Nader rapport : Nader rapport over de Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 3 NADER RAPPORT

Hieronder is opgenomen het nader rapport d.d. 16 september 2024, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Financiën.

Bij Kabinetsmissive van 5 september 2024, W06.24.00186/III, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de ontwerp-Miljoenennota 2025 in het kader
van onafhankelijk begrotingstoezicht. Het kabinet is de Raad van State dankbaar voor
het Raadsadvies over de begroting voor 2025. De adviezen van de Afdeling advisering
(verder: de Afdeling) worden hieronder nader besproken en voorzien van reflecties
van het kabinet.

Inleiding

De Afdeling gaat in haar advies in op het regeringsbeleid zoals het kabinet dat in
de Miljoenennota 2025 aankondigt. De Raad van State rapporteert vanuit zijn taak bij
het onafhankelijk begrotingstoezicht ook over de Nederlandse overheidsfinanciën. In
dit zogenoemde «Nader rapport» gaat het kabinet in op het advies van de Afdeling aangaande
de Miljoenennota 2025 (MN2025).

Het gaat goed met Nederland. We zijn een van de welvarendste landen ter wereld. Ons
welzijn is hoog en Nederlanders zijn over het algemeen tevreden over het leven. Het
werkloosheidspercentage is laag en de koopkracht van huishoudens verbetert. Ondanks
de nasleep van de historisch hoge inflatie en energieprijzen staat onze economie er
goed voor. Dit komt onder meer omdat Nederlandse ondernemers zich goed kunnen aanpassen
aan veranderende omstandigheden en omdat Nederland een open economie is.

Toch zijn er ook uitdagingen. Sommige mensen vragen zich af of ze hun boodschappen
nog kunnen betalen en anderen maken zich bijvoorbeeld zorgen over het woningtekort
en migratie. De Russische agressieoorlog in Oekraïne zorgt voor groot menselijk leed
daar en raakt onze veiligheid hier. Daarnaast heeft Nederland te maken met schaarste:
er is een tekort aan personeel, gebrek aan ruimte en op termijn verslechteren de overheidsfinanciën.
De eerlijke boodschap is dat niet alles kan en zeker niet alles tegelijk. Er moeten
keuzes worden gemaakt.

In het hoofdlijnenakkoord en deze MN2025 stelt het kabinet prioriteiten zodat Nederland
ook in de toekomst welvarend en financieel gezond blijft. Zo zet het kabinet een eerste
belangrijke stap voor solide overheidsfinanciën om te voorkomen dat het begrotingstekort
verder oploopt. Een passend woningaanbod is daarnaast een basisbehoefte. Daarom streeft
het kabinet ernaar om 100.000 woningen per jaar te bouwen. Ook geeft het kabinet ruimte
aan bedrijven en stabiliteit voor ondernemers. Zij zorgen immers voor groei, innovatie
en welvaart waarmee we onze publieke voorzieningen mede betalen. Deze groei moet duurzaam
zijn, we hebben immers ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid om ons land goed
door te geven aan volgende generaties. Ook willen we als land de kansen van de klimaat-
en energietransitie verzilveren en onze energieafhankelijkheid van andere landen afbouwen.
Daarnaast blijft Nederland Oekraïne politiek, militair en financieel steunen tegen
de Russische agressie. Dat is een investering in onze eigen vrijheid en veiligheid.

De Afdeling bespreekt in het advies de volgende twee thema's: een sociaaleconomische
structuuranalyse vanuit het perspectief van brede welvaart en het aanpakken van de
structurele componenten van de arbeidsmarkttekorten. Hieronder worden deze thema’s
nader besproken.

Sociaaleconomische structuuranalyse vanuit het perspectief van brede welvaart

De Afdeling constateert dat de MN2025 aandacht heeft voor thema’s die raken aan brede
welvaart zoals bestaanszekerheid, het versterken van instituties, participatie en
vertrouwen in de samenleving. Tegelijkertijd benoemt de Afdeling dat in de MN2025
veelvuldig wordt verwezen naar het concept «welvaart», maar dat er geen nadere specificatie
van dit begrip wordt gegeven. De Afdeling concludeert dat de doelstelling van het
kabinet voor het verhogen van de welvaart daarmee onduidelijk blijft en dat het van
belang is dat beleid voor de lange termijn wordt gevoerd, dat effectief, stabiel,
voorspelbaar en uitvoerbaar is. De Afdeling adviseert daarom om in de voorbereiding
van de begroting van 2026 een sociaaleconomische structuuranalyse te maken, gebaseerd
op de verschillende aanknopingspunten uit de MN2025 en vanuit het perspectief van
brede welvaart en de daarin door dit kabinet gelegde accenten. Hierin kan een koppeling
worden gemaakt aan de doelen uit het hoofdlijnenakkoord om zo te komen tot een analyse
van de toekomstige Nederlandse economische, sociale, ecologische en financiële structuur.

Het kabinet is erkentelijk dat de Afdeling waardering uitspreekt voor de stappen die
zijn gezet in de invulling en toepassing van het concept brede welvaart. Zo is de
monitor Brede Welvaart van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) verankerd
in het Verantwoordingsdebat. Het kabinet vindt het belangrijk dat er breed terug wordt
gekeken in de verantwoording zodat lessen van bestaand en oud beleid meegenomen kunnen
worden in de besluitvorming over toekomstig beleid en beleidsaanpassingen.

Het kabinet beaamt dat degelijk beleid verder kijkt dan alleen financieeleconomische
baten en lasten. Brede welvaart kan hiervoor nuttige informatie leveren. Hiermee worden
blinde vlekken tijdens de besluitvorming mogelijk voorkomen. Het kabinet kijkt dan
ook met interesse uit naar de gezamenlijk reflectie van het PBL, het SCP en het CPB
op de Miljoenennota vanuit het perspectief van brede welvaart. De conclusies uit deze
reflecties worden, samen met de conclusies uit de Monitor Brede Welvaart van het CBS
en andere rapporten van de planbureaus over brede welvaart, meegenomen in de weging
van beleid.

Het kabinet erkent verder dat een sociaaleconomische structuuranalyse vanuit het perspectief
van brede welvaart kan helpen om een toekomstperspectief te schetsen voor Nederland
evenals de beleidskeuzes die daaraan bijdragen. Het kabinet neemt in de voorbereidingen
voor de begroting van 2026 de suggestie mee van de Afdeling voor een sociaaleconomische
structuuranalyse.

Structurele componenten van de arbeidsmarkttekorten

De Afdeling onderstreept de aandacht die in de MN2025 wordt besteed aan arbeidsmarktkrapte
en dat deze krapte een bedreiging vormt voor de economische groei op langere termijn
en de welvaart in brede zin. De Afdeling stelt daarnaast dat de arbeidsmarktkrapte
prioritaire aandacht verdient vanwege onder meer het effect op het verdienvermogen
van Nederland, de publieke dienstverlening en de slagkracht van de overheid. Ook noemt
de Afdeling dat de kabinetsdoelen onder druk komen te staan door de arbeidsmarktkrapte.
De Afdeling concludeert dat het raadzaam is om de aanhoudende componenten van de arbeidsmarktkrapte
aan te pakken.

Het kabinet dankt de Afdeling voor het onderstrepen van het belang van het analyseren
van de arbeidsmarktkrapte in de MN2025. Het kabinet verwacht dat de arbeidsmarktkrapte
niet alleen nu maar ook in de toekomst een belangrijke uitdaging zal vormen. Onze
economie zal zich moeten aanpassen aan het beperkte arbeidsaanbod. Dit kost tijd en
zal niet automatisch leiden tot de gewenste uitkomsten. Het kabinet deelt daarom de
mening van de Afdeling dat de arbeidsmarktkrapte prioriteit verdient. Het kabinet
geeft met een brede arbeidsmarktagenda invulling aan de observatie van de Afdeling
dat persistente componenten van arbeidsmarktkrapte dienen te worden aangepakt. Deze
brede arbeidsmarktagenda bevat vijf punten, zoals uiteengezet in het recent gepresenteerde
Regeerprogramma: kiezen voor kwaliteit van werk, keuzes maken over het soort werk
voor een sterke economie, het verhogen van de productiviteit, het verhogen van de
duurzame arbeidsparticipatie en het verbeteren van matching op de arbeidsmarkt. Gezien
de aanbevelingen van de Afdeling over duurzame arbeidsparticipatie, matching en keuzes
over het soort werk worden deze drie onderdelen nader toegelicht.

Verhogen duurzame arbeidsparticipatie

De Afdeling is het kabinet erkentelijk dat er in de MN2025 veel aandacht gaat naar
maatregelen gericht op het vergroten van het arbeidsaanbod, zoals het verlichten van
de belasting op arbeid en het verlagen van de marginale druk voor middengroepen. De
Afdeling is specifiek positief over dat de koopkrachtverlichting voor middeninkomens
via aanpassing van de tariefschijven gebeurt. Op die manier kunnen werkenden worden
aangespoord meer uren te werken.

De Afdeling wijst het kabinet wel op de bredere context van de keuze om wel of niet
vol- of deeltijd te werken. De wens van tot het verhogen van het aantal gewerkte uren
staat in relatie tot andere taken en voorkeuren. Volgens de Afdeling kan het verhogen
van het aantal gewerkte uren ten koste gaan van de hoeveelheid mantelzorguren, en
vice versa. De Afdeling vindt dat via een integrale visie het beleidsdoel van meer
gewerkte uren bereikt kan worden en wijst met name op maatregelen omtrent het belasting-
en toeslagenstelstel, de kinderopvang, schooltijden en verlofregelingen.

Het kabinet deelt de mening dat om mensen te stimuleren (meer) te gaan werken, het
essentieel is dat (meer) werken ook daadwerkelijk loont. Het kabinet heeft daarom
in augustus besloten het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting te
verlagen en de huurtoeslag te vereenvoudigen. Ook andere maatregelen zoals de Werkurenberekenaar
en het programma «Meer Uren Werkt!» helpen bij het wegnemen van drempels om meer uren
te werken. Het kabinet onderschrijft tegelijkertijd ook het punt van de Afdeling dat
de tijd om voor naasten te kunnen zorgen op gespannen voet kan staan met meer uren
betaald werken en dat mantelzorg eveneens van waarde is. Aan de SER is een advies
gevraagd over een toekomstbestendige combinatie van werk en mantelzorg, waarin ook
rekening gehouden wordt met een evenwichtige verdeling van zorgtaken en arbeid.

Het kabinet zet niet alleen in op meer uren werken om het arbeidsaanbod te verhogen,
maar ook op het verhogen van de duurzame arbeidsparticipatie via andere wegen en het
verhogen van de kwaliteit van werk. Mensen die in Nederland werken, verdienen een
eerlijk loon en goede arbeidsomstandigheden, met zekerheid over hun toekomst – zowel
bezien vanuit hun contractsituatie alsook vanuit hun mogelijkheden om zich door te
ontwikkelen. Hieraan werkt het kabinet met de implementatie van het arbeidsmarktpakket.

Betere matching op de arbeidsmark

De Afdeling wijst erop dat het oplossen van de problematiek van de arbeidsmarktkrapte
niet alleen gaat over het vergroten van arbeidsaanbod, maar ook op het goed laten
aansluiten van vraag en aanbod. De Afdeling benoemt daarbij de aansluiting tussen
onderwijs en de arbeidsmarkt en het belang van voldoende arbeidsmobiliteit. Hierbij
is het volgens de Afdeling van belang dat onderwijs niet alleen wordt gericht op de
initiële opleidingen, maar dat er ook aandacht uitgaat naar herscholing en omscholing.

Het kabinet onderschrijft dat het belangrijk is dat er ingezet wordt op betere matching
op de arbeidsmarkt. Dit doet het kabinet op verschillende manieren, zoals publieke
en private dienstverlening op het gebied van werk en scholing via één Werkcentrum
per arbeidsmarktregio aan te bieden en sectorale ontwikkelpaden uit te werken. Ook
ziet het kabinet bij betere matching de noodzaak om mensen op te leiden die een bijdrage
leveren aan de maatschappelijke opgaven waarvoor Nederland staat. Het is van belang
dat zowel jong als oud hieraan een bijdrage levert.

Keuzes over soort werk

De Afdeling stelt dat de schaarste aan personeel, maar ook aan financiële middelen
en ruimte, noodzaakt tot het maken van ingrijpende keuzes. Hierbij benoemt de Afdeling
dat ook de uitvoering van de (semi)-overheidstaken een beslag leggen op de arbeidscapaciteit.
De inzet van arbeidskrachten voor beleidsdoelen zal volgens de Afdeling afgewogen
moeten worden tegen de beschikbaarheid ervan voor private doeleinden. Keuzes over
de inzet zijn nodig om ervoor te zorgen dat wat wordt beloofd ook wordt waargemaakt.
De Afdeling wijst er specifiek op dat er maatschappelijke opgaven liggen op het gebied
van onder meer energie, klimaat en water. Keuzes over de invulling van deze opgaven
hebben, gegeven de schaarste aan personeel en ruimte, een impact op de arbeidsmarkt
en economie. Voorts onderschrijft de Afdeling de inzet van het kabinet in de MN2025
om de budgettaire schaarste in samenhang te bezien met de schaarste in personeel en
de begroting in een realistischer kasritme te zetten.

Het kabinet herkent het punt van de Afdeling dat er meerdere schaarstes spelen in
combinatie met grote maatschappelijke opgaven en lange termijn economische ontwikkelingen.
Het Rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 is al ingegaan
op de lange termijn ontwikkelingen van de demografie en de implicaties daarvan op
bijvoorbeeld de inzet van arbeid en het gebruik van ruimte. De Staatscommissie concludeert
dat er keuzes gemaakt moeten worden. Zonder deze keuzes komt onze economische groei
en welvaart in brede zin in de toekomst in het gedrang. Het kabinet deelt dat het
maken van keuzes belangrijk is in de context van schaarste. Daarom licht het kabinet
als onderdeel van de arbeidsmarktagenda het huidige overheidsbeleid door, waarbij
subsidies, de fiscaliteit en regelgeving in het licht van de arbeidskrapte worden
bezien. De huidige arbeidsmarktkrapte vergt ook beslissingen over wat er binnen het
publieke domein van belang is. Het kabinet zet hierin een eerste stap in door de groei
van de Rijksoverheid aan te pakken. Ook vergt het maken van keuzes in tijden van krapte
een kritische blik naar de eigen ambities. Zodoende is het uitgangspunt van het kabinet
dat de totale beleidsmaatregelen van de overheid niet leiden tot een hogere arbeidsvraag.
Daarnaast gaat het kabinet kijken hoe er realistischer begroot kan worden, zodat de
overheid ook waar kan maken wat het belooft. Reguliere besluitvorming houdt zich vooral
bezig met keuzes omtrent het budget van kabinetsambities, andere schaarse middelen
zijn hier niet als vanzelf in mee te nemen. Daarom is er gekozen om de in de Miljoenennota
2025 geplande uitgaven in een realistischer kasritme te zetten. Realistisch begroten
heeft de blijvende aandacht van het kabinet, en zowel in het Financieel Jaarverslag
Rijk als in de Voorjaarsnota wordt hierop worden teruggekomen.

Slotformaliteiten

Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer 92.002038 verleende
machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2025 op dinsdag
17 september 2024 aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Financiën, E. Heinen