Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 juni 2024 en het nader rapport d.d. 13 september 2024, aangeboden aan de Koning
door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 februari 2024, machtigde
Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 juni 2024, no. W06.24.00033/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën – Toeslagen & Douane, hierbij aan.

Het Kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op:

Het wetsvoorstel bevat uiteenlopende fiscale maatregelen waarvan het voor de meeste
maatregelen wenselijk is dat deze per 1 januari 2025 in werking treden. Het betreft
zowel wijzigingen inhoudelijke aard, als wijzigingen van vooral technische of redactionele
aard.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen opmerkingen over de wijzigingen
van vooral technische of redactionele aard. Wel maakt zij een opmerking over de samenstelling
van het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert twee maatregelen uit dit verzamelwetsvoorstel
te halen. Zij maakt opmerkingen over de voorgestelde wettelijke grondslag voor schuldonderzoek
bij het door de inspecteur opleggen van bestuurlijke boetes. Verder maakt de Afdeling
opmerkingen over de afschaffing van de 27-jaarsgrens voor eerstegraads bloed- en aanverwanten
bij het toeslagpartnerschap. De Afdeling adviseert beide maatregelen niet op deze
wijze in te voeren.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel deels te worden heroverwogen.

1. Samenstelling wetsvoorstel

Het wetsvoorstel bevat uiteenlopende fiscale maatregelen die technisch, redactioneel
of inhoudelijk van aard zijn. Dergelijke maatregelen kunnen in beginsel in een verzamelwetsvoorstel
worden opgenomen als de afzonderlijke maatregelen zowel qua omvang, complexiteit als
politieke gevoeligheid beperkt zijn. Dat laat onverlet dat een nadere afweging van
de geschiktheid van een specifieke maatregel voor een verzamelwetsvoorstel aangewezen
kan zijn, onder meer om de wetgevingskwaliteit van de maatregel te waarborgen en de
beoogde voortgang van het wetsvoorstel niet te belemmeren.

Zo bevat het voorliggende wetsvoorstel inhoudelijke maatregelen waarin grondrechten
in het geding zijn, zie nader onderdeel 2 en 3. Dergelijke maatregelen vragen om een
zorgvuldige afweging en parlementaire behandeling. Binnen het kader van een verzamelwet
zijn die randvoorwaarden niet te waarborgen. Bij een verzamelwet met allerhande maatregelen
van diverse aard is doorgaans een bepaalde voortvarendheid gewenst, bijvoorbeeld omdat
hierin opgenomen technische maatregelen zo spoedig mogelijk in werking moeten treden.
Dit laat zich moeilijk verenigen met de aard van beleidsinhoudelijke maatregelen,
te meer als deze betrekking hebben op grondrechten.

De Afdeling adviseert de hierna in onderdeel 2 en 3 toegelichte maatregelen uit dit
verzamelwetsvoorstel te halen. Onverminderd dit advies ziet de Afdeling aanleiding
om inhoudelijk in te gaan op deze maatregelen.

2. Grondslag voor schuldonderzoek bij bestuurlijke boetes; nemo-tenetur- beginsel

a. Inhoud maatregel

In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is een verplichting opgenomen tot
het verstrekken van gegevens en inlichtingen ten behoeve van de eigen belastingheffing
en – onder bepaalde omstandigheden – die van derden.2 Bij een onderzoek in het kader van de belastingheffing kunnen verdenkingen van beboetbare
feiten aan de orde zijn. Hierdoor kan sprake zijn van een sfeerovergang waarbij niet
langer sprake is van onderzoek in het kader van belastingheffing, maar van een zuiver
schuldonderzoek.

Volgens de toelichting bestaat in de praktijk discussie over de bevoegdheid van de
inspecteur om op basis van genoemde informatieverplichtingen gegevens en inlichtingen
te vergaren ten behoeve van bestuurlijke boeteoplegging. Dit speelt volgens de toelichting
des te meer bij het opleggen van boetes aan anderen dan de belasting- of inhoudingsplichtige.3

De voorgestelde maatregel ziet op het invoeren van een afzonderlijke informatieplicht
ten behoeve van het opleggen van bestuurlijke boetes. Daarbij wordt aangesloten bij
de bestaande informatieplicht voor de belastingheffing.4 Op basis van de voorgestelde bepaling is de inspecteur bevoegd om gegevens en inlichtingen
te vorderen en inzage te vorderen in boeken, bescheiden en andere gegevensdragers
of de inhoud daarvan ten behoeve van het opleggen van bestuurlijke boetes. Daarbij
is degene tegen wie het onderzoek zich richt niet gehouden aan de informatieplicht
te voldoen als het gaat om gegevens en inlichtingen die bestaan afhankelijk van zijn
wil.

Voor het niet nakomen van de informatieverplichting voor bestuurlijke boetes wordt
volgens de toelichting aangesloten bij de gevolgen van het niet nakomen van de informatieverplichting
voor de belastingheffing.

b. Verschil met informatieverplichting van artikel 47 AWR

De Afdeling wijst op het onderscheid tussen de voorgestelde informatieverplichting
ten behoeve van het opleggen van bestuurlijke boetes en de bestaande informatieverplichting
ten behoeve van belastingheffing. Beide verplichtingen hebben een eigen achtergrond
en karakter. De informatieplicht van artikel 47 AWR dient een heffingsbelang en valt
buiten de context van artikel 6 EVRM.5 De voorgestelde informatieplicht voor boeteoplegging dient een bewijslastbelang om
een sanctie op te kunnen leggen.

In jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is bepaald
dat fiscale bestuurlijke boetes kwalificeren als criminal charge. Daarmee valt de
voorgestelde informatieplicht van artikel 67i AWR binnen de context van artikel 6
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Daardoor dient aan bepaalde waarborgen van het nemo-teneturbeginsel te worden
voldaan. Hierna wordt daar nader op ingegaan.

Het verschil in achtergrond van de informatieverplichtingen en de context van het
wel of niet binnen het bereik van artikel 6 EVRM vallen, maken het onverkort doortrekken
van de informatieverplichting en sancties niet voor de hand liggend. Het voorstel
doet dit wel, zonder hier een dragende motivering voor te geven.

Hierna wordt onder i. ingegaan op de inhoud van de informatieverplichting en onder
ii. op de sancties als niet aan de verplichting wordt voldaan.

c. Recht op een eerlijk proces, artikel 6 EVRM

i. Nemo-teneturbeginsel en onderscheid wilsonafhankelijk en wilsafhankelijk materiaal

In artikel 6 EVRM is het recht op een eerlijk proces opgenomen. Onderdeel hiervan
is het nemo-teneturbeginsel. Dit betreft het recht om niet mee te werken aan de eigen
veroordeling.

Bij toepassing van het nemo-teneturbeginsel dient conform jurisprudentie van het EHRM
onderscheid te worden gemaakt tussen wilsafhankelijk en wilsonafhankelijk materiaal.
Dit betreft bewijsmateriaal dat wel of niet afhankelijk van de wil van de betrokkene
bestaat. Uitgangspunt bij wilsonafhankelijk materiaal is dat het gebruik van onder
dwang verstrekte gegevens en inlichtingen niet binnen het toepassingsbereik van het
nemo-teneturbeginsel valt, indien aan bepaalde waarborgen wordt voldaan. Het gebruik
van wilsafhankelijk materiaal valt steeds binnen het bereik van het nemo-teneturbeginsel.6

De waarborgen waaraan bij wilsonafhankelijk materiaal moet worden voldaan zijn:

– Het moet gaan om specifieke, al bestaande stukken.

– De stukken mogen niet zijn ontstaan als gevolg van druk of dwang en geen strijd opleveren
met artikel 3 EVRM.

– De stukken moeten relevant zijn voor het onderzoek in kwestie.

– De autoriteiten moeten weten van het bestaan van de stukken.

Als niet aan deze waarborgen is voldaan, is volgens het EHRM sprake van een «fishing
expedition». Dit betekent dat de betrokkene feitelijk wordt gedwongen te verklaren
over welke documenten er bestaan en daarmee bewijs te leveren van mogelijk door hem
begane strafbare feiten. Dat valt binnen de reikwijdte van het nemo tenetur-beginsel.7

Volgens de toelichting volgt uit jurisprudentie dat het EVRM niet eraan in de weg
staat dat bij de beoordeling van de boeteoplegging rekening wordt gehouden met wilsonafhankelijk
materiaal.8 De Afdeling merkt echter op dat deze opmerking onvoldoende recht doet aan de hiervoor
genoemde waarborgen. De toelichting gaat niet nader in op de voorwaarden waaronder
het nemo-teneturbeginsel zich kan uitstrekken tot wilsonafhankelijk materiaal. Er
wordt alleen melding gemaakt dat er geen sprake mag zijn van een fishing expedition,
maar het is niet duidelijk of en hoe wordt gewaarborgd dat van een dergelijke fishing
expedition geen sprake kan zijn. De voorgestelde wettekst sluit fishing expeditions
bovendien niet uit, nu deze het de inspecteur ongeclausuleerd mogelijk maakt om gegevens,
inlichtingen en inzage in boeken, bescheiden en andere gegevensdragers te vorderen.
De Afdeling constateert dat de voorgestelde bepaling onvoldoende concreet is en dat
de bevoegdheid van de inspecteur om informatie te vergaren niet is beperkt tot gespecificeerde
bestaande stukken.

De Afdeling merkt daarnaast op dat in de voorgestelde bepaling en toelichting onvoldoende
inzicht wordt geboden in welke gegevens en inlichtingen volgens de regering onder
wilsonafhankelijk materiaal vallen, afgezien van de in de toelichting genoemde voorbeelden
van bankafschriften en portfolio-overzichten.9 Het precieze onderscheid tussen wilsafhankelijk en wilsonafhankelijk materiaal is
in de jurisprudentie nog in ontwikkeling. Daarmee is onduidelijk welke gegevens of
inlichtingen wel of niet onder de uitzondering van het voorgestelde artikel 67i, tweede
lid, AWR vallen. Dit komt de rechtszekerheid niet ten goede.

ii. Sancties

Het niet voldoen aan de voorgestelde informatieplicht voor boetes leidt tot sancties
die volgens de toelichting aansluiten bij de gevolgen van het niet nakomen van de
informatieverplichting voor belastingheffing. De toelichting verwijst naar de strafrechtelijke
bepalingen van artikel 68 AWR10 en in een voetnoot tevens naar artikel 69 AWR.11 De Afdeling constateert dat de toelichting niet ondubbelzinnig uiteenzet welke sancties
van toepassing kunnen zijn.12 Dit is met het oog op het rechtszekerheidsbeginsel ongewenst.

Nadat is vastgesteld of materiaal wilsonafhankelijk of wilsafhankelijk is en dat het
nemo-teneturbeginsel hierop van toepassing is, speelt onder meer de mate en aard van
de toegepaste dwang om het materiaal te verkrijgen een rol bij de vaststelling of
sprake is van schending van artikel 6 EVRM. De toepasselijke sancties zijn hiervoor
mede bepalend. Het gaat om sancties vanwege het niet naleven van een informatieplicht
ten behoeve van het opleggen van een bestuurlijke boete, wat zelf ook een sanctie
is.

Dit maakt het onverkort doortrekken van de sancties op het niet voldoen aan de informatieplicht
voor een juiste belastingheffing, die een ander karakter kennen, niet voor de hand
liggend. Belastingheffing is een dermate zwaarwegend belang, dat het niet voldoen
aan de informatieverplichting als ultimum remedium leidt tot sancties binnen het fiscale
strafrecht. Het belang bij boeteoplegging is van een andere orde. De vraag is dan
ook in hoeverre de mate en aard van dwang van de sanctie ook in dit geval passend
is. De voorgestelde sancties vragen derhalve om een eigen onderbouwing voor het hanteren
hiervan, voor welke sanctie in dit kader passend wordt geacht en voor de proportionaliteit
hiervan. De toelichting voorziet hier echter niet in.

d. Conclusie

De Afdeling constateert dat in de wettekst en toelichting geen nadere invulling wordt
gegeven aan de concrete toepassing van het nemo-teneturbeginsel in zowel situaties
die vallen onder het voorgestelde artikel 67i, eerste lid, AWR (wilsonafhankelijk
materiaal) als onder het voorgestelde artikel 67i, tweede lid, AWR (wilsafhankelijk
materiaal). Het is onduidelijk welke gegevens en inlichtingen onder welke bepaling
vallen, hoe het artikel waarborgt dat fishing expeditions niet mogelijk zijn en welke
sancties van toepassing zijn en waarom. Tegen die achtergrond adviseert de Afdeling
de maatregel niet op deze wijze in te voeren.

De Afdeling heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel voor een artikel 67i van
de AWR. De voorgestelde maatregel voorziet in een expliciete wettelijke grondslag
voor de inspecteur om ten behoeve van het opleggen van bestuurlijke boetes van een
ieder onder meer gegevens en inlichtingen te vorderen. Naar het oordeel van het kabinet
ligt deze bevoegdheid thans besloten in artikel 47 AWR.13 Deze bepaling is echter geschreven voor de belastingheffing. Het kabinet acht het
gewenst dat de bevoegdheid, omwille van rechtszekerheid wordt geëxpliciteerd. Het
voorgestelde artikel 67i AWR voorziet daar in.

De opmerkingen van de Afdeling hebben als gemeenschappelijke deler dat de voorgestelde
maatregel in zijn huidige vorm onduidelijk is over een essentieel aspect van de maatregel,
namelijk wat wilsafhankelijk materiaal is en wat niet. Daarnaast mist de Afdeling
bespiegelingen over het onderscheid tussen de sfeer waarin de inspecteur op grond
van artikel 47 AWR inlichtingen vraagt en wanneer hij dat zou doen op grond van het
voorgestelde artikel 67i AWR, welke waarborgen er zijn tegen oneigenlijk gebruik van
genoemde bevoegdheid (fishing expeditions) en welke sancties er staan op het geen gehoor geven aan een op die bevoegdheid gebaseerde
vordering van de inspecteur.

Hoewel het naar het oordeel van het kabinet gaat om een explicitering van een reeds
bestaande bevoegdheid, onderkent het kabinet dat het bij de voorgestelde maatregel
gaat om informatiegaring in het kader van een criminal charge en dat het nemo tenetur-beginsel hier geldt. De voorgestelde maatregel vergt daarom
een duidelijkere afweging met betrekking tot de werking en reikwijdte van rechtsbeginselen
en mensenrechten. Rechtsbeginselen en mensenrechten wegen voor het kabinet zwaar.
Het kabinet kan de Afdeling dan ook volgen in haar advies de voorgestelde maatregel
te voorzien van een uitgebreidere toelichting en haar stelling dat de maatregel zich
minder goed leent voor opname in een Fiscale verzamelwet. Daarom ziet het kabinet
ervan af om de voorgestelde maatregel in het onderhavige wetsvoorstel op te nemen.
Het kabinet zal bezien in welk ander wetsvoorstel de voorgestelde maatregel in aangepaste
vorm en met inachtneming van de opmerkingen van de Afdeling het beste kan worden opgenomen.

3. Afschaffing 27-jaarsgrens toeslagpartnerschap; gelijkheidsbeginsel

a. Voorgestelde maatregel

In de huidige regeling worden voor toeslagen en de inkomstenbelasting twee meerderjarige
personen die op hetzelfde woonadres staan ingeschreven met een minderjarig kind van
één van beiden, aangemerkt als partner.14 Zij worden echter niet als partner aangemerkt als zij bloed- of aanverwant in de
eerste graad15 zijn en zij niet beiden de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt.16 Deze uitzondering is bedoeld om te voorkomen dat kinderen jonger dan 27 jaar als
partner van hun ouder worden aangemerkt.

Met de voorgestelde maatregel komt de grens van 27 jaar alleen voor toeslagen te vervallen.17 Hierdoor worden bloed- of aanverwanten in de eerste graad18 ongeacht hun leeftijd niet als toeslagpartners aangemerkt. De regering wil hiermee
in situaties van mantelzorg of het tijdelijk bij elkaar inwonen na een scheiding voorkomen
dat ouders en kinderen elkaars toeslagpartner worden.19 Door een partnerschap kan er namelijk minder of geen recht op toeslagen bestaan.20

b. Reikwijdte maatregel

De Afdeling onderkent dat de objectieve wettelijke benadering van het partnerbegrip
niet hoeft aan te sluiten bij het maatschappelijke partnerbegrip. Zij begrijpt dat
de regering maatregelen treft om wet en praktijk meer met elkaar in overeenstemming
te brengen en hierbij objectieve criteria wil hanteren om de uitvoerbaarheid niet
te bemoeilijken. De Afdeling merkt echter op dat situaties van het bij elkaar inwonen
vanwege het verlenen van mantelzorg of tijdelijke opvang bij scheiding niet voorbehouden
is aan ouder-kindrelaties.21

Het is de vraag waarom voor sommigen wel en voor anderen, die om vergelijkbare redenen
op hetzelfde woonadres staan ingeschreven, geen uitzondering op het partnerbegrip
wordt gemaakt. De toelichting gaat hierop onvoldoende in. De uitvoeringstoets signaleert
dat het onderscheid als onrechtvaardig kan worden ervaren. Voor de Participatiewet
heeft de Hoge Raad overwogen geen rechtvaardigingsgrond te kunnen vinden voor een
verschil in behandeling tussen tweedegraads bloedverwanten en anderen met een zorgbehoefte
en geconstateerd dat sprake was van discriminatie.22

De toelichting geeft als reden voor het te maken onderscheid het niet ontmoedigen
van situaties waarbij ouders en hun volwassen kinderen voor elkaar zorgen en hiervoor
bij elkaar gaan wonen, mede gelet op de huidige maatschappelijke aandachtspunten zoals
de zorg en de woningmarkt. De problematiek in de zorg en op de woningmarkt doet zich
echter breed in de samenleving voor. Daardoor is het ook hier de vraag waarom bij
de beoogde doelgroep in grotere mate sprake is van een klemmend maatschappelijk probleem
dan bij anderen in overigens dezelfde situatie.

In dit kader wijst de Afdeling erop dat in de Wet kinderopvang23 voor bloed- of aanverwanten in de rechte lijn24 of in de tweede graad van de zijlijn een uitzondering op de arbeidsverplichting van
een toeslagpartner is opgenomen.25 De vraag komt op waarom in het voorstel voor soortgelijke situaties een beperktere
familierelatie wordt gehanteerd dan in de Wet kinderopvang en de Participatiewet.26

Tevens merkt de Afdeling op dat in de huidige regeling ook aanverwanten in de eerste
graad jonger dan 27 jaar worden uitgesloten van het partnerbegrip. Dit om te voorkomen
dat stiefkinderen als partner van hun stiefouder worden aangemerkt en om hen niet
anders te behandelen dan biologische kinderen.27 Met het vervallen van de leeftijdsgrens wordt de uitgezonderde groep aanverwanten
naar verwachting groter, omdat hier bijvoorbeeld ook gehuwde of geregistreerde partners
van volwassen kinderen onder vallen.28 Het is de vraag of dergelijke aanverwantschappen, die ook bij einde huwelijk of geregistreerd
partnerschap in stand blijven, aanleiding geven om bij het vervallen van de leeftijdsgrens
ongewijzigd en in dezelfde mate onder de uitzondering te vallen. Bovendien maakt dit
de vraag naar een rechtvaardiging voor het verschil in behandeling met anderen die
in dezelfde situatie verkeren, maar waarbij geen sprake is van aanverwantschap, nog
prangender. De toelichting gaat hier niet op in.

c. Doorwerking naar de inkomstenbelasting

Het vervallen van de leeftijdsgrens van 27 jaar geldt alleen voor toeslagen en niet
voor de inkomstenbelasting. Toch geeft de toelichting aan dat er een beperkte doorwerking
is naar de inkomstenbelasting.29 Deze ziet op de samenloopbepalingen die in de Awir en de Wet IB 2001 zijn opgenomen.30 Deze leiden ertoe dat als een aanverwant of pleegkind op verzoek31 voor de toeslagen niet als partner wordt aangemerkt, hij ook geen partner is voor
de inkomstenbelasting en vice versa.32

In de huidige regelgeving zijn de aan de orde zijnde bepalingen die leiden tot toepassing
van de samenloopbepalingen33 gelijk. Daardoor ligt de gelijkstelling voor de hand. In de beoogde regeling zijn
deze voor wat betreft de leeftijdsgrens echter niet meer gelijk.34 Dit leidt ertoe dat pleegkinderen en aanverwanten in de eerste graad die 27 jaar
of ouder zijn en die onder de voorgestelde regeling niet als toeslagpartner kwalificeren,
ook niet als partner voor de inkomstenbelasting kwalificeren. Dit terwijl voor de
inkomstenbelasting de eis blijft gelden van jonger zijn dan 27 jaar om niet als partner
aangemerkt te kunnen worden. De toelichting constateert enkel een beperkte doorwerking,
maar gaat niet in op de wenselijkheid van de gevolgen daarvan.

Daarbij ontstaat in de inkomstenbelasting een onderscheid tussen biologische kinderen
(bloedverwanten in de eerste graad), stiefkinderen (aanverwanten in de eerste graad)
en pleegkinderen.35 Voor bloedverwanten geldt dat zij steeds aan de eis van jonger dan 27 jaar moeten
voldoen om niet als partner te worden aangemerkt. Voor aanverwanten en pleegkinderen
die op basis van een verzoek voor toeslagen niet als toeslagpartner worden aangemerkt,
geldt die leeftijdseis niet. Zoals aangegeven was de oorspronkelijke reden om ook
aanverwanten in de regeling te betrekken het gelijk behandelen van biologische kinderen
en stiefkinderen. Ditzelfde geldt voor pleegkinderen.36 Via de wijziging in de Awir wordt een nieuw onderscheid tussen deze groepen aangebracht.
De toelichting besteedt hier geen aandacht aan.

De toelichting gaat niet in op de doorwerking van de maatregel naar de inkomstenbelasting
en de gevolgen daarvan. Ook is niet duidelijk of de hiervoor genoemde samenloopbepalingen
in de Awir en de Wet IB 2001, dan wel de bepalingen waarnaar in die bepalingen verwezen
wordt, aanpassing behoeven.37

d. Verminderde harmonisatie partnerbegrip

De Afdeling merkt tot slot op dat met de voorgestelde maatregel de partnerbegrippen
in toeslagen en inkomstenbelasting verder uiteenlopen. In de toelichting staat enkel
dat de Dienst Toeslagen in de communicatie aandacht zal besteden aan de verschillende
partnerbegrippen als er verwarring ontstaat bij burgers.38 De Afdeling merkt op dat verschillen in de partnerbegrippen leiden tot complicaties
en verminderde harmonisatie. Dit draagt onder meer niet bij aan het doenvermogen van
toeslaggerechtigden die ook belastingplichtig voor de inkomstenbelasting zijn.

e. Conclusie

De Afdeling constateert dat de toelichting onvoldoende inzicht biedt in de motivering
waarom de uitbreiding van de uitzondering op het toeslagpartnerbegrip zich beperkt
tot ouder-kindrelaties en aanverwanten in de eerste graad. Dit mede gelet op het discriminatieverbod
en hetgeen de Hoge Raad hierover in het kader van de Participatiewet heeft overwogen.
Het verschil in behandeling vereist een afdoende rechtvaardiging. De Afdeling constateert
ook dat er onvoldoende wordt ingegaan op de doorwerking van de maatregel naar de inkomstenbelasting.
Zij adviseert de maatregel niet op deze wijze in te voeren.

Op het partnerbegrip voor toeslagen bestaat een uitzondering als sprake is van bloed-
of aanverwantschap in de eerste graad van de belanghebbende en één van beiden jonger
is dan 27 jaar. Hieronder vallen ook pleegkinderen. Met het wetsvoorstel wordt deze
27-jaarsgrens afgeschaft in de Awir, waardoor bloed- of aanverwanten in de eerste
graad ook als ze 27 jaar of ouder zijn niet meer worden aangemerkt als partner. De
Afdeling heeft daar enkele opmerkingen bij.

De eerste opmerking ziet op de plaats van de maatregel binnen de Fiscale verzamelwet
2025. Een verzamelwetsvoorstel zoals deze is bedoeld voor fiscale maatregelen die
technisch, redactioneel, of inhoudelijk van aard zijn en die beperkt zijn als het
gaat om omvang, complexiteit en politieke gevoeligheid. Met betrekking tot de maatregel
ter afschaffing van de 27-jaarsgrens merkt de Afdeling op dat deze maatregel een meer
zorgvuldige afweging en parlementaire behandeling vereist, hetgeen zich moeilijk verenigt
met het karakter en de voortvarendheid van een verzamelwetsvoorstel.

Het kabinet wil met de voorgestelde maatregel voorkomen dat bloed- en aanverwanten
in de eerste graad van 27 jaar of ouder minder toeslagen ontvangen als zij bij elkaar
(gaan) wonen. Eerstegraads bloed- en aanverwanten van 27 jaar en ouder kunnen nu aangemerkt
als toeslagpartner. Naast het mislopen van de alleenstaande ouderkop bij het kindgebonden
budget, zijn er ook gevolgen voor het recht op en de hoogte van de andere toeslagen,
bijvoorbeeld doordat het inkomen van beide toeslagpartners bij elkaar wordt geteld.
De maatregel biedt daarmee een oplossing voor een groep burgers in potentieel schrijnende
situaties. Hiermee wordt een stap gezet om een breder knelpunt rondom toeslagpartnerschappen
op te lossen dat al meerdere jaren wordt genoemd en in verscheidene brieven aan de
Tweede Kamer is aangekondigd.39 Met een apart wetstraject zou het langer duren voor dit knelpunt aangepakt kan worden.
Het enkel afschaffen van een leeftijdsgrens is bovendien beperkt qua omvang en complexiteit,
waardoor het kabinet het al met al gerechtvaardigd acht om aan te sluiten bij het
traject van de Fiscale verzamelwet en de voortvarendheid die daarmee gepaard gaat.

De Afdeling constateert daarnaast dat de toelichting onvoldoende inzicht biedt in
de motivering waarom de uitbreiding van de uitzondering op het toeslagpartnerbegrip
zich beperkt tot ouder-kindrelaties en aanverwanten in de eerste graad. De Afdeling
merkt terecht op dat het (tijdelijk) inwonen bij een ander in het kader van bijvoorbeeld
het verlenen van mantelzorg of als gevolg van de problematiek van de woningmarkt niet
is voorbehouden aan eerstegraads bloed- en aanverwanten en stelt de vraag waarom geen
uitzondering op het partnerbegrip wordt gemaakt voor anderen die om vergelijkbare
redenen op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. De Afdeling wijst daarbij op de
Participatiewet, waarbij de Hoge Raad heeft overwogen geen rechtvaardigingsgrond te
kunnen vinden voor een verschil in behandeling tussen tweedegraads bloedverwanten
en anderen met een zorgbehoefte, en geconstateerd dat sprake was van discriminatie.
Ook noemt de Afdeling de Wet kinderopvang, waarin voor bloed- of aanverwanten in de
rechte lijn of in de tweede graad van de zijlijn een uitzondering op de arbeidsverplichting
van een toeslagpartner is opgenomen. De Afdeling vraagt waarom in het voorstel een
beperktere familierelatie wordt gehanteerd dan in deze twee andere wetten.

De voorgestelde maatregel introduceert geen nieuwe uitzondering, maar is slechts een
uitbreiding van een reeds bestaande uitzondering op het toeslagpartnerbegrip. Deze
uitzondering bestaat sinds 2013 en is altijd beperkt geweest tot eerstegraads bloed-
en aanverwanten tot 27 jaar. Zoals hiervoor benoemd, beoogt het kabinet met deze maatregel
een deel van de problematiek op te lossen die ontstaat bij toepassing van het toeslagpartnerbegrip
in gevallen waarin zij samenwonen door bijvoorbeeld – maar niet beperkt tot – mantelzorg40 of woningnood. Het kabinet acht deze eenvoudige maatregel op de korte termijn een
aanzienlijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Een bredere oplossing
van het volledige knelpunt rondom toeslagpartnerschappen vergt een uitgebreider traject,
waarin mogelijke oplossingsrichtingen uitgewerkt en gewogen dienen te worden.

Daarnaast wordt met het laten vervallen van de huidige leeftijdgrens in de uitzondering
op het partnerbegrip van de Awir het onderscheid weggenomen tussen eerstegraads bloed-
en aanverwanten waarbij sprake is van een meerderjarig kind jonger dan 27 jaar ten
opzichte van een meerderjarig kind vanaf 27 jaar. De voorgestelde maatregel zorgt
er daardoor voor dat het toeslagpartnerbegrip beter aansluit bij de Participatiewet
en de Wet Kinderopvang. De uitzonderingen voor familieleden in die wetten kennen ook
geen onderscheid naar leeftijd.

In de Participatiewet worden eerstegraads bloed- en aanverwanten, evenals tweedegraads
bloedverwanten waarvan één een zorgbehoefte heeft, niet als gehuwden of daaraan gelijkgestelden
aangemerkt.41 De Afdeling wijst op jurisprudentie42 waarin de uitzondering voor tweedegraads bloedverwanten waarvan één een zorgbehoefte
heeft onrechtmatig is bevonden vanwege ongerechtvaardigd onderscheid met anderen met
een zorgbehoefte. Naar het oordeel van het kabinet is van een dergelijk ongerechtvaardigd
onderscheid bij deze voorgestelde maatregel geen sprake. De maatregel is, anders dan
de uitzondering in de Participatiewet, niet gericht op burgers met een zorgbehoefte,
maar op alle eerstegraads bloed- en aanverwanten die samenwonen, ongeacht de reden.
De nauwe familiaire band binnen deze groep maakt het onwenselijk dat toeslagpartnerschappen
ontstaan. Dit uitgangspunt vindt steun in de afbakening van gehuwden of daaraan gelijkgestelden
bij het vaststellen van een gezamenlijke huishouding in de Participatiewet alsmede
in andere regelingen als de Wet langdurige zorg en Wet maatschappelijke ondersteuning
2015, waar eerstegraads bloed- en aanverwanten ook categorisch worden uitgesloten
van gehuwden of daaraan gelijkgestelden bij het vaststellen van een gezamenlijke huishouding.
Om deze reden acht het kabinet het verschil met de Participatiewet uitlegbaar.

Dit geldt ook voor het verschil met de uitzondering in de Wet kinderopvang. De Wet
kinderopvang hanteert een bredere familierelatie (bloed- en aanverwanten in de rechte
lijn en in de tweede graad van de zijlijn)43 dan de voorgestelde maatregel. Deze uitzondering is enkel van toepassing op de arbeidseis
voor de kinderopvangtoeslag en geldt niet voor het toeslagpartnerschap. Deze uitzondering
komt vanuit de wens om te voorkomen dat een alleenstaande ouder met een kind in het
geheel geen kinderopvangtoeslag kan krijgen, enkel omdat die ouder een gezamenlijke
huishouding voert met bijvoorbeeld een broer of zus die niet werkt.44

De Afdeling merkt verder op dat met de voorgestelde maatregel een grotere groep eerstegraads
aanverwanten wordt uitgezonderd van het toeslagpartnerbegrip. Het gaat hierbij om
burgers die (al dan niet na het beëindigen van hun huwelijk of geregistreerd partnerschap)
bij de ouder van hun (voormalige) partner inwonen. Eerstegraads aanverwanten zijn
bewust opgenomen in deze uitzondering om stiefouders- en kinderen niet anders te behandelen
dan biologische.45 De groep aanverwanten is daarom anders dan andere personen of relaties die samenwonen.
Om die reden acht het kabinet het onwenselijk om aanverwanten ouder dan 27 jaar van
de voorgestelde uitbreiding uit te sluiten. Verwacht wordt bovendien dat dit in de
praktijk een beperkte groep betreft. De toelichting op de maatregel is aangevuld met
bovenstaande overwegingen.

Tot slot stelt de Afdeling dat de toelichting onvoldoende ingaat op de doorwerking
van de maatregel naar de inkomstenbelasting en de gevolgen daarvan. Ook vraagt zij
aandacht voor het doenvermogen van burgers als gevolg van de verschillen in de partnerbegrippen
tussen de inkomstenbelasting en de toeslagen. Het vervallen van de leeftijdsgrens
van 27 jaar geldt alleen voor toeslagen en niet voor de inkomstenbelasting. Hoewel
de partnerbegrippen voor de toeslagen en de inkomstenbelasting ooit vrijwel gelijkluidend
waren, zijn er de afgelopen jaren meerdere wijzigingen doorgevoerd in het toeslagpartnerschap,
waardoor de partnerbegrippen voor de inkomstenbelasting en de toeslagen reeds niet
meer gelijk zijn46. Daardoor is het toeslagpartnerbegrip steeds meer gaan aansluiten bij zowel de maatschappelijke
beleving van burgers als de sociale zekerheidswetgeving, hetgeen over het algemeen
positief is voor de doenlijkheid. Omdat veranderingen in de huishoudsituatie soms
worden veroorzaakt door stressvolle en doenvermogen-reducerende life events zoals scheiding en/of verhuizing, heeft de voorgestelde maatregel een positief effect
op de doenlijkheid. Burgers hoeven zich bijvoorbeeld in de situatie dat een plotseling
ziek geworden ouder bij hen gaat inwonen geen zorgen te maken om mogelijk verlies
van toeslagen. Doordat de maatregel bij bloedverwanten (de grootste groep) automatisch
wordt toegepast hoeven ze ook minder acties te plegen ten aanzien van hun toeslagen.
Daartegenover staat een beperkte toename in complexiteit als gekeken wordt naar enkel
het verschil tussen de partnerbegrippen in de Awir en de inkomstenbelasting. Het kabinet
is van mening dat voor het doenvermogen het voordeel van de voorgestelde maatregel
opweegt tegen het nadeel van iets meer complexiteit.

De huidige samenloopbepalingen die in de Awir en de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet
IB 2001) zijn opgenomen leiden ertoe dat als een aanverwant, onderhuurder of pleegkind
op verzoek voor de toeslagen niet als partner wordt aangemerkt, hij ook geen partner
is voor de inkomstenbelasting (en vice versa). Na de opmerking van de Afdeling in
overweging te hebben genomen en om verdere complexiteit in de bepalingen te voorkomen,
is besloten de doorwerkingsbepaling in de Awir te schrappen. Dit betekent dat burgers
een verzoek om niet als toeslagpartner aangemerkt te worden bij Dienst Toeslagen moeten
indienen, en een verzoek om niet als fiscaal partner aangemerkt te worden bij de Belastingdienst
moeten indienen als zij dat wensen. Dit betreft naar verwachting een kleine groep.
Hiermee wordt voorkomen dat verzoeken voor een uitzondering op het toeslagpartnerschap
door pleegkinderen of aanverwanten leiden tot ongewenste uitzonderingen op het partnerbegrip
in de Wet IB 2001. Het is immers niet in lijn met doel en strekking van de wet dat
als gevolg van de doorwerking het mogelijk is om via de Awir geen partner te worden
voor de inkomstenbelasting. Doordat de leeftijdsgrens van 27 jaar in de Wet IB 2001
blijft bestaan, is doorwerking van de inkomstenbelasting naar toeslagen geen belemmering
en kan die doorwerkingsbepaling dus in stand blijven

4. Redactionele wijzigingen

Verder zijn enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en in de memorie van
toelichting aangebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga