Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 augustus 2024 en het nader rapport d.d. 20 september 2024, aangeboden aan
de Koning door de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 juli 2024, nr. 2024001589,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
14 augustus 2024, nr. W11.24.00166/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 3 juli 2024, no. 2024001589, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit2, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de voorwaarden
over de maximale mestproductie in de derogatiebeschikking 2022–2025 (Wet wijziging
Meststoffenwet in verband met de maximale mestproductie), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een aantal wijzigingen in de Meststoffenwet in verband
met de implementatie van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2069 van de Commissie van
30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond
van Richtlijn 91/676/EEG (de zogenoemde derogatiebeschikking).3

In het wetsvoorstel worden de nationale en sectorale mestplafonds verlaagd vastgesteld.
Voorts wordt een regeling getroffen voor afroming bij overdracht van varkens- en pluimveerechten
met 30% en wordt de bestaande afroming van fosfaatrechten bij melkvee verhoogd van
10% naar 30%.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat op dit moment onvoldoende
zeker is of de voorgestelde afromingsmaatregelen op zich toereikend zijn om de mestproductie
in 2025 te kunnen reduceren tot onder het door de Commissie in de derogatiebeschikking
gestelde mestplafond. De Afdeling adviseert daarom dragend te motiveren dat de voorgestelde
afromingsmaatregelen toereikend zijn om de noodzakelijke vermindering van stikstof-
en fosfaatexcretie in 2025 te realiseren, bijvoorbeeld door inzichtelijk te maken
welke andere bestaande maatregelen bijdragen aan de vereiste vermindering. Indien
die motivering niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling om inzichtelijk te maken
welke aanvullende maatregelen genomen worden om de mestproductie ultimo 2025 tot onder
het mestplafond te laten zakken.

Verder merkt de Afdeling op dat tussen de sectoren melkvee, varkens en pluimvee aanzienlijke
verschillen bestaan in de hoeveelheden waarmee de mestproductie de voorgestelde sectorale
waarden voor de mestplafonds in 2025 overschrijdt. Hoewel de mestplafonds voor alle
drie de sectoren met eenzelfde percentage worden verlaagd, zijn de verschillen in
de reductieopgaven tussen de sectoren zowel in absolute als in relatieve zin aanzienlijk.

Uit de toelichting blijkt echter niet dat de hoogte van het voorgestelde afromingspercentage
is afgestemd op de te bereiken reductie in mestproductie per sector. In het licht
van de inmenging in
het eigendomsrecht is voor een beoordeling van de proportionaliteit van de maatregel
voor de verschillende sectoren dat inzicht wel nodig. De Afdeling adviseert dit in
de toelichting dragend te motiveren.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Context

De Nitraatrichtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door
nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen.4 De lidstaten stellen iedere vier jaar een actieprogramma vast met maatregelen ter
bereiking van deze doelstellingen.5 In de Nitraatrichtlijn is onder meer bepaald dat niet meer dierlijke mest dan de
hoeveelheid die 170 kg stikstof bevat, per hectare per jaar, op of in de bodem mag
worden gebracht. De Europese Commissie kan op verzoek van een lidstaat toestaan dat
van deze norm wordt afgeweken, mits geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van
voornoemde doelstellingen.6 Een besluit tot afwijking wordt een derogatie genoemd. De derogatie mag alleen worden
toegepast op mest van graasdieren.

Vanaf 2005 heeft de Commissie op verzoek van Nederland een aantal keer besloten tot
het verlenen van de gevraagde derogatie, waaraan steeds de nodige voorwaarden zijn
gesteld die ook in nationale wetgeving moesten worden en zijn opgenomen. De derogatiebeschikking
die het besluit beoogt te implementeren dateert van 30 september 2022. Eén van de
voorwaarden aan dit besluit is dat de totale in Nederland geproduceerde mest geleidelijk
afneemt en in 2025 niet meer dan 440 miljoen kg stikstof en 135 miljoen kg fosfaat
teweegbrengt.7

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Met het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de hiervoor genoemde voorwaarde
in de derogatiebeschikking, inzake de maximale mestproductie in Nederland in 2025.
Daartoe wordt de totale omvang van de productie van dierlijke meststoffen per kalenderjaar
(het mestplafond), uitgedrukt in fosfaat, gemaximeerd op ten hoogste 135,0 miljoen
kg, en uitgedrukt in stikstof op ten hoogste 440,0 miljoen kg.8 Het wetsvoorstel heeft een beperkte reikwijdte, in die zin dat het enkel beoogt tijdig
uitvoering te geven aan de in de derogatiebeschikking gestelde voorwaarde over de
productie van de maximaal toegestane totale hoeveelheid dierlijke meststoffen. De
overige onderdelen uit de derogatiebeschikking worden niet in dit voorstel geregeld.

De derogatiebeschikking stelt geen mestproductieplafonds voor de afzonderlijke sectoren
melkvee, varkens en pluimvee. De Meststoffenwet stelt wel mestproductieplafonds voor
de sectoren.9 Omdat de som van de maximale mestproductie per sector niet hoger mag zijn dan de
toegestane maximale nationale mestproductie worden in het voorstel de in de Meststoffenwet
voor de sectoren melkvee, varkens en pluimvee opgenomen mestproductieplafonds verlaagd
met hetzelfde percentage als waarmee het nationale mestproductieplafond voor fosfaat
en stikstof wordt verlaagd.10

Het wetsvoorstel voorziet verder in maatregelen om te voorkomen dat de mestproductie
de mestproductieplafonds voor 2025 (nationaal en sectoraal) overschrijdt. Daartoe
voorziet het voorstel in een regeling voor afroming van productierechten voor varkens
en pluimvee met 30% bij losse overdracht van productierechten of in het geval van
bedrijfsoverdracht.11 Ook wordt de (al bestaande) afroming van fosfaatrechten bij melkvee verhoogd van
10% naar 30%.12 Daarbij wordt voorzien in uitzonderingen op de afromingsverplichting bij overdracht
in familieverband en bij de lease van productierechten.13

Ten slotte voorziet het wetsvoorstel in een delegatieregeling om de hoogte van de
afromingspercentages in de toekomst bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen.14

3. Toereikendheid afromingsmaatregelen

Volgens de toelichting is de verwachting van de regering dat het in de derogatiebeschikking
opgelegde mestproductieplafond, zonder het treffen van aanvullende maatregelen, in
2025 overschreden wordt.15 Om die reden voorziet het voorstel in een afromingsplicht bij overdracht van productierechten
en bij bedrijfsoverdracht.

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde afromingsmaatregelen eerst in 2025 in werking
zullen treden. Dat betekent dat de afromingsmaatregelen in één jaar tijd de mestproductie
zodanig moeten reduceren dat de totale mestproductie in Nederland onder het mestproductieplafond
voor stikstof en fosfaat uitkomt.

Dit roept de vraag op of de voorgestelde maatregelen daarvoor toereikend zijn. In
dit verband wijst de Afdeling erop dat in 2023 de uitscheiding van stikstof in dierlijke
mest 464 miljoen kg bedroeg. De fosfaatuitscheiding bedroeg 147 miljoen kg. Volgens
de momentopname in het eerste kwartaal van 2024 bedraagt de stikstofuitscheiding in
2024 ongeveer 468 miljoen kg en de fosfaatuitscheiding 147,5 miljoen kg.16

Weliswaar is de onzekerheid in de prognose relatief groot, maar hieruit volgt wel
indicatief dat de stikstofuitscheiding in 2025 met 28 miljoen kg moet worden verlaagd
ten opzichte van 2024 en de fosfaatuitscheiding met 12,5 miljoen kg, om te kunnen
voldoen aan de in de derogatiebeschikking gestelde normen.

Volgens de toelichting leidt het voorgestelde afromingspercentage van 30% tot een
verwachte afname van stikstofuitscheiding met 9,3 miljoen kg en van fosfaatuitscheiding
met 3,6 miljoen kg.17 Er blijft dus een opgave over voor verlaging van de stikstofuitscheiding met ongeveer
15 miljoen kg en fosfaatuitscheiding met ongeveer 9 miljoen kg.

Uit de toelichting volgt niet of, en zo ja welke, andere maatregelen worden getroffen
om de stikstof- en fosfaatexcretie zodanig te verminderen dat in 2025 aan de in de
derogatiebeschikking gestelde voorwaarden wordt voldaan. Zonder dat inzicht kan niet
worden beoordeeld of de voorgestelde afromingsmaatregelen toereikend zijn om aan die
voorwaarden te voldoen. Wel wordt verwezen naar het Plan van aanpak mestmarkt.18 Daarin wordt de verwachting uitgesproken dat de landelijke beëindigingsregelingen
veehouderijen (Lbv en Lbv-plus) naar verwachting zullen bijdragen aan een verlaging
van de mestproductie.

Verder staat daarin dat vanuit de melkveehouderij naar voren is gebracht dat door
het verlagen
van het aandeel ruw eiwit in het rantsoen ook de stikstof in rundveedrijfmest verlaagd
kan worden.
Daaruit blijkt echter onvoldoende concreet in welke mate dit bijdraagt aan verlaging
van de mestproductie onderscheiden naar stikstofexcretie en fosfaatexcretie.

In dit verband wijst de Afdeling erop dat de in de derogatiebeschikking gestelde normen
voor stikstof en fosfaatexcretie gelden voor het jaar 2025. Dit betekent dat die normen
in 2025 daadwerkelijk moeten worden gehaald. Nu op dit moment onvoldoende zeker is
dat de voorgestelde afromingsmaatregelen op zich voldoende resultaat bieden, dienen
aanvullende maatregelen te worden genomen om te verzekeren dat de noodzakelijke vermindering
van stikstof- en fosfaatexcretie in 2025 wordt gerealiseerd.

De Afdeling adviseert om dragend te motiveren dat de voorgestelde afromingsmaatregelen
toereikend zijn om de noodzakelijke vermindering van stikstof- en fosfaatexcretie
in 2025 te realiseren. Dat kan bijvoorbeeld door inzichtelijk te maken welke andere
bestaande maatregelen bijdragen aan de vereiste vermindering. Indien die motivering
niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling om inzichtelijk te maken welke aanvullende
maatregelen genomen worden om de mestproductie ultimo 2025 niet boven het mestplafond
te laten uitkomen.

De motivering van de toereikendheid is temeer van belang in het licht van de evenredigheidstoets
die moet plaats vinden, gelet op de inmenging in het eigendomsrecht als gevolg van
de afromingsmaatregelen (zie ook punt 4).

Het advies is opgevolgd. Dit is toegelicht onder punt 4.

4. Proportionaliteit afromingspercentage op sectoraal niveau

De afroming van productierechten bij verhandeling vormt een inmenging in het recht
op ongestoord genot van eigendom, zoals gewaarborgd in artikel 1 van het Eerste Protocol
bij het EVRM. De toelichting vermeldt dat de voorgestelde afroming van productierechten
geen ontneming van eigendom vormt maar uitsluitend (nadere) regulering van eigendom.19

Eigendom mag wettelijk worden gereguleerd indien daarmee een legitiem doel wordt nagestreefd
en de maatregel proportioneel is tot dat doel, waarbij een «fair balance» moet worden
bereikt. Deze «fair balance» dient zowel ten aanzien van de regeling ten algemene
als voor individuele gevallen te worden bereikt.

Voor de sectoren melkvee, varkens en pluimvee worden in het voorstel de afzonderlijke
mestplafonds verlaagd met hetzelfde percentage als waarmee het nationale mestproductieplafond
vanwege de derogatiebeschikking verlaagd wordt. Volgens de toelichting draagt hiermee
elk van de sectoren bij aan de verlaging van de mestproductie en komt er geen verhoudingsgewijs
zwaardere last te rusten op één of meerdere sectoren.

De Afdeling wijst er op dat tussen de sectoren melkvee, varkens en pluimvee verschillen
bestaan in de hoeveelheden mestproductie en de hoeveelheden waarmee de mestproductie
de voorgestelde sectorale waarden voor de mestplafonds in 2025 overschrijdt. Hoewel
de mestplafonds voor alle drie de sectoren met eenzelfde percentage worden verlaagd,
zijn de verschillen in de reductieopgaven tussen de sectoren zowel in absolute als
in relatieve zin aanzienlijk.

Dit roept de vraag op of het voorgestelde afromingspercentage van 30% voor iedere
sector passend is om de mestproductie voor die sector onder het mestplafond te krijgen.
In de toelichting wordt weliswaar in zijn algemeenheid gemotiveerd dat een afromingspercentage
hoger dan 30% de handel in productierechten zal verlammen en een percentage van 20%
leidt tot een kleinere reductie van de mestproductie, en wordt ter rechtvaardiging
van het voorgestelde afromingspercentage gewezen op het belang van de agrarische sector
als geheel en de vermindering van de druk op de mestmarkt.

Uit de toelichting blijkt echter niet dat de hoogte van het voorgestelde afromingspercentage
is afgestemd op de te bereiken reductie in mestproductie per sector.20 Daarmee blijft twijfelachtig of de omvang van de afroming bij verhandeling van varkens-
en pluimveerechten, mede gelet op de naar verhouding beperkte bijdrage van deze sectoren
aan de overschrijding van het nationale mestproductieplafond, proportioneel is, ook
op het niveau van de regeling.21 Zonder nadere motivering van de proportionaliteit van de maatregel voor de verschillende
sectoren is het hanteren van eenzelfde afromingspercentage voor ieder sector juridisch
kwetsbaar.

De Afdeling adviseert daarom het afromingspercentage voor de verhandeling van varkens-
en pluimveerechten dragend te motiveren.

De adviezen onder de punten 3 en 4 zijn opgevolgd. Naar aanleiding daarvan zijn er
enkele wijzigingen in het wetsvoorstel doorgevoerd, en is de memorie van toelichting
op onderdelen gewijzigd.

De regering is van mening dat al het mogelijke moet worden gedaan om te borgen dat
de mestproductie in 2025 niet boven het dan geldende mestproductieplafond uitkomt
om daarmee een generieke korting te voorkomen. Daarom zijn in het wetsvoorstel afromingsmaatregelen
opgenomen en is in de memorie van toelichting daarnaast gewezen op andere maatregelen
die bijdragen aan vermindering van de mestproductie, zoals de landelijke beëindigingsmaatregelen
(Lbv en Lbv-plus).

In het wetsvoorstel zoals voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van de
Raad van State, kon met de deelname aan Lbv en Lbv-plus nog geen rekening worden gehouden,
omdat er op dat moment nog onvoldoende gegevens beschikbaar waren over deelname uit
de verschillende sectoren aan de Lbv en Lbv-plus, en over het effect als gevolg daarvan
op de mestproductie. De afgelopen periode heeft niet alleen geleid tot inzicht in
de verwachte deelname aan de Lbv en Lbv-plus, ook de cijfers over de verwachte mestproductie
in 2024 zijn beschikbaar gekomen. Als gevolg van deelname aan de beëindigingsregelingen
is een substantiële reductie te verwachten van de mestproductie, die per sector verschillend
is.

Uitgaande van de recente cijfers over de verwachte mestproductie en het verwachte
effect op de mestproductie als gevolg van deelname aan Lbv en Lbv-plus, is de omvang
van de opgave opnieuw bekeken. Dit geeft reden om de in het wetsvoorstel opgenomen
sectorale mestproductieplafonds te wijzigen. Hierbij is er allereerst van uitgegaan
dat de verwachte mestproductie in 2025 gelijk is aan de verwachte mestproductie in
2024. Van deze verwachte mestproductie is de productie samenhangend met de ingeschatte
deelname aan de beëindigingsregelingen afgetrokken, waarbij ervan wordt uitgegaan
dat 65% van degenen aan wie subsidie is verleend op grond van deze regelingen daadwerkelijk
het bedrijf zal beëindigen. De resterende opgave is vervolgens evenredig over de sectoren
verdeeld naar rato van de in 2025 verwachte mestproductie per sector. Deze gewijzigde
sectorale mestproductieplafonds zijn opgenomen in het gewijzigde artikel I, onderdeel
A.

Rekening houdend met deze gewijzigde plafonds en het daardoor verkregen gewijzigde
inzicht in de omvang van de resterende reductieopgave per sector, zijn de voorgestelde
afromingspercentages eveneens opnieuw bekeken en op die opgaven afgestemd. Onderzocht
is welk percentage toereikend is om de voor de betreffende sector resterende reductieopgave
te realiseren. Voor de sector melkvee blijft een afromingspercentage van 30% noodzakelijk.
Dit is onvoldoende om de opgave waar de melkveehouderij te realiseren, maar om te
voorkomen dat de handel in fosfaatrechten stilvalt (en er helemaal niet wordt afgeroomd),
wordt het percentage niet verder verhoogd. De resterende reductieopgave voor varkens
en pluimvee is kleiner dan die voor melkvee, waarbij berekend is dat een afromingspercentage
van respectievelijk 25% en 15% voor die sectoren voldoende is om de opgave te realiseren.
De voorgestelde afromingspercentages zijn hierop aangepast (artikel I, onderdelen
B en D, en daarmee samenhangend ook artikel II, onderdelen B en D). Hiermee wordt
meer recht gedaan aan de resterende reductieopgave in de varkens- en pluimveesector.

De verwachting is dus dat deze gewijzigde afromingspercentages voor de varkenshouderij
en pluimveehouderij toereikend zijn om de resterende opgave van de vermindering van
de mestproductie te realiseren, maar voor de melkveehouderij niet. De effecten van
de verschillende maatregelen worden de komende periode gemonitord, net als andere
ontwikkelingen die van invloed zijn op de omvang van de mestproductie. Mocht op korte
termijn, dan wel in de loop van 2025, blijken dat de benodigde reductie achterblijft,
zal worden bekeken hoe aan de resterende opgave met aanvullende maatregelen alsnog
voldaan kan worden, anders dan via een generieke korting.

De hiervoor genoemde wijzigingen zijn toegelicht in de gewijzigde memorie van toelichting.
Het gaat hierbij met name om de paragrafen 3.1.2 en 3.2.1. De overige onderdelen zijn
hiermee waar nodig in lijn gebracht.

5. Andere wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting
in te gaan op het na het aanhangig maken van het wetsvoorstel bij de Afdeling advisering
Raad van State nog uitgebrachte advies van de ATR. Dit heeft niet geleid tot een inhoudelijke
wijziging.

Verder is ten slotte van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele verschrijvingen
en kleine omissies in het wetsvoorstel en memorie van toelichting te herstellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma