te merken dat een verhoging
van de strafmaat of de introductie van een nieuw delict altijd gevolgen heeft voor
de strafrechtketen. Met name in het licht van de capaciteitsproblemen bij de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) vinden zij dit van belang. Zij vragen of de regering
verwacht dat voorliggend voorstel tot een verzwaring of een verlichting leidt voor
DJI.

In antwoord op deze vraag merk ik op dat een verhoging van het strafmaximum voor een
delict in beginsel gevolgen heeft voor de strafrechtketen. In die zin leidt een verhoging
in beginsel ook tot een verzwaring voor DJI, aangezien een verhoging van een strafmaximum
normaliter een opwaarts effect heeft op de capaciteitsbehoefte. De mate waarin dat
effect zich voordoet is afhankelijk van de grootte van de doelgroep van de wetswijziging,
de mate waarin het strafmaximum wordt verhoogd en de wijze waarop het OM en de rechtspraak
omgaan met de mogelijkheid tot het vorderen en opleggen van langere straffen. Met
name dat laatste is lastig in te schatten, waardoor de precieze keteneffecten zich
moeilijk laten voorspellen. Bij een verhoging van de strafmaat voor delicten waarvoor
als regel al lange gevangenisstraffen worden opgelegd – hetgeen bij terroristische
misdrijven in het algemeen het geval is –, zullen de effecten zich overigens naar
verwachting pas na een aantal jaren en op geleidelijke wijze vertalen in de capaciteitsbehoefte.

Op de meer algemene vraag van deze leden op welke wijze bij nieuwe wetsvoorstellen
die op het strafrecht zien rekening wordt gehouden met de keteneffecten bij met name
DJI en of er een toetsing op haalbaarheid en uitvoerbaarheid van dergelijke voorstellen
plaatsvindt antwoord ik dat uiteraard bij wetsvoorstellen die de strafrechtketen raken
de haalbaarheid en uitvoerbaarheid getoetst worden. Ik wijs in dit verband ook op
het regeerprogramma waarin staat aangegeven dat bij nieuwe voorstellen ook aandacht
zal uitgaan naar de effecten op de strafrechtketen, in het bijzonder wat betreft de
gevolgen voor detentiecapaciteit.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel