Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 649 Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet havenstaatcontrole, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet luchtvaart ten behoeve van de implementatie van Verordening (EU) 2023/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het zeevervoer, en tot wijziging van Richtlijn 2009/16/EG (PbEU 2023, L 234) en ten behoeve van de implementatie van Verordening (EU) 2023/2405 van het Europees Parlement en de Raad van 18 oktober 2023 inzake het waarborgen van een gelijk speelveld voor duurzaam luchtvervoer (ReFuelEU Luchtvaart) (PbEU 2023, L 2023/2405) en enkele aanpassingen van een ondergeschikte aard (Uitvoeringswet FuelEU Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
1.1 Aanleiding en doelstelling
Dit wetsvoorstel wijzigt de Wet milieubeheer, de Wet havenstaatcontrole, de Wet voorkoming
verontreiniging door schepen en de Wet luchtvaart. Met deze wijzigingen wordt uitvoering
gegeven aan Verordening (EU) 2023/18051 (hierna: FuelEU Maritiem) en Verordening (EU) 2023/24052 (hierna: ReFuelEU Luchtvaart). De verordeningen hebben als doel het gebruik van duurzame
brandstoffen door vliegtuigen en schepen te vergroten, om zo hun ecologische voetafdruk
te verkleinen. De verordeningen maken deel uit van het wetgevingspakket «Fit for 55»,
dat door de Europese Commissie is gepresenteerd op 14 juli 2021 en dat de uitstoot
van broeikasgassen in de EU in 2030 met ten minste 55% moet doen verminderen ten opzichte
van 1990, in overeenstemming met de Europese Klimaatwet3.
1.2 Implementatie en uitvoering
Aan beide verordeningen dient, met uitzondering van een aantal artikelen, per 1 januari
2025 uitvoering te worden gegeven. Voor de artikelen 8 en 9 van FuelEU Maritiem geldt
dat deze al van toepassing zijn met ingang van 31 augustus 2024. Deze artikelen zien
op de verplichting voor maatschappijen om een monitoringsplan voor elk van hun schepen
in te dienen bij de verificateurs alsmede eventuele wijzigingen die zijn opgenomen
in artikel 9 van FuelEU Maritiem. Deze artikelen zijn rechtstreeks van toepassing
en behoeven geen implementatie.
De in deze toelichting beschreven verplichtingen vloeien rechtstreeks voort uit de
verordeningen. De in dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen dienen uitsluitend om een
verbodsbepaling en handhavingsbevoegdheid op te nemen in het nationale recht en om
artikelen aan te passen die niet in lijn zijn met de verordeningen. De verordeningen
zijn eerder behandeld door middel van de BNC-fiches die op 21 september 2021 aan de
Kamer zijn toegezonden.4
2. Implementatiewetgeving
2.1 FuelEU Maritiem
2.1.1 Inleiding
FuelEU Maritiem draagt bij aan het stimuleren van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen
in het maritieme transport, met als doel de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
Dit gebeurt door limieten op te leggen aan de broeikasgasintensiteit van de aan boord
van een schip gebruikte brandstoffen. De Verordening is ingevolge artikel 2 van de
Verordening van toepassing op alle zeeschepen groter dan 5.000 bruto tonnage die worden
gebruikt voor het vervoer van personen of vracht voor commerciële doeleinden en die
een Europese haven aandoen. Deze categorie schepen vertegenwoordigt 55% van het totale
aantal zeeschepen, die Europese havens aandoen en zijn gezamenlijk verantwoordelijk
voor 90% van de koolstofdioxide-emissies van de maritieme sector.5 Er wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds vaart tussen en in EU-havens en anderzijds
vaart tussen EU- en niet-EU havens. Voor de eerste categorie geldt de verplichting
voor 100% van het gerapporteerde energieverbruik van schepen, voor de tweede 50%.
De verordening is niet van toepassing op oorlogsschepen, hulpschepen van de marine,
schepen van de overheid die uitsluitend voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt,
visserijschepen en nog enkele andere categorieën schepen. De Verordening is vastgesteld
op 13 september 2023.
2.1.2 Hoofdlijnen verordening
Vanaf 1 januari 2030 verplicht FuelEU Maritiem aangemeerde schepen om op bepaalde
ligplaatsen walstroom te gebruiken ten einde de luchtvervuiling in kustgebieden en
havens te reduceren. Deze verplichting geldt voor container- en passagiersschepen
groter dan 5.000 bruto tonnage, die langer dan twee uur aanmeren. Uitgezonderd van
deze verplichting zijn schepen die gebruik maken van zero-emissie technologieën en
schepen die onverwacht een haven aandoen vanwege veiligheid- of reddingsdoeleinden.
Indien walstroom niet beschikbaar is op het moment dat een schip een haven aandoet
of dat de walstroominstallatie incompatibel is met de installatie aan boord, geldt
eveneens een uitzondering van de verplichting om gebruik te maken van walstroom.
Om bij te dragen aan de reductie van de broeikasgasintensiteit van scheepsbrandstoffen
is in de verordening bepaald dat hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen moeten
worden ingezet. Biobrandstoffen, biogas, hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische
oorsprong (RFNBOs) en brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof (RCFs) moeten
aantoonbaar voldoen aan de daarvoor geldende broeikasgasemissiereductie- en duurzaamheidseisen
uit de EU richtlijn hernieuwbare energie (hierna: RED).6 Overige typen brandstoffen moeten gecertificeerd zijn in overeenstemming met Unie
wetgeving voor interne markten voor hernieuwbaar gas en aardgas en voor waterstof,
waarin een drempel voor de broeikasgasemissiereductie en een methodologie voor de
berekening van broeikasgasemissies voor de productie van dergelijke brandstoffen is
opgenomen.
Voor brandstoffen zijn standaardwaarden voor de broeikasgasemissies opgenomen in Annex
II van FuelEU Maritiem. Bij «well-to-tank» waarden mogen bedrijven afwijken van de
standaardwaarden als de feitelijke waarden gecertificeerd zijn onder een schema dat
is erkend door de Europese Commissie. Voor biobrandstoffen, biogas, brandstoffen van
niet-biologische oorsprong (RFNBOs) en brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof
(RCFs) zijn dit schema’s die erkend zijn voor de RED. Voor overige typen brandstoffen
moeten certificeringsschema’s worden gebruikt die daarop van toepassing zijn. Bij
«tank-to-wake» waarden mogen bedrijven afwijken van de standaardwaarden als de feitelijke
waarden gecertificeerd zijn door middel van laboratoriumtesten of directe emissiemetingen
op het schip. Voor fossiele brandstoffen mogen alleen de standaardwaarden uit Annex
II van FuelEU Maritiem worden gebruikt. Brandstoffen die niet voldoen aan de eisen
voor broeikasgasemissiereductie of duurzaamheidseisen en biobrandstoffen op basis
van voedsel- en voedergewassen krijgen dezelfde emissiefactor toegekend als de minst
gunstige fossiele brandstofroute voor dat type brandstof. Daarmee dragen deze categorieën
brandstoffen niet bij aan het behalen van de reductieverplichting. De reductieverplichting
wordt gedurende de tijd hoger doordat de limiet voor de broeikasgasintensiteit van
de brandstof in de periode tussen 2025 en 2050 elke vijf jaar lager wordt.
Vanaf 1 januari van (jaar)
Grenswaarde voor de broeikasgasintensiteit: reductie ten opzichte van referentiewaarde
van 91,16 gram CO2-equivalent per verbruikte megajoule (%)
2025
2
2030
6
2035
14,5
2040
31
2045
62
2050
80
Een scheepvaartmaatschappij, die verantwoordelijk is voor de naleving van de verplichtingen
uit de FuelEU Maritiem, is de maatschappij, gedefinieerd als de reder of enige andere
organisatie of persoon, zoals de beheerder of rompbevrachter, die verantwoordelijkheid
voor de exploitatie van het schip van de reder heeft overgenomen en die hiermee heeft
ingestemd alle taken en verantwoordelijkheden over te nemen die voortvloeien uit de
Internationale Veiligheidsmanagementcode voor het veilige gebruik van schepen en voor
verontreinigingspreventie (International Safety Management Code, ISM-Code), zoals
uitgevoerd in de Europese Unie bij Verordening (EG) nr. 336/2006 van het Europees
Parlement en de Raad. De definitie van maatschappij strookt met het wereldwijde systeem
voor gegevensverzameling dat in 2016 door de Internationale Maritieme Organisatie
(IMO) is opgezet.
Scheepvaartmaatschappijen zijn verantwoordelijk voor de rapportages van het brandstofgebruik
van hun schepen en het (aantoonbaar) voldoen aan de reductieverplichting en de walstroomplicht.
Het schip moet een FuelEU-conformiteitsdocument aan boord hebben om aan te tonen dat
is voldaan aan die verplichtingen. De controle van de rapportages wordt uitgevoerd
door private onafhankelijke geaccrediteerde verificateurs en handhaving op het schip
wordt uitgevoerd door de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT). Het toezicht
op de maatschappijen wordt uitgevoerd door de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna:
NEa).
In beginsel is één scheepvaartmaatschappij verantwoordelijk voor het voldoen aan de
reductieverplichting per schip. Door het invoeren van de mogelijkheid tot gebundelde
naleving is voorzien in de mogelijkheid dat voor meerdere schepen van een of meerdere
maatschappijen onder voorwaarden gezamenlijk aan de reductieverplichting kunnen voldoen,
mits gebruik wordt gemaakt van dezelfde verificateur. Bij het niet voldoen aan de
limiet voor broeikasgasintensiteit en het niet naleven van de verplichtingen ten aanzien
van het gebruik van walstroom, wordt een FuelEU-boete opgelegd. De hoogte van de boete
wordt door de verificateur berekend op basis van Bijlage IV behorende bij FuelEU Maritiem.
Nadat het nalevingstekort is hersteld en de FuelEU-boete is betaald, wordt het FuelEU-conformiteitsdocument
afgegeven.
Een schip moet ieder jaar beschikken over een geldig FuelEU-conformiteitsdocument
over de naleving van FuelEU Maritiem. Indien een schip twee of meer opeenvolgende
verslagperioden geen geldig FuelEU-conformiteitsdocument heeft kan door de bevoegde
autoriteit van de lidstaat waar het schip zich bevindt (in Nederland is dat de ILT
namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat), een verwijderingsbevel worden
uitgevaardigd. Dit verwijderingsbevel heeft tot gevolg een schip de Nederlandse haven
direct dient te verlaten en dat iedere lidstaat, met uitzondering van de lidstaat
waarvan het schip de vlag voert, het schip de toegang tot al zijn havens weigert totdat
de maatschappij aan haar verplichtingen heeft voldaan. Een lidstaat kan geen verwijderingsbevelen
uitvaardigen tegen een schip dat onder de vlag van die lidstaat vaart, maar kan een
schip bij de hierboven bedoelde niet-nakoming wel aanhouden.
2.2 ReFuelEU Luchtvaart
2.2.1 Inleiding
ReFuelEU Luchtvaart is een belangrijk onderdeel van het Fit for 55-pakket. Dit pakket
is gepresenteerd op 14 juli 2021 en heeft als doel om de Europese Unie in staat te
stellen haar netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55% te verminderen
ten opzichte van het niveau van 1990. Het doel is om in 2050 klimaatneutraal te zijn.
De verordening heeft hiertoe geharmoniseerde regels vastgesteld voor het gebruik en
de levering van duurzame luchtvaartbrandstoffen. ReFuelEU Luchtvaart heeft allereerst
als doel om zowel de vraag naar als het aanbod van duurzame luchtvaartbrandstoffen
(ook: sustainable aviation fuels, SAF) te vergroten. Deze brandstoffen hebben een aanzienlijk lagere CO2-ketenemissie dan kerosine uit fossiele bronnen. Daarnaast moet ReFuelEU Luchtvaart
zorgen voor een gelijk speelveld op de hele EU-luchtvervoersmarkt. ReFuelEU Luchtvaart
is vastgesteld op 18 oktober 2023.
2.2.2 Actoren
ReFuelEU Luchtvaart legt verplichtingen op aan drie verschillende actoren binnen de
luchtvaartsector:
– leveranciers van luchtvaartbrandstoffen;
– luchtvaartuigexploitanten; en
– beheerders van Unieluchthavens.
Leveranciers van luchtvaartbrandstoffen
Voor de definitie van «luchtvaartbrandstofleverancier» is aangesloten bij de definitie
zoals is opgenomen in artikel 2, onder 38, van de in paragraaf 2.1.2 genoemde RED.
Dit betekent dat het hier gaat om de entiteit die aan de markt brandstof levert en
die brandstof langs een punt voert waar accijns wordt geheven. Verder biedt artikel
2, onderdeel 38, van de RED de mogelijkheid om, indien gerechtvaardigd, andere relevante
entiteiten aan te wijzen die kwalificeren als brandstofleverancier. In artikel 1.1
wordt de bevoegdheid gecreëerd om tot aanwijzing van dergelijke entiteiten over te
gaan.
Luchtvaartuigexploitanten
Een luchtvaartuigexploitant is een persoon die tijdens de voorgaande rapportageperiode
minstens 500 commerciële passagiersvluchten of 52 commerciële vrachtvluchten heeft
uitgevoerd vanaf Unieluchthavens. Wanneer deze persoon niet kan worden geïdentificeerd,
wordt de eigenaar van het luchtvaartuig gezien als de luchtvaartuigexploitant. Luchtvaartuigexploitanten
worden door de Europese Commissie aan de lidstaten toegewezen conform Verordening
(EG) 748/20097.
Beheerders van Unieluchthavens
Unieluchthavens worden gedefinieerd als luchthavens als bedoeld in artikel 2, punt
1, van Richtlijn 2009/12/EG8 waar tijdens de voorgaande rapportageperiode het passagiersvervoer hoger was dan
800.000 passagiers of het vrachtverkeer hoger dan 100.000 ton. Het gaat in Nederland
vooralsnog om de volgende luchthavens:
– Schiphol;
– Eindhoven (voor wat betreft het burgermedegebruik);
– Rotterdam; en
– Maastricht.
De beheerder van een Unieluchthaven wordt gedefinieerd als de luchthavenbeheerder
zoals gedefinieerd artikel 2, punt 2, van Richtlijn 2009/12/EG.
2.2.3 Leveranciers van luchtvaartbrandstof
Leveranciers van luchtvaartbrandstof moeten ervoor zorgen dat vanaf 2025 alle brandstof
die ze op Unieluchthavens aan luchtvaartmaatschappijen leveren, een minimumaandeel
duurzame luchtvaartbrandstof bevat, en vanaf 2030, een minimumaandeel synthetische
brandstof. De verplichte aandelen duurzame en synthetische brandstof die de luchtvaartbrandstofleverancier
moeten leveren, zullen tot 2050 geleidelijk stijgen in lijn met het volgende schema:
Jaar
Percentages duurzame luchtvaartbrandstoffen (%)
Subdoel synthetische luchtvaartbrandstoffen (%)
2025
2
–
2030
6
0,7 – 2
2035
20
5
2040
34
10
2045
42
15
2050
70
35
Voor de definitie van duurzame luchtvaartbrandstoffen verwijst de verordening naar
de RED en de bepalingen daarin over (geavanceerde) biobrandstoffen, brandstoffen op
basis van hergebruikte koolstof en hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische
oorsprong (waaronder waterstof). Daarnaast is voorzien in «koolstofarme» waterstof
en synthetische kerosine die voornamelijk op basis van kernenergie geproduceerd kunnen
worden.
Wanneer een leverancier van luchtvaartbrandstoffen er niet in slaagt om tijdens een
bepaalde rapportageperiode hierboven vermelde minimumpercentages te leveren, moet
dat tekort in de daaropvolgende rapportageperiode ten minste worden gecompenseerd.
Ten overvloede wordt verder nog opgemerkt dat het, onder andere gezien de mate van
harmonisatie, lidstaten niet is toegestaan om nationaal een hoger bijmengpercentage
op te leggen aan de leveranciers van luchtvaartbrandstoffen. Het staat de sector echter
vrij om een hoger percentage na te streven.
Om aan te tonen dat zij in de afgelopen rapportageperiode aan de bijmengverplichting
hebben voldaan, moeten leveranciers van luchtvaartbrandstoffen jaarlijks de volgende
informatie rapporteren in de Uniedatabank:
– de hoeveelheid luchtvaartbrandstoffen die in elke Unieluchthaven is geleverd;
– de hoeveelheid duurzame luchtvaartbrandstoffen die in elke Unieluchthaven is geleverd;
– het omzettingsproces, de kenmerken en oorsprong van de voor de productie gebruikte
grondstoffen en de levenscyclusemissies van elk type duurzame luchtvaartbrandstof;
– het gehalte aan aromaten en naftalenen in volumeprocent en het massapercentage zwavel
in de geleverde luchtvaartbrandstof per batch, per Unieluchthaven en op Unieniveau
en de testmethode hiervan; en
– de energie-inhoud van conventionele luchtvaartbrandstof en duurzame luchtvaartbrandstof
die in elke Unieluchthaven wordt geleverd, voor elk type brandstof.
Het Europees Agentschap voor de veiligheid van de (European Aviation Safety Agency,
hierna: EASA) en de nationale bevoegde autoriteiten hebben toegang tot de informatie
in deze Uniedatabank en kunnen, indien nodig, op basis daarvan handhavend optreden.
Tevens wordt gecontroleerd of de in de Uniedatabank ingevulde gegevens accuraat en
juist zijn.
2.2.4 Luchtvaartuigexploitanten
Luchtvaartuigexploitanten moeten ervoor zorgen dat de jaarlijkse hoeveelheid brandstof
die ze op elke Unieluchthaven tanken, minstens 90% bedraagt van de jaarlijks benodigde
hoeveelheid brandstof. Hiermee wordt getracht om emissies door extra gewicht vanwege
zogenaamde tankering9 te vermijden. In uitzonderlijke gevallen mag de luchtvaartuigexploitant onder deze
drempel zakken. Dit is echter enkel toegestaan wanneer dit nodig is voor de naleving
van de toepasselijke brandstofveiligheidsvoorschriften. De luchtvaartuigexploitant
zal dit vervolgens moeten melden én motiveren bij de bevoegde autoriteit. Daarnaast
biedt ReFuelEU Luchtvaart een mogelijkheid om een tijdelijke vrijstelling aan te vragen
op een specifieke bestaande of nieuwe route van minder dan 850 kilometer, die vertrekt
vanaf een Unieluchthaven, of 1.200 kilometer voor routes naar luchthavens op eilanden
zonder spoor- of wegverbindingen. De bevoegde autoriteiten zullen op dit verzoek beslissen.
De eventuele afwijzing van een verzoek is een appellabel besluit waartegen bezwaar
en vervolgens beroep bij bestuursrechter open staat.
Luchtvaartuigexploitanten moeten, om aan te tonen dat zij voldoen aan de tankverplichting
jaarlijks aan de bevoegde autoriteiten rapporteren over onder andere de volgende zaken:
1. de totale hoeveelheid luchtvaartbrandstof die op elke Unieluchthaven is getankt;
2. de jaarlijkse vereiste hoeveelheid luchtvaartbrandstof per Unieluchthaven;
3. de jaarlijkse niet-getankte hoeveelheid luchtvaartbrandstof, per Unieluchthaven;
4. de totale hoeveelheid duurzame luchtvaartbrandstoffen die bij luchtvaartbrandstofleveranciers
is aangekocht;
5. het totale aantal uitgevoerde vluchten die onder het bereik van de verordening vallen
en vanaf Unieluchthavens vertrekken.
2.2.5 Unieluchthavenbeheerders
Beheerders van Unieluchthavens zijn onder ReFuelEU Luchtvaart verplicht om alle nodige
maatregelen te nemen om de toegang van luchtvaartuigexploitanten tot luchtvaartbrandstoffen
met een minimaal percentage duurzame luchtvaartbrandstoffen te faciliteren. Wanneer
een luchtvaartuigexploitant van mening is dat de beheerder van een Unieluchthaven
niet aan deze verplichting voldoet, kan hij hiervan melding maken bij het bevoegd
gezag. Wanneer de bevoegde autoriteit op basis van de aangeleverde informatie tot
de conclusie komt dat de klacht gegrond is, zal deze aan de beheerder opdragen alsnog
de nodige maatregelen te nemen. Tegen non-conformiteit kan uiteindelijk handhavend
worden opgetreden.
2.2.6 Flexibiliteitsmechanisme
De markt voor SAF en synthetische brandstoffen is nog volop in ontwikkeling. Omdat
deze ontwikkeling niet in alle lidstaten even ver gevorderd is, voorziet ReFuelEU
Luchtvaart in artikel 15 in een flexibiliteitsmechanisme. Met dit mechanisme wordt
de sector een aanlooptijd van tien jaar geboden (tot en met 31 december 2034) om de
productie- en leveringscapaciteit van de SAF te vergroten en de luchtvaartbrandstofleveranciers
in staat te stellen hun verplichtingen op de meest kosteneffectieve wijze na te komen,
zonder afbreuk te doen aan de algemene milieuambities van deze verordening. Daarnaast
worden hiermee Unieluchthavenbeheerders, luchtvaartbrandstofleveranciers en luchtvaartuigexploitanten
in staat gesteld om de noodzakelijk technologische en logistieke investeringen te
doen. Door gebruik te maken van het flexibiliteitsmechanisme kunnen luchtvaartbrandstofleveranciers
op bepaalde luchthavens luchtvaartbrandstof met een hoger aandeel duurzame luchtvaartbrandstoffen
leveren ter compensatie van luchtvaartbrandstoffen met een lager aandeel duurzame
luchtvaartbrandstoffen op andere luchthavens of de beperkte beschikbaarheid van conventionele
luchtvaartbrandstof op andere luchthavens.
2.2.7 Milieulabelsysteem
Op dit moment ontbreekt het aan geharmoniseerde methoden en criteria met betrekking
tot het bepalen van de emissieprestatieniveaus van vluchten. Om de consument in staat
te stellen om aan de hand van de beschikbare informatie een geïnformeerde en weloverwogen
keuze te maken, voorziet artikel 14 van ReFuelEU Luchtvaart in het instellen van een
vrijwillig milieulabelsysteem. Het is aan de afzonderlijke luchtvaartuigexploitanten
om te bepalen of zij gebruik willen maken van de milieulabels. Het label bevat in
ieder geval de volgende informatie:
– de verwachte koolstofvoetafdruk per passagier; en
– de verwachte CO2-efficiëntie per kilometer.
Hiermee wordt voorzien in degelijke, betrouwbare, onafhankelijke en geharmoniseerde
informatie over het milieueffect van vluchten. Gelet op het dynamische karakter van
de door luchtvaartuigexploitanten verstrekte gegevens zal het label periodiek moeten
worden gecontroleerd en gevalideerd. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van
de methoden en criteria is belegd bij EASA.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Rechtstreekse werking EU-verordeningen
EU-verordeningen werken rechtstreeks door in de rechtsorde van de lidstaten en zijn
direct toepasbaar. Lidstaten zijn ertoe gehouden om alle maatregelen te nemen die
nodig zijn voor de volledige verwezenlijking van een verordening. Gelet op het rechtstreekse
karakter maakt een verordening automatisch deel uit van de nationale rechtsorde en
is het verboden om bepalingen ervan in het nationale recht over te nemen (het zogenaamde
overschrijfverbod). Wel kan het nodig zijn om bepalingen met betrekking tot handhaving
en de aanwijzing van bevoegde autoriteiten op te nemen in nationale regelgeving. Daarin
voorziet dan ook dit wetsvoorstel, waarbij het uitgangspunt van de rechtstreekse werking
van de verordening en minimumomzetting wordt gerespecteerd.
3.2 FuelEU Maritiem
3.2.1 Aanwijzen van bevoegde autoriteiten
3.2.1.1 Algemeen
Op grond van artikel 27 van Verordening (EU) 2023/1805 moeten lidstaten de bevoegde
autoriteiten aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van FuelEU Maritiem
en het opleggen van eventuele sancties aan scheepvaartmaatschappijen.
3.2.1.2 Nederlandse Emissieautoriteit
Met het onderhavige voorstel wordt de NEa aangewezen als bevoegde autoriteit ten aanzien
van maatschappijen. Hiertoe wordt een nieuwe zin toegevoegd aan artikel 2.2, eerste
lid, van de Wet milieubeheer. Hiertoe is besloten omdat de NEa ten aanzien van maatschappijen
al de bevoegde autoriteit is in het kader van de uitvoering van andere regelgeving,
waaronder het EU ETS.10 Ook vanuit het oogpunt van de sectorpartijen verdient het de voorkeur om zo veel
mogelijk te werken met dezelfde bevoegde autoriteit, zeker wanneer verschillende vormen
van regelgeving aan elkaar raken. Tenslotte beschikt de NEa over de benodigde kennis
en kunde om de aan hen opgedragen taken van bevoegde autoriteit of een goede wijze
uit te kunnen voeren.
3.2.1.3 Inspectie Leefomgeving en Transport
Met het onderhavige voorstel wordt de ILT aangewezen als bevoegde autoriteit voor
het toezicht en de handhaving ten aanzien van schepen. Hiertoe wordt aangesloten bij
de bevoegdheden die de ILT al heeft op grond van de Wet havenstaatcontrole en de Wet
voorkoming verontreiniging door schepen. De controle in het kader van de havenstaatcontrole
zal ook een controle van het FuelEU-conformiteitsdocument bevatten. Daarnaast zal
de ILT de bevoegdheden krijgen om schepen aan te houden en een verwijderingsbevel
uit te vaardigen.
3.2.2 Sancties FuelEU Maritiem
3.2.2.1 Last onder dwangsom
Op grond van artikel 25 van FuelEU Maritiem moeten lidstaten regels vaststellen ten
aanzien van de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van deze Verordening.
Hierbij moeten alle nodige maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de sancties
worden uitgevoerd. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend
zijn. Er is voor gekozen om de overtredingen uit FuelEU Maritiem bestuursrechtelijk
te handhaven. Allereerst wordt met het onderhavig wetsvoorstel geregeld dat er door
de bevoegde autoriteit een last onder dwangsom kan worden opgelegd wanneer hetgeen
bepaald is in FuelEU Maritiem wordt overtreden. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie,
waarbij de overtreder de «last» krijgt opgelegd om de rechtmatige situatie te herstellen.
Wanneer dit niet tijdig of juist wordt gedaan, verbeurt de overtreder een dwangsom.
3.2.2.2 Bestuurlijke boete
Artikel 23, tweede lid, van FuelEU Maritiem verplicht de administrerende staat ten
aanzien van een maatschappij om een FuelEU-boete op te leggen, indien een schip op
1 juni van de verificatieperiode een nalevingstekort heeft voor broeikasgasintensiteit
als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van FuelEU Maritiem of indien van toepassing,
voor het deelstreefcijfer voor hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong
als bedoeld in artikel 5, derde lid van FuelEU Maritiem. De FuelEU-boete moet uiterlijk
op 30 juni van de verificatieperiode worden betaald.
Om het bedrag van de FuelEU-boete te berekenen is in Bijlage IV van FuelEU Maritiem
een formule opgenomen. In het geval een schip een nalevingstekort heeft van twee of
meer opeenvolgende verslagperioden, wordt dat bedrag vermenigvuldigd met 1 + (n-1)/10,
waarbij n staat voor het aantal opeenvolgende verslagperioden waarvoor aan de maatschappij
een FuelEU-boete voor dat schip is opgelegd.
Artikel 25, eerste lid, van FuelEU Maritiem bepaalt dat sancties doeltreffend, evenredig
en afschrikkend moeten zijn. Gelet op bovenstaande wordt met het onderhavige wetsvoorstel
tevens de maximale hoogte van de hiervoor bedoelde FuelEU-boete vastgesteld. Bij het
berekenen van het maximale bedrag waarvoor de FuelEU-boete (bestuurlijke boete) kan
worden opgelegd is rekening gehouden met het Rijksbrede kader: de Boetewijzer. Omdat
het hier gaat om partijen gaat met ruime financiële draagkracht en grote financiële
belangen wordt in de basis aansluiting gezocht bij boetecategorie VI van het Wetboek
van Strafrecht, te weten € 1.030.000,–. Dit bedrag is echter mogelijk niet in alle
gevallen voldoende. Voor de daadwerkelijke berekening van de FuelEU-boete zullen de
formules uit Bijlage IV worden toegepast. De aankomende jaren zal de uitkomst van
die berekening onder de gestelde maximumboete blijven. Aangezien de nalevingstekorten
in de toekomst hoger kunnen worden omdat de verplichte reductie ook hoger wordt, is
de verwachting dat het maximum uiteindelijk verhoogd zal moeten worden.
Daarnaast wordt, mede op verzoek van NEa, geregeld dat ook bij overtreding van de
artikelen 7, 8, eerste en tweede lid, 9, 10, derde, vierde en vijfde lid, 13, vierde
lid, 15, 20, eerste, tweede en derde lid en 21, van FuelEU Maritiem een bestuurlijke
boete kan worden opgelegd. Hiermee wordt het mogelijk voor NEa om een bestuurlijke
boete op te leggen aan scheepvaartmaatschappijen, wanneer er door fouten of onjuistheden,
die te wijten zijn aan de scheepvaartmaatschappij, een verkeerde voorstelling van
zaken wordt neergezet. Voor de vaststelling van het maximale boetebedrag is voor overtreding
van deze artikelen tevens aansluiting gezocht bij het Rijksbrede kader, te weten de
Boetewijzer. Bij overtreding van de artikelen, die in artikel 18.6c, vierde lid staan,
kan een boete van maximaal € 1.030.000,– worden opgelegd.
Naast het kunnen opleggen van deze boete kan er in dat geval ook gebruik worden gemaakt
van de aan de ILT toegekende bevoegdheden, zoals hierboven omschreven in paragraaf
3.3.1.3.
3.3 ReFuelEU Luchtvaart
3.3.1 Aanwijzen van bevoegde autoriteiten
3.3.1.1 Algemeen
Op grond van artikel 11, eerste lid, van Verordening (EU) 2023/2405 moeten lidstaten
de bevoegde autoriteiten aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van
de verordening en het opleggen van eventuele sancties aan luchtvaartuigexploitanten,
Unieluchthavenbeheerders en luchtvaartbrandstofleveranciers.
3.3.1.2 Nederlandse Emissieautoriteit
Met het onderhavige voorstel wordt de NEa aangewezen als bevoegde autoriteit ten aanzien
van luchtvaartuigexploitanten en leveranciers van luchtvaartbrandstoffen. Hiertoe
wordt artikel 2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangevuld. Tot het voorgaande
is besloten omdat de NEa ten aanzien van luchtvaartuigexploitanten en leveranciers
van luchtvaartbrandstoffen al de bevoegde autoriteit is in het kader van de uitvoering
van andere regelgeving, waaronder het EU ETS. De aanwijzing kan dan ook worden gezien
als een uitbreiding van de bestaande taken van de NEa. Ook vanuit het oogpunt van
de sectorpartijen verdient het de voorkeur om zo veel mogelijk te werken met dezelfde
bevoegde autoriteit, zeker wanneer verschillende vormen van regelgeving aan elkaar
raken. Tenslotte beschikt de NEa over de benodigde kennis en kunde om de aan hen opgedragen
taken van bevoegde autoriteit of een goede wijze uit te kunnen voeren.
3.3.1.3 Inspectie Leefomgeving en Transport
Ten aanzien van de beheerders van Unieluchthavens is besloten om de ILT aan te wijzen
om, namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de taken uit te voeren van
bevoegde autoriteit. Hiertoe is besloten omdat de ILT al toezichthouder is op de betrokken
Unieluchthavens en dus een bestendige relatie toezichthouder-ondertoezichtstaande
onderhoudt met deze partijen. De ILT beschikt verder over de benodigde kennis en kunde
om de aan hen opgedragen taken van bevoegde autoriteit op een goede wijze uit te kunnen
voeren. Voor het voorgaande wordt aangesloten bij de systematiek van de Wet luchtvaart,
waarbij de handhavende bevoegdheden worden belegd bij de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is immers de bevoegde
autoriteit voor de luchtvaart. Vervolgens zal in het Organisatie- en mandaatbesluit
Infrastructuur en Waterstaat worden vastgelegd dat de ILT deze taken namens de Minister
uit zal voeren.
3.3.2 Sancties ReFuelEU Luchtvaart
3.3.2.1 Last onder dwangsom
Op grond van artikel 12, eerste lid, van ReFuelEU Luchtvaart moeten lidstaten voorschriften
vaststellen ten aanzien van de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van
de verordening. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn,
waarbij rekening moet worden gehouden met de aard, duur, herhaling en ernst van de
inbreuk. Gekozen is om overtredingen van ReFuelEU Luchtvaart bestuursrechtelijk te
handhaven. Allereerst wordt met de onderhavige wet geregeld dat er door de bevoegde
autoriteit een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd
wanneer aangewezen bepalingen uit ReFuelEU Luchtvaart worden overtreden. Een last
onder dwangsom is een herstelsanctie, waarbij de overtreder de «last» krijgt opgelegd
om de rechtmatige situatie te herstellen. Wanneer dit niet tijdig of juist wordt gedaan,
verbeurt de overtreder een dwangsom. Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie,
waarbij aan de overtreder een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding
wordt opgelegd. Indien die last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, heeft het bestuursorgaan
de bevoegdheid om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen. Uit artikel
5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een bestuursorgaan dat
bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, tevens bevoegd is in plaats
daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen.
3.3.2.2 Bestuurlijke boete
Gelet op hetgeen bepaald is in artikel 12, tweede tot en met zesde lid, van ReFuelEU
Luchtvaart, kan echter niet altijd worden volstaan met het opleggen van een last onder
dwangsom. Daarom wordt met het onderhavige voorstel van wet ook geregeld dat een bestuurlijke
boete kan worden opgelegd door de NEa, wanneer de overtreding is begaan door de leverancier
van luchtvaartbrandstoffen of de luchtvaartuigexploitant, of door de ILT wanneer de
overtreding is begaan door de beheerder van een Unieluchthaven. De bestuurlijke boete
kan worden opgelegd wanneer:
a) de leverancier van luchtvaartbrandstoffen niet voldoet aan de verplichtingen van artikel
4 van ReFuelEU Luchtvaart met betrekking tot de minimumpercentages duurzame luchtvaartbrandstoffen
synthetische luchtvaartbrandstoffen;
b) de leverancier van luchtvaartbrandstoffen aan de bevoegde autoriteit misleidende of
onjuiste informatie aanlevert ten aanzien van de kenmerken of oorsprong van de duurzame
luchtvaartbrandstof;
c) de luchtvaartuigexploitant niet voldoet aan de tankverplichting van artikel 5 van
ReFuelEU Luchtvaart;
d) de beheerder van een Unieluchthaven niet de nodige maatregelen neemt, zoals bedoeld
in artikel 6, derde lid, van de Verordening, om een gebrek aan adequate toegang tot
duurzame luchtvaartbrandstoffen te verhelpen.
Daarnaast wordt, mede op verzoek van NEa, geregeld dat ook bij overtreding van de
artikelen 8 (rapportageverplichtingen voor luchtvaartuigexploitanten), 9, eerste en
tweede lid, (het claimen van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen
door luchtvaartuigexploitanten) en 10 (rapportageverplichtingen voor luchtvaartbrandstofleveranciers)
van ReFuelEU luchtvaart een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Gelet op de verantwoordelijkheid
van de bevoegde autoriteit ten aanzien van luchtvaartexploitanten en luchtvaartbrandstofleveranciers
en ten aanzien van de goede werking van de geharmoniseerde regelgeving, wordt het
van belang gedacht dat boetes kunnen worden opgelegd voor niet of niet tijdig rapporteren
en onregelmatigheden bij claimen van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen.
Hierbij moet worden opgemerkt dat het opnemen van artikel 9, tweede lid, en 10, in
het bijzonder ziet op het tijdig aanleveren van de benodigde informatie, en niet op
de juistheid. Dit laatste is immers reeds geborgd via artikel 12, zesde lid, van ReFuelEU
Luchtvaart, waar uitvoering aan wordt gegeven via artikel 18.6d, vierde lid, van de
Wet milieubeheer.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt ook de maximale hoogte van de hiervoor bedoelde
bestuurlijke boete vastgesteld. Uit artikel 12, tweede tot en met zesde lid, van ReFuelEU
Luchtvaart volgt dat de boete in ieder geval evenredig en afschrikwekkend moet zijn.
Daarnaast is ten aanzien van overtredingen als bedoeld onder a, b en c bepaald hoe
hoog de boete minimaal moet zijn:
– bij een overtreding als bedoeld onder a door de leverancier van luchtvaartbrandstoffen
moet de boete minstens het dubbele van het bedrag zijn dat het resultaat is van de
vermenigvuldiging van het verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse prijs per ton van
conventionele luchtvaartbrandstof en duurzame/synthetische luchtvaartbrandstoffen
met de hoeveelheid luchtvaartbrandstoffen die niet voldoet aan de verplichtingen van
artikel 4 en de minimumpercentages;
– bij een overtreding, zoals bedoeld onder b, door de leverancier van luchtvaartbrandstoffen
moet de boete minstens het dubbele zijn van het bedrag dat het resultaat is van de
vermenigvuldiging van het verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse prijs per ton van
conventionele luchtvaartbrandstof en duurzame luchtvaartbrandstof met de hoeveelheid
luchtvaartbrandstof waarover de misleidende of onjuiste informatie is verstrekt;
– bij een overtreding, zoals bedoeld onder c, door de luchtvaartuigexploitant moet de
boete minimaal het dubbele zijn van het bedrag dat het resultaat is van de vermenigvuldiging
van de gemiddelde jaarlijkse prijs van luchtvaartbrandstof per ton met de totale jaarlijkse
niet-getankte hoeveelheid brandstof.
Naast het voorgaande is bij bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete rekening
gehouden met het Rijksbrede kader: de Boetewijzer. Daarbij is gekeken naar de (i)
aard van de overtreder, (ii) de ernst van de overtreding, (iii) het effect van de
op te leggen sanctie en (iv) de specifieke kenmerken van het beleidsterrein. Voor
wat betreft de aard van de overtreder geldt dat het gaat om leveranciers van luchtvaartbrandstoffen,
luchtvaartuigexploitanten en Unieluchthavenbeheerders met miljoenenbudgetten. Ook
moet acht worden geslagen op de ernst van de overtreding. Het niet naleven van de
verordening werkt namelijk marktverstorend. SAF en synthetische brandstoffen zijn
immers duurder dan conventionele fossiele luchtvaartbrandstoffen. Leveranciers van
luchtvaartbrandstoffen en luchtvaartuigexploitanten die zich niet houden aan de verplichtingen
die ReFuelEU luchtvaart aan hen stelt hebben dan ook een aanzienlijk concurrentievoordeel.
Niet-naleving door Unieluchthavenbeheerders kan daarnaast tot gevolg hebben dat de
andere actoren niet aan de aan hen opgelegde verplichtingen kunnen voldoen. Omdat
de belangen en mogelijke gevolgen van niet-naleving groot zijn, moet de op te leggen
sanctie een hoogte hebben die afschrikwekkend werkt. Een specifiek kenmerk van het
beleidsterrein is tenslotte dat de luchtvaart een internationale sector is. Een gelijk
speelveld is daarmee van groot belang. Dit maakt een effectieve handhaving noodzakelijk.
Bij berekening van het boetemaximum is voor dit voorstel de situatie in 2030 als uitgangspunt
gehanteerd. Hiervoor is gekozen omdat de prijs van luchtvaartbrandstof op de langere
termijn lastig is te voorspellen. Het is dan ook mogelijk dat het voorgenomen boetemaximum
op termijn zal moeten worden verhoogd. Het aanbod in Nederland van vliegtuigkerosine
voor de internationale luchtvaart was in 2022 ruim 3 miljard kilogram of 3 miljoen
ton. In 2030 zal dit naar verwachting toenemen tot 3,5 miljard kilogram of 3,5 miljoen
ton. Uit bijlage I bij ReFuelEU Luchtvaart volgt dat luchtvaartbrandstoffen in 2030
voor 6% moeten bestaan uit SAF. Dit betreft dus ongeveer 210.000 ton. Het exacte prijsverschil
tussen conventionele fossiele kerosine en SAF is op dit moment nog onbekend. Naar
verwachting zal het gaan om tussen de € 1.500,– en € 2.000,– per ton brandstof. Gelet
op de doelstellingen van de sector en het flexibiliteitsmechanisme, waarin artikel
15 van ReFuelEU Luchtvaart voorziet, ligt het niet voor de hand dat de sector de verplichting
in het geheel niet zal halen. Het is dan ook niet noodzakelijk om direct uit te gaan
van de maximaal mogelijke boete. Omdat het hier wel om partijen gaat met ruime financiële
draagkracht en grote financiële belangen wordt in de basis aansluiting gezocht bij
boetecategorie VI van het Wetboek van Strafrecht, te weten € 1.030.000,–. Dit bedrag
is echter mogelijk niet in alle gevallen voldoende. Gelet op de minimale boetebedragen
zoals deze in ReFuelEU Luchtvaart zijn opgenomen, wordt daarom in de Wet milieubeheer
een directe link gelegd met de minimale hoogte van de boetes, zoals opgenomen in artikel
12 van ReFuelEU Luchtvaart. Hierdoor kan, indien nodig, een boete worden opgelegd
die hoger is dan € 1.030.000,–. In dat geval wordt het maximale bedrag van de boete
bepaald aan de hand van de formules zoals deze in artikel 12 van ReFuelEU luchtvaart
zijn opgenomen.
Gelet op het voorgaande zijn de boetemaxima als volgt vastgesteld:
a) de leverancier van luchtvaartbrandstoffen die niet voldoet aan de verplichtingen van
artikel 4 van ReFuelEU Luchtvaart met betrekking tot de minimumpercentages duurzame
luchtvaartbrandstoffen of synthetische luchtvaartbrandstoffen kan een boete krijgen
van maximaal € 1.030.000 of het dubbele van het bedrag dat het resultaat is van de
vermenigvuldiging van het verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse prijs per ton van
conventionele luchtvaartbrandstof en duurzame luchtvaartbrandstoffen met de hoeveelheid
luchtvaartbrandstoffen die niet voldoet aan de verplichtingen van artikel 4, eerste
lid en bijlage I met betrekking tot de minimumpercentages.
b) de leverancier van luchtvaartbrandstoffen die aan de bevoegde autoriteit misleidende
of onjuiste informatie heeft aangeleverd ten aanzien van de kenmerken of oorsprong
van de duurzame luchtvaartbrandstof kan een boete krijgen van maximaal € 1.030.000,–
of het dubbele van het bedrag dat het resultaat is van de vermenigvuldiging van het
verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse prijs per ton van conventionele luchtvaartbrandstof
en duurzame luchtvaartbrandstof met de hoeveelheid luchtvaartbrandstof waarover de
misleidende of onjuiste informatie is verstrekt.
c) de luchtvaartuigexploitant die niet voldoet aan de tankverplichting van artikel 5
van ReFuelEU Luchtvaart kan een boete krijgen van maximaal € 1.030.000,– of het dubbele
van het bedrag dat het resultaat is van de vermenigvuldiging van de gemiddelde jaarlijkse
prijs van luchtvaartbrandstof per ton met de totale jaarlijkse niet-getankte hoeveelheid
brandstof.
d) de beheerder van een Unieluchthaven die niet de nodige maatregelen neemt, zoals bedoeld
in artikel 6, derde lid, van de Verordening, om een gebrek aan adequate toegang tot
duurzame luchtvaartbrandstoffen te verhelpen, kan een boete krijgen van maximaal € 1.030.000,–.
e) voor de overige bepalingen kan een boete worden opgelegd van maximaal € 1.030.000,–.
3.4 Wijzigingen van ondergeschikte aard
Dit wetsvoorstel bevat tevens een klein aantal wijzigingen van de Wet milieubeheer
van ondergeschikte aard, in de onderdelen B en D van Artikel I. Deze wijzigingen worden
in het artikelsgewijze deel van de toelichting nader toegelicht.
4. Uitvoering, toezicht en handhaving
4.1 Inspectie Leefomgeving en Transport
De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) houdt toezicht op de naleving
van onder meer wet- en regelgeving voor de lucht- en scheepvaart en handhaaft deze.
In dat verband is dit wetsvoorstel aan de Inspecteur-Generaal (IG) van de ILT voorgelegd
ter toetsing op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van de bepalingen
van deze wet11. De IG heeft geconcludeerd dat de regelgeving handhaafbaar is, waarbij de verdere
uitwerking binnen de Regeling voorkoming verontreiniging door schepen benodigd is,
evenals er enkele aanpassingen zijn voorgesteld in dit wetsvoorstel. De wijzigingen
zijn inmiddels doorgevoerd, besproken met de ILT en akkoord bevonden. Daarnaast heeft
de IG een opmerkingen gemaakt met betrekking tot de summiere beschrijvingen van de
verplichtingen van de luchthavens onder artikel 6 van ReFuelEU Luchtvaart. Dit wordt,
in samenwerking met andere lidstaten, nader uitgewerkt. De IG heeft geconcludeerd
dat de regelgeving uitvoerbaar is, waarbij het beschikken over voldoende capaciteit
en informatie voor het uitvoeren van de toezichtstaken als randvoorwaarde wordt gesteld.
Daarnaast is het evalueren van de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, mede in afstemming
met Europese Commissie, agentschappen en bevoegde autoriteiten van andere lidstaten,
als belangrijke voorwaarde benoemd. Ten aanzien van de fraudebestendigheid heeft de
IG ten slotte geadviseerd om met betrekking tot fraude in het kader van ReFuelEU Luchtvaart
in de wetgeving een mogelijkheid voor de toepassing van strafrecht op te nemen. Gelet
op de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten wordt dit nu niet noodzakelijk geacht.
Daar komt bij dat het plegen van fraude of valsheid in geschrifte in algemene zin
reeds strafbaar is gesteld.
4.2 Nederlandse Emissieautoriteit
Met de onderhavige wetswijziging wordt de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa)
aangewezen als bevoegde autoriteit voor een aantal taken die voortvloeien uit FuelEU
Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart. In dat verband is dit wetsvoorstel aan de NEa voorgelegd
ter toetsing op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van de bepalingen
van deze wet12. De NEa heeft geconcludeerd dat voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de
regelgeving enkele wijzigingen in het wetsvoorstel doorgevoerd moeten worden. De wijzigingen
zijn inmiddels doorgevoerd, besproken met de NEa en akkoord bevonden. De gegevensuitwisseling
tussen NEa en ILT als bevoegde autoriteiten onderling, en met Europese agentschappen
en databanken, is een belangrijke factor in de uitvoerbaarheid. Hier zullen verdere
afspraken over gemaakt worden tussen NEa en ILT.
Voor verdere toelichting over het handhavingsinstrumentarium wordt verwezen naar de
paragrafen 3.2.2 en 3.3.2 van deze toelichting.
4.3 Rechtsbescherming
De besluiten die door de bevoegde autoriteiten worden genomen in het kader van uitvoering
van FuelEU Maritiem respectievelijk ReFuelEU Luchtvaart zijn appellabele besluiten
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hierbij geldt wel dat de Algemene wet
bestuursrecht geldt voor zover hier niet al in de FuelEU Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart
is voorzien.
Zo is in artikel 26, eerste lid, van FuelEU Maritiem opgenomen dat een verzoek tot
herziening binnen een maand na kennisgeving van het resultaat van de berekening of
van de maatregel van de verificateur moet worden ingediend bij de bevoegde autoriteit
van de lidstaat waarin de verificateur is geaccrediteerd. Hiermee wijkt artikel 26,
eerste lid, van FuelEU Maritiem af van de standaard termijn van zes weken waarbinnen
bezwaar kan worden ingediend (artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht). Voor
wat betreft artikel 5, zevende lid, van ReFuelEU Luchtvaart geldt dat de afwijzing
van een verzoek om vrijstelling, zoals hiervoor aangegeven, een appellabel besluit
is waartegen bezwaar en beroep open staat. Hiermee wordt dus voorzien in de vereiste
rechtsbescherming.
5. Financiële gevolgen
5.1 Financiële gevolgen FuelEU Maritiem
De naleving van FuelEU Maritiem brengt nalevingkosten met zich mee voor de scheepvaartmaatschappij.
Omdat er gekozen is voor een zuivere implementatie, waarbij enkel wijzigingen worden
aangebracht die noodzakelijk zijn voor de implementatie, zonder verdere nationale
toevoegingen, kunnen de berekeningen uit het impact assessment van de Europese Commissie
behorende bij FuelEU Maritiem worden gevolgd.13
5.2 Financiële gevolgen ReFuelEU Luchtvaart
De naleving van ReFuelEU luchtvaart brengt nalevingkosten met zich mee voor de leveranciers
van luchtvaartbrandstoffen, luchtvaartuigexploitanten en beheerders van Unieluchthavens.
Omdat er gekozen is voor zuivere implementatie waarbij enkel wijzigingen worden aangebracht
die noodzakelijk zijn voor de implementatie, zonder verdere nationale toevoegingen,
kunnen de berekeningen uit het impact assessment van de Europese Commissie behorende
bij ReFuelEU Luchtvaart worden gevolgd.14
6. Consultatie
Het ontwerp van deze wet is niet opengesteld voor openbare internetconsultatie omdat
de onderhavige wet enkel voorziet in een beleidsarme implementatie van twee Europese
verordeningen. Consultatie kan dan ook niet in betekenende mate kan leiden tot aanpassing
van het voorstel.
Het ontwerp van deze wet is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR).
Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het één-op-één
implementatie betreft zonder nationale beleidsruimte.
7. Inwerkingtreding
Indien het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari
2025, treedt zij in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het
Staatsblad waarin zij wordt geplaatst, en werkt zij voor artikel I, onderdelen A,
B,C, D en E terug tot en met 1 januari 2025.Op grond van het kabinetsbeleid inzake
vaste verandermomenten treden wetten in werking met ingang van 1 januari of 1 juli.
Uitgangspunt daarbij is dat bekendmaking uiterlijk twee maanden voor inwerkingtreding
geschiedt. Hier wordt met deze wet van afgeweken. Dit is in lijn met aanwijzing 4.17,
vijfde lid, onder d, nu deze wet uitvoering geeft aan EU-regelgeving.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
Aan de definitiebepalingen van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer worden Verordening
(EU) 2023/1805, Verordening (EU) 2023/2405 en enkele andere relevante begrippen toegevoegd.
Daarnaast wordt een nieuw zeventiende lid aan artikel 1.1 toegevoegd. Met deze toevoeging
wordt uitvoering gegeven aan de in artikel 2, onderdeel 38, van de richtlijn hernieuwbare
energie genoemde mogelijkheid om, indien gerechtvaardigd, relevante entiteiten aan
te wijzen die kwalificeren als brandstofleverancier.
Onderdeel B
In de artikelen 1.1, 2.2, 16.1, 16.2 en 16a.1 wordt de term «in de lucht» geschrapt
ten behoeve van de implementatie van de gewijzigde Richtlijn (EU) 2023/959 (hierna:
ETS-richtlijn).15 In de toekomst kunnen er ook broeikasgasinstallaties zijn die broeikasgasemissies
uitstoten die binnen de broeikasgasinstallatie blijven. Door het schrappen van de
woorden «in de lucht» wordt daarop geanticipeerd in lijn met de ETS-richtlijn.
Onderdeel C
In de voorgestelde wijziging van artikel 2.2, eerste lid, wordt verduidelijkt welke
taken, voortvloeiend uit FuelEU Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart, aan de NEa worden
opgedragen. Ook wordt verduidelijkt ten aanzien van wie de NEa de in de FuelEU Maritiem
respectievelijk de ReFuelEU Luchtvaart opgenomen taken uitvoert.
Onderdeel D
De voorgestelde wijziging betreft de implementatie van artikel 1, tweede lid, onderdeel
b, van Richtlijn (EU) nr. 2023/958 betreffende de bijdrage van de luchtvaart aan de
emissiereductiedoelstelling van de Unie16 en artikel 1, punt 21), onderdeel d, van Richtlijn (EU) nr. 2023/959 betreffende
de vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen
de Unie.17 De twee bepalingen in beide richtlijnen brengen beide een wijziging aan in Richtlijn
(EU) 2003/87/EG betreffende de vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten
binnen de Gemeenschap.18
Luchtvaartexploitanten dienen op grond van artikel 16.39t, eerste lid, Wet milieubeheer
voor ieder kalenderjaar uiterlijk op 1 oktober van het daaropvolgende kalenderjaar
broeikasgasemissierechten in te leveren ter compensatie van de broeikasgasemissies
van de in het kalenderjaar uitgevoerde vluchten. Eenzelfde verplichting is in het
tweede lid van artikel 16.39t opgenomen voor scheepvaartmaatschappijen. Het in Richtlijn
(EU) 2003/87/EG door Richtlijn (EU) nr. 2023/958 ingevoegde artikel 3 quater, achtste
lid en het door Richtlijn (EU) nr. 2023/959 ingevoegde artikel 12, lid 3-ter vormen
een uitzondering op deze verplichting. De verplichting aangaande het inleveren van
broeikasgasemissierechten wordt geacht te zijn vervuld voor vluchten uitgevoerd door
een luchtvaartexploitant tussen een ultraperifeer gebied van een lidstaat en een luchthaven
in dezelfde lidstaat, een luchthaven in hetzelfde ultraperifeer gebied, of een luchthaven
in ander ultraperifeer gebied van dezelfde lidstaat. Datzelfde geldt voor reizen uitgevoerd
door een schaapvaartmaatschappij tussen een haven gelegen in een ultraperifeer gebied
van een lidstaat en een haven van dezelfde lidstaat, tussen havens gelegen in hetzelfde
ultraperifeer gebied of tussen havens gelegen in verschillende ultraperifere gebieden
van dezelfde lidstaat. Dit geldt ook voor activiteiten die in die havens worden uitgevoerd
vanaf schepen in verband met reizen van en naar ultraperifere gebieden. Artikel 16.39t
wordt gewijzigd door de invoeging van een nieuw vierde en vijfde lid waar deze uitzonderingen
in zijn opgenomen.
De genoemde bepalingen zijn eerder niet geïmplementeerd omdat ervan uit werd gegaan
dat de bepaling vluchten reizen betreft die niet binnen het Koninkrijk (kunnen) plaatsvinden
en er geen luchtvaartexploitanten of scheepvaartmaatschappijen in Nederland geregistreerd
staan die dergelijke vluchten of reizen in andere lidstaten uitvoeren. De Europese
Commissie heeft aangegeven dat Nederland desondanks verplicht is de bepalingen te
implementeren. Met deze wijziging wordt aan die Europese verplichting voldaan.
Daarnaast zijn de verwijzingen naar het vierde lid van artikel 16.39t aangepast als
gevolg van het invoegen van een nieuw vierde lid, de verwijzing betreft nu het zesde
lid.
Tevens wordt een eerdere fout in de nummering van de artikelleden van artikel 16.39t
hersteld. Door die foute nummering is een leeg artikellid ontstaan, dat met deze wijziging
wordt verwijderd.
Onderdeel E
Met onderdeel E wordt artikel 18.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangepast
zodat toezichthoudende ambtenaren kunnen worden aangewezen die toezicht houden op
de naleving van FuelEU Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart. Gelet op het derde lid van
artikel 18.4, beschikken de toezichthouders over de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen
5:15 tot en met 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Onderdeel F
Met dit onderdeel worden twee artikelen ingevoegd in de Wet milieubeheer. Beide artikelen
bevatten een identieke structuur en worden hieronder gezamenlijk toegelicht. Voorgestelde
artikelen 18.6c en 18.6d (nieuw) bevatten verbodsbepalingen inzake het niet naleven
van voorschriften uit FuelEU Maritiem respectievelijk ReFuelEU Luchtvaart (eerste
lid). Daarnaast bevatten beide artikelen bepalingen over de bestuursrechtelijke sanctiemiddelen
die het bestuur van de NEa kan toepassen bij overtredingen (tweede tot en met vierde
lid). Het gaat om de mogelijkheid om een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete
op te leggen in het geval van overtredingen van hetgeen bepaald in FuelEU Maritiem
en ReFuelEU Luchtvaart. Beide bestuursrechtelijke sanctiemiddelen zijn nader uitgewerkt
in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. Een last onder dwangsom kan worden
opgelegd als herstelsanctie en kan door NEa worden opgelegd indien verplichte gegevens
niet worden aangeleverd. De bestuurlijke boete heeft een bestraffend karakter en kan
door NEa worden opgelegd, indien niet wordt voldaan aan de verplichtingen uit FuelEU
Maritiem en ReFuelEU Luchtvaart. De bestuursrechtelijke sancties kunnen tezamen worden
opgelegd. In het vierde respectievelijk vijfde lid zijn de maximale bedragen voor
de bestuurlijke boete opgenomen. Hiervoor is aangesloten bij het maximale boetebedrag,
zoals deze per 1 januari 2024 is vastgesteld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek
van Strafrecht. Het gaat hierbij om het maximale bedrag van de bestuurlijke boete
per overtreding. Voor FuelEU Maritiem wordt de hoogte van de bestuurlijke boete door
NEa berekend door de formules, die hiertoe zijn opgenomen in Bijlage IV van FuelEU
Maritiem. Indien een schip een nalevingstekort heeft voor twee of meer opeenvolgende
verslagperioden, wordt dat bedrag vermenigvuldigd met de formule, die in artikel 23,
tweede lid, laatste volzin, van Verordening (EU) 2023/1805 is opgenomen.
Voor meer informatie over de bestuursrechtelijke sancties wordt verwezen naar paragraaf
3.3.2 in het algemene deel van deze toelichting.
Onderdeel G
Met dit onderdeel wordt artikel 18.6c, derde lid, toegevoegd aan artikel 18.16g. Hiermee
wordt voorzien in de verplichting voor NEa om een rapport op te stellen, alvorens
een boete kan worden opgelegd. Het opstellen van het rapport schept de extra waarborg
dat duidelijk is waarvan betrokkene wordt beschuldigd. Het rapport speelt in het vervolg
van de procedure een belangrijke rol. Het zal veelal één van de belangrijkste bewijsmiddelen
zijn. Het verschaft de overtreder voorts belangrijke informatie over hetgeen waartegen
hij zich moet verweren.
Het rapport vermeldt de overtreding en het overtreden voorschrift en bevat een aanduiding
van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding plaatsvond. Volstaan kan
worden met een functionele aanduiding van de overtreder, aangezien in dit stadium
nog niet altijd over de volledige gegevens zal kunnen worden beschikt. Dit speelt
met name een rol als de overtreder een rechtspersoon is.
Artikel II
Onderdeel A
Aan de definitiebepalingen van artikel 1, Wet havenstaatcontrole wordt Verordening
(EU) 2023/1805 toegevoegd.
Onderdeel B
Met de wijziging van artikel 11d van de Wet havenstaatcontrole worden twee onderwerpen
geregeld. In de eerste plaats wordt het op een schip met buitenlandse vlag voor minstens
twee verslagperioden van een kalenderjaar op een rij ontbreken van het FuelEU-conformiteitsdocument
opgenomen als grondslag voor de ILT om een verwijderingsbevel uit te vaardigen. In
de tweede plaats wordt geregeld dat een havenbeheerder gehouden is een schip toegang
te weigeren waartegen een verwijderingsbevel is uitgevaardigd.
Artikel III
Onderdeel A
Aan de definitiebepalingen van artikel 1, Wet voorkoming verontreiniging door schepen
wordt Verordening (EU) 2023/1805 toegevoegd.
Onderdeel B
Met de toevoeging aan artikel 20 van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen
wordt bij de bevoegdheid van de ILT om een schip aan te houden voor wat betreft de
FuelEU Maritiem- verordening de voorwaarde opgenomen dat er twee of meer verslagperioden
op rij een FuelEU-conformiteitsdocument ontbreekt.
Artikel IV
Onderdeel A
Met dit onderdeel wordt aan de definitiebepalingen in artikel 1.1, eerste lid, van
de Wet luchtvaart Verordening (EU) 2023/2405 toegevoegd.
Onderdeel B
Met dit onderdeel wordt aan artikel 11.15, onderdeel b, van de Wet luchtvaart (bevoegdheid
tot het opleggen van een last onder bestuursdwang), een subonderdeel toegevoegd, waarin
het verbod om te handelen in strijd met ReFuelEU Luchtvaart is opgenomen. Dit verbod
geldt ten aanzien van overtredingen begaan door de beheerder van een Unieluchthaven.
Uit artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een bestuursorgaan
dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, tevens bevoegd is in plaats
daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen.
Onderdeel C
Met dit onderdeel wordt allereerst aan artikel 11.16, eerste lid, onder e, een subonderdeel
toegevoegd. Hiermee wordt het mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen bij
overtreding van artikel 6, derde lid, van ReFuelEU Luchtvaart. De noodzaak hiertoe
volgt uit artikel 12, derde lid, van deze verordening. Daarnaast wordt aan het derde
lid van artikel 11.16 een nieuw onderdeel h toegevoegd. Hierin is opgenomen dat de
bestuurlijke boete maximaal € 1.030.000,– mag bedragen.
Artikel V
Beoogd wordt dat dit wetsvoorstel, nadat het door de beide Kamers is aangenomen en
tot wet is verheven, in werking kan treden op 1 januari 2025, het tijdstip waarop
beide verordeningen rechtstreeks van toepassing worden. Indien het Staatsblad waarin
de wet wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2025, treedt de wet in werking
met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt
geplaatst, en werkt zij voor artikel I, onderdelen A, B, C, D en E terug tot en met
1 januari 2025. De eventuele terugwerkende kracht geldt niet voor de nieuw opgenomen
verbodsbepalingen en de bestuursrechtelijke handhaving hiervan.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener
Transponeringstabel Verordening 2023/1805 (FuelEU Maritiem)
Artikel Verordening 2023/1805 (FuelEU Maritiem)
Artikel wetsvoorstel
Toelichting op implementatiewijze
1 (Onderwerp en doel)
Behoeft geen implementatie
2 (Toepassingsgebied)
Behoeft geen implementatie
3 (Definities)
Behoeft geen implementatie
4 (Grenswaarde voor de broeikasgasintensiteit van door een schip aan boord gebruikte
energie)
Behoeft geen implementatie
5 (Gebruik van hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong)
Behoeft geen implementatie
6 (Aanvullende voorschriften voor koolstofvrije energie die op de ligplaats wordt
gebruikt)
Uitvoering volgt op een later moment in lagere regelgeving
7 (Algemene beginselen voor monitoring en rapportage)
Behoeft geen implementatie
8 (Monitoringplan)
Behoeft geen implementatie
9 (Wijzigingen van het monitoringplan)
Behoeft geen implementatie
10 (Certificering van brandstoffen en emissiefactoren)
Behoeft geen implementatie
11 (Beoordeling van het monitoringplan en van het gewijzigde monitoringplan)
Behoeft geen implementatie
12 (Algemene verplichtingen en beginselen voor de verificateurs)
Behoeft geen implementatie
13 (Controleprocedures)
Behoeft geen implementatie
14 (Accreditatie van verificateurs)
Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
15 (Monitoring en registratie)
Behoeft geen implementatie
16 (Verificatie en berekening)
Behoeft geen implementatie
17 (Aanvullende controles door een bevoegde autoriteit)
– Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
– Artikel 18.6c, derde lid (nieuw) Wet milieubeheer
18 (Ondersteunende instrumenten en richtsnoeren)
Behoeft geen implementatie
19 (FuelEU-databank en rapportage)
Behoeft geen implementatie
20 (Storten en lenen van nalevingsoverschotten tussen verslagperioden)
– Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
– Artikel 18.6c, derde lid (nieuw) Wet milieubeheer
21 (Pooling van naleving)
Behoeft geen implementatie
22 (FuelEU-conformiteitsdocument)
– Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
– Artikel 18.6c, derde lid (nieuw) Wet milieubeheer
23 (FuelEU-boetes)
– Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
– Artikel 18.6c, derde lid (nieuw) Wet milieubeheer
24 (Verplichting om een geldig FuelEU-conformiteitsdocument te hebben)
Behoeft geen implementatie
25 (Handhaving)
Wet Havenstaatcontrole en Wet voorkoming verontreiniging door schepen
26 (Recht op herziening)
– Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
– Artikel 18.6c, derde lid (nieuw) Wet milieubeheer
27 (Bevoegde autoriteiten)
Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
28 (Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie)
Behoeft geen implementatie
29 (Comitéprocedure)
Behoeft geen implementatie
30 (Verslagen en toetsing)
Behoeft geen implementatie
31 (Wijziging van Richtlijn 2009/16/EG)
Wordt opgenomen in lagere regelgeving
32 (Inwerkingtreding)
Behoeft geen implementatie
Transponeringstabel Verordening 2023/2405 (ReFuelEU luchtvaart)
Artikel Verordening 2023/2405 (ReFuelEU luchtvaart)
Artikel wetsvoorstel
Toelichting op implementatiewijze
1 (Onderwerp)
Behoeft geen implementatie
2 (Toepassingsgebied)
Behoeft geen implementatie
3 (Definities)
Behoeft geen implementatie
4 (Percentages op Unieluchthavens beschikbare duurzame luchtvaartbrandstoffen)
Behoeft geen implementatie
5 (Tankverplichting voor luchtvaartuigexploitanten)
Artikel 11.15 Wet Luchtvaart
6 (Verplichtingen voor Unieluchthavenbeheerders om de toegang tot duurzame luchtvaart-brandstoffen
te faciliteren)
Artikel 11.15 Wet Luchtvaart
7 (Bevorderen van de waterstof- en elektriciteitsvoorziening op Unieluchthavens)
Behoeft geen implementatie
8 (Rapportageverplichtingen voor luchtvaartuig-exploitanten)
Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
9 (Het claimen van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen door luchtvaartuig-exploitanten)
Behoeft geen implementatie
10 Rapportageverplichtingen voor luchtvaartbrandstof-leveranciers
Artikel 2.2, eerste lid, Wet milieubeheer
11 (Bevoegde autoriteit)
– Artikel 2.2, eerste lid en artikel 18.4, Wet milieubeheer
– Artikel 11.15 Wet Luchtvaart
12 (Handhaving)
– Artikel 18.16d Wet milieubeheer
– Artikel 11.15 en artikel 11.16 Wet Luchtvaart
13 (Verzameling en bekendmaking van gegevens)
Behoeft geen implementatie
14 (Milieulabelsysteem)
Behoeft geen implementatie
15 (Flexibiliteits-mechanismen)
Behoeft geen implementatie
16 (Comitéprocedure)
Behoeft geen implementatie
17 (Rapportage en evaluatie)
Behoeft geen implementatie
18 (Inwerkingtreding)
Behoeft geen implementatie
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
B. Madlener, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.