Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2
INITIATIEFNOTA

1. Inleiding

Voetbal is zonder twijfel de grootste sport van Nederland. Voetbal is een prachtige
en spannende sport die jong en oud verenigt. Het is een spel van vaardigheid, strategie
en teamwork, dat Nederlanders van alle leeftijden en achtergronden naar het stadion
trekt. Het gevoel van saamhorigheid, wanneer je samen met je kind of vrienden je favoriete
team aanmoedigt, is onbetaalbaar. Voetbal is een feest; een belevenis die emoties
oproept en onvergetelijke herinneringen creëert.

Toch wordt dit feest steeds vaker verpest door een klein aantal ellendelingen. Zogenaamde
fans die puur naar een wedstrijd gaan om deze te verzieken; de voorbeelden zijn inmiddels
legio. Voetballers krijgen allerlei voorwerpen naar zich toegegooid, van glazen bier
tot vuurwerk. Racistische spreekkoren. Doorgesnoven hooligans die met elkaar op de
vuist gaan. Het voetbal is soms het «voorprogramma» van relschoppers die zich buiten
de stadions uitleven, waarbij niet alleen de tegenpartij maar ook politiemensen doelwit
zijn.

Clubs en de KNVB buitelen over elkaar heen om dit gedrag te veroordelen en roepen
dat ze maatregelen nemen. Terecht. Clubs dragen de verantwoordelijkheid voor de veiligheid
in stadions, maar ondanks beloftes is er te weinig verbetering. Op stadionverboden
bijvoorbeeld wordt niet of niet voldoende gecontroleerd en blijken makkelijk te omzeilen.
Ook de KNVB, medeverantwoordelijk voor de veiligheid, kan meer sturen door concrete
eisen over veiligheid expliciet te koppelen aan de uitgifte van een licentie.

De maat is vol. We kunnen niet langer toezien hoe hooligans en ander tuig het voetbal
ontsieren met geweld en het verpesten voor de rest. Daarom presenteren wij deze initiatiefnota
waarin voorstellen worden gedaan om het Nederlandse voetbal veiliger te maken. Het
doel is duidelijk: we willen dat voetbalwedstrijden weer een feest worden voor supporters,
spelers en de politie. Door effectieve maatregelen te nemen, kunnen we ervoor zorgen
dat iedereen veilig kan genieten van deze prachtige sport. Voetbal moet weer een bron
van vreugde, gezonde competitie en saamhorigheid worden, zoals het bedoeld is.

2. Wat is er aan de hand?

«Grote stenen, putdeksels, dakgoten, fietsen, vuurwerk en al het materiaal dat verder
op straat voorhanden was werd richting de politie gegooid». Als je deze zinsnede uit
een brief van burgemeester Dijksma leest, lijkt het alsof de politie bezig was een
volksopstand te temperen. De realiteit is dat dit de nasleep was van een uit de hand
gelopen voetbalwedstrijd tussen FC Utrecht en Go Ahead Eagles, kort voor de zomer
van 2024. Een sportwedstrijd die uitmondde in grootschalig geweld.

Het fenomeen voetbalgeweld is niet nieuw in Nederland; het is een monster wat telkens
opnieuw de kop opsteekt en zich manifesteert in verschillende vormen. Grofweg zien
we drie terugkerende soorten gedragingen die problemen veroorzaken1. In de eerste plaats gedragingen die de sfeer tijdens de wedstrijd verpesten en overlast
veroorzaken, zoals het gooien van voorwerpen op het veld, op spelers of op andere
bezoekers. Daarnaast zijn er rellen rondom voetbalwedstrijden, waarbij personen overgaan
tot strafbare feiten zoals vernieling, openlijke geweldpleging of mishandeling – richting
andere supporters maar ook tegen de politie en journalisten. Als laatste categorie
is er nog zware criminaliteit, waarbinnen men zich schuldig maakt aan feiten zoals
intimidatie en bedreiging.

Het betaald voetbal heeft de afgelopen seizoenen eigenlijk constant te maken gehad
met incidenten2. Het aantal varieert van jaar tot jaar, maar kent een gestage groei over de jaren.
Er is weinig verandering in het type incidenten; behalve de toevoeging van de categorie
bekogeling (vanaf seizoen 2009–2010) zijn er geen nieuwe typen incidenten die in de
CIV-rapporten worden geregistreerd. Bij het analyseren van seizoen 2006–2007 tot aan
seizoen 2021–2022 zien we verder dat elk seizoen wel één of meerdere heftige incidenten
kent. Deze incidenten kunnen variëren in aard en ernst, maar zijn eerder regel dan
uitzondering.

Bovenstaande grafiek is van het Auditteam Voetbal en Veiligheid. Dit is een onafhankelijk
adviesorgaan van burgemeesters politie en clubs. Zij constateert in haar meest recente
evaluatierapporten dat er zich tijdens de coronaperiode nieuwe groepen overlastgevende
supporters hebben gevormd, voornamelijk met leden jonger dan 25 jaar. Deze groep heeft
de macht in de stadions overgenomen en wordt gekenmerkt door een geharde cultuur waarin
drugsgebruik en een nonchalante houding tot het gebruik van extreem geweld veel voorkomen.
De «nieuwe» generatie staat in scherp contrast met de «oude» garde en de veiligheidspartners,
omdat zij niet meegaat in de mores noch cultuur van de oudere supporters. In tegenstelling
tot vorige generaties lijken deze jonge supporters er vooral op uit te zijn om ongeregeldheden
te veroorzaken.

2.1. Maatschappelijke kosten en druk op politie

Overlast en geweld dat voortkomt uit voetbal is in de eerste plaats een ernstig probleem
dat de integriteit van het voetbal ondermijnt en de sport minder leuk en aantrekkelijk
maakt voor spelers én supporters. Een onveilig stadion waar geweld en agressie de
boventoon voeren is geen plek waar je in het weekend met je kinderen wil zijn.

Daarbovenop zijn de maatschappelijke kosten van voetbalgeweld hoog, té hoog. De politie
is aanwezig bij voetbalwedstrijden, in het gebied rondom het stadion en in het centrum,
om de openbare orde te handhaven en om de veiligheid te garanderen. De omvang van
de politie-inzet is gebaseerd op factoren als het risiconiveau van de wedstrijd, die
onderdeel uitmaakt van de risicoanalyse. Ook factoren buiten het directe politiedomein
zoals (eventuele) confrontaties tussen supportersgroepen, de stand op de ranglijst,
(rivaliserende) ploegen die actief zijn in de competitie of interne conflicten binnen
de club beïnvloeden de in te zetten politiemacht. Daarnaast is opsporingscapaciteit
in het geval van incidenten de laatste factor voor de politie-inzet.

De inzet van politie tijdens risicowedstrijden legt een zware, té zware, druk op de
beschikbare middelen en capaciteit. Het gaat daarmee, zeker in de huidige situatie
met grote personeelstekorten bij het korps, ten koste van andere belangrijke taken
zoals politie in de wijk, opsporing en de aanpak van andere vormen van criminaliteit.
Dit leidt ertoe dat de politie inmiddels openlijk pleit voor het weren van publiek,
omdat zij vaak de gevolgen moeten opvangen van het nalatende beleid van de KNVB en
de clubs.

Bovendien brengen de materiële schade door vandalisme en de kosten van juridische
procedures en vervolging extra maatschappelijke lasten met zich mee.

De onderstaande figuur laat de totale politie-inzet over de afgelopen jaren zien,
waarbij opvalt dat de inzet ook na corona weer fors is. Dat deze in vergelijking tot
de jaren voor corona lager uitvalt, is volgens het Auditteam Voetbal en Veiligheid
te verklaren door een te lage geplande inzet (die gebruikt wordt in de officiële cijfers)
t.o.v. de daadwerkelijke politie-inzet alsook de schaarste bij de politie en daarmee
meer inzet bij andere evenementen.

Figuur 2.2. Totale politie-inzet voor betaald voetbalwedstrijden van seizoen ’06/’07
tot en met ’22/’23 (bron: Auditteam Voetbal en Veiligheid)

De inspanningen van clubs en de KNVB om het probleem te beteugelen ten spijt, blijven
wedstrijden met regelmaat uit de hand lopen. Door onvoldoende sturing vanuit de KNVB
en matige handhaving door de clubs van de huidige maatregelen ettert het door. Het
onvermogen of de onwil om een vuist te maken tegen voetbalgeweld ligt in de kern van
het probleem.

Er zouden meer maatregelen genomen kunnen worden dan nu gebeurt. Zoals de Nederlandse
Sportraad in een brief3 aan de Ministers van Justitie en Veiligheid en Sport stelt moet een gemiddelde betaald
voetbalclub zich tegenwoordig niet alleen focussen op sportieve prestaties, maar ook
op andere uitdagingen, zoals de veiligheid van het voetbal. Hoewel er veel geld in
de voetbalsector omgaat, wordt dit grotendeels geïnvesteerd in de verbetering van
het team op het veld. Hierdoor krijgt het opstellen van een goed veiligheidsplan,
het aanstellen van een professionele veiligheidsmanager en het inhuren van getrainde
stewards niet de prioriteit die het zou moeten hebben. Tel daarbij op dat ook wanneer
clubs wel acteren op voetbalgeweld of incidenten – zoals genoemd – de handhaving van
eventuele sancties vaak niet of halfslachtig plaatsvindt. Als we naar een veilig en
gastvrij voetbal willen, zoals de KNVB ambieert, moet dat anders.

Ook burgemeesters kunnen en moeten hun rol beter pakken. In 2021 schreef toenmalig
Minister Grapperhaus4 al dat gemeenten onvoldoende of niet gebruik maakten van de middelen die zij hebben
om voetbalgeweld aan te pakken. Uit een evaluatie van de Wet Maatregelen Bestrijding
Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast (wet MBVEO, in de volksmond de Voetbalwet)
bleek dat ongeveer driekwart van de onderzochte gemeenten geen gebruik maakte van
de wettelijke mogelijkheden. Onbekendheid, «koudwatervrees» of geen meerwaarde zien
in het beschikbare wettelijke instrumentarium lijken nog altijd de voornaamste redenen
te zijn voor gemeenten om de wet niet toe te passen. Burgemeesters die de middelen
wel inzetten, maken bijna altijd gebruik van gebiedsverboden om overlast aan te pakken
en doen dit achteraf. Zij reageren vaak met generieke middelen zoals het verbieden
van publiek, die de goedwillende supporters net zo hard raken dan de daders. Met zo
veel andere middelen voorhanden lijkt het straffen van de echte fans eerder een brevet
van onvermogen dan daadkrachtig handelen.

Bovenstaande ontwikkelingen vormen, mede gedreven door groeiende media-aandacht en
schaarste bij de politie, een aanleiding voor een veranderde publieke en bestuurlijke
opinie over incidenten en ongeregeldheden in betaald voetbal. Er is een verschuiving
merkbaar naar een zero tolerance uitgangspunt ten aanzien van dergelijk gedrag. Voetbalgeweld-
en vandalisme en de benodigde inzet om daar iets tegen te doen worden terecht in mindere
mate geaccepteerd.

3. Waaruit bestaat de huidige aanpak?

3.1 Verantwoordelijkheden

Uitgangspunt bij de aanpak van voetbalvandalisme is de zogeheten ketenbenadering.
In het «Kader voor beleid Voetbal en Veiligheid»5 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid is deze aanpak benoemd als een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van gemeenten, politie, OM, KNVB, voetbalclubs en de rijksoverheid
(onder de noemer «voetbalketen»). Dit kader schetst de samenwerking evenals de taken
en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen voor, tijdens en na afloop van
de wedstrijden.

De primaire verantwoordelijkheid voor orde en veiligheid specifiek rondom voetbalwedstrijden
binnen het stadion ligt bij clubs (Betaald Voetbal Organisatie, BVO). De KNVB speelt
in deze een cruciale rol in het nemen van preventieve maatregelen om wanordelijkheden
te voorkomen en moet clubs stimuleren om dergelijke maatregelen te implementeren.
Dit omvat zaken als het trainen van personeel om met risicovolle situaties om te gaan
tot het treffen van veiligheidsvoorbereidingen. Daarbovenop kunnen er lokale afspraken
worden gemaakt om aanvullende veiligheidsmaatregelen te specificeren.

Clubs en de KNVB kunnen bovendien gebruik maken van civielrechtelijke middelen om
de veiligheid te waarborgen. Dit kan bijvoorbeeld door het opleggen van een stadionverbod
of een civielrechtelijke boete aan personen die zich schuldig maken aan voetbalvandalisme.
De handhaving is vervolgens aan de clubs.

Binnen de stadions hebben clubs zelf zorg te dragen voor veiligheid en orde tijdens
wedstrijden. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van stewards maar ook private beveiligingsbedrijven.
In eerste instantie zijn deze stewards, vaak vrijwilligers, bedoeld als gastheer van
de club. Ze informeren en begeleiden supporters. Stewards kunnen worden ingezet voor
het controleren van tickets, fouilleren van supporters bij de ingang en het handhaven
van de huisregels van het stadion.

Stewards die werkzaam zijn bij een club moeten beschikken over een certificaat Voetbalsteward
van de KNVB. Deze opleiding duurt ongeveer drie dagdelen en behandelt de belangrijkste
aspecten van het werk. Elke club is bovendien verplicht een veiligheidscoördinator
aan te stellen, die verantwoordelijk is voor het adequaat inrichten en aansturen van
de veiligheidsorganisatie binnen de club en contact heeft met de veiligheidspartners
in de keten.

De politie is buiten de stadions verantwoordelijk voor het handhaven van de orde. Dit omvat bijvoorbeeld
het toezicht houden op de supportersroutes van en naar stadions, het monitoren van
verzamelplaatsen en het voorkomen van knokpartijen tussen rivaliserende supportersgroepen.
De politie grijpt binnen Nederlandse stadions doorgaans alleen in wanneer de situatie
door de club niet meer onder controle te houden is.

In Nederlandse gemeenten is de burgemeester in de eerste plaats verantwoordelijk voor
de openbare orde. De burgemeester heeft aan de voorkant mogelijkheden en bevoegdheden
die hij kan inzetten om voetbalgeweld te voorkomen. Dit gebeurt generiek, bij de start
van de competitie, en specifiek, bij de start van een wedstrijd.

Het OM is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dit
is overigens niet alleen op wedstrijddagen in of rond de stadions; ook bij dreiging
van geweld buiten wedstrijdverband om streeft het OM naar opsporing en vervolging
en stemt dit in de driehoek af met de toepassing van bestuurlijke bevoegdheden6.

Het is belangrijk dat het OM zich, net als de burgemeester, nadrukkelijk laat horen
tijdens de voorbereiding op het wedstrijdseizoen als de beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen
worden geformuleerd.

3.2 Maatregelen

Zoals hierboven al benoemd ligt er bij de aanpak van voetbalgeweld primair een belangrijke
rol voor de clubs zelf, waarbij ze worden ondersteund en aangejaagd door de KNVB.
Die rol wordt samen met de (lokale) overheid vormgegeven en aangevuld.

Hoewel voetbalvandalisme en -geweld termen zijn die niet voorkomen als specifieke
delicten in het Wetboek van Strafrecht, bestaat er in de aanpak van voetbalgeweld
reeds een breed instrumentarium om ongeregeldheden en laakbaar gedrag aan te pakken.

In Nederland kennen we een combinatie van civiel-, bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten
en wordt er per situatie gekeken naar de beste interventie voor dat moment, preventief
en repressief. Niet alleen via het strafrecht, maar indien nodig kan daartoe besloten
worden.

3.2.1 Inzet scheidsrechter tijdens de wedstrijd

De clubs en de KNVB hebben standaardprotocollen over wat te doen indien er zich incidenten
voordoen. Deze protocollen zijn de afgelopen jaren met regelmaat opnieuw tegen het
licht gehouden en verscherpt. Dat hing onder andere samen met het bestrijden van racistische
spreekkoren en de toename in het gooien met voorwerpen op het veld tijdens wedstrijden.

Zo besluit de scheidsrechter nu standaard om de wedstrijd stil te leggen als er voorwerpen
op het veld worden gegooid. Als er na hervatting van het spel opnieuw voorwerpen op
het veld worden gegooid, dan zal de scheidsrechter besluiten de wedstrijd definitief
te staken.

3.2.2 Inzet club via civielrechtelijk stadionverbod

Een belangrijk instrument in de aanpak van voetbalgeweld is het opleggen van een stadionverbod
door de club. Een stadionverbod kan opgelegd worden aan individuen en houdt in dat
het voor die persoon verboden is om op een bepaalde tijd in en/of in de directe nabijheid
van een voetbalstadion aanwezig te zijn. Een club kan een stadionverbod opleggen aan
iemand die zich heeft misdragen in het voetbalstadion van de club. Dit kan de organisatie
doen als het huisreglement van de voetbalclub is geschonden of een strafbaar feit
is gepleegd. Het stadionverbod is alleen van kracht in het desbetreffende stadion.

Vanaf het seizoen 2006–2007 tot en met 2018–2019 werden er gemiddeld 651 civielrechtelijke
stadionverboden per seizoen uitgedeeld7. Na de coronaseizoenen, die lager scoren omdat wedstrijden zonder publiek werden
gespeeld, is er sprake van een trendbreuk en worden er significant meer stadionverboden
uitgedeeld. Seizoen 2021–2022 telde bijvoorbeeld 1.342 stadionverboden. Dit is in
aantallen het seizoen met de meeste stadionverboden sinds de telling vanaf het seizoen
2006–2007. Het afgelopen seizoen (2022–2023) zijn er weliswaar minder stadionverboden
uitgedeeld dan in dat piekseizoen, maar het aantal blijft hoog met 986 stadionverboden.

Clubs hebben de eerste verantwoordelijkheid om personen die zich misdragen uit het
stadion te weren en stadionverboden te handhaven. In Nederland controleren clubs in
principe zelf bij de toegangspoort of iemand een stadionverbod heeft, maar deze controle
is vaak niet waterdicht. Een consequente handhaving van opgelegde stadionverboden
door hen is van groot belang voor een veilig en gastvrij betaald voetbal.

Op het overtreden van een stadionverbod staat een driejarig stadionverbod, dat bovenop
het reeds opgelegde stadionverbod komt. Als een stadionverbodhouder voor de eerste
keer in overtreding gaat, wordt hem een (civiele) geldboete opgelegd van 900 euro,
voor de tweede keer 1.500 euro en voor de derde en iedere daaropvolgende overtreding
volgt een geldboete van 2.000 euro.

Wanneer een andere supporter zijn seizoenkaart uitleent aan iemand met een stadionverbod,
dan is de kaarthouder verantwoordelijk voor degene die op zijn kaart naar de wedstrijd
gaat. Wanneer de stadionverbodhouder vervolgens in het stadion wordt aangetroffen
is niet alleen hij strafbaar, maar ook de eigenlijke kaarthouder.

Aan een stadionverbod kan ook een meldplicht worden gekoppeld, maar dit gebeurt in
de praktijk zelden. Dit komt deels omdat het gezag moet beoordelen of het proportioneel
is om een meldplicht op te leggen; een stadionverbod op zichzelf rechtvaardigt dit
niet.

De KNVB kan een landelijk stadionverbod opleggen waardoor de ordeverstoorder zich
in of rondom geen enkel Nederlands stadion mag bevinden van een club noch van het
nationale elftal. Dit kan op grond van hun standaardvoorwaarden of op basis van de
volmacht die de BVO’s aan de KNVB hebben gegeven. Personen met een landelijk stadionverbod
kunnen geen kaarten kopen voor voetbalwedstrijden in Nederland, omdat ze in een centrale
database voor clubcards en seizoenkaarten van alle betaald voetbalclubs staan.

3.2.3 Inzet burgemeester via Voetbalwet / Wet MBVEO

De Voetbalwet, formeel bekend als de Wet Maatregelen Bestrijding Voetbalvandalisme
en Ernstige Overlast (MBVEO), werd in 2010 ingevoerd om de toenemende problematiek
van voetbal gerelateerd geweld en vandalisme aan te pakken. Deze wet geeft burgemeesters
extra bevoegdheden om personen die betrokken zijn bij voetbalvandalisme en ernstige
overlast veroorzaken aan te pakken. In de kernbepaling van de MBVEO – artikel 172a
Gemeentewet – is een bevelsbevoegdheid opgenomen op grond waarvan de burgemeester
kan optreden tegen mensen die individueel of groepsgewijs de openbare orde verstoren
of daarbij een leidende rol spelen. De wet speelt daarmee een belangrijke rol in de
bestrijding van voetbalvandalisme en gerelateerde overlast.

Bestuursrechtelijke instrumenten

Op grond van de MBVEO kan de burgemeester een bestuurlijke maatregel inzetten. Zo’n
besluit kan worden onderbouwd met informatie uit een bestuurlijke rapportage, opgesteld
door de politie. Om gegevensuitwisseling mogelijk te maken en bestuurlijke rapportages
zodoende te onderbouwen met informatie van clubs en KNVB, bestaan er lokale convenanten
die het uitwisselen van informatie (waaronder persoonsgegevens) omtrent voetbal en
openbare orde mogelijk maken binnen de vierhoek van OM, politie, gemeente en club.

Een van de kerninstrumenten van de wet is het gebiedsverbod. Dit geeft burgemeesters
de mogelijkheid om individuen die betrokken zijn geweest bij voetbalgerelateerd geweld
te verbieden om bepaalde gebieden te betreden. Deze gebieden kunnen stadions omvatten,
maar ook de omliggende wijken en andere risicovolle locaties zoals treinstations en
stadscentra. Het gebiedsverbod kan voor maximaal drie maanden worden opgelegd en kan
driemaal worden verlengd, waardoor het in totaal twaalf maanden kan duren. Daarnaast
bestaat de mogelijkheid om het bevel te spreiden over in totaal 90 dagen in een tijdvak
van 24 maanden. Dit kan vanwege het periodieke karakter van voetbalwedstrijden bijzonder
nuttig zijn. De burgemeester kan een bevel tussentijds aanpassen, intrekken of aan
een betrokkene ontheffing verlenen.

Daarnaast kunnen burgemeesters groepsverboden opleggen, gericht op het verhinderen
van samenscholingen van bekende probleemgroepen. Hoewel dit instrument dezelfde toepassingvoorwaarden
kent als het gebiedsverbod, verschilt het groepsverbod daarvan omdat het zich nadrukkelijk
richt op het voorkomen van groepsvorming. Bij een gebiedsverbod gaat het juist om
de aanwezigheid op een bepaalde plaats, of dit nu in een groep is of niet. Een groepsverbod
houdt in dat een overlastgever zich niet zonder redelijk doel met meer dan drie personen
in groepsverband mag ophouden in een bepaald deel of bepaalde delen van de gemeente
op een voor het publiek toegankelijke plaats. Met een groepsverbod kan groepsvorming
worden voorkomen door het opleggen van een dergelijk verbod aan een of meer personen
van een groep die structureel de openbare orde verstoren of daarbij een leidende rol
spelen. Zodoende verschilt het van het samenscholingsverbod dat in veel APV’s is opgenomen,
omdat die verboden een algemene werking hebben.

Ook het opleggen van meldplichten aan individuen die betrokken zijn geweest bij voetbalvandalisme
is een van de instrumenten uit de Voetbalwet. Een meldplicht houdt in dat de betrokken
overlastgever zich op bepaalde tijdstippen meldt op een bepaalde plaats, al dan niet
in een andere gemeente. Sinds de aanscherping van de wet in 2015 is er ook een digitale
meldplicht mogelijk, waarbij de betrokkene zich digitaal vanaf een bepaalde plaats
meldt. De implementatie hiervan verloopt tergend traag. De gemeenten Rotterdam, Leeuwarden
en Utrecht gaan in 2024 experimenteren met de digitale meldplicht voor overlastgevende
voetbalsupporters. Tijdens het experiment wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde
Mini-ID; een draagbaar kastje waarmee via het lezen van een vingerafdruk wordt voldaan
aan de meldplicht.

De meldplicht kan worden opgelegd als zelfstandige maatregel of in combinatie met
een gebiedsverbod of groepsverbod (ter versterking van deze maatregelen). Waar overlastgevers
met een gebiedsverbod worden verboden zich ergens te bevinden, worden zij met de meldplicht
juist verplicht ergens te zijn.

4. Hoe doen andere landen het?

Hoewel er in Nederland reeds een behoorlijke gereedschapskist bestaat waarmee ongeregeldheden
in het voetbal kunnen worden aangepakt, wordt er in de discussie over voetbalvandalisme
standaard verwezen naar de Engelse aanpak; «het Engelse model». In de afgelopen decennia
heeft Engeland, net als Nederland, geworsteld met problemen rondom (supporters)geweld
in het voetbal. Na enkele grote incidenten in het verleden heeft Engeland verschillende
instrumenten geïntroduceerd om supportersgeweld te bestrijden. Enerzijds restrictief
met strengere wetgeving, intensiever cameratoezicht en verhoogde beveiliging in en
rond het stadion. Anderzijds zijn er preventieve acties genomen, zoals een totaalverbod
op alcoholconsumptie binnen zicht van het speelveld en de invoering van het «all-seater»
concept, waarbij alle zitplaatsen verplicht zijn. Deze combinatie van maatregelen
lijkt te hebben bijgedragen aan een situatie waarin het de laatste jaren relatief
rustig is gebleven in de Engelse voetbalstadions8.

4.1. Het Engelse model onder de loep

In vergelijking met de Nederlandse aanpak valt op dat Engeland meer leunt op het strafrecht.
Daarmee wordt er, in tegenstelling tot in Nederland, sneller de justitiële weg gevolgd.
Naast enige basisdelicten voor het verstoren van de openbare orde, bestaat er een
voetbal(overtredingen)wet met specifieke voetbalgerelateerde overtredingen evenals
overtredingen die volgen uit de Public Order Act en wet op sportevenementen.

Stadionverboden

In Engeland kunnen stadionverboden zowel op basis van strafrecht als civiel recht
worden opgelegd. Alleen een stadionverbod opgelegd door een strafrechter zal leiden
tot een strafblad. Een strafrechtelijk stadionverbod verhindert de veroordeelde om
alle gereguleerde wedstrijden in Engeland bij te wonen, waarbij deze persoon tevens
verplicht kan worden zijn paspoort bij de politie in te leveren voorafgaand aan buitenlandse
wedstrijden. Tegelijkertijd kan een club een civielrechtelijk stadionverbod opleggen
voor haar eigen stadion, ook voordat de uitkomst van een strafzaak bekend is.

Er zijn twee soorten stadionverboden in Engeland: aanklagers kunnen een Football Banning
Order (FBO) aanvragen op basis van een klacht of van veroordeling. De bewijslast voor
het opleggen van een stadionverbod op basis van een klacht is lager dan in het strafrecht,
waardoor deze verboden relatief eenvoudig kunnen worden opgelegd. De politie moet
echter wel een dossier opbouwen waaruit blijkt dat het individu overlast heeft veroorzaakt
en er een risico bestaat dat dit opnieuw gebeurt. Bij een Football Banning Order bij
veroordeling wordt een persoon veroordeeld voor een strafbaar feit, waar de rechter
bovenop een eventuele straf een stadionverbod oplegt als er redelijke gronden zijn
om aan te nemen dat het opleggen van een verbod zou helpen om geweld of ordeverstoring
bij voetbalwedstrijden te voorkomen.

Ook veldbetreders bij het Engelse voetbal krijgen sinds 2022 standaard een stadionverbod.
Daarmee voegt veldbetreding zich bij de (al geldende) lijst strafbare acties zoals
supporters die worden aangetroffen met vuurwerk of vuurpijlen, het gooien met voorwerpen
of drugs verkopen en gebruiken.

Meldplicht en toegang tot het stadion

Supporters in Engeland die een stadionverbod hebben, zijn verplicht om zich te melden
bij een politiebureau op dagen waarop hun club een wedstrijd speelt. Afhankelijk van
de voorwaarden van het verbod kan dit melden plaatsvinden vóór, tijdens of na de wedstrijd.
Tijdens het melden moeten de supporters zich registreren bij de politie en hun identiteit
bevestigen. Niet voldoen aan deze plicht kan leiden tot verdere juridische consequenties,
waaronder de verlenging van het stadionverbod.

De toegangscontrole bij Engelse voetbalstadions is streng en strak georganiseerd om
de veiligheid van supporters te waarborgen. Hoewel de basisregelgeving niet wezenlijk
verschilt van de aanpak in Nederland, zijn er duidelijke verschillen in zowel de kwaliteit
als de hoeveelheid stewards die worden ingezet. In Engeland stelt Binnenlandse Zaken
specifieke eisen aan de kwaliteit van stewards, waaronder de verplichting dat ze moeten
worden opgeleid volgens een nationaal erkende standaard. Engelse voetbalclubs zijn
verplicht om veiligheidspersoneel in te zetten dat voldoet aan deze opleidingsnormen.
Voor iedere functie binnen de veiligheid zijn er specifieke opleidingsniveaus vastgesteld.
Volgens de Engelse politie heeft deze gedegen opleiding het vertrouwen in stewards
aanzienlijk vergroot, wat heeft geleid tot een verminderde noodzaak voor politie-inzet
binnen de stadions. Daarnaast is het in Engeland zo dat, onder bepaalde voorwaarden,
voor de inzet van politie in het stadion moet worden betaald. Elke Engelse voetbalclub
in de hoogste vier divisies heeft een stadionveiligheidsfunctionaris, die verantwoordelijk
is voor de veiligheid van alle toeschouwers in het stadion.

Zitplaatsen en cameratoezicht

Waar Nederlandse stadions, vooral voor fanatieke supporters, vrije plaatskeuze kennen
hebben veel Engelse stadions zich aangepast aan het zogeheten «all-seater» concept,
waarbij alle toeschouwers een zitplaats toegewezen krijgen en er geen staanplaatsen
zijn. Dit kan bijdragen aan de veiligheid door het mogelijk te maken supportersgroepen
nauwkeurig te verdelen over het stadion. De veiligheidsmedewerkers in het stadion
kunnen precies achterhalen wie waar zit en wie zich misdraagt, waardoor bezoekers
zich niet in de anonimiteit kunnen wanen. Daarnaast hebben sommige Engelse clubs «safe
standing» zones ingevoerd, waar het tijdens wedstrijden voor supporters mogelijk is
om veilig te staan. Het succes van dit concept in het handhaven van de veiligheid
wordt verder versterkt door goed cameratoezicht.

De invoering van cameratoezicht in Engelse stadions heeft een belangrijke rol gespeeld
in het terugdringen van hooliganisme. Sinds de jaren ’80 is het gebruik van camerabewaking
en draagbare camera’s steeds verder ontwikkeld en nu standaard bij elke Premier League-wedstrijd.
Daarnaast worden bodycams ingezet om supporters vast te leggen, met het doel om geweld
te ontmoedigen en als bewijsmateriaal te dienen. Engelse stadions hangen vol met camera’s,
waardoor het voor supporters moeilijk tot nagenoeg onmogelijk wordt om zich ongezien
te misdragen. Verder blijkt deze technologie ook nuttig in het beheersen van ongewenst
groepsgedrag te (crowd control). Cameratoezicht, in combinatie met vaste plaatsen
en de aanwezigheid van een groot aantal opgeleide stewards die bij incidenten snel
kunnen ingrijpen, blijkt een effectief middel te zijn.

De camerabeelden worden bovendien niet alleen succesvol gebruikt om fysiek geweld
aan te pakken, maar ook om verbale misdragingen, zoals beledigende spreekkoren, te
registreren. De Engelse voetbalbond hanteert strikte regels tegen zogeheten «chanting»
– beledigende spreekkoren – en clubs grijpen bij dergelijk gedrag direct in. Ook trainers
en spelers hebben zich duidelijk uitgesproken tegen zulke spreekkoren.

Tickets op naam

Engeland hanteert bij wedstrijden met een verhoogd risico het systeem van «ticketing
op naam». Dit stelt autoriteiten en stadionbeheerders in staat om (probleem)supporters
te identificeren bij risicowedstrijden. Bovendien helpt het om de illegale handel
en doorverkoop van tickets te verminderen. Hoewel er geen algemene identificatieplicht
is, kan de politie supporters verzoeken zich te identificeren bij risicovolle wedstrijden
of wanneer er een redelijk vermoeden van betrokkenheid bij gewelddadigheden bestaat.
Bij de aankoop van tickets moeten kopers persoonlijke gegevens verstrekken, zoals
hun naam, geboortedatum en soms een identificatienummer zodat in het stadion gevraagd
kan worden om een identiteitsbewijs dat overeenkomt met de naam op het ticket.

Politie-inzet

In Engeland is bij ongeveer de helft van de voetbalwedstrijden geen politie aanwezig
in het stadion. In plaats daarvan kunnen «spotters» worden ingezet. Deze spotters
observeren het gedrag van supporters en kunnen informatie doorspelen indien nodig.
Als de politie en de voetbalclub besluiten dat de aanwezigheid van politie nodig is
vanwege een verhoogd risico, kunnen de club en politie een overeenkomst sluiten (zgn.
Special Services Agreement) waarin de club betaalt voor de inzet van deze agenten.
Het gaat dan om de inzet van specialistische agenten, bijvoorbeeld gewapende officieren.

5. Het concrete plan

Voetbal is zonder twijfel de populairste sport in Nederland, met volle stadions en
enthousiaste supporters die hun club komen aanmoedigen. Voetbalgeweld hangt als een
donkere wolk boven dit sportfeestje en het is een trieste conclusie dat het clubs
en de KNVB niet lukt om een kleine groep raddraaiers aan te pakken. Hieronder volgen
een aantal concrete aanbevelingen voor maatregelen om voetbalgeweld daadkrachtig aan
te pakken. De Kamer wordt gevraagd in te stemmen met de volgende beslispunten om de
regering te verzoeken te bevorderen dat zo spoedig mogelijk de volgende maatregelen
worden getroffen:

A. Acties van clubs en KNVB

1. Handhaven van Stadionverboden

Het adequaat handhaven van stadionverboden is cruciaal om raddraaiers buiten te houden.
Clubs moeten dit serieuzer op gaan pakken en hulpmiddelen gebruiken om hier stappen
in gaan zetten.

– Biometrische toegangscontrole: NEC Nijmegen heeft biometrische toegangscontrole geïntroduceerd om stadionverboden
te handhaven. Dit systeem gebruikt gezichtsherkenningstechnologie om personen met
een stadionverbod te identificeren en de toegang te weigeren. Clubs moeten in dergelijke
toegangscontrole investeren om personen met een stadionverbod makkelijker te kunnen
herkennen en te weren.

– ID-check bij de toegang: Clubs zoals FC Groningen, PEC Zwolle en PSV voeren ID-checks uit bij de toegangspoorten.
Dat is tijdrovend maar stelt clubs wel in staat om te controleren of iemand een stadionverbod
heeft.

Voor een effectieve landelijke uitrol is het noodzakelijk dat alle clubs investeren
in de benodigde technologie en infrastructuur. Dit vereist coördinatie en ondersteuning
van de KNVB, zowel financieel als logistiek. Uniforme richtlijnen voor de implementatie
van biometrische systemen en ID-checks moeten worden opgesteld en gehandhaafd.

2. Digitale Meldplicht

Een andere effectieve maatregel om raddraaiers te weren is de digitale meldplicht.
Dit verplicht bekende overtreders zich digitaal te melden op bepaalde tijden, meestal
tijdens risicowedstrijden, waardoor hun afwezigheid in het stadion wordt gegarandeerd.

– Pilotprojecten: In augustus 2024 starten pilotprojecten met een ID-kastje in Leeuwarden, Utrecht
en Rotterdam. Deze pilots zullen helpen om de effectiviteit van de digitale meldplicht
te evalueren en eventuele verbeterpunten vast te stellen. Het is essentieel dat alle
steden met betaald voetbalorganisaties (BVO's) dit systeem zo snel mogelijk uitrollen
om een uniforme aanpak te waarborgen.

3. Informatie van clubs gebruiken voor bestuurlijke rapportages

Voetbalclubs verzamelen veel informatie over hun supporters. Deze informatie kan gebruikt
worden voor bestuurlijke rapportages die ten grondslag liggen aan de inzet van middelen
uit de wet MBVEO.

– Bestuurlijke rapportage: Clubs moeten systematisch gegevens over supportersincidenten bijhouden en deze informatie
delen met lokale overheden en de politie. Dit stelt burgemeesters in staat om beter
geïnformeerde beslissingen te nemen over het opleggen van gebiedsverboden en groepsverboden.

4. Eisen KNVB richting clubs

De KNVB moet veel steviger worden in het stellen van eisen aan clubs in het kader
van licentie-uitgifte. Deze eisen moeten betrekking hebben op zaken als het aantal
en de kwaliteit van camera's en het aantal en de training van stewards.

– Camera’s: Het aantal camera’s en de kwaliteit daarvan moeten harde eisen zijn voor een licentie.
Met kwalitatief en kwantitatief goed cameratoezicht kunnen incidenten scherp worden
vastgelegd en kunnen daders gemakkelijker worden geïdentificeerd.

– Stewards: Ook moet de KNVB harde licentie-eisen stellen over de kwantiteit en kwaliteit van
stewards. Dit betekent dat stewards goed getraind moeten zijn in het omgaan met incidenten,
in het handhaven van de orde en aan de opleidingseisen voldoen voor fouilleren. De
eisen voor stewards moeten landelijk worden vastgelegd.

B. Rol van de burgemeester

1. Vergunningplicht voor elke wedstrijd

De burgemeester zou maatregelen af moeten kunnen dwingen van clubs om de veiligheid
tijdens wedstrijden beter te waarborgen. Daarom moet er voor elke wedstrijd van een
BVO een vergunningplicht komen.

– Vergunningplicht in APV: Gemeenten moeten verplicht worden om een vergunningplicht op te nemen in hun Algemene
Plaatselijke Verordening (APV). Dit geeft burgemeesters de mogelijkheid om specifieke
maatregelen per wedstrijd af te dwingen, zoals het aantal toeschouwers, het gebruik
van netten, de verkoop van losse kaartjes op naam, het aantal stewards en het preventief
fouilleren van risicovakken.

2. Verplichte vierhoek overleggen

Om goede afspraken te maken die voor iedereen werkbaar zijn, moet er voor elke risicowedstrijd
een overleg zijn tussen de burgemeester, politie, officier van justitie/OM en vertegenwoordigers
van de voetbalclub

– Vierhoekoverleg: Door deze structurele samenwerking kan de burgemeester de inzet van de politie maximaliseren
en ervoor zorgen dat alle betrokken partijen goed voorbereid zijn.

3. Kosten voor extra politie-inzet doorberekenen

Als er tijdens een wedstrijd meer politie nodig blijkt te zijn dan vooraf in de vierhoek
afgesproken, of als politie-inzet binnen het stadion noodzakelijk is, moeten de kosten
daarvan doorberekend worden aan de clubs. Dit is een duidelijk falen van de clubs.

– Kosten doorberekenen: Deze maatregel zorgt ervoor dat clubs worden gestimuleerd hun verantwoordelijkheid
serieus nemen en om de orde binnen het stadion zelf beter en strenger te handhaven.
Bovendien worden de kosten van het falen van clubs zo niet doorberekend aan de maatschappij.

C. Rol van het strafrecht

1. Bestraffing van individuele strafbare gedragingen

Individuele strafbare gedragingen zoals het afsteken van illegaal vuurwerk moeten
streng worden bestraft.

– Dubbele straf eisen voor illegaal vuurwerk: In verband met de gevaarzetting moet er een dubbele straf geëist worden voor het
afsteken van illegaal vuurwerk in een stadion.

– Noodsignalen strafbaar stellen: Het afsteken van noodsignalen in stadions moet specifiek strafbaar worden gesteld.

2. Inzet van snelrecht

Bij voetbalgerelateerde incidenten moet vaker snelrecht worden ingezet om daders snel
en effectief te straffen.

– Snelrecht inzetten: hooligans die zich schuldig maken aan geweld en vandalisme verschijnen
binnen enkele dagen voor de rechter en krijgen ook sneller hun straf te horen. Dit
zorgt voor een snelle afhandeling van zaken, heeft een afschrikwekkende werking en
verhoogt de zichtbaarheid van strafrechtelijke consequenties.

3. Schade Verhalen op Daders

De schade die ontstaat door voetbalvandalisme moet altijd worden verhaald op de daders.

– Groepsaansprakelijkheid: Naast individuele aansprakelijkheid kan ook groepsaansprakelijkheid worden ingesteld.
Dit betekent dat de hele groep verantwoordelijk kan worden gehouden voor de schade
als zij zich schuldig maakt aan geweld of vandalisme.

4. Overtreding van civielrechtelijk stadionverbod strafbaar stellen

Het overtreden van een civielrechtelijk stadionverbod moet apart strafbaar worden gesteld. Dit geeft een stevig extra handvat voor de handhaving van stadionverboden
en zorgt ervoor dat overtreders geconfronteerd worden met harde consequenties als
zij toch naar een wedstrijd gaan.

5. Betreden van het veld als apart delict

Het betreden van het veld door supporters moet als een zelfstandig strafbaar feit worden opgenomen in het wetboek van Strafrecht en net als in het Engelse model stevig
aangepakt worden. Dit voorkomt situaties waarin supporters het veld betreden en zorgt
voor duidelijke juridische consequenties voor dergelijke acties.

6. Individuele strafbaarheid van spreekkoren

Om een duidelijke norm te stellen moet het deelnemen aan beledigende of discriminerende
spreekkoren individueel strafbaar worden gesteld. Door goed cameratoezicht kunnen
hier de raddraaiers eruit gepikt worden.

– Playbacken strafbaar stellen: Ook het «playbacken» of meedoen aan spreekkoren zonder daadwerkelijk te zingen moet
strafbaar worden gesteld. Dit is een expliciete wens van het Openbaar Ministerie en
maakt handhaving van spreekkoren eenvoudiger.

6. Financiële consequenties

De financiële gevolgen van de voorstellen zijn afhankelijk van de wijze waarop de
voorstellen worden overgenomen en ingevuld. De kosten zijn derhalve nog niet bekend.
Het effectiever aanpakken van voetbalgeweld vraagt mogelijk om een – naar het inzicht
van de initiatiefnemer – bescheiden bijdrage vanuit de bestaande budgetten in de begroting
Justitie en Veiligheid. Het gros van de voorgestelde maatregelen vergen in principe
geen (extra) structurele middelen.

Michon-Derkzen