Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 15 oktober 2024

Inhoudsopgave

I.

ALGEMEEN

1

1.

Inleiding

1

2.

Lijfrenten en pensioenen in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting
1964

2

3.

Delegatiebepaling Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen

3

4.

Uitzondering sleutelovereenkomst als verkrijging van economische eigendom

4

5.

Uitbreiding van de startersvrijstelling en verlaagd tarief overdrachtsbelasting

5

6.

Afschaffing 27-jaargrens eerstegraads bloed- en aanverwanten toeslagpartnerschap

6

7.

Verlengen boetetermijn deelnemer

12

8.

Gevolgen voor burgers en het bedrijfsleven

13

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD, NSC en de SGP.

Hierna wordt bij de beantwoording van de vragen zo veel mogelijk de volgorde van het
verslag aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde
liggende vragen tezamen zijn beantwoord

Het kabinet heeft in het nader rapport gemeld dat het voorstel voor de explicitering
van de bevoegdheid om informatie op te vragen bij een zuiver schuldonderzoek uit deze
verzamelwet is gehaald. De leden van de fractie van de VVD vragen of de maatregel
als een los wetsvoorstel wordt ingediend, dan wel of het elders wordt ondergebracht.
Het kabinet vindt het, gelet op de kritische kanttekeningen van de Raad van State,
gepast deze maatregel onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel. In dit wetsvoorstel
zal ook de aanpassing van de grondslag voor bepaalde vergrijpboetes uit de Algemene
wet inzake rijksbelastingen worden opgenomen. Tijdens de internetconsultatie bevatte
deze verzamelwet reeds een voorlopig voorstel daartoe. Het kabinet heeft ervoor gekozen
om dat voorstel niet in het wetsvoorstel voor deze verzamelwet op te nemen.1 Dit, omdat het kabinet tot het inzicht is gekomen dat met het voorstel niet volledig
werd voorzien in een oplossing voor alle gesignaleerde knelpunten. Het kabinet wenst
evenwel een zo volledig mogelijke oplossing voor alle genoemde knelpunten. Met het
oog op een zorgvuldige voorbereiding is de geconsulteerde wijziging daarom niet in
het wetsvoorstel voor deze verzamelwet opgenomen. Het kabinet zal het uitgewerkte
voorstel onderbrengen in het hiervoor bedoelde afzonderlijk wetsvoorstel. Het voornemen
is om dit wetsvoorstel in 2025 in te dienen.

De leden van de fractie van NSC vragen waar de grens ligt tussen grote en kleine beleidswijzigingen.
Bij de samenstelling van de Fiscale verzamelwet 2025 zijn de maatregelen beperkt tot
maatregelen met geen of beperkte budgettair gevolgen, doorgaans beperkte gevolgen
voor het doenvermogen, verwaarloosbare gevolgen voor de administratieve regeldruk
en maatregelen met beperkte uitvoeringsgevolgen. Daarnaast zijn de afzonderlijke maatregelen
niet van een omvang en complexiteit zijn die een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen.
Voorts vragen de leden waarom de Fiscale verzamelwet 2025 niet eerder is ingediend.
Hoewel de wens van het kabinet is om de Fiscale verzamelwetten zo veel mogelijk in
het voorjaar bij uw Kamer aan te bieden, is dat dit jaar niet gelukt. Het wetsvoorstel
is op 20 februari 2024 ter advies aangeboden aan de Raad van State. Na ontvangst van
het advies van het advies op 19 juni jl. was het – mede door de kabinetswissel – niet
mogelijk het advies tijdig uit te werken en aan uw Kamer te doen toekomen. Daarbij
merk ik op dat ook in jaren dat Fiscale verzamelwetten vóór de zomer ingediend zijn,
deze vaker betrokken zijn bij de behandeling van het Belastingplan in het najaar.

2. Lijfrenten en pensioenen in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting
1964

De leden van de fractie van de VVD vragen of, wanneer er een handeling in strijd met
de fiscale voorwaarden wordt verricht, er nu al antimisbruikbepalingen zijn of het
beginsel van fraus legis van toepassing is.

Het kabinet gaat er bij de beantwoording van deze vraag vanuit dat de fractie van
de VVD doelt op de maatregelen gericht op het voorkomen van belastingafstel bij een
niet-reguliere afwikkeling van een aanspraak op pensioen in eigen beheer, een aanspraak
op een loonstamrecht in eigen beheer of een aanspraak op een oudedagsverplichting.
Voor dergelijke inkomensvoorzieningen gelden in het algemeen reeds fiscale sancties
wanneer er sprake is van een handeling in strijd met de fiscale voorwaarden. Deze
fiscale sancties verhinderen echter niet in alle gevallen dat een dergelijke inkomensvoorziening
onbelast kan worden genoten. Het kabinet vindt dat ongewenst. Met de voorgestelde
maatregelen wordt daarom in lijn met reeds bestaande wetgeving geregeld dat ten onrechte
niet belaste uitkeringen uit dergelijke inkomensvoorzieningen alsnog belast kunnen
worden. Het beginsel van fraus legis zal hoogstwaarschijnlijk niet voldoende uitkomst
bieden omdat met die methode van rechtsvinding geen nieuw heffingsmoment kan worden
gecreëerd, wat wel met de voorgestelde maatregel plaatsvindt.

3. Delegatiebepaling Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen

De leden van de fractie van NSC vragen of hun aanname juist is dat belastingen slechts
kunnen worden geheven op basis van een wet. De leden van de fractie van NSC vragen
of dit ook geldt voor afdrachtsverminderingen en of een delegatiebepaling in de afdrachtvermindering
speur- en ontwikkelingswerk op zijn plek is. De leden van de fractie van de SGP vragen
hoe de rechten van de Kamer worden geborgd, nu ook de schijfgrenzen in de Wet Bevordering
Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) bij ministeriële regeling kunnen worden aangepast.

Op basis van de Grondwet worden belastingen geheven uit kracht van een wet. De toepassing
van afdrachtverminderingen, waaronder de afdrachtvermindering speur- en ontwikkelingswerk,
vindt plaats op basis van een wet in formele zin (de Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie voor de volksverzekeringen). In deze wet is een delegatiebepaling opgenomen
die de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid geeft om één keer per jaar de
percentages van de afdrachtvermindering bij ministeriële regeling te wijzigen. Er
kan dus worden geconcludeerd dat ook de afdrachtverminderingen hun grondslag vinden
in een wet. Hiermee zijn de rechten van de Kamer ook gewaarborgd, want zonder die
wettelijk grondslag zou de Minister geen bevoegdheid hebben. Verder geldt op basis
van diezelfde wet dat de bevoegdheid alleen is bedoeld om en beperkt tot het bereiken
van evenwicht tussen de S&O-afdrachtverminderingen en het hiervoor in de rijksbegroting
opgenomen bedrag. Deze bevoegdheid is alleen ingesteld wegens de noodzakelijke flexibiliteit.
De omvang van de voor de afdrachtvermindering uitgetrokken financiële middelen is
begrensd en pas lopende het kalenderjaar wordt duidelijk in welke mate een beroep
wordt gedaan op de regeling. Omdat de mogelijkheid om de percentages aan te passen
op hele procenten niet altijd leidt tot het vorengenoemde evenwicht, wordt voorgesteld
om de Minister van Economische Zaken ook de grens tussen de eerste en tweede schijf
aan te kunnen laten passen bij ministeriële regeling. De Minister van Economische
Zaken stuurt bovendien ieder jaar op Prinsjesdag een WBSO brief aan de Tweede Kamer
waarin de Kamer wordt geïnformeerd over de WBSO cijfers voor het komende jaar. Dit
stelt de Kamer in de gelegenheid om hierover in de periode september-december vragen
te stellen en over in gesprek te gaan. Het kabinet acht hiermee de rechten van de
Kamer voldoende gewaarborgd.

De leden van de fractie van de SGP vragen de regering inzichtelijk te maken in welke
mate de schijfgrenzen en de bijbehorende tarieven in de afgelopen jaren zijn veranderd.
Om het gevraagde inzicht te geven, hebben wij hieronder cijfers met betrekking tot
de S&O afdrachtvermindering opgenomen.

Tabel 1: WBSO in 2018–2022: budget, verzilvering, schijven, percentages en S&O-uurbedragen
bij het gebruik van het forfait

Jaar

Beschikbaar budget

(miljoenen euro’s)

Verzilverd budget (miljoenen euro’s)

Lengte eerste schijf (euro’s)

% eerste schijf

(starters)

% tweede schijf

Plafond

(miljoenen euro’s)1

Bedrag per S&O-uur bij gebruik van forfait (euro’s)

RDA-percentage2

2010

692

860

220.000

50 (64)

18

14

–

–

2011

870

915

220.000

50 (64)

18

14

–

–

2012

696 + 250 RDA

731 + 135 RDA

110.000

42 (60)

14

14

15

40

2013

690 + 375 RDA

766 +

202 RDA

200.000

38 (50)

14

14

15

54

2014

756 + 302 RDA

780 +

232 RDA

250.000

35 (50)

14

14

15

60

2015

794 +238 RDA 3

769 +

154 RDA

250.000

35 (50)

14

14

15

60

2016

1.143

1.208

350.000

32 (40)

16

–

10 / 44

–

2017

1.205

1.182

350.000

32 (40)

16

–

10 / 44

–

X Noot

1

Maximaal bedrag aan S&O-afdrachtvermindering per S&O-inhoudingsplichtige of fiscale
eenheid per kalenderjaar.

X Noot

2

De RDA bood in de periode 2012 t/m 2015 een fiscale tegemoetkoming voor niet-loonuitgaven
binnen de S&O-uitgaven. Het RDA-bedrag werd opgevoerd als een aftrekpost in de aangifte
winstbelasting voor de vennootschaps- of de inkomstenbelasting. Het bij de winstbelasting
op te voeren RDA-bedrag betrof een percentage van de in aanmerking komende werkelijke
kosten/uitgaven dan wel van het forfaitaire bedrag berekend door het aantal S&O-uren
te vermenigvuldigen met het forfaitaire uurbedrag van € 15 dat binnen de RDA-regeling
gold.

X Noot

3

€ 10 per S&O-uur voor de eerste 1.800 S&O-uren (in een kalenderjaar) en € 4 per S&O-uur
voor de S&O-uren boven de 1.800.

X Noot

4

€ 10 per S&O-uur voor de eerste 1.800 S&O-uren (in een kalenderjaar) en € 4 per S&O-uur
voor de S&O-uren boven de 1.800.

Jaar

Beschikbaar budget

(miljoenen euro’s)

Verzilverd budget (miljoenen euro’s)

Lengte eerste schijf (euro’s)

% eerste schijf

(starters)

% tweede schijf

Plafond

(miljoenen euro’s)1

Bedrag per S&O-uur bij gebruik van forfait (euro’s)

2018

1.163

1.074

350.000

32 (40)

14

–

10 / 42

2019

1.205

1.182

350.000

32 (40)

16

–

10 / 42

2020

1.281

1.226

350.000

32 (40)

16

–

10 / 42

2021

1.438

1.411

350.000

40 (50)

16

–

10 / 42

2022

1.336

1.297

350.000

32 (40)

16

–

10 / 42

X Noot

1

Maximaal bedrag aan S&O-afdrachtvermindering per S&O-inhoudingsplichtige of fiscale
eenheid per kalenderjaar.

X Noot

2

€ 10 per S&O-uur voor de eerste 1.800 S&O-uren (in een kalenderjaar) en € 4 per S&O-uur
voor de S&O-uren boven de 1.800.

4. Uitzondering sleutelovereenkomst als verkrijging van economische eigendom

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom is gekozen voor een periode van zes
maanden voor de sleutelovereenkomst. Deze leden vermoeden dat de meeste sleutelovereenkomsten
slechts enkele weken voor juridische overdracht plaatsvinden. Zij vragen of deze termijn
niet juist belastingontwijking mogelijk maakt. Met de maatregel wordt beoogd om sleutelovereenkomsten
die door particulieren rond de overdracht van woningen worden aangegaan buiten de
overdrachtsbelasting te houden. De vervreemder en verkrijger zijn zich namelijk niet
altijd bewust van het feit dat deze overeenkomst kan leiden tot een (in beginsel belaste)
verkrijging van de economische eigendom voor de overdrachtsbelasting. Niet alle betrokkenen
zijn ook bekend met de verplichtingen die uit die verkrijging voortvloeien, zoals
het doen van aangifte overdrachtsbelasting. Met de maatregel wordt een vereenvoudiging
voor betrokkenen beoogd. In deze situaties hoeft in de toekomst alleen maar aangifte
te worden gedaan van de juridische verkrijging die op de sleutelverklaring volgt.
Deze aangifte wordt gedaan door de notaris. Om ervoor te zorgen dat verreweg de meeste
gevallen onder de maatregel vallen is de termijn ruim gesteld. Wanneer binnen zes
maanden na de verkrijging van de economische eigendom de juridische eigendom wordt
verkregen door dezelfde natuurlijk persoon, is er geen sprake van een belastbaar feit
op het moment van het aangaan van de sleutelovereenkomst. Daarnaast is een termijn
van zes maanden niet ongebruikelijk in de overdrachtsbelasting. Bij toepassing van
de doorkoopfaciliteit van artikel 13 van de Wet op belastingen van rechtsverkeer wordt
deze termijn bijvoorbeeld ook gehanteerd.

Aan de maatregel zijn voorwaarden verbonden die eventuele risico’s op belastingontwijking
minimaliseren. Zo wordt niet elke verkrijging van economische eigendom uitgezonderd
van het belastbaar feit. In situaties waarin er binnen zes maanden na de sleutelovereenkomst
géén juridische verkrijging (belastbaar feit) volgt, is de economische eigendomsverkrijging
ten gevolge van de sleutelovereenkomst een belastbaar feit. In beginsel is daarover
overdrachtsbelasting verschuldigd en daarvan moet alsnog aangifte worden gedaan bij
de Belastingdienst. Daarnaast wordt voorgesteld dat sleutelovereenkomsten in zakelijke
gevallen niet worden uitgezonderd van het belastbare feit. Met zakelijke gevallen
wordt bedoeld: gevallen die géén verband houden met de verkrijging van een woning
door een natuurlijk persoon die deze woning anders dan tijdelijk als hoofdverblijf
gaat gebruiken. Dit gaat bijvoorbeeld om de verkrijging van de economische eigendom
die volgt uit een sleutelovereenkomst die wordt aangegaan voor een bedrijfspand of
een woning die wordt gebruikt voor verhuur. In dat soort gevallen mag worden verwacht
dat partijen zich bewust zijn dat sprake kan zijn van een verkrijging van economische
eigendom, bijvoorbeeld omdat zij zich hierover laten adviseren. Met het stellen van
deze voorwaarden bestaat er geen reden om aan te nemen dat deze maatregel inclusief
genoemde lengte van de termijn noemenswaardige risico’s op belastingontwijking veroorzaakt.
Daarom is in de uitvoeringstoets ook aangegeven dat het hele voorstel nauwelijks gevolgen
heeft voor de handhaafbaarheid.

5. Uitbreiding van de startersvrijstelling en verlaagd tarief overdrachtsbelasting

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen of de uitbreiding van de reikwijdte
van de startersvrijstelling en het verlaagde tarief van de overdrachtsbelasting tot
de verkrijging van de economische eigendom leidt tot een risico dat deze regelingen
gebruikt kunnen worden door partijen waarvoor deze niet bedoeld zijn. Het voorstel
om de verkrijging van economische eigendom van woningen niet langer uit te zonderen
van de toepassing van het verlaagde tarief en de startersvrijstelling leidt niet tot
noemenswaardige risico’s. Met de maatregel wordt in essentie teruggekeerd naar het
uitgangspunt van de Wet op belastingen van rechtsverkeer dat economische en juridische
eigendomsverkrijgingen op dezelfde wijze in de heffing van overdrachtsbelasting worden
betrokken. Daarnaast verdient het ook de voorkeur vanuit de uitvoering om geen aanvullende
complexiteit verhogende voorwaarden in de wet op te nemen. Met deze maatregel wordt
een extra voorwaarde geschrapt. Gelet op de ervaring die de Belastingdienst heeft
opgedaan vanaf de introductie van het hoofdverblijfcriterium op 1 januari 2021 is
het de verwachting dat het hoofdverblijfcriterium voor toepassing van het verlaagde
tarief en de startersvrijstelling voldoende waarborgt dat deze regelingen niet onterecht
worden toegepast.

De leden van de fractie van de VVD vragen of toegelicht kan worden waarom de uitbreiding
van de reikwijdte van de startersvrijstelling en het verlaagde tarief van de overdrachtsbelasting
tot de verkrijging van de economische eigendom leidt tot € 170.000 aan structurele
uitvoeringskosten. De genoemde uitbreiding van de startersvrijstelling en het verlaagde
tarief in de overdrachtsbelasting voor de verkrijging van de economische eigendom
van een woning die een natuurlijk persoon zelf gaat bewonen, brengt structurele uitvoeringskosten
met zich mee. Deze structurele capaciteitsclaim ziet volledig op handhavingswerkzaamheden
en houdt verband met de verwachte toename in vooroverleg, beoordeling van aangiften
en het verwachte aantal bezwaarschriften en beroepszaken. De behandeling van dergelijke
aangiften kost meer tijd dan vóór introductie van de genoemde uitbreiding. Voor zowel
het moment van verkrijging van de economische eigendom, als het moment van verkrijging
van de juridische eigendom zal de Belastingdienst voortaan moeten toetsen of er wordt
voldaan aan het zogenoemde hoofdverblijfcriterium en of er sprake is van een woning.
Wanneer een natuurlijk persoon buiten de zesmaandstermijn beroep doet op de startersvrijstelling
bij een juridische eigendomsverkrijging van een woning na eerdere verkrijging van
het economische eigendom daarvan, moet de Belastingdienst voortaan controleren of
deze persoon niet bij beide verkrijgingen beroep heeft gedaan op deze vrijstelling.

Ten slotte zal door deze maatregel naar verwachting ook het aantal verkrijgingen van
economisch eigendom toenemen. De aangiften van deze verkrijgingen kunnen enkel via
het papieren aangifteformulier worden ingediend en de afhandeling van een papieren
aangifte is voor de Belastingdienst arbeidsintensiever dan de afhandeling van een
digitale aangifte die wordt ingediend via de notaris. Op basis van alle voormelde
verwachtingen is, rekening houdend met beschikbare cijfers, een structurele personele
capaciteitsclaim van 1,6 fte ingeschat, wat neerkomt op € 170.000 per jaar.

De leden van de fractie van NSC vragen of het verlaagde tarief van de overdrachtsbelasting
twee keer kan worden toegepast: eerst bij de verkrijging van het economische eigendom
en daarna bij de verkrijging van het juridische eigendom. Ja dat kan, als aan de voorwaarden
voor toepassing van het verlaagde tarief van 2% wordt voldaan. Het 2%-tarief geldt
namelijk alleen als de verkrijger van de woning daar zelf langdurig in gaat wonen
en dit voorafgaand aan de verkrijging schriftelijk verklaart.2 Of aan deze voorwaarden is voldaan wordt bij elke verkrijging opnieuw beoordeeld.
Indien een verkrijging van de economische eigendom wordt gevolgd door een verkrijging
van de juridische eigendom, of andersom, door dezelfde persoon, wordt kortgezegd3 de bij de tweede verkrijging verschuldigde overdrachtsbelasting verminderd met de
overdrachtsbelasting die reeds verschuldigd was ten aanzien van de eerste verkrijging.
Dit voorkomt dat er dubbele heffing plaatsvindt. Alleen over het meerdere dat bij
de tweede verkrijging ten opzichte van de eerste verkrijging wordt verkregen wordt
dus nog overdrachtsbelasting geheven.

Ik hecht er aan te benadrukken dat de startersvrijstelling maar één keer toegepast
kan worden.4 Als een starter bij de verkrijging van de economische eigendom van een woning de
startersvrijstelling gebruikt, kan hij deze vrijstelling dus niet opnieuw toepassen
bij de latere verkrijging van de juridische eigendom (en andersom). Het 2%-tarief
kan wel worden toegepast mits aan de voorwaarden voor toepassing van dat verlaagde
tarief voldaan.

6. Afschaffing 27-jaargrens eerstegraads bloed- en aanverwanten toeslagpartnerschap

De leden van fractie GroenLinks-PvdA vragen waarom het kabinet het advies van de Raad
van State negeert om dit onderdeel uit de verzamelwet te halen. De leden van de fractie
van de SGP vragen eveneens of het kabinet het argument van voortvarendheid plausibel
acht om deze maatregel in een technische wet op te nemen en vragen om een nadere toelichting.

Een verzamelwetsvoorstel zoals de Fiscale verzamelwet is bedoeld voor maatregelen
die technisch, redactioneel, of inhoudelijk van aard zijn en die beperkt zijn als
het gaat om omvang, complexiteit en politieke gevoeligheid, zoals ook de Raad van
State heeft aangegeven in haar advies. Het kabinet hecht net als de leden aan een
zorgvuldige behandeling van wetgeving. Naar het oordeel van het kabinet past de onderliggende
maatregel gelet op de beperkte omvang en complexiteit ervan in het verzamelwetsvoorstel.
Het knelpunt dat met deze voorgestelde maatregel wordt opgelost is al meerdere jaren
genoemd en het afgelopen kabinet heeft de Kamer vorig jaar geïnformeerd dat zij deze
maatregel besloten had en de benodigde wetgeving mee wilde laten lopen in de Fiscale
Verzamelwet 20255. De Tweede Kamer is op die manier ruimschoots voorafgaand aan indiening van dit wetsvoorstel
betrokken geweest bij de problematiek en de mogelijke oplossing. De maatregel biedt
een oplossing voor burgers in schrijnende situaties, die met een apart wetstraject
nog langer in de problemen zouden moeten zitten.

De leden van de fractie van de SGP vragen daarnaast waarom dit voorstel niet is meegenomen
op het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot
intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning in
2025 en vragen of de voorgestelde maatregel niet meer is dan een strikt technische
wijziging. Het wetsvoorstel voor het kindgebonden budget bevat een intensivering van
het kindgebonden budget en is gericht op het verminderen van (kinder)armoede. De afschaffing
van de 27-jaarsgrens voor eerstegraads bloed- en aanverwanten heeft effect op het
toeslagpartnerbegrip zoals dat, naast voor het kindgebonden budget ook geldt voor
de kinderopvangtoeslag en de zorgtoeslag. De voorgestelde maatregel heeft daarmee
een bredere scope dan alleen het kindgebonden budget. Daarnaast is de maatregel niet
enkel gericht op ouders van kinderen met als doel het verminderen van (kinder)armoede,
maar op alle samenwonende eerstegraads bloed- en aanverwanten die daardoor als toeslagpartner
kwalificeren en als gevolg daarvan minder of geen recht hebben op toeslagen. Hoewel
het eveneens gaat om een beperkte wijziging, past de maatregel gelet op het doel en
de doelgroep niet bij het wetsvoorstel voor het kindgebonden budget.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen om een nadere reflectie op de kritiek
die de Afdeling advisering van de Raad van State heeft geuit op de toelichting bij
de maatregel. De leden van de fractie van D66 vragen om per kritiekpunt van de Raad
van State aan te geven wat met dit advies is gedaan. De Afdeling advisering van de
Raad van State merkte op dat de oorspronkelijke toelichting van de maatregel te weinig
inging op de reikwijdte van de maatregel. De maatregel ziet enkel op eerstegraads
bloed- en aanverwanten, en niet op vergelijkbare situaties waarin burgers die in het
maatschappelijk verkeer geen partner zijn, wel toeslagpartner worden. In het nader
rapport is op dit punt verder toegelicht dat met deze maatregel geen nieuwe uitzondering
wordt gecreëerd, maar de reeds bestaande uitzondering op het toeslagpartnerschap voor
eerstegraads bloed- en aanverwanten wordt uitgebreid. Deze uitzondering kende een
leeftijdsgrens van 27 jaar, die met de maatregel komt te vervallen. Daarmee wordt
het onderscheid tussen meerderjarige kinderen vanaf 27 jaar en meerderjarige kinderen
jonger dan 27 jaar weggenomen.

Met deze maatregel wordt beter aangesloten bij bestaande partnerbegrippen in de sociale
zekerheid. In de Participatiewet worden eerstegraads bloedverwanten bijvoorbeeld ook
categorisch, dus zonder leeftijdsgrens, uitgezonderd van het begrip «gehuwden». Deze
uitzondering komt voort uit het feit dat tussen ouders en kinderen een afhankelijkheidsrelatie
bestaat of heeft bestaan, waaruit de samenwoning in de regel voortvloeit.6 Omdat de samenwoning in die gevallen niet voortkomt uit een vrijwillige keuze, is
het ongewenst als er negatieve financiële gevolgen voortvloeien uit de samenwoning.
In lijn met deze overweging, was de uitzondering op het toeslagpartnerschap reeds
beperkt tot eerstegraads bloed- en aanverwanten, en niet tot andere familiaire relaties.
Deze maatregel verandert dat niet, maar lost enkel het onderscheid op dat in de huidige
uitzondering werd gemaakt op basis van leeftijd. De memorie van toelichting is op
deze punten naar aanleiding van het advies aangepast en uitgebreid.

Daarnaast was volgens de Raad van State onvoldoende toegelicht welke doorwerking de
voorgestelde maatregel had naar de inkomstenbelasting en wat de gevolgen daarvan waren.
Op dit punt is de wettekst aangepast, evenals de memorie van toelichting. Verder heeft
de Raad van State aangegeven dat de toelichting onvoldoende in ging op de verminderde
harmonisatie tussen de partnerbegrippen tussen de inkomstenbelasting en de Algemene
wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Ook op dit punt is de memorie van toelichting
aangepast. Principieel heeft de Raad van State geadviseerd om deze maatregel uit de
verzamelwet te halen en als afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen. Daarop is besloten
niet aan dit advies tegemoet te komen, hetgeen nader is toegelicht in het nader rapport
en waarvoor tevens verwezen wordt naar het antwoord op de betreffende vraag van de
fractie Groenlinks-PvdA in dit verslag.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen welke alternatieven overwogen zijn.
Binnen de verbetermaatregelen die binnen het huidige toeslagstelsel kunnen worden
genomen, is aan maatregelen voor schrijnende situaties als gevolg van het partnerbegrip
prioriteit gegeven. Dit is al eerder met uw Kamer gedeeld.7 Voor het specifieke knelpunt dat de Raad van State benoemt, namelijk familieleden
die door samenwoning toeslagpartner worden, zijn verschillende maatregelen mogelijk.
Zo kunnen burgers die in het kader van mantelzorg samenwonen inmiddels een uitzondering
op het toeslagpartnerschap aanvragen op grond van goedkeurend beleid dat is voortgekomen
uit de hardheidsclausule.8 Een bredere oplossing voor dit knelpunt kan zijn om het samengesteldegezinnencriterium
in de Awir te laten vervallen; deze is als vereenvoudiging binnen het stelsel op kortere
termijn uitgewerkt in het eindrapport toekomst toeslagen9. Op basis van dit criterium worden meerderjarige burgers toeslagpartner als zij op
hetzelfde adres staan ingeschreven, samen met een kind van één van hen. Door een dergelijke
maatregel zou dit komen te vervallen. Dit is een grotere vereenvoudiging voor burgers
en de uitvoering. De doelgroep van deze maatregel is echter groter en omvat ook burgers
die dan als gevolg hiervan wel voor de toeslagen als alleenstaande worden gezien,
maar in het maatschappelijk verkeer elkaars partner zijn. Daarmee is de maatregel
duurder dan de maatregel die nu wordt voorgesteld. Het uitbreiden van de uitzondering
voor eerstegraads bloed- en aanverwanten is een eenvoudige optie met een beperkt budgettair
beslag. Bovendien is de maatregel al per 1 januari 2025 uitvoerbaar, waardoor burgers
in schrijnende situaties snel geholpen kunnen worden.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen naar de mogelijkheid dat de maatregel
wordt aangemerkt als discriminatie tussen eerstegraads bloed- en aanverwanten en anderen
die zich in een vergelijkbare positie bevinden. Ook vragen zij naar de gevolgen van
een dergelijk mogelijk oordeel. Zoals hiervoor benoemd, wordt met deze maatregel geen
nieuwe uitzondering geïntroduceerd, maar wordt een reeds bestaande uitzondering uitgebreid.
De reeds bestaande uitzondering op het toeslagpartnerbegrip is beperkt tot eerstegraads
bloed- en aanverwanten. Een dergelijke bijzondere positie van eerstegraads bloed-
en aanverwanten bestaat ook in andere partnerbegrippen in de sociale zekerheid, zoals
in de Participatiewet. Daaraan onderliggend is de overweging dat tussen ouders en
kinderen een afhankelijkheidsrelatie bestaat of heeft bestaan, waaruit de samenwoning
in de regel voortvloeit.10 Omdat de samenwoning in die gevallen niet voortkomt uit een vrijwillige keuze, is
het niet wenselijk dat het samenwonen leidt tot negatieve financiële gevolgen.

Er is bij het kabinet geen jurisprudentie bekend waarin is geoordeeld dat deze reeds
bestaande uitzonderingen discriminerend uitwerken tegen andere burgers met een familiaire
relatie. Aangezien met de huidige maatregel juist een vorm van onderscheid wordt weggenomen,
namelijk het onderscheid op basis van leeftijd tussen eerstegraads bloed- en aanverwanten,
verwacht het kabinet niet dat met deze maatregel een risico ontstaat dat wordt geoordeeld
dat deze maatregel discriminerend is. Als onverhoopt toch wordt geoordeeld dat sprake
zou zijn van ongerechtvaardigd onderscheid tussen eerstegraads bloed- en aanverwanten
en andere burgers met een familieband die desondanks worden aangemerkt als toeslagpartner,
kan dit in theorie betekenen dat er meer uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip
moeten worden getroffen. Dit kan gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van het toeslagenstelsel,
en kan ook budgettaire gevolgen hebben. Zoals hierboven toegelicht, verwacht het kabinet
niet dat met de maatregel een reëel risico ontstaat dat geoordeeld zou worden dat
ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt wordt.

De leden van de fractie van Groenlinks-PvdA en van D66 vragen hoe dit onderdeel van
het wetsvoorstel zich verhoudt tot de kostendelersnorm. Daarnaast vragen de leden
van de fractie van Groenlinks-PvdA op welke manieren de overheid op dit moment mensen
stimuleert om een woning te delen en op welke manieren mensen (fiscaal) juist worden
ontmoedigd om dit te gaan doen. Deze maatregel heeft geen gevolgen voor de kostendelersnorm
in de Participatiewet. In het regeerakkoord is aangegeven dat het kabinet gaat verkennen
wat de consequenties zijn als de kostendelersnorm wordt aangepast of afgeschaft en
welk effect dit heeft op woningdelen. Een dezer weken wordt uw kamer door de Minister
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening geïnformeerd over de wijze waarop het
kabinet woningdelen wil gaan stimuleren. Fiscaal gezien kan het gaan delen van een
woning negatieve of positieve gevolgen hebben, maar er is geen sprake van specifieke
maatregelen bedoeld om het delen van een woning te ontmoedigen. Wat de fiscale gevolgen
zijn, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het individuele geval.

De leden van de fractie van de VVD voorzien een ingewikkelde samenloop waarin het
voorkomt dat geen sprake is van partnerschap voor toeslagen, maar wel voor de fiscaliteit.
Zij vragen om nadere toelichting welke effecten dit kan meebrengen bij verandering
in inkomens. De effecten van het afschaffen van de leeftijdsgrens hangen af van de
individuele situatie en zijn niet als zodanig te beschrijven. Over het algemeen kan
worden gezegd dat het niet zijn van partner voor toeslagen, maar wel voor de fiscaliteit
positieve effecten heeft. In de regel geldt dat het financieel voordelig(er) is om
geen partner te zijn voor toeslagen, vanwege het recht op de alleenstaande ouderkop
in het kindgebonden budget en de in verhouding hogere inkomens- en vermogensgrenzen.
Voor de fiscaliteit daarentegen geldt in de regel juist dat het wel voordelig is om
partner te zijn, vanwege de mogelijkheid om gezamenlijke inkomens- en vermogensbestanddelen
onderling zo gunstig mogelijk te verdelen en vanwege het recht op inkomensafhankelijke
combinatiekorting. Ook is het mogelijk om het vermogen tussen fiscaal partners zo
te verdelen dat de aanvrager van een toeslag niet boven de vermogensgrens uitkomt.

De leden van de fractie van NSC waarderen dat met de voorgestelde maatregel een knelpunt
wordt opgelost dat heeft geleid tot extreem pijnlijke terugvorderingen en daarmee
tot schulden bij mensen. Zij vragen of kabinet in staat en bereid is om iets te doen
met de schulden van deze burgers. Het kabinet betreurt het dat burgers onverwachts
en onbedoeld toeslagpartner zijn geworden en daardoor te maken hebben gekregen met
(hoge) terugvorderingen. Het knelpunt van de onbedoelde partnerschappen als gevolg
van de 27-jaarsgrens is al eerder en vaker naar de Tweede Kamer gecommuniceerd. Het
vorige kabinet heeft uiteindelijk vanaf 2025 middelen gereserveerd om deze problematiek
op te lossen. Daarbij heeft het vorige kabinet ervoor gekozen om de 27-jaarsgrens
in de uitzondering op het toeslagpartnerbegrip voor eerstegraads bloed- en aanverwanten
vanaf 2025 te laten vervallen en daar geen terugwerkende kracht aan toe te kennen.
De terugvorderingen als gevolg van het worden van toeslagpartner zullen alleen hebben
gezien op het lopende toeslagenjaar. Voor de jaren erna was het partnerschap bekend
bij de Dienst Toeslagen waardoor de toeslag in de voorschotfase reeds is aangepast
op de nieuwe situatie. Vanaf 2025 zal het partnerschap automatisch door de Dienst
Toeslagen worden verbroken in de gevallen die onder de uitgebreidere uitzondering
komen te vallen.

Er zijn meerdere studies verricht naar de knelpunten van het toeslagenstelsel. Naar
aanleiding van een motie van de leden Lodders en Van Weyenberg is een inventarisatie
van knelpunten in het toeslagenstelsel aan uw Kamer gezonden. Hierover is uw Kamer
geïnformeerd op 29 juni en 30 november 202111. In de brief van 17 juni 202212 is uw Kamer, mede namens de bewindslieden van SZW, VRO en VWS nader geïnformeerd
over mogelijke verbeteringen in het huidige toeslagenstelsel. Daarbij is aangegeven
dat de knelpunten divers van aard zijn en dat daarmee ook de oplossingen divers zijn:
uiteenlopend van aanpassing van de uitvoering tot wetswijziging. In die brief is een
overzicht gegeven welke gesignaleerde knelpunten al opgepakt zijn of worden en voor
welke knelpunten nog geen oplossing is gerealiseerd. Een aantal van de brief van 17 juni
2022 genoemde knelpunten is inmiddels opgelost; zo kunnen personen in de opvang die
gevlucht zijn voor huiselijk geweld per 1 januari 2023 zelfstandig toeslagen aanvragen,
waarmee recht wordt gedaan aan de feitelijke situatie, namelijk als alleenstaande.
Per 1 januari 2025 krijgen alle vormen van promovendi (en studenten technologisch
ontwerper) recht op kinderopvangtoeslag. Met die maatregel wordt uitvoering gegeven
aan de motie Omtzigt13. En met het onderhavige wetsvoorstel wordt het knelpunt opgelost van ongewenste partnerschappen
bij eerstegraadsbloedverwanten ouder dan 27 jaar.

Daarnaast heeft dit kabinet in het regeerprogramma een aantal maatregelen opgenomen
waarmee op korte termijn nog openstaande knelpunten in de toeslagen worden opgelost
waar mensen in het hier en nu last van hebben. Gezinnen met een partner die noodgedwongen
niet bij het gezin kan zijn en niet kan bijdragen, krijgen hetzelfde recht op toeslagen
als alleenstaande ouders. Het kabinet stelt voor om niet langer met terugwerkende
kracht toeslagen aan te passen als gevolg van besluiten over kinderbijslag of verblijfsstatus.
Zo worden hoge terugvorderingen die kunnen leiden tot armoede en schulden voorkomen.
Ook wil het kabinet de zekerheid vergroten door de aanvraagtermijn van de huurtoeslag,
zorgtoeslag en het kindgebonden budget met vier maanden te verlengen.

De leden van de fractie van NSC vragen naar een lijst van situaties waarin partners
niet samenwonen, maar er toch geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat. Zij denken
hierbij aan kortdurende opnames in een Wet langdurige zorg (WLZ)-instelling, kortdurende
detentie of een partner die in het buitenland woont en niet naar Nederland kan of
mag komen en dus ook reëel niet kan helpen bij de opvang kinderen. In de Wet kinderopvang
is vastgelegd dat ouders met een toeslagpartner enkel in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag
als beiden werken of voldoen aan de doelgroepstatus.14 Burgers die niet samenwonen kunnen alleen toeslagpartner zijn als zij gehuwd zijn
of een geregistreerd partnerschap hebben afgesloten. In deze situaties vervalt in
de meeste gevallen het recht op kinderopvangtoeslag als de elders verblijvende partner
niet werkt. Als de elders verblijvende partner werkt is er in die situaties recht
op kinderopvangtoeslag. Op de hoofdregel dat de (elders verblijvende) partner moet
werken bestaan enkele uitzonderingen.

Voor ouders met een partner die kortdurend niet kunnen werken, ongeacht om welke reden,
geldt dat gedurende de eerste drie maanden na beëindiging van het verrichten van arbeid
dezelfde aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag als daarvoor.15 Elders verblijvende partners met een Wlz-indicatie zijn uitgezonderd van de arbeidseis
binnen de kinderopvangtoeslag,16 evenals burgers die veroordeeld zijn tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel
van langer dan drie maanden17

Ten slotte heeft het kabinet in het regeerprogramma aangekondigd nieuwe uitzonderingen
op het toeslagpartnerbegrip voor te stellen voor burgers met een partner die niet
aan het gezin kan bijdragen vanwege detentie, vermissing of een vluchtsituatie. Met
deze nieuwe uitzondering op het toeslagpartnerbegrip wordt in meer situaties ook het
gevolg voorkomen dat de leden benoemen. Over dit voorstel wordt uw Kamer binnenkort
nader geïnformeerd. Overigens wordt hierbij opgemerkt dat de maatregel die in de Fiscale
verzamelwet 2025 wordt genomen rondom toeslagpartnerschappen die ontstaan tussen eerstegraads
bloed- en aanverwanten, geen relatie heeft tot de hierboven benoemde situaties. Deze
situaties zien immers enkel op gevallen waarin sprake is van een huwelijk of geregistreerd
partnerschap.

Tot slot op dit punt ontvangen de leden van de NSC-fractie graag inzage in het aantal
kinderen dat in het buitenland woont en waarvoor de Nederlandse staat kinderopvangtoeslag
betaalt en kindgebonden budget. Is de regering in staat een lijst daarvan te verschaffen
met het land, het aantal kinderen en het budgettaire beslag?

De leden van de fractie van NSC vragen om inzage in het aantal kinderen dat in het
buitenland woont en waarvoor de Nederlandse staat kinderopvangtoeslag en kindgebonden
budget betaalt en vraagt om een lijst met het land, het aantal kinderen en het budgettaire
beslag. Deze gegevens zijn als gevolg van de ingewikkelde internationale samenloop
niet eenvoudig te geven. Als een ouder woont of werkt in een ander land, dan zijn
in beginsel de socialezekerheidsstelsels van beide landen van toepassing. In beginsel
zou diegene dan recht kunnen hebben op tegemoetkomingen voor zijn kinderen uit beide
landen, maar de Europese verordening coördinatie socialezekerheidsstelsels voorkomt
dit.18 Deze verordening bepaalt in het geval van internationale samenloop welk land prioritair
is, oftewel welk land de nationale gezinsbijslag volledig uitbetaalt. Het andere land
vult dan dat bedrag aan tot de hoogte van de gezinsbijslag op grond van het recht
van dat andere land, indien dat recht hoger is dan het recht van het prioritaire land.
In Nederland zijn het kindgebonden budget, de kinderopvangtoeslag en de kinderbijslag
onderdeel van de gezinsbijslag. Voor andere landen gaat het om vergelijkbare regelingen.
Het is binnen de korte termijn van deze beantwoording niet mogelijk om een overzicht
te geven van toeslagen die naar kinderen in het buitenland gaan. In een volgende stand
van zaken brief voor toeslagen zal hierop worden teruggekomen.

De leden van de fractie van de SGP vragen hoe groot de groep is die door dit voorstel
worden geraakt omdat ze extra toeslag krijgen. Het kabinet verwacht dat met deze maatregel
circa 3.000 ouders niet meer als toeslagpartners worden gezien. Zij kunnen hierdoor
aanspraak op maken op hogere toeslagen.

De leden van de fractie van de SGP vragen of het kabinet wil bezien hoe ook het breder
verlenen van mantelzorg gestimuleerd kan worden door aanpassing van regelgeving op
het toeslagenstelsel. Het kabinet stelt het zeer op prijs als mensen voor elkaar zorgen
en hiervoor bij elkaar gaan wonen. Er spelen daarbij meer factoren dan alleen financiële
prikkels. Maar het kabinet houdt in de aanloop naar een nieuw toeslagenstelsel ook
een open blik waar het huidige toeslagenstelsel nog verder verbeterd en vereenvoudigd
kan worden. Een bredere vereenvoudiging van het partnerbegrip, bijvoorbeeld door het
afschaffen van het criterium samengestelde gezinnen kan bijdragen aan het stimuleren
van mantelzorg. Een dergelijke aanpassing kent echter wel een grotere reikwijdte,
en omvat ook burgers die dan als gevolg hiervan wel voor de toeslagen als alleenstaande
worden gezien, maar in het maatschappelijk verkeer elkaars partner zijn. Daarnaast
is er voor andere dan in het regeerprogramma afgesproken verbeteringen in het huidige
toeslagenstelsel geen geld vrijgemaakt. De extra budgettaire kosten van een nieuwe
maatregel moeten dan binnen het huidige toeslagenstelsel gedekt worden, net als bij
de nu voorliggende maatregel. Het kabinet zal bezien of dit meegenomen kan worden
in de besluitvorming over de begroting van 2026.

7. Verlengen boetetermijn deelnemer

De leden van de fractie NSC hebben vragen over de maatregel die voorziet in verlenging
van de termijn waarbinnen aan een deelnemer een vergrijpboete kan worden opgelegd.
Deze maatregel heeft voor de rechtszekerheid van belastingplichtigen geen gevolgen.
De maatregel ziet namelijk niet op belastingplichtigen zelf maar op anderen dan de
belastingplichtigen, te weten deelnemers, zoals adviseurs. De maatregel bepaalt dat,
net als nu het geval is voor belastingplichtigen, ook voor deelnemers een boetetermijn
van twaalf jaar gaat gelden. Daarnaast is voorzien in overgangsrecht om te voorkomen
dat inbreuk wordt gemaakt op het rechtszekerheidsbeginsel. Dat houdt in dat de bevoegdheid
om aan een ander dan de belastingplichtige of inhoudingsplichtige een bestuurlijke
boete op te leggen niet herleeft, indien die bevoegdheid bij inwerkingtreding van
deze maatregel reeds is vervallen. De mate waarin deze maatregel zal worden toegepast
is moeilijk te kwantificeren. Dat komt omdat het gebruik ervan sterk afhangt van de
feiten en omstandigheden van het concrete geval.

8. Gevolgen voor burgers en het bedrijfsleven

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe gemeenten omgaan met de termijnen die
uit de Invorderingswet 1990 (IW 1990) volgen en om een afschrift van de Leidraad invordering
gemeentelijke belastingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

De wet- en regelgeving van de invordering van gemeentelijke belastingen is gebaseerd
op die van de rijksbelastingen, hetgeen is opgenomen in de IW 1990. Artikel 250 van
de Gemeentewet geeft gemeenten ruimte om af te wijken van de in beginsel geldende
termijn dat een belastingaanslag invorderbaar is zes weken na de dagtekening van het
aanslagbiljet19.

Artikel 25 IW 1990 biedt de ontvanger de mogelijkheid om uitstel van betaling te verlenen.
Deze mogelijkheid geldt ook voor een gemeente. Hoe door een gemeente invulling aan
deze mogelijkheid wordt gegeven, is aan de gemeenten zelf. Uit navraag bij de VNG
is gebleken dat, naar bij hen bekend, vrijwel alle gemeenten een ruimere termijn dan
de zes weken aanbieden. Bovendien bieden, volgens de VNG, vrijwel alle gemeenten via
het aanslagformulier actief aan inwoners de optie betalen in termijnen aan. Daarnaast
kan een inwoner altijd zelf contact opnemen met de gemeente voor een individuele betalingsregeling.

Sinds 1 januari 2021 kunnen gemeenten door de gewijzigde Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
eerder mensen helpen die door schulden in de problemen dreigen te raken, de zogenaamde
vroegsignalering van schulden. Verhuurders, energie- en waterbedrijven en zorgverzekeraars
kunnen voortaan gegevens van mensen met een betalingsachterstand delen met de gemeente.
De Belastingdienst en Dienst Toeslagen hebben het voornemen om met ingang van 1 januari
2025 te starten met een experiment om ook hun gegevens van mensen met een betalingsachterstand
te delen met gemeenten die meedoen aan het experiment. Zo weten deze gemeenten welke
mensen zij hulp moeten aanbieden om te voorkomen dat de betalingsproblemen van deze
mensen verder oplopen. De gemeenten nemen vervolgens contact op met deze mensen en
bieden hen hulp.

Naar aanleiding van het verzoek van de leden van de VVD-fractie is de model-Leidraad
invordering gemeentelijke belastingen van de VNG bijgevoegd.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga