Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot gedeeltelijke implementatie van Richtlijn (EU) 2019/997
van de Raad van de Europese Unie van 18 juni 2019 tot vaststelling van een EU-noodreisdocument
en tot intrekking van Besluit 96/409/GBVB (PbEU 2019, L 163) (hierna: EU-noodreisdocumentrichtlijn).
De EU-noodreisdocumentrichtlijn wordt ook geïmplementeerd door een wijziging van de
Regeling op de consulaire tarieven. Uiterlijk op 8 december 2024 moet deze richtlijn
in nationaal recht zijn omgezet. Vanaf 8 december 2025 moeten de bepalingen worden
toegepast. In de bijlage bij deze toelichting is voor de omzetting van de richtlijn
een transponeringstabel opgenomen.

De EU-noodreisdocumentrichtlijn trekt Besluit 96/409/GBVB in en stelt aanvullende
voorschriften vast die in voorkomend geval moeten worden toegepast naast de voorschriften
van Richtlijn (EU) 2015/637 (hierna: consulaire beschermingsrichtlijn). Op grond van
de artikelen 20, tweede lid, onder c, en 23 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (hierna: VWEU) en de daarop gebaseerde consulaire beschermingsrichtlijn,
moeten EU-lidstaten garanderen dat – buiten de EU – consulaire bescherming wordt geboden
aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers1 onder dezelfde voorwaarden als aan eigen onderdanen. In Nederland is aan de consulaire
beschermingsrichtlijn uitvoering gegeven met de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers
(hierna: RcbEU). De meest voorkomende vorm van consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde
EU-burgers is de afgifte van EU-noodreisdocumenten. Met de inwerkingtreding van de
EU-noodreisdocumentrichtlijn kunnen niet-vertegenwoordigde EU-burgers hun recht op
deze vorm van consulaire bescherming gemakkelijker en doeltreffender uitoefenen. Daarnaast
wordt met de EU-noodreisdocumentrichtlijn gestreefd naar samenhang tussen enerzijds
de specifieke voorwaarden en procedures tot het afgeven van EU-noodreisdocumenten
en anderzijds de algemene regels over coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter
vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde EU-burgers
in derde landen, zoals die zijn vastgesteld in de consulaire beschermingsrichtlijn.
De rechten die niet-vertegenwoordigde EU-burgers aan de EU-noodreisdocumentrichtlijn
ontlenen, worden met dit wetsvoorstel In de Nederlandse wet geborgd.

2. Hoofdlijnen van dit voorstel

2.1 Algemeen

Zoals opgemerkt is de meest voorkomende vorm van consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde
EU-burgers de afgifte van EU-noodreisdocumenten. Aangezien het verlies van een paspoort
of een reisdocument in een land buiten de EU tot aanzienlijke problemen kan leiden
voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers, is een specifieke richtlijn over de afgifte
van EU-noodreisdocumenten vastgesteld die niet-vertegenwoordigde EU-burgers meer waarborgen
biedt dan de al bestaande richtlijn over consulaire bescherming. Deze waarborgen zien
op een vereenvoudigde procedure voor de afgifte van de EU-noodreisdocumenten en op
het recht van de niet-vertegenwoordigde EU-burger om in bepaalde situaties en binnen
een bepaalde termijn een EU-noodreisdocument te verkrijgen.

Vóór de inwerkingtreding van de EU-noodreisdocumentrichtlijn konden niet-vertegenwoordigde
EU-burgers ook een EU-noodreisdocument verkrijgen bij Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen.
Er was echter geen verplichte procedure voor de afgifte hiervan voorgeschreven. In
Nederland geldt namelijk geen algemeen wettelijk recht op consulaire bescherming.
Daarom is het aan de beoordeling van de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: Minister)
om in een concreet geval te bepalen in welke vorm en in welke mate consulaire bescherming
wordt geboden. Bij die beoordeling moet de Minister altijd de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur in acht nemen, zoals het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast is
de Minister bij het maken van die beoordeling gebonden aan eventuele wettelijke bepalingen
die gelden voor een specifiek aspect van consulaire bescherming.

Voor de consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers werd het Europeesrechtelijke
kader lange tijd gevormd door de artikelen 20, tweede lid, onder c, en 23 van het
VWEU2. Op grond daarvan hebben EU-burgers het recht op bescherming van de diplomatieke
en consulaire instanties van andere lidstaten op het grondgebied van derde landen
waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde
voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Sinds 1996 is dit recht voor wat betreft
de afgifte van Europese noodreisdocumenten nader uitgewerkt in Besluit 96/409/GBVB3.

De voorwaarden voor de afgifte van nationale noodreisdocumenten zijn voor Nederlanders
wettelijk geregeld in artikel 16 van de Paspoortwet en de daarop gebaseerde regelgeving
zoals de artikelen 2.10 en 2.11 van het Paspoortbesluit. Voor de afgifte van EU-noodreisdocumenten
geldt op grond van de eerdergenoemde verdragsbepalingen dus dat EU-burgers in derde
landen een EU-noodreisdocument verkrijgen in dezelfde omstandigheden en binnen dezelfde
termijn als Nederlanders daar een noodreisdocument verkrijgen.

Met de vaststelling van de consulaire beschermingsrichtlijn zijn samenwerkings- en
coördinatiemaatregelen vastgesteld die nodig waren om de consulaire bescherming van
niet-vertegenwoordigde EU-burgers verder te vergemakkelijken. Ter uitvoering van deze
richtlijn zijn in de RcbEU niet alleen samenwerkings- en coördinatiemaatregelen vastgelegd,
maar is ook de aanspraak op gelijke behandeling vastgelegd wanneer een niet-vertegenwoordigde
EU-burger een verzoek om consulaire bescherming doet in een derde land. Deze aanspraak
is opgenomen in de «schakelbepaling» van artikel 2 van de RcbEU en geldt sinds de
vaststelling van de RcbEU op 1 mei 2018 als het wettelijk kader voor de afgifte van
EU-noodreisdocumenten aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers in derde landen.

Met de vaststelling van de EU-noodreisdocumentrichtlijn is voor niet-vertegenwoordigde
EU-burgers een specifiek wettelijk recht op EU-noodreisdocumenten gecreëerd als aan
een aantal voorwaarden is voldaan. Met dit wetsvoorstel worden dit recht en deze voorwaarden
opgenomen in hoofdstuk 3 van de RcbEU. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is
het voor de afgifte van EU-noodreisdocumenten daarom voor diplomatieke vertegenwoordigingen
niet meer nodig om de «schakelbepaling» van artikel 2 van de RcbEU toe te passen,
maar geldt het specifieke wettelijke kader van hoofdstuk 3 van de RcbEU4. Voor de overige vormen van consulaire bescherming5 blijft de «schakelbepaling» van artikel 2 van de RcbEU gelden als het wettelijk kader.

2.2 EU-noodreisdocumentrichtlijn

2.2.1 Situaties waarin een EU-noodreisdocument wordt afgegeven

Een niet-vertegenwoordigde EU-burger heeft in een derde land recht op de afgifte van
een EU-noodreisdocument in de situatie waarin de lidstaat waarvan die EU-burger de
nationaliteit draagt niet vertegenwoordigd is in dat land of de vertegenwoordiging
van die lidstaat niet in staat is om een EU-noodreisdocument af te geven (waardoor
die EU-burger dus wordt aangemerkt als «niet-vertegenwoordigd») en het paspoort of
reisdocument van die EU-burger verloren, gestolen of vernietigd is, of om een andere
reden niet binnen een redelijke termijn kan worden verkregen. Bij deze laatste categorie
geeft de EU-noodreisdocumentrichtlijn de (niet-limitatief bedoelde) voorbeelden van
een pasgeborene die tijdens de reis van de EU-burger is geboren en de situatie waarin
de documenten van de EU-burger zijn verlopen en niet gemakkelijk door de lidstaat
van nationaliteit kunnen worden vervangen.

2.2.2 De aanvraagprocedure voor een EU-noodreisdocument

Als een diplomatieke vertegenwoordiging een aanvraag tot het afgeven van een EU-noodreisdocument
ontvangt, moet die vertegenwoordiging de aanvraag behandelen volgens de procedure
die is voorgeschreven in artikel 4 van de EU-noodreisdocumentrichtlijn. Op grond van
die procedure moet de post zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee werkdagen,
de lidstaat van nationaliteit van de niet-vertegenwoordigde EU-burger raadplegen met
het oog op de verificatie van de nationaliteit van de aanvrager. De lidstaat van nationaliteit
dient zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie werkdagen, te bevestigen of
de aanvrager zijn onderdaan is. Na deze bevestiging verstrekt de vertegenwoordiging
de aanvrager zo spoedig mogelijk, en uiterlijk twee werkdagen na ontvangst van de
bevestiging, een EU-noodreisdocument. In een interne instructie van de Minister worden
deze termijnen vastgelegd. Voor de aanvrager is van belang dat het EU-noodreisdocument
volgens deze procedure zo spoedig mogelijk wordt verstrekt, in de regel niet later
dan zeven werkdagen na ontvangst van de aanvraag. In dit wetsvoorstel wordt deze afgiftetermijn
wettelijk geborgd. De afwijkingsmogelijkheid die de EU-noodreisdocumentrichtlijn biedt
ten aanzien van de termijnen in de aanvraagprocedure wordt met dit wetsvoorstel ook
in de RcbEU verankerd. Daarbij wordt opgemerkt dat EU-noodreisdocumenten momenteel
al worden verstrekt binnen zeven werkdagen na ontvangst van de aanvraag. Het ligt
dan ook in de lijn der verwachting dat van deze afwijkingsmogelijkheid slechts sporadisch
gebruik gemaakt hoeft te worden en enkel in goed gemotiveerde gevallen, bijvoorbeeld
wanneer de lidstaat van nationaliteit niet binnen de in de richtlijn voorgeschreven
termijn van drie werkdagen kan antwoorden op het verzoek om verificatie van de nationaliteit
van de aanvrager6. In dergelijke gevallen stelt de Minister de aanvrager hiervan in kennis. Voor de
aanvraagprocedure worden legeskosten in rekening gebracht bij de aanvrager. Zie voor
een toelichting hierop paragraaf 3.2 in deze toelichting.

Na afgifte van het EU-noodreisdocument heeft het document een beperkte territoriale
en tijdelijke geldigheid. Het document is bedoeld voor een enkele reis, dus dient
het document zo lang geldig te zijn als nodig is om die reis te maken. Gelet op de
vele reismogelijkheden zal het document in de regel niet langer dan vijftien dagen
geldig hoeven te zijn, maar in uitzonderlijke omstandigheden kan van deze termijn
worden afgeweken. De territoriale geldigheid ziet normaliter op een reis naar de lidstaat
van verblijf van de niet-vertegenwoordigde EU-burger, maar kan in uitzonderlijke gevallen
ook op een andere bestemming zien.

Om veiligheidsredenen is het de bedoeling dat de houders van een EU-noodreisdocument
het document retourneren zodra zij op hun bestemming zijn aangekomen, bijvoorbeeld
bij de grenswachters of bij de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de afgifte
van paspoorten. Nederlandse houders van een EU-noodreisdocument retourneren dit document
dus bij een grenswacht van de Marechaussee of bij de gemeente waar diegene staat ingeschreven.
Op het aanvraagformulier van een EU-noodreisdocument staat informatie over de verplichting
om het EU-noodreisdocument bij aankomst op de eindbestemming te retourneren. Ook zal
deze verplichting worden medegedeeld door de vertegenwoordiging bij de afgifte van
het EU-noodreisdocument.

2.2.3 Facultatieve afgifte van EU-noodreisdocumenten

De EU-noodreisdocumentrichtlijn stelt de afgifte van EU-noodreisdocumenten aan een
niet-vertegenwoordigde EU-burger verplicht wanneer het paspoort of reisdocument van
die EU-burger in een derde land verloren, gestolen of vernietigd is, of om een andere
reden niet binnen een redelijke termijn kan worden verkregen. Daarnaast biedt de EU-noodreisdocumentrichtlijn
de mogelijkheid om aan andere categorieën aanvragers een EU-noodreisdocument af te
geven7.

2.2.3.1 Familieleden van niet-vertegenwoordigde EU-burgers

Voorgesteld wordt om een EU-noodreisdocument ook af te geven aan familieleden die
geen EU-burger zijn en die een niet-vertegenwoordigde EU-burger in een derde land
vergezellen, wanneer het paspoort of reisdocument van dat familielid verloren, gestolen
of vernietigd is, of om een andere reden niet binnen een redelijke termijn kan worden
verkregen8. Voor deze familieleden kan het verlies van hun paspoort of reisdocument ook tot
aanzienlijke problemen leiden, maar in tegenstelling tot familieleden die zelf EU-burger
zijn, maken familieleden die geen EU-burger zijn niet automatisch aanspraak op de
afgifte van een EU-noodreisdocument. Om deze reden is het wenselijk deze familieleden
ook aanspraak te laten maken op de afgifte van een EU-noodreisdocument als zij een
niet-vertegenwoordigde EU-burger in een derde land vergezellen en hun paspoort of
reisdocument verloren, gestolen of vernietigd is, of om een andere reden niet binnen
een redelijke termijn kan worden verkregen.

Wel geldt voor familieleden die geen EU-burger zijn de aanvullende eis dat zij legaal
moeten verblijven in een lidstaat van de Europese Unie volgens de vereisten uit Richtlijn
2004/38/EG9. In Nederland zijn deze vereisten geïmplementeerd in hoofdstuk 8, afdeling 2, paragraaf
2, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Ook kunnen sommige van deze familieleden worden
verplicht om, naast het EU-noodreisdocument, een visum te verkrijgen om terug te keren
naar het grondgebied van de Europese Unie. Deze visumvereisten volgen uit Verordening
(EU) 2018/180610 en blijven onverminderd van toepassing. Om het legaal verblijf in een lidstaat van
de Europese Unie en het eventueel visumplichtig zijn te controleren zal de diplomatieke
vertegenwoordiging die de aanvraag voor een EU-noodreisdocument ontvangt van een familielid
die geen EU-burger is, in de aanvraagprocedure de lidstaat van nationaliteit van de
vergezelde EU-burger betrekken en, in voorkomend geval, ook de lidstaat van verblijf
van het familielid11. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat als een familielid die geen EU-burger is
visumplichtig is, het voor kan komen dat dit familielid een visum moet aanvragen bij
een andere lidstaat dan de lidstaat die het EU-noodreisdocument afgeeft. Dit zou moeten
blijken uit artikel 8 Verordening (EG) nr. 810/2009, op grond waarvan vertegenwoordigingsafspraken
met andere lidstaten kunnen gelden. In deze gevallen wordt dit familielid daarop gewezen
door de diplomatieke vertegenwoordiging. Als er geen vertegenwoordigingsafspraken
gelden met een andere lidstaat, zal het visum met het EU-noodreisdocument worden afgegeven
door de diplomatieke vertegenwoordiging.

2.2.3.2 Andere categorieën

Omdat de regering veel waarde hecht aan de betrouwbaarheid en de mate van acceptatie
van reisdocumenten, wordt onderzocht of het EU-noodreisdocument op termijn ook aan
andere categorieën aanvragers kan worden afgegeven dan die beschreven in voorgaande
paragrafen, zoals aan de eigen burgers12.

De afgifte van het EU-noodreisdocument aan andere categorieën aanvragers heeft naast
versterkte betrouwbaarheid en verhoogde acceptatie ook als voordeel dat derde landen
niet geconfronteerd worden met verschillende Nederlandse noodreisdocumenten in soortgelijke
situaties.

Bovendien investeert het Ministerie van Buitenlandse Zaken reeds in de software om
de uitgifte van het vernieuwde en machineleesbare EU-noodreisdocument mogelijk te
maken (zie ook paragraaf 6). Het zou in de lijn der verwachting liggen om deze software
te gebruiken bij de afgifte van alle noodreisdocumenten, zoals bij de afgifte aan
Nederlanders in het buitenland. Het vervangen van het nationale noodreisdocument door
het EU-noodreisdocument vergt echter nader onderzoek en zou een bredere wetswijziging
vereisen, hetgeen losstaat van dit wetsvoorstel waarmee de regering beoogt de EU-noodreisdocumentrichtlijn
strikt te implementeren13.

2.3 Toepassingsbereik Rijkswetgeving

Aruba, Curaçao en Sint-Maarten

Aangezien de EU-noodreisdocumentrichtlijn betrekking heeft op consulaire bescherming,
verleend door de vertegenwoordigingen van het Koninkrijk, vindt implementatie van
deze richtlijn plaats in een rijkswet. De werkzaamheden van de koninkrijksvertegenwoordigingen
betreffen immers de buitenlandse betrekkingen en zijn daarmee een aangelegenheid van
het Koninkrijk (artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van het Statuut voor het Koninkrijk
der Nederlanden). De RcbEU is de aangewezen wet om de regels uit de EU-noodreisdocumentrichtlijn
te implementeren omdat deze wet eveneens op de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde
EU-burgers ziet.

Volledigheidshalve wordt daarbij opgemerkt dat in het Caribisch deel van het Koninkrijk
geen EU-noodreisdocumenten worden verstrekt. Daarin brengt de implementatie van de
EU-noodreisdocumentrichtlijn geen verandering. Deze richtlijn regelt het recht van
EU-burgers in een derde land op de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties
van een andere lidstaat in dat derde land. De Kabinetten van de Gouverneur van Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten ondersteunen de Gouverneur in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger
van de Koning als hoofd van de regering van de landen. Zij zijn op grond van de Paspoortwet
bevoegd om (nood)reisdocumenten van het Koninkrijk te verstrekken. Die noodreisdocumenten
zijn noodpaspoorten voor Nederlanders en laissez-passers voor andere EU-burgers14. Dat is weliswaar een vorm van consulaire bijstand, maar het gaat om consulaire bescherming
in het Koninkrijk en dus niet in een derde land. Ook op grond het Verdrag van Wenen
inzake consulaire betrekkingen15 kunnen koninkrijksvertegenwoordigingen alleen in andere staten dan het Koninkrijk
gevestigd zijn. Om die reden wordt deze bijstand niet beheerst door de EU-noodreisdocumentrichtlijn.

Alhoewel in het Caribisch deel van het Koninkrijk geen EU-noodreisdocumenten worden
verstrekt, maken ingezetenen van het Caribisch deel van het Koninkrijk met de Nederlandse
nationaliteit wel aanspraak op een EU-noodreisdocument op het moment dat hun reisdocument
in een derde land verloren, gestolen of vernietigd is, of om een andere reden niet
binnen een redelijke termijn kan worden verkregen, en er geen Nederlandse vertegenwoordiging
in het desbetreffende derde land aanwezig is. Het Nederlanderschap is immers ongedeeld,
en dus zijn Nederlanders van Aruba, Curaçao en Sint Maarten Unieburgers. De aanspraak
op gelijke behandeling die de EU-noodreisdocumentrichtlijn biedt, strekt zich dan
ook uit tot deze Nederlanders.

Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Het voorgaande geldt eveneens voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Aangezien het
toepassingsbereik van de richtlijn zich beperkt tot consulaire bescherming buiten
het Koninkrijk, heeft dit wetsvoorstel geen gevolgen voor Bonaire, Sint Eustatius
en Saba.

3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

3.1 EU-recht

De EU-noodreisdocumentrichtlijn is een uitwerking van de artikelen 20, tweede lid,
onder c, en 23 van het VWEU. Deze bepalingen behelzen het recht van EU-burgers op
bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere lidstaat op het
grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd
is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Daarbij is de richtlijn
gericht op het bevorderen van de consulaire bescherming zoals dat is gewaarborgd bij
artikel 46 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie16.

Op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
is de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: Avg) van toepassing.17 Voor de afgifte van EU-noodreisdocumenten mogen alleen de persoonsgegevens worden
verwerkt die nodig zijn om de identiteit van de aanvrager te verifiëren, de uniforme
EU-noodreisdocumentstickers te drukken en aldus de reis van de aanvrager te vergemakkelijken.
De eisen die de EU-noodreisdocumentrichtlijn stelt aan deze gegevensverwerking zijn
voor wat betreft het verwerkingsdoel en de bewaartermijnen een concretisering van
de normen die op grond van de Avg gelden.

3.2 Nationale regelgeving

Voor de behandeling van een aanvraag tot het afgeven van een EU-noodreisdocument brengt
de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging legeskosten in rekening. Volgens artikel 5,
eerste lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn bedragen de legeskosten dezelfde kosten
die aan de eigen onderdanen worden gerekend voor de behandeling van een aanvraag tot
het afgeven van een nationaal nooddocument.18 De legeskosten voor de behandeling van een aanvraag tot het afgeven van een nationaal
nooddocument zijn vastgelegd in artikel 12, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit
paspoortgelden. Het daarin genoemde tarief is dus ook het tarief voor de legeskosten
voor de behandeling van een aanvraag tot het afgeven van een EU-noodreisdocumenten
n. Op grond van de Rijkswet op de consulaire tarieven (artikelen 2 en 3) en het Rijksbesluit
op de consulaire tarieven (artikel 2, onder d) worden deze kosten in rekening gebracht
aan de aanvrager van een EU-noodreisdocument door daarvoor een grondslag te creëren
in de Regeling op de consulaire tarieven (artikel 1, eerste lid).

4. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

Met dit wetsvoorstel worden de rechten die niet-vertegenwoordigde EU-burgers ontlenen
aan de EU-noodreisdocumentrichtlijn, wettelijk geborgd. Deze rechten sluiten nauw
aan bij de huidige praktijk die de vertegenwoordigingen volgen bij het afgeven van
EU-noodreisdocumenten. Met het wetsvoorstel wordt deze praktijk bestendigd en formeel
in overeenstemming gebracht met de bepalingen uit de EU-noodreisdocumentrichtlijn.

De regeldrukgevolgen van dit wetsvoorstel bestaan uit het aanvragen van een EU-noodreisdocument
bij een diplomatieke vertegenwoordigingen en het verstrekken van de relevante informatie
voor deze aanvraag. De regeldrukgevolgen zijn daarmee verwaarloosbaar omdat het alternatief
van het niet kunnen aanvragen van een EU-noodreisdocument bij verlies van een paspoort
of een reisdocument tot aanzienlijke problemen voor niet-vertegenwoordigde burgers
in derde landen kan leiden.

5. Uitvoering

De afgifte van het nieuwe uniforme EU-noodreisdocument vereist een update van de werkinstructies
voor de diplomatieke vertegenwoordigingen.

Daarnaast vereist de EU-noodreisdocumentrichtlijn dat de lidstaten zorg dragen voor
monitoring19 en de Europese Commissie de nodige informatie aanleveren voor de evaluatie van de
richtlijn, welke ten vroegste zes jaar na de datum van omzetting zal worden uitgevoerd20. Het verplichtende karakter van deze monitoring en evaluatie zal leiden tot enige
verzwaring van de bestuurlijke lasten.

6. Financiële gevolgen

De EU-noodreisdocumentrichtlijn ziet ook toe op de vaststelling van een uniform model
voor het EU-noodreisdocument. Het EU-noodreisdocument bestaat uit een uniform aanvraagformulier
en een machineleesbare geprinte EU-noodreisdocument-sticker. Deze sticker moet voldoen
aan de technische specificaties die door de Europese Commissie zijn vastgesteld op
8 december 2022 op grond van artikel 9 van de EU-noodreisdocumentrichtlijn.21

De financiële gevolgen als gevolg van de implementatie van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
bestaan vooral uit de kosten die worden gemaakt voor het ontwikkelen van de applicatie
voor het produceren van de EU-noodreisdocument-stickers. Voor het printen van deze
stickers wordt gebruik gemaakt van de bestaande apparatuur voor de afgifte van Schengenvisa.
De diplomatieke vertegenwoordigingen moeten, voor zover zij daar nog niet over beschikken,
worden voorzien van deze printers. De kosten hiervoor zullen gering zijn.

Het totaal van deze kosten wordt geschat op EUR 750.000 en zal worden gedekt door
de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

7. Advies en consultatie

Er heeft voor dit wetsvoorstel geen internetconsultatie plaatsgevonden. Afzien van
internetconsultaties kan slechts op een limitatief aantal gronden.22 De grond om voor dit wetsvoorstel af te zien van internetconsultatie is dat consultatie
niet in betekenende mate kan leiden tot aanpassing van het voorstel. Deze situatie
doet zich hier voor, aangezien de EU-noodreisdocumentrichtlijn strikt wordt geïmplementeerd,
waarbij voor de categorieën van aanvragers wordt aangesloten bij de categorieën (te
weten: niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun familieleden) die op grond van artikel 2
van de huidige wet ook al in aanmerking komen voor consulaire bescherming.

8. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Voorgesteld wordt de wet in werking te laten treden met ingang van 8 december 2024
zodat wordt aangesloten bij de datum waarop de EU-noodreisdocumentrichtlijn uiterlijk
in nationaal recht moet zijn omgezet. In het voorzienbare geval dat het wetsvoorstel
niet tijdig tot wet wordt geheven, verleent de inwerkingtredingsbepaling terugwerkende
kracht tot en met de dag van de beoogde inwerkingtredingsdatum, zodat de regels uit
de EU-noodreisdocumentrichtlijn toch vanaf de uiterste implementatiedatum gelden.
Het verlenen van terugwerkende kracht aan de wet is mogelijk omdat niet-vertegenwoordigde
EU-burgers door de terugwerking worden bevoordeeld, waarbij wordt opgemerkt dat de
regels uit de EU-noodreisdocumentrichtlijn overeenkomstig artikel 19 van de richtlijn
vanaf 8 december 2025 worden toegepast.

Er is geen noodzaak tot het treffen van overgangsrecht.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Wijzigingsonderdeel A

Voorgesteld wordt een hoofdstukindeling aan te brengen in de RcbEU zodat de indeling
van de wet na invoeging van de regels ter implementatie van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
overzichtelijk blijft. De begripsbepalingen van de wet zullen worden ondergebracht
in het eerste hoofdstuk «Algemene bepaling».

Wijzigingsonderdeel B

Met de voorgestelde begripsbepaling voor het «EU-noodreisdocument» wordt aangesloten
bij de omschrijving die artikel 3, eerste lid, eerste zin, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
geeft van een EU-noodreisdocument.

De voorgestelde begripsbepalingen voor een «derde land» en een «werkdag» zijn ingevoegd
zodat daarover duidelijkheid bestaat in de aanvraagprocedure.

Wijzigingsonderdeel C

Voorgesteld wordt de bestaande bepalingen in de RcbEU ter implementatie van de consulaire
beschermingsrichtlijn onder te brengen in het tweede hoofdstuk.

Wijzigingsonderdeel D

Inleiding

Voorgesteld wordt de nieuwe bepalingen in de RcbEU ter implementatie van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
als volgt onder te brengen in het derde hoofdstuk:

Artikel 5a

De afgifte van EU-noodreisdocumenten is één van de vormen van consulaire bescherming
die aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun familieleden wordt geboden23. De regels ter implementatie van de EU-noodreisdocumentrichtlijn moeten dan ook worden
toegepast naast de algemene regels over consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde
EU-burgers en hun familieleden zoals die volgen uit de bestaande bepalingen in de
RcbEU en met dit wetsvoorstel worden ondergebracht in hoofdstuk 2 van de wet.

Zo geldt voor artikel 3, onderdeel a, van de RcbEU, dat bepaalt dat geen consulaire
bescherming hoeft te worden geboden door de Minister wanneer de lidstaat van nationaliteit
van de EU-burger zorg zal dragen voor de consulaire bescherming, dat dit onderdeel
van het artikel overeenkomt met het voorschrift in artikel 4, vierde lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn,
en daarom ook toegepast dient te worden bij de afgifte van EU-noodreisdocumenten.
Zie hiertoe ook de toelichting bij artikel 5e. Hetzelfde geldt voor artikel 4, tweede
lid, van de RcbEU, dat overeenkomt met artikel 4, tweede lid, onderdeel c, van de
EU-noodreisdocumentrichtlijn omdat de identificatie van de niet-vertegenwoordigde
EU-burger of zijn familielid mogelijk is met een identiteitskaart of met elk ander
middel dat voorhanden is. Artikel 5 van de RcbEU komt overeen met artikel 5 van de
EU-noodreisdocumentrichtlijn, zoals in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze
toelichting is toegelicht.

Artikel 5b

Dit artikel regelt de situaties waarin niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun familieleden
van de Minister van Buitenlandse Zaken een EU-noodreisdocument verkrijgen. In deze
situaties is de afgifte van een EU-noodreisdocument verplicht gesteld. Daarmee is
het recht op een EU-noodreisdocument dat niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun
familieleden aan de EU-noodreisdocumentrichtlijn ontlenen, wettelijk geborgd. Zie
ook paragraaf 2.2.1 en paragraaf 2.2.3 van het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 5c

Dit artikel bepaalt dat EU-noodreisdocumenten binnen zeven werkdagen na ontvangst
van de aanvraag afgegeven moeten worden. Van deze hoofdregel kan alleen in gemotiveerde
gevallen worden afgeweken.24 Zie ook paragraaf 2.2.2 van het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 5d

De territoriale geldigheid van een EU-noodreisdocument ziet op grond van artikel 3
van de EU-noodreisdocumentrichtlijn normaal op de lidstaat van nationaliteit of de
lidstaat van verblijf van de niet-vertegenwoordigde EU-burger, maar kan in uitzonderlijke
gevallen ook op een andere bestemming zien. Zie ook paragraaf 2.2.2 van het algemeen
deel van deze toelichting.

De tijdelijke geldigheid van een EU-noodreisdocument bedraagt op grond van artikel 6
van de EU-noodreisdocumenten in de regel niet meer dan vijftien dagen. Van deze hoofdregel
kan worden afgeweken in uitzonderlijke gevallen. Zie ook paragraaf 2.2.2 van het algemeen
deel van deze toelichting.

Artikel 5e

Uit artikel 4, vierde lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn volgt dat als de lidstaat
van nationaliteit er bezwaar tegen maakt dat aan een van zijn burgers een EU-noodreisdocument
wordt afgegeven, die lidstaat de diplomatieke vertegenwoordiging die de aanvraag heeft
ontvangen hiervan in kennis moet stellen. In dergelijke gevallen wordt er geen EU-noodreisdocument
afgegeven door de diplomatieke vertegenwoordiging, maar zal de lidstaat van nationaliteit
de verantwoordelijkheid voor het verlenen van consulaire bescherming aan zijn burger
op zich nemen in overeenstemming met zijn wettelijke verplichtingen en de praktijk25. In nauw overleg met de lidstaat van nationaliteit stelt de diplomatieke vertegenwoordiging
de aanvrager hiervan in kennis.

Artikel 5f

Eerste lid

Uit artikel 15, eerste lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn volgt dat voor de
toepassing van de richtlijn verwerkte persoonsgegevens, waaronder de gezichtsopname
of foto van de aanvrager, uitsluitend mogen worden gebruikt voor de verificatie van
de identiteit van de aanvrager, het drukken van de uniforme EU-NRD-sticker en het
vergemakkelijken van de reis van de aanvrager. De verificatie van de identiteit vindt
plaats volgens de in artikel 4 van de richtlijn voorgeschreven procedure, die voor
de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen wordt opgenomen in een instructie.
Daarnaast kan verificatie nodig zijn om misbruik of andere frauduleuze activiteiten
tegen te gaan.26 De EU-NRD-sticker zal voldoen aan de technische specificaties die door de Europese
Commissie zijn vastgesteld.27

Tweede lid

Uit artikel 15, vierde lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn volgt dat de persoonsgegevens
van een aanvrager van een EU-noodreisdocument door de bijstandsverlenende lidstaat
niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is, onder meer ter inning van de leges28, en dat de gegevens niet langer dan 180 dagen worden bewaard en dan ook moeten worden
gewist.

Derde lid

Voor de persoonsgegevens die de lidstaat van nationaliteit van de aanvrager van een
EU-noodreisdocument verwerkt, geldt volgens artikel 15, vierde lid, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn
een maximale bewaartermijn van twee jaar.29 Na die termijn moeten ook deze gegevens worden gewist.

Wijzigingsonderdeel E

Voorgesteld wordt de bestaande slotbepalingen in de RcbEU onder te brengen in het
vierde hoofdstuk.

Artikel II

Een toelichting op de inwerkingtreding is gegeven in paragraaf 8 van het algemeen
deel.

Ten slotte is in bijlage 1 bij deze toelichting een transponeringstabel opgenomen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

BIJLAGE 1. TRANSPONERINGSTABEL

Bepaling EU-noodreisdocumentrichtlijn

Te implementeren in, of reeds geïmplementeerd in

Toelichting op implementatiewijze

Artikel 1 (onderwerp richtlijn)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 2 (definities)

Artikelen 1 en 5b, eerste lid, onderdeel a, van de Rijkswet consulaire bescherming
EU-burgers

Behoeft gedeeltelijke implementatie

Artikel 3 (verplichte afgifte EU-noodreisdocument)

Artikel 5b, eerste lid, van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 4, eerste lid, tweede lid, derde lid (deels), vierde lid (deels), zesde lid
(deels), zevende lid en achtste lid (procedure – feitelijk handelen tussen lidstaten)

 

Behoeft geen implementatie in de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers. In een
instructie aan de diplomatieke vertegenwoordigingen van Nederland zullen de sub-stappen,
waaronder de termijnen voor raadpleging en reactie, worden beschreven.

Artikel 4, vierde lid (deels) (procedure – lidstaat van nationaliteit draagt zorg
voor de consulaire bescherming)

Artikel 3, onderdeel a, en artikel 5e van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 4, eerste lid (deels), derde lid (deels), vierde lid (deels), vijfde lid en
zesde lid (deels) (procedure – afgiftetermijn)

Artikel 5c van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 4, negende lid (procedure – gestandaardiseerd aanvraagformulier)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 5, eerste lid (financiële bepalingen)

Artikel 5 van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers en artikel 1, onderdeel
v, van de Regeling op de consulaire tarieven

Voor de volledigheid van de Regeling op de consulaire tarieven is ervoor gekozen om
die regeling te wijzigen, ook al zou artikel 5, eerste lid, van de Rijkswet consulaire
bescherming EU-burgers in principe volstaan

Artikel 5, tweede en derde lid (financiële bepalingen)

Al geïmplementeerd in artikel 5, tweede tot en met vierde lid, van de Rijkswet consulaire
bescherming EU-burgers

 

Artikel 6 (geldigheid)

Artikel 5d van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 7 (facultatieve afgifte van EU-noodreisdocumenten)

Artikel 5b van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

Van deze optie wordt (voorlopig) alleen gebruik gemaakt voor de in artikel 7, eerste
lid, onderdeel d, van de EU-noodreisdocumentrichtlijn aangeduide categorie

Artikel 8 (uniform model voor EU-nrd’s)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 9 (aanvullende technische specificaties)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 10 (productie van EU-nrd’s)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 11 (uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 12 (Comitéprocedure)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 13 (kennisgeving aan derde landen)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 14 (gunstiger behandeling)

 

Van deze optie wordt (voorlopig) geen gebruik gemaakt

Artikel 15, eerste lid (bescherming persoonsgegevens – doel)

Artikel 5f, eerste lid, van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 15, tweede, derde en vijfde lid (bescherming van persoonsgegevens)

 

Behoeft geen implementatie (zie paragraaf 3.1 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting)

Artikel 15, vierde lid

(bescherming persoonsgegevens – bewaartermijnen)

Artikel 5f, tweede en derde lid, van de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers

 

Artikel 16 (monitoring)

 

Behoeft geen implementatie (zie paragraaf 5 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting)

Artikel 17 (evaluatie)

 

Behoeft geen implementatie (zie paragraaf 5 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting)

Artikel 18 (intrekking)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 19 (omzetting)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 20 (inwerkingtreding)

 

Behoeft geen implementatie

Artikel 21 (adressaten)

 

Behoeft geen implementatie