Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 21 augustus 2024 en het nader rapport d.d. 9 oktober 2024, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris en Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 april 2024, no. 2024000904,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
bovenvermeld voorstel van wet rechtstreeks aan de Minister van Justitie en Veiligheid
te doen komen. Dit advies, gedateerd 21 augustus 2024, nr. W16.24.00091/II, bieden
wij U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van een aantal opmerkingen. De Afdeling adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. In het navolgende gaan wij graag in op de opmerkingen van de
Afdeling.

Bij Kabinetsmissive van 9 april 2024, no. 2024000904, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Rechtsbescherming2 bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het vaststelling van Boek 1, Hoofdstuk 10, en de Boeken 7 en 8 van het nieuwe Wetboek
van Strafvordering (Tweede vaststellingswet Wetboek van Strafvordering), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de regels over de tenuitvoerlegging en de internationale
samenwerking in strafzaken uit het huidige Wetboek van Strafvordering om te zetten
naar het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Die regels zijn in 2018 en 2020 nog grondig
herzien. De wijzigingen in dit wetsvoorstel zijn daarom voornamelijk technisch van
aard. Op sommige punten wordt de wettekst verduidelijkt en er worden enkele inhoudelijke
wijzigingen aangebracht op basis van praktijkervaring.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in het Algemeen deel van de
toelichting een overzicht te geven van de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen.
Daarnaast maakt zij een opmerking over de hoorplicht bij de terbeschikkingstelling
en de strafonderbreking. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het gebruik
van de term «werkdagen». In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting
en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel is onderdeel van de moderniseringsoperatie van het Wetboek van Strafvordering.
Op 21 maart 2023 is de eerste vaststellingswet ingediend bij de Tweede Kamer. In dat
wetsvoorstel zijn Boek 1, Hoofdstuk 10, en de Boeken 7 en 8 gereserveerd.3 Met dit wetsvoorstel, aangeduid als de tweede vaststellingswet, worden deze onderdelen
ingevuld. De regels over de tenuitvoerlegging van sancties in het huidige Boek 6 worden
ondergebracht in Boek 1, Hoofdstuk 10, en Boek 7 van het nieuwe wetboek. De regels
over internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking in het huidige Vijfde
boek zullen in Boek 8 van het nieuwe wetboek worden opgenomen.

De omzetting van het Vijfde boek en Boek 6 vindt plaats in een aparte vaststellingswet
omdat deze boeken in 20184 respectievelijk 20205 nog grondig zijn herzien. Volgens de toelichting zijn de wijzigingen in de tweede
vaststellingswet daarom in beginsel beperkt en technisch van aard. De aanpassingen
zien vooral op de afstemming met de Boeken 1 tot en met 6 die in de eerste vaststellingswet
zijn ondergebracht en op het omnummeren van de artikelen. Daarnaast zijn enkele wetsystematische
verbeteringen doorgevoerd en ervaringen uit de praktijk meegenomen.6 Hierdoor draagt het wetsvoorstel bij aan de doelstellingen van de modernisering van
het Wetboek van Strafvordering, met name het voorzien in een systematisch en inzichtelijk
wetboek en het verduidelijken van de rolverdeling tussen de verschillende deelnemers
in het strafproces.7

2. Algemene opmerking over de toelichting

Het wetsvoorstel strekt primair tot de inpassing van het al herziene Vijfde boek en
Boek 6 van het Wetboek van Strafvordering in het gemoderniseerde wetboek. Hoewel de
meeste wijzigingen vooral technisch van aard zijn, hebben onder meer praktijkervaringen
geleid tot een aantal inhoudelijke wijzigingen.8 De Afdeling waardeert dat bij de totstandkoming van de tweede vaststellingswet uitvoerig
contact is geweest met de ketenpartners. Hieruit is gebleken dat bestaande regelingen
op sommige punten verduidelijking of aanpassing behoeven. Het is begrijpelijk dat
dergelijke wijzigingen in dit wetstraject worden meegenomen.

Het ontbreekt in het Algemeen deel van de toelichting echter aan een opsomming van
de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen. Daardoor is de lezer aangewezen op de artikelsgewijze
toelichting. Omwille van de kwaliteit van het wetgevingsproces is het wenselijk dat
het Algemeen deel van de toelichting een overzicht bevat van de inhoudelijke wijzigingen.

De Afdeling adviseert in het Algemeen deel van de toelichting een overzicht te geven
van de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen.

Dit advies is opgevolgd door paragraaf 3 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting aan te vullen met een puntsgewijs overzicht van de belangrijkste inhoudelijke
wijzigingen.

3. Hoorplicht bij verlenging tbs en PIJ

Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de verplichting wordt geschrapt om de terbeschikkinggestelde
te horen over de vordering tot verlenging van de terbeschikkingstelling.9 De wet bepaalt nu dat de terbeschikkinggestelde moet worden gehoord door de rechter.
Als hij niet in staat is om bij de rechtbank of het Hof te verschijnen, hoort de rechter
hem op zijn verblijfplaats.10 Deze voorziening is getroffen voor terbeschikkinggestelden die wegens (psychische)
ziekte of aandoening niet naar de rechtbank kunnen reizen.

De Raad voor de rechtspraak heeft in haar consultatiereactie opgemerkt dat de procedures
inzake de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (PIJ-maatregel)
een dergelijke voorziening niet kennen.11 Zij adviseert deze keuze toe te lichten of de regeling voor de PIJ en terbeschikkingstelling
op dit punt gelijk te trekken. Over de formulering van de bepaling over de hoorplicht
heeft de Raad voor de rechtspraak opgemerkt dat deze «te stellig» is. Er zijn situaties
waarin de terbeschikkinggestelde wel gehoord kan worden, maar dit weigert. Ook komt
het voor dat de geestelijke gesteldheid van de terbeschikkinggestelde het niet toelaat
om te worden gehoord. De Raad voor de rechtspraak heeft daarom in overweging gegeven
bij de formulering van de bepaling rekening te houden met deze situaties.

Naar aanleiding van deze consultatiereactie is de hoorplicht in zijn geheel geschrapt.12 De hoofdregel voor aanwezigheid van procespartijen bij raadkamerzaken wordt daarmee
van toepassing op verlenging van de terbeschikkingstelling.

Die hoofdregel houdt in dat de betrokken procespartij, in dit geval de terbeschikkinggestelde,
wordt gehoord, althans hiertoe wordt opgeroepen.13 Met het schrappen van de hoorplicht zijn de procedures voor de terbeschikkingstelling
en de PIJ-maatregel op dit punt hetzelfde.

De hoofdregel biedt geen voorziening voor terbeschikkinggestelden die wél gehoord
willen worden, maar niet kunnen reizen. Daarmee wordt het voor hen moeilijker om hun
eigen visie op de verlenging van de terbeschikkingstelling te geven. Het schrappen
van de hoorplicht is ook een afwijking van de procedures over niet-strafrechtelijke
vormen van zorg onder dwang. Daarvoor geldt namelijk wel een hoorplicht, waarop een
uitzondering kan worden gemaakt wanneer de betrokkene niet kan of wil gehoord worden.14 Uit de toelichting blijkt niet waarom het schrappen van de hoorplicht de voorkeur
verdient boven het nuanceren van de hoorplicht met het oog op die situaties.

De Afdeling adviseert het schrappen van de hoorplicht bij beslissingen inzake de tenuitvoerlegging
dragend te motiveren of de hoorplicht in aangepaste vorm alsnog te handhaven. In het
laatste geval geeft zij in overweging de hoorplicht ook toe te passen bij beslissingen
over de tenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel.

Dit advies is overgenomen door de hoorplicht in aangepaste vorm alsnog te handhaven.
Uitgangspunt blijft dat de terbeschikkinggestelde wordt gehoord, althans daartoe wordt
opgeroepen (artikel 1.2.18, tweede lid). In aanvulling hierop regelt artikel 7.4.8,
derde lid, dat als de terbeschikkinggestelde wel wenst te worden gehoord, maar niet
in staat is te verschijnen op de zitting wegens zijn (psychische) ziekte of aandoening,
de terbeschikkinggestelde op zijn verblijfplaats wordt gehoord. Horen is dus niet
langer verplicht als de terbeschikkinggestelde niet wil of kan worden gehoord. Conform
het advies van de Afdeling is deze aangepaste hoorplicht ook toegevoegd aan de procedures
inzake verlenging van de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen
(artikel 7.7.13, vijfde lid, en artikel 7.7.14, eerste lid).

4. Strafonderbreking

Evenals in het huidige Wetboek van Strafvordering regelt het wetsvoorstel dat de Minister
strafonderbreking kan verlenen.15 In een algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden vastgelegd over
de voorwaarden voor strafonderbreking, de bevoegdheid tot en de wijze van verlening
van strafonderbreking en de voorwaarden die kunnen worden verbonden aan de strafonderbreking.16 Uit deze bepaling kan worden afgeleid dat de Minister de bevoegdheid heeft om voorwaarden
te stellen aan de strafonderbreking.

In het recente advies over het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
in verband met het daarin onderbrengen van regels over strafonderbreking heeft de
Afdeling vragen gesteld over het verbinden van voorwaarden aan de strafonderbreking.17 Doordat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf tijdens de strafonderbreking wordt
opgeschort en de veroordeelde zich op dat moment voor een korte periode in vrijheid
bevindt, is het de vraag hoe het stellen van voorwaarden aan de strafonderbreking
zich daartoe verhoudt. De veroordeelde wordt tijdens de onderbreking immers niet onderworpen
aan de aan hem opgelegde straf, maar de voorwaarden kunnen wel ingrijpen op diens
grondrechten en vrijheden.

De Afdeling merkt op dat deze vragen eveneens relevant zijn voor dit wetsvoorstel.
Dat de strafonderbreking een bijzondere figuur is, blijkt onder andere uit het feit
dat het geen modaliteit is waarop het toezicht in de zin van de tweede vaststellingswet
van toepassing is.18 Anderzijds is het ook geen vorm van verlof.19 Het is daarom wenselijk in de toelichting in te gaan op de rechtsfiguur van de strafonderbreking.

De Afdeling adviseert in de toelichting de hiervoor genoemde vragen te adresseren.

De vragen van de Afdeling zijn geadresseerd in de toelichting op het artikel over
strafonderbreking (artikel 7.3.4). Daarbij is tevens verduidelijkt dat ook bij strafonderbreking
aanleiding kan zijn voor reclasseringstoezicht (zo volgt ook uit artikel 7.2.1, eerste
lid, onderdeel a, onder 5°).

5. Werkdagen

In het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering worden termijnen uitgedrukt in dagen,
weken, maanden of jaren.20 In de voorgestelde artikelen 8.8.12 en 8.9.14 wordt hiervan afgeweken, omdat de termijn
hierin wordt aangeduid in werkdagen. Uit de toelichting blijkt dat dit verband houdt
met de implementatie van Europese regelgeving.21 In het Kaderbesluit wordt gesproken over een termijn van twintig werkdagen. In het
huidige wetboek is die termijn omgezet in achtentwintig dagen, dat daarmee in tijd
overeenkomt.22 In dit wetsvoorstel is gekozen voor een termijn van twintig werkdagen om aan te sluiten
bij de in de Europese regelgeving gehanteerde formulering.23

De Afdeling advisering wijst erop dat hierdoor onduidelijkheid kan ontstaan over de
toepassing van deze termijnen. De term «werkdagen» komt immers verder niet voor in
de eerste of tweede vaststellingswet en wordt ook niet gedefinieerd. Noch uit het
Wetboek van Strafvordering, noch uit de Algemene termijnenwet kan dus worden afgeleid
wat als werkdag wordt aangemerkt. Gelet op de rechtszekerheid is deze onduidelijkheid
onwenselijk.

De Afdeling adviseert daarom de termijn in de artikelen 8.8.12 en 8.9.14 aan te duiden
in dagen of weken.

Overeenkomstig dit advies is de redactie van de artikelen 8.8.12 en 8.9.14 zo aangepast
dat de termijn in dagen wordt aangeduid.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen en verduidelijkingen
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Voorts is van de
gelegenheid gebruik gemaakt om twee wettelijke bepalingen (alsnog) te handhaven die
niet waren overgenomen in het wetsvoorstel zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling.
De eerste bepaling betreft het huidige artikel 6:6:3, eerste lid, op basis waarvan
de rechtbank zonder onderzoek op de zitting kan beslissen indien zij, na kennisneming
van de stukken van het geding, van oordeel is dat de zaak kennelijk niet-ontvankelijk
is. Deze bepaling was niet overgenomen omdat dit een herhaling zou opleveren van artikel
1.2.17, eerste lid, maar dit berust bij nader inzien op een misvatting, nu dat artikel
bepaalt dat deze bevoegdheid bestaat «in gevallen bij de wet bepaald». De voorziening
is daarom alsnog gehandhaafd, in artikel 7.1.22, tweede lid. Daarbij is zij aangevuld
met de mogelijkheid van afdoening zonder onderzoek op de zitting in geval van kennelijke
ongegrondheid. De tweede bepaling betreft het huidige artikel 6:6:23b, zesde lid,
voor zover dat ziet op het bepalen van vervangende hechtenis bij de maatregel strekkende
tot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking. Voorgesteld werd deze taak over te
dragen aan de rechter die de maatregel oplegt, maar bij nader inzien is het logischer
deze taak te laten bij de rechtbank die beslist over de tenuitvoerlegging van de maatregel.
Daarom is ook deze voorziening gehandhaafd, in artikel 7.6.14, zevende lid. Voor een
nadere inhoudelijke toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting
op artikel 7.1.22, tweede lid, en artikel 7.6.14, zevende lid.

Wij mogen U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris
Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel