Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 611 Wijziging van enkele wetten ter uitvoering van de beëindiging van de salderingsregeling voor elektriciteit en enkele technische wijzigingen
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I Algemeen
1. Aanleiding en doel
In het Hoofdlijnenakkoord is afgesproken dat de salderingsregeling per 1 januari 2027
wordt beëindigd.1 Een eerder wetsvoorstel om de salderingsregeling af te bouwen is op 13 februari 2024
door de Eerste Kamer verworpen.2 In de door een meerderheid van de Tweede Kamer ondersteunde motie Bontenbal3 is verzocht om een voorstel tot aanpassing van de salderingsregeling bij het Belastingplan
2025 naar de Kamer te sturen. Met dit wetsvoorstel wordt gehoor gegeven aan deze motie
en wordt voorgesteld om de salderingsregeling met ingang van 2027 te beëindigen. Actieve
afnemers4 ontvangen vanaf dan voor alle op het systeem teruggeleverde hernieuwbare elektriciteit
een redelijke vergoeding van de marktdeelnemer aan wie zij terugleveren. Deze toelichting
wordt uitgebracht door de Minister van Klimaat en Groene Groei (hierna: de Minister),
mede namens de Staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst.
Het beëindigen van de salderingsregeling is een maatregel die zorgt voor een efficiënter
en eerlijker gebruik van het energiesysteem.
Huishoudens en bedrijven maken in hoog tempo de overstap van fossiele brandstoffen
naar elektriciteit, die op steeds grotere schaal duurzaam en decentraal wordt opgewekt.
De vraag naar transport van elektriciteit stijgt sneller dan de netbeheerders kunnen
bijbouwen. Dit legt grote druk op het energiesysteem. In grote delen van Nederland
is het elektriciteitsnet momenteel helaas nu al zo vol dat grootverbruikers daar de
komende jaren zonder aanvullende maatregelen geen nieuwe of zwaardere aansluitingen
kunnen krijgen5. Ook kan dit leiden tot netcongestie, waar honderdduizenden huishoudens de gevolgen
van kunnen ondervinden indien er geen maatregelen worden genomen.
Voor actieve afnemers loont het met het beëindigen van de salderingsregeling financieel
om efficiënt om te gaan met zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit en dit zoveel
mogelijk gelijktijdig zelf te verbruiken (verbruik «achter de meter») in plaats van
deze in te voeden op het systeem. Momenteel neemt de salderingsregeling deze prikkel
weg, wat bijdraagt aan het ontstaan van netcongestie op het laagspanningsnet. De beëindiging
van de salderingsregeling vermindert dus de belasting van het elektriciteitsnet en
daarmee het risico op extra netcongestie.
Daarnaast brengt de salderingsregeling een aanzienlijke en stijgende rekening met
zich mee voor de schatkist die door alle belastingbetalers gedragen moet worden. Bij
handhaving van de salderingsregeling is er sprake van een belastingderving van € 574
miljoen in 2027, dat oploopt tot structureel € 665 miljoen. Met de in dit wetsvoorstel
voorziene beëindiging van de salderingsregeling wordt deze derving vanaf 2027 voorkomen.
Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan het verzoek van de Tweede Kamer om
zo snel mogelijk een toekomstig kader te bieden voor het terugleveren van zelfopgewekte
hernieuwbare energie, dat duidelijkheid geeft aan consumenten, de installatiebranche
en andere betrokken partijen. Het voorstel geeft tevens uitwerking aan de betreffende
afspraak uit het Hoofdlijnenakkoord.
2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel ontvangt een actieve afnemer per 1 januari 2027 voor alle teruggeleverde
hernieuwbare elektriciteit, zoals elektriciteit opgewekt met zonnepanelen of uit andere
hernieuwbare bronnen, een redelijke vergoeding van de marktdeelnemer aan wie hij teruglevert.
De salderingsregeling wordt beëindigd.
Huidige situatie
De salderingsregeling is neergelegd in artikel 31c van de Elektriciteitswet 1998,
dat is overgenomen in artikel 2.31 van het voorstel voor de Energiewet6, en artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag. De regeling
is bedoeld voor een eindafnemer met een kleine aansluiting, die elektriciteit produceert
en teruglevert aan zijn eigen leverancier. Deze eindafnemer komt in aanmerking voor
salderen als deze geen terugleveringsovereenkomst heeft gesloten met een andere marktdeelnemer
dan zijn leverancier en voor zover die elektriciteit niet is gedeeld met een andere
eindafnemer.
Artikel 2.31, eerste en tweede lid, van het voorstel voor de Energiewet regelt thans
dat voor een eindafnemer met een kleine aansluiting die elektriciteit teruglevert
aan zijn leverancier, de leverancier het verbruik ten behoeve van de facturering en
inning van de leveringskosten berekent door de aan het systeem onttrokken elektriciteit
te verminderen met de op het systeem ingevoede elektriciteit. Voor ingevoede hernieuwbare
elektriciteit uit hernieuwbare bronnen is hieraan geen grens gesteld, behalve dat
er niet meer elektriciteit gesaldeerd kan worden dan dat aan het systeem is onttrokken.
Voor ingevoede elektriciteit uit andere dan hernieuwbare bronnen geldt een maximum
van 5000 kWh. Voor de belastingheffing wordt hierbij aangesloten. Op deze wijze ontvangt
de eindafnemer voor de ingevoede elektriciteit die wordt gesaldeerd hetzelfde tarief
(leveringskosten inclusief energiebelasting en btw) als hij op grond van de leveringsovereenkomst
voor de onttrokken elektriciteit moet betalen. In 2024 is er met de huidige wetgeving
dus bovendien sprake van een belastingvoordeel van circa € 0,167 (energiebelasting en btw) per gesaldeerde kWh. Als een eindafnemer in een jaar meer
elektriciteit op het systeem invoedt dan hij onttrekt, dan geldt dat de leverancier
net als in de huidige situatie onder de Elektriciteitswet 1998 voor het meerdere aan
de eindafnemer een redelijke vergoeding betaalt. De Autoriteit Consument en Markt
(ACM) houdt hier toezicht op.
Nieuwe situatie na beëindiging salderingsregeling
i) Redelijke vergoeding voor alle teruggeleverde hernieuwbare elektriciteit
Het wetsvoorstel sluit ten aanzien van het terugleveren van hernieuwbare elektriciteit
door een actieve afnemer, zoals elektriciteit die opgewekt is door zonnepanelen op
woningen, aan bij de relevante eisen voor de teruglevering van zelfopgewekte hernieuwbare
energie in de Richtlijn hernieuwbare energie, ook bekend als de RED II.8
Dat heeft een aantal gevolgen.
Aangezien teruggeleverde elektriciteit niet langer geheel of gedeeltelijk kan worden
gesaldeerd met geleverde elektriciteit, wordt met dit wetsvoorstel de eis van een
redelijke vergoeding voortaan op alle door een actieve afnemer teruggeleverde zelfopgewekte
hernieuwbare elektriciteit van toepassing. Het onderscheid tussen de teruggeleverde
hernieuwbare elektriciteit die gesaldeerd kan worden en de overige hernieuwbare elektriciteit
die teruggeleverd wordt vervalt hiermee vanaf 2027.
Een tweede gevolg is dat de wettelijke eis van een redelijke vergoeding niet alleen
geldt voor de eigen leverancier van de actieve afnemer, maar voor elke marktdeelnemer
aan wie een actieve afnemer zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit teruglevert.
De wettelijke bescherming door de eis van een redelijke vergoeding wordt door het
wetsvoorstel uitgebreid van eindafnemers met een kleine aansluiting die salderen bij
hun energieleverancier naar alle actieve afnemers die hernieuwbare elektriciteit opwekken
en terugleveren.
Dit is in lijn met het voorstel voor de Energiewet waarin ruimte wordt geboden voor
nieuwe vormen van energie leveren, zoals energiedelen, en waarin de terugleveringsovereenkomst
een plek krijgt. Bovendien past dit bij de ontwikkeling van het energiesysteem van
een centraal ingerichte elektriciteitslevering naar een systeem met actieve afnemers
die meer gestimuleerd worden om elektriciteit die ze opwekken achter de meter te verbruiken
of op te slaan. Partijen voor wie de opslag of verkoop van zelfopgewekte energie of
flexibiliteits- of energie-efficiëntiediensten de belangrijkste commerciële activiteit
vormen, zoals exploitanten van energieopslagsystemen of zonneparken, vallen niet onder
de Europese definitie van actieve afnemers en vallen dus niet onder deze wettelijke
bescherming.9
De vergoeding voor zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit die door een actieve afnemer
wordt teruggeleverd aan een marktdeelnemer moet redelijk zijn. Gelet op de Richtlijn
hernieuwbare energie gaat het om een vergoeding die een afspiegeling is van de marktwaarde
van die elektriciteit en die rekening kan houden met de waarde op lange termijn ervan
voor het net, het milieu en de samenleving. In het wetsvoorstel wordt expliciet vastgelegd
dat de vergoeding niet redelijk is indien die vergoeding onevenredig laag is gezien
de kosten en baten van de marktdeelnemer en niet concurrerend is. Dit criterium is
grotendeels gelijk aan het criterium voor een redelijke (leverings)prijs in artikel
2.5, tweede lid, van het voorstel voor de Energiewet. In het wetsvoorstel wordt tevens
geregeld dat de kosten en voorwaarden met betrekking tot het terugleveren van zelfopgewekte
hernieuwbare elektriciteit door een actieve afnemer transparant en redelijk moeten
zijn. Deze eisen van transparantie en redelijkheid voor de prijzen en voorwaarden
voor levering uit artikel 2,5, eerste lid, van het voorstel voor de Energiewet zijn
van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit betekent dat het geheel van kosten en
voorwaarden met betrekking tot het terugleveren en de vergoeding voor door een actieve
afnemer teruggeleverde zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit, die wordt vastgelegd
in de terugleveringsovereenkomst, transparant en redelijk moet zijn. Het is dus niet
mogelijk om kosten die samenhangen met het terugleveren alsnog via een omweg in rekening
te brengen, zonder dat deze meegewogen kunnen worden bij het beoordelen van de redelijkheid.
De redelijke vergoeding voor een actieve afnemer met een kleine aansluiting kan niet
worden vastgesteld op een negatief bedrag. Dit regelt artikel 2.31, derde lid, van
het voorstel voor de Energiewet10 en is in het onderhavige wetsvoorstel overgenomen. De ACM is de toezichthouder en
kan de redelijkheid van de door een marktdeelnemer te betalen vergoeding toetsen.
De wettelijke bescherming van een redelijke vergoeding voor niet-hernieuwbare elektriciteit
vervalt.
ii) Beëindiging salderingsregeling
De beëindiging van de salderingsregeling betekent dat de ingevoede (zowel hernieuwbare
als niet-hernieuwbare) elektriciteit niet langer met de hoeveelheid geleverde elektriciteit
wordt gesaldeerd (artikel 2.31, eerste en tweede lid, van het voorstel voor de Energiewet).
Het bestaande belastingvoordeel voor ingevoede elektriciteit tot een maximum van de
aan het systeem onttrokken elektriciteit vervalt daarmee eveneens vanaf 2027 (artikel
50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag). Ook de daarmee onlosmakelijk
verbonden bepalingen zullen vervallen.
De overige bepalingen van de wetgeving blijven voor zover die zien op het terugleveren
van hernieuwbare elektriciteit door een actieve afnemer als zodanig, gehandhaafd en
worden opgenomen in artikel 2.34 van het voorstel voor de Energiewet, dat gaat over
het terugleveren van elektriciteit. Daarnaast wordt artikel 2.34 uitgebreid met een
aantal eisen voor leveranciers uit artikel 2.5 van het voorstel voor de Energiewet,
die zien op redelijke en transparante kosten en voorwaarden, door die van overeenkomstige
toepassing te verklaren.
Rekenvoorbeeld verschil huidige situatie en nieuwe situatie
Voorbeeld:
Dit voorbeeld geldt voor een huishouden met een jaarlijks verbruik van 3.000 kWh en
een jaarlijkse opwekking van 3.300 kWh. Het huishouden verbruikt 30% van de opgewekte
elektriciteit direct zelf en bespaart hiermee voor 990 kWh het volledige leveringstarief.
Uiteindelijk neemt dit huishouden dus 2.010 kWh van het systeem af en voedt het 2.310
kWh op het systeem in.
Situatie 2026:
Het huishouden mag nog salderen in 2026. Aangezien de hoeveelheid van het systeem
onttrokken elektriciteit lager ligt dan de hoeveelheid op het systeem ingevoede elektriciteit,
mag het huishouden de totale hoeveelheid van het systeem onttrokken elektriciteit
salderen. Het huishouden betaalt dus geen leveringstarief, energiebelasting en btw
over de 2.010 kWh die het van het systeem heeft onttrokken. Voor de overige 300 kWh
die op het systeem is ingevoed ontvangt het huishouden een redelijke vergoeding.
Situatie 2027:
Het huishouden kan niet meer salderen en ontvangt dus voor de volledige hoeveelheid
op het systeem ingevoede elektriciteit, dus 2.310 kWh, een redelijke vergoeding. Het
huishouden betaalt voor de 2.010 kWh die van het systeem is onttrokken het volledige
leveringstarief, inclusief energiebelasting en btw.
3. Gevolgen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel kent gevolgen voor het energiesysteem, maar ook voor actieve afnemers,
leveranciers, installateurs en de huursector11. Er is een periode van twee jaar tussen het beoogde moment van aannemen van het wetsvoorstel
en de daadwerkelijke beëindiging van de salderingsregeling. Die termijn is voldoende
voor een zorgvuldige voorbereiding op een nieuwe situatie zonder salderingsregeling.
Gevolgen voor het energiesysteem
Door de salderingsregeling ervaart de consument met zonnepanelen geen prikkel om zelfopgewekte
elektriciteit zoveel mogelijk achter de meter te verbruiken. Dit heeft nadelige gevolgen
voor het energiesysteem en draagt bij aan netcongestie door te veel gelijktijdige
invoeding van elektriciteit en door te veel gelijktijdige afname. Voor wat betreft
de invoeding kan op zonnige momenten te veel invoeding van door zonnepanelen opgewekte
elektriciteit zorgen voor overbelasting van het systeem. Hierdoor kunnen omvormers
uitvallen en kan de zonnestroom tijdelijk niet worden ingevoed in het systeem. Wanneer
er een te grote vraag naar elektriciteit is, kan dit op piekmomenten leiden tot onderspanning
van het systeem. Dit veroorzaakt knipperende lampen en niet goed werkende apparatuur.
Dit kan in 2030 resulteren in circa 750.000 huishoudens die te maken krijgen met overbelasting
en nog eens 350.000 huishoudens met onderspanning12.
Het beëindigen van de salderingsregeling brengt hier verandering in doordat er een
financiële prikkel ontstaat om zelf opgewekte hernieuwbare elektriciteit zoveel mogelijk
direct te verbruiken. Momenteel geldt al dat als een huishouden opgewekte elektriciteit
direct zelf verbruikt, daar geen leveringstarief aan de leverancier en geen belasting
over hoeft te worden betaald. Deze elektriciteit wordt immers niet aan het systeem
onttrokken. Daar verandert het beëindigen van de salderingsregeling niets aan.
Vanaf 2027 zal de actieve afnemer een redelijke vergoeding ontvangen voor alle aan
een marktdeelnemer teruggeleverde zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit. Aangezien
de redelijke vergoeding over het algemeen lager ligt dan het variabele leveringstarief,
loont het om meer zelfopgewekte elektriciteit direct zelf te verbruiken.
Het ligt daarom in de lijn der verwachting dat zonnepaneelbezitters vanaf 2027 meer
zelfopgewekte elektriciteit achter de meter gaan verbruiken. Dit draagt bij aan efficiënter
gebruik van hernieuwbare elektriciteit. Hierdoor zal er op zonnige momenten minder
elektriciteit op het systeem ingevoed worden en zal er op piekmomenten minder elektriciteit
van het systeem worden afgenomen. Het beëindigen van de salderingsregeling zal het
risico op overbelasting of onderspanning dus verminderen en levert daarmee een belangrijke
bijdrage aan het voorkomen van netcongestie.
Gevolgen voor actieve afnemers
i) die reeds geïnvesteerd hebben in zonnepanelen
De afgelopen jaren hebben veel huishoudens geïnvesteerd in zonnepanelen. Het aantal
woningen met zonnepanelen is tussen 2020 en 2024 verdubbeld; er liggen op bijna 3
miljoen woningen zonnepanelen13. Deze groep actieve afnemers zal ook met dit wetsvoorstel in 2027 minimaal 3 jaar
geprofiteerd hebben van de voordelen van de salderingsregeling. Daarmee heeft deze
groep de investering voor een aanzienlijk deel of helemaal terugverdiend bij de beëindiging
van de salderingsregeling per 1 januari 202714. Voor de meest recente investeringen in zonnepanelen zal de terugverdientijd oplopen
ten opzichte van een situatie waarin de regeling voortgezet wordt, afhankelijk van
welk deel van de kosten al is terugverdiend.
ii) die overwegen te investeren in zonnepanelen
Consumenten kunnen investeren in zonnepanelen met een financiële overweging, maar
ook vanuit duurzaamheidsoverwegingen of om de regie over de eigen energierekening
te vergroten, bijvoorbeeld in combinatie met de investering in een warmtepomp, zonnestroomboiler
of een elektrische auto.
Voor wat betreft de terugverdientijd geldt dat die vanaf 2027 voornamelijk zal afhangen
van de ontwikkeling van de aanschafkosten van nieuwe zonnepanelen en van de ontwikkeling
van de elektriciteitsprijzen. Daarnaast spelen de mate van eigen verbruik van de opgewekte
elektriciteit en de vergoeding hierbij een rol. Voor de aanschaf en installatie van
zonnepanelen die op of bij woningen worden geïnstalleerd geldt een btw-nultarief en
de verwachting is dat de kosten van zonnepanelen blijven dalen. Consumenten kunnen
zelf zoveel mogelijk hun opbrengsten van zonnepanelen vergroten door het verbruik
achter de meter te verhogen. De mate waarin ze hierop kunnen inspelen hangt in toenemende
mate af van de individuele situatie.
Berenschot komt in een recent onderzoek15 op een terugverdientijd van 8,1 tot 15,5 jaar16 voor investeringen vanaf 2027, afhankelijk van het verbruik, de opwek en het percentage
eigen verbruik. CE Delft en TNO17 komen in hun recente onderzoek uit op een bandbreedte van 9 tot 17 jaar18 voor een gemiddeld huishouden, afhankelijk van de hoeveelheid eigen verbruik en het
al dan niet blijven bestaan van de terugleverkosten. Daarmee blijven zonnepanelen
zich binnen de technische levensduur terugverdienen. De terugverdientijd kan in de
praktijk lager of hoger uitvallen afhankelijk van de ontwikkeling van eerdergenoemde
factoren. Volgens Berenschot heeft het eigen verbruik de grootste impact op de toekomstige
terugverdientijd. Ook CE Delft en TNO benoemen dat het verhogen van het eigen verbruik
de terugverdientijd flink kan verlagen.
Voor woningeigenaren met een laag (midden)inkomen bestaat de mogelijkheid om zonnepanelen
aan te schaffen met een verantwoorde financiering bij het Nationaal Warmtefonds.
iii) die niet-hernieuwbare elektriciteit opwekken
De huidige wet ziet ook op teruglevering van niet-hernieuwbare elektriciteit door
eindafnemers met een kleine aansluiting, bijvoorbeeld door middel van een microwarmte-krachtkoppeling
met aardgas als brandstof. Deze teruglevering mag momenteel tot 5.000 kWh gesaldeerd
worden. Vanaf 2027 zal ook de niet-hernieuwbare teruglevering niet meer gesaldeerd
mogen worden. Daarbij zal de redelijke vergoeding vanaf 2027 alleen nog gelden voor
aan een marktdeelnemer teruggeleverde zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit. De
concrete hoogte van de vergoeding die de actieve afnemer hiervoor ontvangt zal afhangen
van de individuele afspraken met de marktdeelnemer in de terugleveringsovereenkomst.
iv) die een grote aansluiting hebben
De huidige wet voorziet alleen in een redelijke vergoeding voor teruggeleverde elektriciteit
voor eindafnemers met een kleine aansluiting. Het wetsvoorstel voorziet in een redelijke
vergoeding voor alle actieve afnemers die zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit
terugleveren aan een marktdeelnemer, dus ook voor actieve afnemers met een grote aansluiting,
zoals particulieren en zakelijke afnemers met een verzwaarde aansluiting voor wie
het verkopen, opslaan of gebruik maken van flexibiliteits- of energie-efficiëntiediensten
met zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit niet de belangrijkste commerciële activiteit
vormen.
v) Doenvermogen
Het wetsvoorstel zorgt voor weinig extra belasting van het doenvermogen, aangezien
het gaat om een beëindiging van een fiscale regeling. Alle actieve afnemers zullen een redelijke vergoeding krijgen
voor de teruggeleverde zelfopgewekte hernieuwbare energie. Ze hoeven hier zelf geen
actie voor te ondernemen. De ACM houdt hier toezicht op en kan zo nodig onderzoek
doen naar de wijze waarop leveranciers de wettelijke eis naleven en bij overtredingen
handhavend optreden.
Daarnaast biedt het beëindigen van de salderingsregeling een financiële prikkel om
zelfopgewekte elektriciteit zoveel mogelijk zelf te verbruiken en niet op het net
in te voeden. Momenteel wordt gemiddeld 30% van de zelfopgewekte elektriciteit direct
zelf verbruikt. Actieve afnemers met zonnepanelen hebben diverse mogelijkheden om
dit percentage te verhogen en zo meer opbrengst uit hun zonnepanelen te halen en tegelijkertijd
het systeem minder te belasten. Zo kunnen actieve afnemers het verbruik van apparaten
handmatig afstemmen op de eigen opwekking of dit automatisch doen met de inzet van
slimme apparatuur. Beide opties vragen actief handelen van de actieve afnemer.
Milieu Centraal geeft voorlichting19 over het verhogen van het eigen verbruik. Zo kan het eigen verbruik stijgen door
apparaten zoals de vaatwasser aan te zetten wanneer de zon schijnt. Ook kan het eigen
verbruik aanzienlijk verhoogd worden door de warmtepomp op de juiste momenten aan
te zetten en de elektrische auto op zonnige momenten op te laden. Voor nieuwe investeringen
in zonnepanelen kan gekeken worden naar de opstelling van deze panelen. Bij een opstelling
richting het oosten of westen zal het opwekprofiel beter aansluiten bij het verbruiksprofiel
vergeleken met een opstelling richting het zuiden. Dit zorgt voor een hoger eigen
verbruik.
Gevolgen voor de leveranciers
Uit onderzoek20 van de ACM blijkt dat klanten met zonnepanelen voor hogere kosten zorgen voor leveranciers
dan klanten zonder zonnepanelen. Klanten met zonnepanelen zorgen voor hogere inkoop-
en onbalanskosten en de salderingsregeling brengt eveneens gederfde opbrengsten met
zich mee. Eerder werden deze kosten in rekening gebracht bij alle klanten, waardoor
klanten zonder zonnepanelen meebetaalden aan de voordelen voor klanten met zonnepanelen.
Tegenwoordig rekenen veel leveranciers (een deel van) deze kosten door aan de klanten
met zonnepanelen.
Leveranciers hanteren verschillende methoden om dit te doen. Met het beëindigen van
de salderingsregeling in 2027 zullen de kosten die leveranciers maken in de vorm van
gederfde opbrengsten van geleverde elektriciteit als gevolg van de salderingsregeling,
wegvallen. De hogere inkoop- en onbalanskosten worden niet uitsluitend veroorzaakt
door de salderingsregeling en zullen naar verwachting blijven bestaan.
Gevolgen voor de installatiebranche
Het aantal huizen met zonnepanelen is in de afgelopen jaren fors gegroeid. Halverwege
2024 liggen er op bijna 3 miljoen woningen zonnepanelen. Als gevolg van de hoge vraag
is ook het aantal installateurs sterk gestegen. Techniek Nederland21 constateert echter al geruime tijd een terugloop in het aantal verleende opdrachten.
Dit als gevolg van de onduidelijkheid over het voortbestaan van de salderingsregeling
en de kosten die energiebedrijven in rekening brengen. Hoewel deze onzekerheid al
speelde voordat het Hoofdlijnenakkoord werd gecommuniceerd, waarin het nieuwe voornemen
om de regeling te beëindigen per 2027 werd aangekondigd, geeft Techniek Nederland
aan dat dit nieuwe voornemen voor extra onzekerheid zorgt. In hun brief geeft Techniek
Nederland dan ook aan vele bedrijfsbeëindigingen en faillissementen onder erkende
installateurs te verwachten als er niet op korte termijn duidelijkheid komt voor de
zonnepanelenbranche.
Gevolgen voor de huursector
De afgelopen jaren zijn er veel huurwoningen met zonnepanelen bij gekomen. Zo lagen
er eind 2023 zonnepanelen op circa 20%22 van de corporatiewoningen; een verdubbeling ten opzichte van 2020. Voor de huursector
geldt in het algemeen dat verhuurders waaronder woningcorporaties investeren in zonnepanelen
en op basis van de verbetering van het energielabel de huurlasten23 kunnen verhogen. De huurder investeert niet en krijgt dus te maken met hogere huurlasten,
maar bespaart door de zonnepanelen ook direct op de energierekening. Huurders dienen
toestemming te geven voor een huurverhoging bij de installatie van zonnepanelen. Als
de beoogde besparing op de energierekening hoger is dan de verhoging van de huurlasten,
dan is het voor de huurder aantrekkelijk om deze toestemming te geven. Huurders die
nu al zonnepanelen hebben, profiteren nog tot en met 2026 van de voordelen van het
salderen.
Het beëindigen van de salderingsregeling zal er vanaf 2027 voor zorgen dat de besparing
op de energierekening voor huurders met zonnepanelen lager wordt. Ook methoden als
terugleverkosten zorgen ervoor dat zonnepanelen nu al voor minder financieel voordeel
zorgen dan voorheen. Tegelijkertijd kan het zo zijn dat de vergoeding die huurders
betalen voor de zonnepanelen ongewijzigd blijft. De verhuurder is namelijk niet verplicht
om de huurlasten te verminderen door het wegvallen van de salderingsregeling en het
toepassen van lagere huurlasten beïnvloedt de businesscase van de woningcorporatie
of verhuurder. Conform de bij de behandeling van de Energiewet aangenomen motie24 van het lid Beckerman zal samen met de Woonbond en AEDES onderzoek worden gedaan
naar de huidige en toekomstige situatie van zonnepanelen in de huursector en hoe deze
zo aantrekkelijk mogelijk kunnen blijven25.
4. Regeldruk
4.1 Regeldruk voor beëindiging salderingsregeling
Voor de beëindiging van de salderingsregeling is een inschatting gemaakt van de regeldruk
voor de leveranciers, de actieve afnemers en installateurs.
Leveranciers
Er is gekeken naar de regeldruk voor leveranciers als gevolg van dit wetsvoorstel
en hoe deze regeldrukkosten zo veel mogelijk kunnen worden ondervangen. Het gaat hierbij
om de volgende regeldrukkosten.
De benodigde eenmalige aanpassing van een ICT-systeem kost per leverancier ongeveer
500 uur voor 1 ICT-er. De kosten voor het aanpassen van de ICT-systemen nemen door
de vereenvoudiging, vanwege het ontbreken van het afbouwpad, substantieel af naar
ruim minder dan de helft van de kosten uit de memorie van toelichting bij het oude
wetsvoorstel26. Met een uurtarief van € 33 kost de aanpassing per leverancier eenmalig circa € 16.500.
De gebruikte uurtarieven zijn afkomstig uit Handboek meting regeldrukkosten27. Uitgaande van circa 60 leveranciers met een vergunning voor de levering van elektriciteit
in Nederland op dit moment, betreffen de eenmalige kosten in totaal € 990.000.
Ook kan de wijziging bij invoering leiden tot extra vragen bij de helpdesk. Er zijn
op 1 januari 2027 naar verwachting niet meer dan 4 miljoen actieve afnemers met zonnepanelen
(uitgaande van 2,7 miljoen actieve afnemers in 202328). Als 25% van de actieve afnemers rond de start van de beëindiging van de salderingsregeling
de helpdesk belt met een vraag van 10 minuten, kost dat circa 167.000 uur à € 23 per
uur. In totaal betekent dit een eenmalige kostenpost van circa € 3.800.000 voor alle
leveranciers samen. Aangezien het een volledige beëindiging van de regeling betreft,
ligt het niet in de rede dat er in de jaren na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
druk op de helpdesk blijft bestaan. Daarmee komen de totale kosten op eenmalig € 4.790.000.
Actieve afnemers
Voor actieve afnemers met een kleine aansluiting die elektriciteit afnemen en terugleveren
levert dit wetsvoorstel een beperkte additionele regeldruk op. Zo hoeven actieve afnemers
met zonnepanelen zelf geen actie te ondernemen voordat of op het moment dat de salderingsregeling
zal worden beëindigd. Zij krijgen hier automatisch mee te maken doordat hun leverancier
die beëindiging verwerkt in de energierekening. Wel zullen deze actieve afnemers kennis
moeten nemen van de verandering in de regeling als zij die informatie willen gebruiken
bij het wisselen van leverancier. Er zijn op dit moment meerdere onafhankelijke energievergelijkingswebsites
op het internet beschikbaar waarmee een actieve afnemer kan inschatten welke leverancier
of andere marktdeelnemer het beste past bij zijn eigen (nieuwe) situatie. Ervan uitgaande
dat een zonnepaneelbezitter vaak al actief deelneemt aan de energiemarkt, zal de gewijzigde
situatie omtrent de salderingsregeling de zonnepaneelbezitter circa 10 minuten extra
kosten bij het al dan niet afsluiten van een nieuw contract voor levering of teruglevering.
Er zijn in 2027 naar verwachting niet meer dan 4 miljoen actieve afnemers met zonnepanelen.
Bij een uurtarief van € 17 bedragen de totale kosten voor de actieve afnemers € 11.333.33329.
Installateurs van zonnepanelen
De installateurs van zonnepanelen zullen hun communicatie richting de klant moeten
aanpassen op het beëindigen van de salderingsregeling. De beëindiging van de regeling
heeft namelijk invloed op onder meer de terugverdientijd van de investering in zonnepanelen,
waar veel klanten waarschijnlijk in geïnteresseerd zijn. Communicatie over verschillende
scenario’s van de terugverdientijd op bijvoorbeeld de website van Milieu Centraal
kan installateurs helpen bij de communicatie richting klanten. Installateurs hebben
eenmalig ongeveer een dag (8 uur) nodig per installatiebedrijf om kennis te nemen
van de regeling en de communicatie richting de klant aan te passen. Met een uurtarief
van € 54 betreft het een eenmalige kostenpost van € 432 per installatiebedrijf. Techniek
Nederland stelt dat er in Nederland ongeveer 3.000 bedrijven zijn die zich «dedicated»
bezighouden met de installatie van zonnepanelen30. De totale administratieve lasten bedragen daarom circa € 1.300.000.
De (incidentele) totale regeldruk in euro’s voor burgers, installatiebedrijven en
leveranciers worden hiermee ingeschat op circa € 17.423.333. Ten opzichte van de omvang
van de structurele jaarlijkse budgettaire gevolgen van deze regeling (€ 665.000.000)
is dit slechts 2,6%.
4.2 Advies Adviescollege toetsing regeldruk
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Het
eindoordeel van het college is dictum 4: Niet indienen.31
Ten eerste adviseert het college om aan te geven in welke mate het afschaffen van
de regeling bijdraagt aan de doelen die in de toelichting zijn benoemd. Dit advies
is overgenomen.
De doelstellingen en het effect van het wetsvoorstel op deze doelstellingen zijn toegevoegd
aan hoofdstuk 1 van het algemene deel van de toelichting. Hierin wordt omschreven
dat er door het wetsvoorstel direct per 2027 een financiële prikkel ontstaat om efficiënt
met zelfopgewekte hernieuwbare energie om te gaan, wat ten goede komt aan het verminderen
van netcongestie, en dat het beëindigen van de salderingsregeling per 2027 een belastingderving
oplopend tot structureel € 665 miljoen ongedaan maakt. De gevolgen van het wetsvoorstel
zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3 van het algemene deel van de toelichting.
Ten tweede adviseert het college om in de memorie van toelichting aan te geven wat
de toename van de terugverdientijd betekent voor de bereidheid van huishoudens om
te investeren in zonnepanelen en voor de doelstellingen van de klimaattransitie. Dit
advies is overgenomen.
In hoofdstuk 3 van het algemene deel van de toelichting is onder het kopje «Gevolgen
voor actieve afnemers» aangegeven dat zonnepanelen zich nog steeds binnen de verwachte
levensduur terugverdienen. Tegelijkertijd wordt ook aangegeven dat huishoudens naast
het financiële aspect ook andere redenen kunnen hebben om te investeren in zonnepanelen.
De verwachting is dat het wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor het behalen van de
doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare elektriciteit met grootschalig zon
en wind op land in 2030, namelijk 35 TWh. De salderingsregeling is van toepassing
op kleinschalige opwekking met zon-pv. Kleinschalige zon-pv wordt meegeteld in deze
doelstelling als 1) deze boven de aanvankelijk verwachte autonome groei van 7 TWh
komt en 2) grootschalig zon en wind al tot 35 TWh zijn gekomen. Hiermee heeft het
meer effect op de invulling van het RES-bod, dan op het wel of niet behalen van de
RES-doelstelling.
Ten derde adviseert het college om aan te geven welke alternatieven voor het voorliggende
voorstel zijn overwogen en om inhoudelijk aan te geven waarom deze alternatieven niet
zijn gekozen. Dit advies is overgenomen.
Het proces om de salderingsregeling af te bouwen loopt sinds 2017. Gedurende die periode
zijn er meerdere alternatieven onderzocht en afgewogen. In het vorige wetsvoorstel32 is gekozen voor een geleidelijke afbouw van de salderingsregeling. Dit voorstel is
echter in februari 2024 door de Eerste Kamer verworpen. In het debat over het voorstel
voor de Energiewet op 23 mei 2024 heeft het lid Rooderkerk (D66) een motie33 ingediend waarbij het kabinet werd opgeroepen om wederom een meerjarig afbouwpad
uit te werken. Deze motie is door een meerderheid van de Tweede Kamer verworpen. Andere
alternatieven die tijdens het traject zijn afgewogen en afgevallen omvatten het opsplitsen
van de regels omtrent salderen in een fiscaal deel en een leveringsdeel34, het geven van een belastingkorting per ingevoede kWh en om in plaats van de salderingsregeling
een investeringssubsidie aan te bieden35.
Tot slot adviseert het college om een publieke internetconsultatie te houden. Dit
advies is niet overgenomen.
Gegeven het korte tijdsbestek om dit wetsvoorstel met het Belastingplan 2025 aan de
Tweede Kamer te sturen en Prinsjesdag, is het niet haalbaar gebleken om een internetconsultatie
te houden. Wel is er gesproken met Energie-Nederland en Netbeheer Nederland over de
technische haalbaarheid van het voorstel. In aanvulling daarop is er daarnaast nog
na het advies van de ATR aanvullend contact geweest met Techniek Nederland over de
gevolgen van deze wijziging voor de markt en de installatiebranche. Daarnaast is er
ook contact geweest met diverse maatschappelijke partijen die naar aanleiding van
het Hoofdlijnenakkoord specifiek aandacht vragen voor de gevolgen van het beëindigen
van de salderingsregeling of onderzoek doen hiernaar. Het betreft dan bijvoorbeeld
partijen uit de energiesector, waaronder Energie-Nederland, Holland Solar, de Nederlandse
Vereniging voor Duurzame Energie, of partijen die zich richten op woningbezitters
of huurders, waaronder Vereniging Eigen Huis, AEDES, Woonbond en de Consumentenbond.
Waar relevant is de memorie van toelichting naar aanleiding hiervan aangevuld.
In het advies stelt de ATR dat een internetconsultatie geen gevolgen hoeft te hebben
op het moment van het beëindigen van de salderingsregeling omdat het wetsvoorstel
ook mee kan lopen met het Belastingplan van 2026. Hiermee zou het echter langer duren
voordat er duidelijk komt voor consumenten, installateurs en andere belanghebbenden.
De Tweede Kamer heeft het kabinet per motie verzocht om middels het Belastingplan
2025 het wetsvoorstel te behandelen, zodat er op korte termijn duidelijkheid komt
over de toekomstige regelgeving voor het terugleveren van zelfopgewekte hernieuwbare
elektriciteit door huishoudens.
Het advies van ATR bevat geen adviespunten over de regeldrukparagraaf uit de memorie
van toelichting.
5. Toezicht, uitvoering en handhaving
5.1 Belastingdienst
Dit wetsvoorstel is voor een uitvoeringstoets aan de Belastingdienst voorgelegd36. De Belastingdienst acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en geeft aan dat invoering
per 1 januari 2027 mogelijk is. De Belastingdienst geeft aan dat beëindiging van de
salderingsregeling de complexiteit voor de energiebelasting vermindert en dat er geen
incidentele of structurele uitvoeringskosten zijn.
5.2 Autoriteit Consument en Markt
De ACM acht het wetsvoorstel handhaafbaar en uitvoerbaar, op voorwaarde dat het wetsvoorstel
en de toelichting op drie punten worden aangevuld37.
Ten eerste adviseert de ACM in het wetsvoorstel op te nemen dat een terugleververgoeding
niet redelijk is wanneer deze onevenredig laag is gezien de kosten en baten van de
leverancier, en bovendien niet concurrerend is. Naar aanleiding van dit advies is
deze uitwerking van het redelijkheidscriterium voor marktdeelnemers aan wie actieve
afnemers zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit terugleveren opgenomen in artikel
I, onderdeel C, van het wetsvoorstel.
Ten tweede vraagt de ACM om een bevoegdheid om in specifieke gevallen een minimum
terugleververgoeding op te kunnen leggen aan leveranciers die onredelijke vergoedingen
hanteren. Het opleggen van een minimumvergoeding aan individuele marktdeelnemers aan
wie actieve afnemers zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit terugleveren verhoudt
zich slecht tot het algemene beginsel van vrije prijsvorming op de elektriciteitsmarkt
en kan marktverstorend werken. Met het overnemen van het eerste adviespunt wordt al
een duidelijke en handhaafbare invulling gegeven van het wettelijke vereiste van een
redelijke vergoeding voor door een actieve afnemer teruggeleverde zelfopgewekte hernieuwbare
elektriciteit. Daarom wordt dit adviespunt niet overgenomen.
Tot slot vraagt de ACM de Minister om verduidelijking over hoe leveranciers om moeten
gaan met vaste contracten die ingaan vóór 2027 en doorlopen tot nadat de salderingsregeling
is beëindigd op 1 januari 2027 en geeft de Minister daarom in overweging om in het
wetsvoorstel een overgangsregeling op te stellen die consumenten uniforme rechten
geeft ten aanzien van de opzegvergoeding wanneer zij voortijdig het vaste contract
willen opzeggen.
De verwachting is dat leveranciers bij het aanbieden van energiecontracten zullen
anticiperen op de beëindiging van de salderingsregeling per 2027 en (vaste) contracten
met bepalingen over het terugleveren/salderen niet meer zullen aanbieden. Het gaat
bij de consumenten waar de ACM op doelt dan ook om een kleine groep die dit jaar een
driejarig contract hebben afgesloten en momenteel zonnepanelen hebben of deze nog
voor 2027 laten installeren. Consumenten die een vast contract hebben afgesloten kunnen
na wijziging van hun contractvoorwaarden te maken krijgen met een opzegvergoeding.
In de Beleidsregel Redelijke opzegvergoedingen vergunninghouders 2023 van de ACM is
een grondslag opgenomen waaruit blijkt dat de consument bij bepaalde bijzondere omstandigheden
geen opzegvergoeding hoeft te betalen wanneer hij voortijdig een vast energiecontract
opzegt (artikel 9). In dergelijke gevallen wordt aangenomen dat het vragen van een
opzegvergoeding door de leverancier niet redelijk is te achten. Door de nieuwe situatie
die vanaf 1 januari 2027 ontstaat, worden de voorwaarden ten aanzien van het terugleveren
in energiecontracten van consumenten gewijzigd. Hoe leveranciers hiermee omgaan kan
gaan verschillen. De ACM zal moeten beoordelen of het in dergelijke gevallen wel redelijk
is om een opzegvergoeding te vragen van consumenten die geconfronteerd worden met
een eenzijdige wijziging van hun vaste contract waardoor zij voor de hoeveelheid door
hen teruggeleverde zelfopgewekte elektriciteit die niet uitstijgt boven het jaarlijks
verbruik, een andere vergoeding ontvangen (niet meer de leveringsprijs) en eventueel
andere voorwaarden en kosten voor het terugleveren gaan gelden. De ACM acht overeenkomstig
genoemd artikel 9 een voorwaarde over de opzegvergoeding niet redelijk indien deze
voorwaarde niet voorziet in het verlagen of op nihil vaststellen van de opzegvergoeding
in het geval van zodanige bijzondere omstandigheden dat het in rekening brengen van
het vastgesteld bedrag van de opzegvergoeding onevenredig zou zijn. Daarbij zal zeker
worden meegewogen dat consumenten door een dergelijke contractwijziging direct in
hun portemonnee geraakt kunnen worden.
6. Consultatie
Het beëindigen van de salderingsregeling is opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord tussen
de PVV, VVD, NSC en BBB van 16 mei 2024. Op 4 juni heeft de Tweede Kamer de motie
van het lid Bontenbal aangenomen om bij het Belastingplan een voorstel tot aanpassing
van de salderingsregeling naar de Kamer toe te sturen. De wetsvoorstellen die daar
onderdeel van uitmaken komen doorgaans in korte tijd tot stand. Daarom wordt het pakket
Belastingplan 2025 niet in zijn geheel ter internetconsultatie aangeboden. Waar mogelijk
worden onderdelen van het pakket Belastingplan wel voor internetconsultatie uitgezet.
Gegeven het korte tijdsbestek tussen de bekendmaking van de maatregel en de aangenomen
motie om het voorstel mee te sturen met het Belastingplan 2025 en Prinsjesdag, is
een internetconsultatie niet haalbaar gebleken in de tijd. De in het verleden eerder
voorgestelde afbouw van de salderingsregeling is overigens wel op 28 oktober 2019
ter consultatie aangeboden38. In aanvulling daarop is er daarnaast nog aanvullend contact geweest met Techniek
Nederland over de gevolgen van deze wijziging voor de markt en de installatiebranche.
Daarnaast is er ook contact geweest met diverse maatschappelijke partijen die naar
aanleiding van het Hoofdlijnenakkoord specifiek aandacht vragen voor de gevolgen van
het beëindigen van de salderingsregeling of onderzoek doen hiernaar. Het betreft dan
bijvoorbeeld partijen uit de energiesector, waaronder Energie-Nederland, Holland Solar,
de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie, of partijen die zich richten op woningbezitters
of huurders, waaronder Vereniging Eigen Huis, AEDES, Woonbond en de Consumentenbond.
Waar relevant is de memorie van toelichting naar aanleiding hiervan aangevuld.
7. Budgettaire aspecten
Dit wetsvoorstel beoogt de salderingsregeling te beëindigen, waarbij vanaf 1 januari
2027 niet meer kan worden gesaldeerd. Tabel 1 laat zien dat het budgettaire effect
vanaf 2032 structureel € 665 mln bedraagt:
Tabel 1: Budgettaire effecten maatregel
«+» = saldoverbeterend/lastenverzwarend
(Bedragen in mln euro, prijzen 2024)
2027
2028
2029
Struc-tureel
Struc-tureel in
Maatregel
574
576
573
665
2032
De derving bestaat uit gederfde inkomsten uit energiebelasting, gederfde inkomsten
uit btw over energiebelasting en gederfde inkomsten uit btw over de leveringskosten.
In de raming zijn gedragseffecten meegenomen ten aanzien van verandering van de aanschaf
van zonnepanelen en verhoogd eigen gebruik.
II Artikelen
Artikel I
Artikel 2.31 van het voorstel voor de Energiewet bevat regels over het salderen van
elektriciteit. De regels in het eerste en tweede lid, gaan over salderen en kunnen
met de beëindiging van de salderingsregeling vervallen.
De regels in het derde tot en met vijfde lid van artikel 2.31 van het voorstel voor
de Energiewet gaan over de redelijke vergoeding voor teruggeleverde elektriciteit.
Gelet op het beëindigen van de salderingsregeling blijft de redelijke vergoeding bestaan
voor zover dit niet onlosmakelijk is verbonden met de salderingsregeling en er wordt
nauwer aangesloten bij de relevante eisen in artikel 21, tweede lid, onderdeel d,
van richtlijn (EU) 2018/2001. Geregeld wordt dat een actieve afnemer voor de teruggeleverde
zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit een redelijke vergoeding ontvangt van de
marktdeelnemer aan wie hij zelfopgewekte elektriciteit teruglevert. Dit kan de eigen
leverancier van de actieve afnemer zijn met wie de actieve afnemer een terugleveringsovereenkomst
sluit; voor de teruglevering is de leverancier dan «de marktdeelnemer aan wie wordt
teruggeleverd». Een actieve afnemer kan ook met een andere marktdeelnemer een terugleveringsovereenkomst
sluiten. Aangezien de redelijke vergoeding niet noodzakelijkerwijs meer wordt betaald
door de eigen leverancier, maar door elke marktdeelnemer aan wie de actieve afnemer
zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit teruglevert, is niet langer relevant dat
de leverancier die levert op het primaire of parallelle allocatiepunt deze vergoeding
moet betalen. Daarmee kan ook het vierde lid van artikel 2.31 vervallen.
De regels over de redelijke vergoeding uit het derde en vijfde lid zien vanaf 2027
alleen nog op het terugleveren van hernieuwbare elektriciteit door een actieve afnemer.
Daarom passen deze regels beter in afdeling 2.3 van het voorstel voor de Energiewet
over het terugleveren van elektriciteit. De regels uit het derde en vijfde lid van
het huidige artikel 2.31 van het voorstel voor de Energiewet zijn herschreven en samengevoegd
in nieuwe artikelleden van artikel 2.34 (artikel I, onderdeel C). In het nieuwe zesde
lid staan de regels over de kosten en voorwaarden waaronder zelfopgewekte hernieuwbare
elektriciteit door een actieve afnemer aan een marktdeelnemer wordt teruggeleverd.
Het gaat bijvoorbeeld om kosten en voorwaarden met betrekking tot de balanceringsverantwoordelijkheid
van de marktdeelnemer aan wie de actieve afnemer teruglevert, bedoeld in artikel 2.42,
eerste lid, van het voorstel voor de Energiewet. De van overeenkomstige toepassing
van artikel 2.5, eerste lid, betekent dat de kosten en voorwaarden voor het terugleveren
van zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit door een actieve afnemer aan een marktdeelnemer
redelijk en transparant moeten zijn. Het nieuwe zevende lid ziet op de redelijke vergoeding
voor de teruggeleverde elektriciteit. De kosten en voorwaarden met betrekking tot
het terugleveren (nieuwe zesde lid) en de redelijke vergoeding voor de teruggeleverde
elektriciteit (nieuwe zevende lid) vormen tezamen de prijs voor de terugleveringsovereenkomst
tussen de marktdeelnemer en de actieve afnemer. Dit geheel moet transparant en redelijk
zijn en, gelet op de van overeenkomstige toepassing van artikel 2.5, derde lid, ook
vergelijkbaar met het aanbod van terugleveringsovereenkomsten van andere marktdeelnemers.
De verschillende marktdeelnemers kunnen immers ieder een eigen aanbod voor een terugleveringsovereenkomst
aan actieve afnemers vormgeven. Zie paragraaf 2 van het algemene deel van deze toelichting
voor een nadere toelichting.
In het nieuwe achtste lid wordt geregeld dat de huidige (consumenten)bescherming in
de huidige salderingsregeling, waarbij actieve afnemers met een kleine aansluiting
hun zelfopgewekte hernieuwbare elektriciteit altijd kunnen terugleveren aan hun leverancier
en dat deze dan verplicht is om deze elektriciteit af te nemen, blijft bestaan. Deze
actieve afnemer kan er ook voor kiezen om met een andere marktdeelnemer dan de eigen
leverancier een terugleverovereenkomst af te sluiten of om de elektriciteit te delen
met een andere eindafnemer. Daarmee kan artikel 2.31 van het voorstel voor de Energiewet
in zijn geheel vervallen (artikel I, onderdeel B). Daarnaast worden de verwijzingen
binnen het voorstel voor de Energiewet naar artikel 2.31 aangepast (artikel I, onderdelen
A en D).
Artikel II
Artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag geeft de grondslag
op basis waarvan de belasting wordt geheven indien artikel 2.31, eerste en tweede
lid, van de beoogde Energiewet (salderen) van toepassing is. Aangezien de salderingsregeling
wordt beëindigd, is het bijbehorende belastingvoordeel niet meer van toepassing. Daarmee
kan artikel 50, tweede lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag vervallen en
worden de resterende leden hernummerd (artikel II, onderdeel A, eerste lid). Daarnaast
worden de verwijzingen naar artikel 50 van de Wet belastingen op milieugrondslag aangepast.
Artikel III
Het betreft een technische verbetering van het wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten
warmtetransitie39 in verband met (i) een bij nota van wijziging in artikel 3.47 van het wetsvoorstel
Energiewet aangebrachte wijziging waarmee een artikellid is komen te vervallen, en
(ii) het feit dat de Tweede Kamer na de plenaire behandeling en stemming over het
wetsvoorstel Energiewet een vernummering heeft doorgevoerd in het wetsvoorstel Energiewet.
Tevens wordt een spelfout hersteld.
Artikel IV
In de Wet op de accijns wordt de verwijzing naar artikel 50, derde lid, van de Wet
belastingen op milieugrondslag aangepast aangezien de artikelleden van dit artikel
zijn hernummerd.
Artikel V
Het kabinet heeft in de budgettaire bijlage bij het Hoofdlijnenakkoord aangekondigd
de salderingsregeling met ingang van 1 januari 2027 in één keer te beëindigen. Dit
artikel regelt daarom dat het wetsvoorstel op 1 januari 2027 in werking treedt. Uitzondering
hierop is de wijziging van het wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie
(artikel III). Om vertraging van de inwerkingtreding van die wet, indien het voorstel
daartoe zou worden aanvaard, te voorkomen, is de inwerkingtreding van artikel III
voorzien met ingang van de dag na publicatie in het Staatsblad.
De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans
BIJLAGE 1: REACTIES STAKEHOLDERS
Met diverse partijen heeft contact plaatsgevonden over de gevolgen van het beëindigen
van de salderingsregeling, tijdens het opstellen van dit wetsvoorstel. Volledigheidshalve
wordt hierbij kort weergegeven wat de reactie was van deze partijen, ondanks het feit
dat vanwege het korte tijdsbestek geen reguliere internetconsultatie plaatsgevonden
heeft. Deze partijen zijn Energie-Nederland, Netbeheer Nederland, Nederlandse Vereniging
Duurzame Energie, Techniek Nederland, Holland Solar, AEDES, Vereniging Eigen Huis,
Woonbond en de Consumentenbond. De reacties gaan hoofdzakelijk over eigen verbruik,
consumentenbescherming, investeringsbereidheid en de implementatie. De reacties zijn
hieronder uitgewerkt.
i) Eigen verbruik
Meerdere partijen erkennen het belang van het efficiënter met zelfopgewekte hernieuwbare
energie omgaan door het stimuleren van het eigen verbruik hiervan «achter de meter».
De verwachting dat het beëindigen van de salderingsregeling hieraan bijdraagt wordt
gedeeld. Tegelijkertijd hebben sectorpartijen vragen over de mate waarin de consument
handelingsperspectief heeft. Meerdere partijen benadrukken dat er een bovengrens zit
aan het verhogen van het eigen verbruik. Ook wordt benoemd dat alleen een financiële
prikkel niet voldoende is om dit eigen verbruik sterk te verhogen.
ii) Consumentenbescherming
Volgens enkele partijen biedt het wetsvoorstel te weinig kaders voor de hoogte van
de redelijke vergoeding. Dit zou onzekerheid rondom de terugverdientijd veroorzaken
en onvoldoende bescherming bieden tegen lage vergoedingen voor teruggeleverde elektriciteit.
De partijen noemen het opnemen van een minimum voor de redelijke vergoeding of het
stellen van eisen aan transparantie en toelichting vanuit de leverancier als mogelijke
verbeteringen.
Partijen stellen dat het onduidelijk blijft hoe leveranciers vanaf 2027 zullen omgaan
met het doorberekenen van de meerkosten die veroorzaakt worden door klanten met zonnepanelen.
Hierdoor zou het risico bestaan dat consumenten negatief uit zullen komen na teruglevering.
Enkele partijen noemen uniformering als mogelijke oplossing voor het wegnemen van
de onzekerheid en stellen dat er duidelijke kaders voor transparantie vanuit de leveranciers
zouden moeten zijn.
Eén partij stelt voor dat er een modelcontract zou moeten komen dat geschikt is voor
zonnepaneelbezitters.
In het voorstel voor de Energiewet is opgenomen dat vergunninghoudende energieleveranciers
verplicht zijn om aan alle eindafnemers naast het modelcontract voor onbepaalde tijd
met variabele tarieven ook een modelcontract voor bepaalde tijd met vaste tarieven
aan te bieden40. Zonnepaneelbezitters hebben hierdoor dus altijd de mogelijkheid om zowel een contract
met variabele als met vaste tarieven af te sluiten. Het is aan de ACM om te beoordelen
of leveranciers al dan niet de mogelijkheid moeten krijgen om terugleverkosten in
rekening te brengen bij modelcontracten.
Voor dynamisch leveranciers geldt dat met name de bepaling dat de redelijke vergoeding
niet op een negatief bedrag vastgesteld kan worden, impact heeft. Immers, uurtarieven
en vergoedingen van dynamisch leveranciers komen tot stand op basis van de day-ahead
markt, waarbij het geregeld voorkomt dat er uren met negatieve prijzen zijn door een
overaanbod aan elektriciteit.
iii) Investeringsbereidheid
Eén partij maakt zich zorgen over de investeringsbereidheid onder woningeigenaren
en stelt dat er een waarborg moet blijven op een terugverdientijd van 7 jaar. Daarnaast
geven enkele partijen aan dat een investering in zonnepanelen in de huursector door
dit wetsvoorstel niet meer uit kan, waardoor het gat tussen huur en koop in het aantal
zonnepanelen zou toenemen. Ook worden meermaals zorgen geuit over de Energieprestatievergoeding.
Dit zou sterk leunen op de salderingsregeling en zal na het beëindigen hiervan niet
meer in verhouding staan tot de besparing die zonnepanelen opleveren voor de huurders.
Eén partij geeft aan dat de genoemde bandbreedte van de terugverdientijd van 8,1 tot
15,5 jaar uit het onderzoek van Berenschot naast verbruik en opwek ook afhankelijk
is van het eigen verbruik.
iv) Implementatie
Leveranciers hebben aangegeven dat de implementatie van het wetsvoorstel per 1 januari
2027 mogelijk is. Er is voldoende tijd om de ICT-systemen en de facturering aan te
passen naar een situatie zonder salderen en met een redelijke vergoeding voor alle
teruggeleverde elektriciteit. Wel bestaat de situatie dat klanten een contract hebben
dat doorloopt tot na 1 januari 2027. In dat geval moet de leverancier de voorwaarden,
vergoeding en kosten ten aanzien van terugleveren in energiecontracten aanpassen en
gelden de regels voor de redelijke opzegvergoeding.
Actieve afnemers hebben een meetinrichting nodig die de invoeding en afname afzonderlijk
kan meten, zodat bij de facturering de regels voor de redelijke vergoeding toegepast
kunnen worden. Netbeheerders zien uitdagingen bij de aanbieding van de laatste procenten
geschikte meetinrichtingen voor huishoudens die dat nog niet hebben. Het gaat dan
onder andere om het starten van het bouwen van IT-systemen, de beschikbare metervoorraden
en monteurscapaciteit in relatie tot andere werkzaamheden van netbeheerders. Netbeheerders
voorzien dat een klein percentage van de huishoudens nog geen geschikte meetinrichting
heeft per 1 januari 2027. In overleg met leveranciers, netbeheerders en toezicht-
en uitvoeringsorganisaties wordt bezien hoe een versnelling kan worden aangebracht
in de uitrol van geschikte meetinrichtingen.
v) Overig
Enkele partijen geven aan te verwachten dat er onzekerheid zal blijven rondom zonnepanelen
zolang er onduidelijkheid blijft over de rol van zonne-energie in het toekomstige
energiesysteem en zolang het overheidsbeleid blijft wijzigen. Ook stellen enkele partijen
dat er alternatieve stimulering nodig blijft vanaf 2027.
Eén partij gaf aan dat het genoemde aantal van 2,6 miljoen woningen met zonnepanelen
verouderd is. Dit aantal is gebaseerd op CBS gegevens van tot eind 2023. Uit actuele
data van energieleveren.nl blijkt dat het aantal tot september 2024 inderdaad is toegenomen.
Daarom is in hoofdstuk 3 aangegeven dat het op dit moment gaat om een aantal van bijna
3 miljoen woningen in plaats van 2,6 miljoen woningen.
Tot slot zouden woningcorporaties te maken krijgen met extra regeldrukkosten, omdat
er extra vragen van huurders aan de helpdesk komen. Voor woningcorporaties zou dit
een kostenpost van circa € 441.00041 opleveren.
BIJLAGE 2: BELEIDSALTERNATIEVEN
Het traject om de salderingsregeling af te bouwen loopt sinds 2017. Gedurende die
periode zijn er meerdere alternatieven onderzocht en afgewogen. In het vorige wetsvoorstel42 is gekozen voor een geleidelijke afbouw van de salderingsregeling. Dit voorstel is
in februari 2024 door de Eerste Kamer gewogen en verworpen. Andere alternatieven die
tijdens het traject zijn afgewogen en afgevallen omvatten het opsplitsen van de regels
omtrent salderen in een fiscaal deel en een leveringsdeel43, het geven van een belastingkorting per ingevoede kWh en om in plaats van de salderingsregeling
een investeringssubsidie aan te bieden44. Volledigheidshalve wordt in deze bijlage een overzicht gegeven van deze alternatieven
met de belangrijkste verschillen ten aanzien van dit wetsvoorstel.
Bij deze alternatieven kan gekeken worden naar het effect hiervan op het verhogen
van het eigen verbruik en dus het verminderen van netcongestie, de budgettaire effecten,
het effect op de uitrol van zonnepanelen en de uitvoerbaarheid. Hierbij verschilt
het effect van de alternatieven op deze drie onderdelen voornamelijk in de periode
tot en met 2030. Het structurele effect na 2030 is vergelijkbaar voor de meeste alternatieven.
Elk alternatief dat de salderingsregeling afbouwt zal zorgen voor een grotere prikkel
om zelfopgewekte elektriciteit zoveel mogelijk zelf te verbruiken, tot minder of geen
belastingderving en tot een meer beheerste uitrol van zonnepanelen.
Alternatief
Effect tot en met 2030
Uitvoerbaarheid voor betrokken marktpartijen
Verhogen eigen verbruik/Verminderen netcongestie
Budgettaire effecten t.o.v. basispad
Uitrol zonnepanelen
Structureel effect
0: Salderingsregeling behouden
Geen effect:
Geen financiële prikkel tot verhogen eigen verbruik, dit is ongunstig voor de belasting
van het energiesysteem. De verwachte toename in het aantal zonnepanelen zal de problematiek
verergeren.
Groot effect: Belastingderving blijft bestaan, minimaal € 500 miljoen per jaar.
Geen effect:
De uitrol van zonnepanelen zal geen vertraging oplopen of zelfs sneller gaan. Hierdoor
zal het resterende potentieel1 voor zon op dak snel ingevuld worden.
Geen effect:
Vergt geen aanpassingen van systemen.
Ongunstig voor belasting van het energiesysteem.
Belastingderving van € 665 miljoen per jaar.
Uitrol zonnepanelen zal afnemen door snelle invulling van de potentie van onbenutte
daken.
1: Salderingsregeling beëindigen per 2027
Groot effect:
Vanaf 2027 maximale financiële prikkel om het eigen verbruik te verhogen. Dit heeft
per direct een effect op het verminderen van het risico op netcongestie.
Geen effect:
Vanaf 2027 per direct geen belastingderving meer.
Groot effect:
De uitrol van zonnepanelen zal trager gaan ten opzichte van de afgelopen jaren. Hiermee
zal het resterende potentieel voor de uitrol van zon op dak naar verwachting niet
volledig benut worden.
Klein effect:
Vergt een eenvoudige systeemaanpassing voor energieleveranciers.
Vergt dat elke zonnepaneelbezitter beschikking heeft over een geschikte meter.
Financiële prikkel om zoveel mogelijk zelfopgewekte elektriciteit zelf te verbruiken.
Geen belastingderving.
Onbenutte potentie zal meer beheerst worden ingevuld.
2: Salderingsregeling geleidelijk afbouwen tot en met 20302.
Klein effect:
Financiële prikkel om eigen verbruik te verhogen groeit geleidelijk tot 2030.
Klein effect: Geleidelijk aan minder belastingderving. Na 2030 stopt de derving.
Klein effect:
De uitrol van zonnepanelen zal iets trager gaan ten opzichte van de afgelopen jaren.
Hiermee zal het resterende potentieel voor de uitrol van zon op dak meer beheerst
benut worden.
Gemiddeld effect:
Vergt een uitgebreide aanpassing van de systemen van energieleveranciers.
Vergt dat elke zonnepaneelbezitter beschikking heeft over een geschikte meter.
Financiële prikkel om zoveel mogelijk zelfopgewekte elektriciteit zelf te verbruiken.
Geen belastingderving.
Onbenutte potentie zal meer beheerst worden ingevuld.
3: Fiscaal deel tot en met 2030 behouden, leveringsdeel vanaf 2025 vrijgeven3.
Klein effect:
Financiële prikkel om eigen verbruik te verhogen stijgt per 2025, maar blijft beperkt
door belastingvoordeel.
Groot effect: Belastingderving blijft bestaan, minimaal € 500 miljoen per jaar.
Klein effect:
De uitrol van zonnepanelen zal iets trager gaan ten opzichte van de afgelopen jaren.
Hiermee zal het resterende potentieel voor de uitrol van zon op dak meer beheerst
benut worden.
Gemiddeld effect:
Vergt enkele systeemaanpassingen bij leveranciers.
Financiële prikkel om zoveel mogelijk zelfopgewekte elektriciteit zelf te verbruiken.
Geen belastingderving.
Onbenutte potentie zal meer beheerst worden ingevuld.
4: Salderingsregeling per direct beëindigen en vervangen door een belastingkorting
per ingevoede kWh4.
Klein effect:
Financiële prikkel om eigen verbruik te verhogen stijgt per 2025, maar blijft beperkt
door belastingvoordeel.
Gemiddeld effect: Belastingderving daalt, maar zal er nog steeds zijn afhankelijk van de belastingkorting.
Klein effect:
De uitrol van zonnepanelen zal iets trager gaan ten opzichte van de afgelopen jaren.
Hiermee zal het resterende potentieel voor de uitrol van zon op dak meer beheerst
benut worden.
Groot effect:
Bleek in gesprekken met betrokken partijen complexer in uitvoering dan aanvankelijk
werd aangenomen. De Tweede Kamer is hier op een eerder moment over geïnformeerd (Kamerstukken
II 2018–2019, 31 239, nr. 299.)
Beperkte financiële prikkel om zoveel mogelijk zelfopgewekte elektriciteit zelf te
verbruiken.
Lagere belastingderving.
Onbenutte potentie zal meer beheerst worden ingevuld.
5: Salderingsregeling per 2027 beëindigen en vervangen door een investeringssubsidie5.
Groot effect:
Vanaf 2027 maximale financiële prikkel om het eigen verbruik te verhogen. Dit heeft
per direct een effect op het verminderen van het risico op netcongestie.
Geen effect: Belastingderving verdwijnt per 2027. Met de investeringssubsidie komt er echter
een nieuwe kostenpost bij. De hoogte hiervan, en dus het budgettaire effect, is afhankelijk
van de vormgeving van een dergelijke subsidie.
Geen effect:
De uitrol van zonnepanelen zal geen vertraging oplopen of zelfs sneller gaan. Hierdoor
zal het resterende potentieel voor zon op dak zal snel ingevuld worden.
Groot effect:
Lastig uitvoerbaar vanwege compensatie voor bestaande investeerders in zonnepanelen.
Financiële prikkel om zoveel mogelijk zelfopgewekte elektriciteit zelf te verbruiken.
Geen belastingderving, maar nog wel kosten aan subsidie.
Uitrol zonnepanelen kan afnemen door snelle invulling van de potentie van onbenutte
daken.
X Noot
1
Uit recent onderzoek van het CBS blijkt dat circa 25% van de particuliere huishoudens
in eengezinskoopwoningen nog overweegt te investeren in zonnepanelen. Circa 20% overweegt
dit niet en circa 55% heeft al geïnvesteerd.
X Noot
2
Kamerstukken II, 2020–2021, 35 594, nr. 3.
X Noot
3
Onderzocht in Effect afbouw salderingsregeling marktvoorstel, TNO, 24 augustus 2022.
X Noot
4
Genoemd in Kamerstukken II, 2018–2019, 31 239, nr. 299.
X Noot
5
Genoemd in hoofdstuk 7 van Kamerstukken II, 2020–2021, 35 594, nr. 3.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.T.M. Hermans, minister van Klimaat en Groene Groei
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Tegen |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Tegen |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.