Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 september 2024 en het nader rapport d.d. 13 september 2024, aangeboden aan
de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 september 2024, no. 2024001804,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 september 2024, No. W06.24.00239/III, bied ik U, hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2024, no.2024001804, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Toeslagen en Douane, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2025), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel Belastingplan 2025 bevat 34 maatregelen en maakt onderdeel uit van
het pakket Belastingplan 2025. Dit pakket bestaat, naast het genoemde wetsvoorstel,
uit de volgende negen wetsvoorstellen:

− Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2025;

− Wetsvoorstel Belastingplan BES-eilanden 2025;

− Wetsvoorstel Wet tegemoetkoming onterechte afwijzing buitengerechtelijke schuldregeling;

− Wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale bedrijfsopvolgingsfaciliteiten 2025;

− Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot intensivering
van het kindgebonden budget in verband met de koopkrachtondersteuning in 2025;

− Wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet en de Participatiewet in
verband met het in 2025, 2026, en 2027 niet afbouwen van de dubbele algemene heffingskorting
in het referentieminimumloon;

− Wetsvoorstel tot wijziging van enkele wetten ter uitvoering van de beëindiging van
de salderingsregeling voor elektriciteit en enkele technische wijzigingen;

− Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet verlaging eigen bijdrage huurtoeslag, de Wet
op de huurtoeslag en enkele andere wetten ter verbetering van de koopkracht en vereenvoudiging
van de regeling;

− Wetsvoorstel Fiscale verzamelwet 2025.2

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het door de regering benoemde
belang van een zorgvuldige parlementaire behandeling en spreiding van wetgeving, maar
merkt op dat de regering aan haar eigen uitgangspunt en gevoelde noodzaak om tot spreiding
van wetgeving over te gaan nog geen uitvoering lijkt te geven.

Verder merkt de Afdeling op dat niet alle wetsvoorstellen en de daarin opgenomen maatregelen
zich lenen voor opname in het pakket Belastingplan 2025. De reden hiervoor is dat
niet alle maatregelen een budgettaire samenhang hebben met de begroting van volgend
jaar. Het pakket Belastingplan kent vanwege die budgettaire samenhang een zeer strak,
vooraf vastgesteld, tijdpad waarin het volledige wetgevingstraject moet worden doorlopen.
Wanneer de opname van maatregelen in een pakket belastingplan niet op die budgettaire
samenhang gebaseerd wordt, wordt het parlementaire proces bemoeilijkt door een stapeling
van voorstellen die ook afzonderlijk en op een ander moment kunnen worden behandeld.

Voor maatregelen die omvangrijk, complex of politiek omstreden zijn, is – ook als
een dergelijke maatregel onderdeel uitmaakt van het pakket Belastingplan – een separaat
wetsvoorstel het aangewezen instrument, in plaats van deze op te nemen in een verzamelwetsvoorstel.
De Afdeling wijst erop dat dit vanwege de politieke discussie in ieder geval aan de
orde is voor de maatregel «opheffen meerdere posten verlaagd btw-tarief».

De Afdeling wijst verder op het belang van internetconsultatie en maakt opmerkingen
over de gedeeltelijke afschaffing van het verlaagd btw-tarief voor logies en cultuur,
de globaal-evenwicht argumentatie voor de verlaging van het box 2-toptarief, de fiscale
oplossing voor eenverdieners, de toepassing van het kader beleidsbesluiten vooruitlopend
op wetgeving en de uniformering van de definities van personenvoertuigen.

De Afdeling heeft een aantal opmerkingen bij het wetsvoorstel en adviseert het voorstel
in verband met de opmerkingen over een zorgvuldige parlementaire behandeling deels
te heroverwegen.

1. Zorgvuldige parlementaire behandeling

a. Spreiding van wetgeving

De regering vermeldt in de toelichting te hechten aan spreiding van fiscale wetgeving.
Dit omdat een ruime, reële voorbereidingstijd voor nieuwe wetgeving en de gelegenheid
voor beide Kamers der Staten-Generaal om daar zorgvuldig naar te kijken, de kwaliteit
van wetgeving ten goede komt. De regering wijst erop dat Kamerleden van beide Kamers
en diverse adviesorganen hier ook al geruime tijd terecht aandacht voor vragen. In
de toelichting is om die reden een aantal uitgangspunten voor fiscale wetgeving opgenomen.3

Het eerste uitgangspunt is dat de beleidsmatig meest ingrijpende en voorzienbare wetsvoorstellen
over de kabinetsperiode worden gespreid en als zelfstandig wetsvoorstel met een eigen
regulier wetgevingstraject worden ingediend.

De Afdeling onderschrijft het belang van een zorgvuldige parlementaire behandeling,
spreiding van wetgeving en voornoemd uitgangspunt, maar merkt op dat de regering aan
haar eigen uitgangspunt en gevoelde noodzaak om tot spreiding van wetgeving over te
gaan nog geen uitvoering lijkt te geven. Vrijwel alle fiscale maatregelen zijn ook
dit jaar opgenomen in het pakket Belastingplan en lopen mee in het daarvoor geldende
spoedtraject. Een zorgvuldige parlementaire behandeling staat bij een spoedproces
zoals dat geldt voor het pakket Belastingplan onder grote druk. Het is daarom noodzakelijk
om kritisch te bezien welke maatregelen daarvan onderdeel moeten uitmaken. Het uitvoering
geven aan het voornemen om fiscale wetgeving te spreiden is daarin een eerste stap.

b. Samenstelling pakket Belastingplan 2025

De oorspronkelijke functie van het belastingplan en het indienen hiervan op Prinsjesdag
is maatregelen te nemen met een budgettaire samenhang met de begroting van volgend
jaar en deze per 1 januari van het komende jaar in werking te laten treden. Vanwege
deze samenhang kent het pakket Belastingplan een zeer strak, vooraf vastgesteld, tijdpad
waarin het volledige wetgevingstraject moet worden doorlopen.

De Afdeling benadrukt dat het van belang is recht te doen aan voornoemde functie en
een zorgvuldig parlementair proces niet te bemoeilijken door een stapeling van voorstellen
en maatregelen die ook afzonderlijk en op een ander moment kunnen worden behandeld.

In een brief van 20 maart 20244 heeft ook de Tweede Kamer gewezen op de grote omvang van het pakket van vorig jaar
en op de motie Nijboer5 waarin is verzocht om fiscale wetten zo veel mogelijk verspreid over het jaar in
te dienen en bij het belastingplan alleen de op dat moment noodzakelijke wetgeving
te behandelen.

De Afdeling heeft bij het vorige belastingplan geadviseerd terughoudend te zijn bij
de criteria voor opname van maatregelen in het pakket Belastingplan.6 Aanvullend op de vijf criteria van de regering van vorig jaar, is in de toelichting
op het wetsvoorstel Belastingplan 2025 echter nog een zesde criterium, aanzienlijke
verbetering van de uitvoering, opgenomen.7 Afgezien van het eerste criterium, budgettaire samenhang met de begroting van volgend
jaar, zijn de criteria niet voldoende onderscheidend. De criteria zijn dermate ruim
en subjectief dat voor vrijwel iedere beoogde maatregel een haakje gevonden kan worden
om deze onder één van de zes criteria te brengen. Dit betekent dat het een tamelijk
willekeurige keuze lijkt om een maatregel wel of niet op te nemen in een pakket belastingplan.

De Afdeling merkt op dat bij een deel van de in het pakket opgenomen maatregelen budgettaire
samenhang met de begroting van volgend jaar ontbreekt of opname lijkt te zijn ingegeven
door de enkele wens om inwerkingtreding per 1 januari 2025 mogelijk te maken.8 Verder is bij diverse maatregelen een latere inwerkingtredingsdatum dan 1 januari
2025 beoogd.

De Afdeling begrijpt dat het wenselijk kan zijn tijdig duidelijkheid te bieden over
bepaalde beoogde maatregelen en dat hiervan een zeker aankondigingseffect moet uitgaan.
Dit betekent echter niet automatisch dat dergelijke maatregelen of wetsvoorstellen
in het pakket Belastingplan moeten worden opgenomen. Een wetsvoorstel kan ook op een
ander moment dan Prinsjesdag worden ingediend en hiervoor wordt bij voorkeur een regulier
tijdpad gevolgd. Dit tijdpad hoeft niet pas kort voor het beoogde inwerkingtredingsmoment
van bijvoorbeeld 2026 of 2027 te worden begonnen, maar kan ook in het najaar van 2024
gestart worden als de regering dat wenselijk acht. Dit leidt mede tot de beoogde spreiding
van wetgeving.

Gelet op het belang van een zorgvuldig parlementair proces en het recht doen aan de
functie van het belastingplan adviseert de Afdeling om per wetsvoorstel en de daarin
opgenomen maatregelen te bezien of er noodzaak is om deze in het pakket Belastingplan
2025 op te nemen, die noodzaak in de toelichting dragend te motiveren en waar die
noodzaak ontbreekt de betreffende onderdelen uit het pakket te halen.

c. Samenstelling van in het pakket opgenomen wetsvoorstellen

In het pakket Belastingplan 2025 is een aantal verzamelwetsvoorstellen opgenomen waaronder
het wetsvoorstel Belastingplan 2025 en het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen
2025 (OFM25) waarin een grote verscheidenheid aan maatregelen is opgenomen.9

Beide genoemde wetsvoorstellen zijn omvangrijk en divers van samenstelling. Volgens
de toelichting op beide voorstellen is de omvang van de verschillende maatregelen
beperkt en is het op voorhand niet de verwachting dat onderdelen van deze voorstellen
dermate politiek omstreden zijn, dat een goede parlementaire behandeling van andere
onderdelen in het geding komt.10

De functie van een wetsvoorstel belastingplan is het nemen van maatregelen met een
budgettaire samenhang met de begroting van volgend jaar. Budgettaire samenhang dient
vanwege de aard van het belastingplan dan ook de enige reden te zijn voor opname van
een maatregel in het wetsvoorstel.11 Het ook opnemen van maatregelen met een andere aard vertroebelt voornoemde functie.

Vooral voor maatregelen die omvangrijk, complex of politiek omstreden zijn, is – ook
als een dergelijke maatregel onderdeel uitmaakt van het pakket Belastingplan – een
separaat wetsvoorstel het aangewezen instrument. Een zorgvuldige parlementaire behandeling
betekent ook dat beide Kamers der Staten-Generaal voldoende tijd hebben om zich over
de beoogde maatregelen te beraden en zij recht kunnen doen aan hun functie. Omdat
de Eerste Kamer een voorliggend wetsvoorstel uitsluitend kan aannemen of verwerpen
bemoeilijkt opname van veel verschillende maatregelen in een wetsvoorstel – vooral
als deze maatregelen om een gedegen afzonderlijke weging vragen – nog sterker haar
functie in het wetgevingsproces.

De Afdeling merkt op dat in ieder geval voor de in het wetsvoorstel Belastingplan
2025 opgenomen maatregel «opheffen meerdere posten verlaagd btw-tarief» een separaat
wetsvoorstel nodig is. De aankondiging hiervan heeft tot politieke discussie geleid.
De kans is groot dat deze maatregel een dusdanig grote stempel zal drukken op de parlementaire
behandeling van dit wetsvoorstel dat minder aandacht kan zijn voor overige daarin
opgenomen maatregelen. Dit wordt versterkt door de beperkte beschikbare tijd voor
behandeling en de grote spoed van het proces als geheel.

Het kabinet begrijpt de zorgen van de afdeling en de kanttekeningen bij het opnemen
van deze maatregel «opheffen meerdere posten verlaagd btw-tarief» in het Belastingplan
2025. Het kabinet licht daarom graag toe waarom het deze keuze heeft gemaakt. Deze
maatregel maakt integraal onderdeel uit van het koopkrachtpakket dat het kabinet wenst
te realiseren. Het opnemen van deze maatregel in een separaat wetsvoorstel leidt ertoe
dat die koppeling wordt losgelaten. Dat levert een fors risico op voor de financiering
van het koopkrachtpakket. Een separaat wetsvoorstel is om die reden niet wenselijk.
Daarnaast is het noodzakelijk om ondernemers de gelegenheid te geven zich op de wijzigingen
voor te bereiden en hun ICT-systemen hierop aan te passen. Over een apart wetsvoorstel
buiten het wetsvoorstel Belastingplan 2025, dat wel onderdeel is van het pakket belastingplan
2025, kan in beginsel tijdig worden gestemd (zodat het wetsvoorstel voor 1 januari
2025 kan zijn aangenomen), maar indien de Eerste of Tweede Kamer de stemming over
dit wetsvoorstel onverhoopt uitstelt, leidt dit tot aanzienlijk minder voorbereidingstijd
voor partijen. En mocht onverhoopt het wetsvoorstel geen meerderheid behalen, dan
valt de dekking van het koopkrachtpakket deels weg. Dit geldt des te meer voor een
wetsvoorstel los van het pakket belastingplan 2025. Immers, dan volgt een eigen parlementair
proces en dan kan niet worden gezegd op welke termijn stemming in de Eerste en Tweede
Kamer mogelijk is en per wanneer daarmee duidelijkheid over de wetgeving kan worden
gegeven aan de relevante partijen. Ook voorkomt opname in het Belastingplan 2025 dat
door middel van vooruitbetalingen in 2025 tot na 1 januari 2026 het verlaagde tarief
van toepassing is op prestaties die na die datum worden verricht. Omdat het in bepaalde
sectoren, bijvoorbeeld bij de podiumkunsten, gebruikelijk is dat er vooruitbetalingen
plaatsvinden, ligt het voor de hand om al bij de start van 2025 overgangsrecht in
werking te laten treden om te voorkomen dat de maatregel vanaf 2026 minder oplevert
dan begroot. Wederom om de benodigde dekking te realiseren voor het door het kabinet
voorgestelde koopkrachtpakket. Een apart wetsvoorstel buiten het pakket belastingplan
2025 zal niet eerder dan in de tweede helft van 2025 aangenomen kunnen worden (en
zoals hiervoor aangegeven brengt het opnemen van het wetsvoorstel in het pakket belastingplan
2025 eveneens het reële risico met zich mee dat de wetgeving niet voor 1 januari 2025
wordt aangenomen). Om bij een apart wetsvoorstel toch de volledig beoogde opbrengst
in 2026 te realiseren, zou terugwerkende kracht nodig zijn. Die terugwerkende kracht
zou dan moeten regelen dat in verband met vooruitbetalingen die in 2025 zijn gedaan
voordat het overgangsrecht van kracht werd, maar die zien op voorstellingen in 2026,
alsnog het algemene tarief van toepassing is. Het gevolg daarvan zou zijn dat consumenten
voor kaartjes die zij vooruit hebben betaald op een later moment alsnog een aanvullende
btw-betaling moeten doen, dan wel dat ondernemers die aanvullende btw-last zelf moeten
dragen. Beide gevolgen acht het kabinet onwenselijk. Het laten ingaan van het overgangsrecht
per 1 januari 2025 voorkomt deze situaties.

In het licht van het voorgaande is ook voor de in het wetsvoorstel OFM25 opgenomen
wijzigingen in de Wet minimumbelasting 2024 een separaat wetsvoorstel het aangewezen
instrument. De voorgestelde wijzigingen zijn complex en redelijk omvangrijk. Het is
van belang dat beide Kamers der Staten-Generaal voldoende tijd en ruimte hebben om
zich zorgvuldig in deze maatregelen te verdiepen en daarbij waar nodig externe expertise
te betrekken om de impact van de maatregelen goed in te kunnen schatten. De Afdeling
vindt derhalve de keuze opmerkelijk om de wijzigingen in de minimumbelasting op te
nemen in een verzamelwetsvoorstel waar ook nog het spoedproces van het pakket Belastingplan
voor geldt.12

De Afdeling adviseert in ieder geval voornoemde maatregelen elk in een separaat wetsvoorstel
op te nemen. Zij adviseert verder het wetsvoorstel Belastingplan 2025 te beperken
tot die maatregelen die budgettaire gevolgen hebben voor de begroting van volgend
jaar.

Ook adviseert zij steeds te toetsen of een bepaalde maatregel zich leent voor opname
in een verzamelwetsvoorstel en of het noodzakelijk is de betreffende maatregel mee
te laten lopen in een spoedtraject voor wetgeving.

De Afdeling merkt op dat de wijzigingen in de Wet minimumbelasting, die onderdeel
zijn van het wetsvoorstel OFM25 complex en redelijk omvangrijk zijn en daarom een
separaat wetsvoorstel het aangewezen instrument is. Het kabinet heeft dit advies van
de Afdeling overgenomen en de voorgestelde wijzigingen in de Wet minimumbelasting
2024 opgenomen in een separaat wetvoorstel (Wet aanpassing Wet minimumbelasting 2024).
Hiermee vormen de voorgestelde wijzigingen in de Wet minimumbelasting 2024 geen onderdeel
meer van het wetsvoorstel OFM25.

d. Consultatie

Bepaalde maatregelen van voorliggend wetsvoorstel zijn individueel voor internetconsultatie
uitgezet.13 Dit geldt echter bijvoorbeeld niet voor de maatregel «opheffen meerdere posten verlaagd
btw-tarief». Het wetsvoorstel OFM25 is vanwege het spoedtraject niet ter internetconsultatie
aangeboden. Er heeft dus ook geen internetconsultatie plaatsgevonden over de wijzigingen
in de Wet minimumbelasting 2024.

De Afdeling wijst erop dat de regering als uitgangspunt voor internetconsultatie heeft
het ten behoeve van de transparantie in principe in internetconsultatie brengen van
wetgeving.14 Voor zover het maatregelen betreft die sinds het aantreden van het nieuwe kabinet
zijn opgekomen en die per 1 januari 2025 in werking moeten treden, heeft de Afdeling
er begrip voor dat de tijd tussen het aantreden en Prinsjesdag 2025 te kort was om
hiervoor een internetconsultatie te houden. Dit geldt evenwel niet voor voorgestelde
maatregelen die op een later moment dan per 1 januari 2025 in werking moeten treden.15

Volgens de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel is over de maatregel «opheffen
meerdere posten verlaagd btw-tarief» gesproken met sectorvertegenwoordigers. De Afdeling
merkt op dat dergelijke gesprekken niet zonder meer een internetconsultatie kunnen
vervangen. De groep btw-ondernemers is zeer divers en hoeft zich niet in alle gevallen
vertegenwoordigd te voelen.

Ook op dit punt begrijpt het kabinet de zorgen van de afdeling. Hiervoor is opgenomen
dat het kabinet de opbrengsten van deze maatregel wenst in te zetten om zijn koopkrachtpakket
te realiseren. Daarom is de maatregel opgenomen in het Belastingplan 2025. Het (nadelige)
gevolg hiervan is dat het gelet op de beperkte tijd niet mogelijk is om het voorstel
ter internetconsultatie voor te leggen. Om dit gevolg te mitigeren is ervoor gekozen
om met zo veel mogelijk relevante vertegenwoordigende partijen/stakeholders in gesprek
te gaan. Deze gesprekken hebben geleid tot aanvullende toelichtingen en verduidelijkingen
in de memorie van toelichting, bijvoorbeeld op het gebied van neutraliteit en afbakening.

Met een internetconsultatie worden onder meer alle delen van de maatschappij die door
de voorgestelde maatregelen worden geraakt in de gelegenheid gesteld op een voorstel
te reageren. Gelet op het streven naar transparantie en de aard van de maatregelen,
die ook veel individuele burgers raken, is het van belang dat ook zij de mogelijkheid
krijgen hun input te leveren.

Dergelijke input is ook wenselijk voor de wijzigingen in de minimumbelasting die zijn
opgenomen in het wetsvoorstel OFM25, nu deze grote gevolgen kunnen hebben voor bedrijven
die met die belasting te maken krijgen.

De Afdeling merkt op dat er geen internetconsultatie heeft plaatsgevonden over de
wijzigingen in de Wet minimumbelasting 2024. De Afdeling heeft evenwel er begrip voor
dat de tijd tussen het aantreden en Prinsjesdag 2025 te kort was om een internetconsultatie
te houden, voor zover het maatregelen betreft die sinds het aantreden van het nieuwe
kabinet zijn opgekomen en die per 1 januari 2025 in werking moeten treden. Het kabinet
benadrukt allereerst het belang om de internationale regels rondom de minimumbelasting
(zogenoemde Pijler 2-regels), waaronder de verschillende administratieve richtsnoeren
van de OESO en aangenomen door het IF, zo snel mogelijk om te zetten in regelgeving.
Vanwege de consistente toepassing van de Pijler 2-regels in de verschillende staten
die de administratieve richtsnoeren hebben onderschreven, is het van belang dat deze
staten de administratieve richtsnoeren toepassen en daar waar nodig in regelgeving
opnemen. Indien staten dit niet zouden doen, dan kan dit tot gevolg hebben dat er
discrepanties ontstaan met de toepassing van de regels ten aanzien van het buitenland.
Dit zou tot veel onzekerheid bij het bedrijfsleven en de Belastingdienst kunnen leiden,
met mogelijk dubbele belasting en dubbele niet-belasting tot gevolg. Daarnaast wordt
er momenteel op OESO-niveau een peer review proces vormgegeven om te beoordelen welke
landen een kwalificerende inkomen-inclusiemaatregel, een kwalificerende binnenlandse
bijheffing en een kwalificerende onderbelastewinstmaatregel hebben geïmplementeerd.
Hierbij is het van belang dat naast de OESO-modelregels, ook de administratieve richtsnoeren
tijdig zijn geïmplementeerd. Voor de volledigheid merkt het kabinet op dat administratieve
richtsnoeren ook in overeenstemming zijn met de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing.
Dit blijkt uit de verklaringen van de Ecofinraad en de Europese Commissie, die zijn
besproken tijdens de Ecofinraad van 9 november 2023. Gelet op al het voorgaande, acht
het kabinet het van belang dat de wijzigingen in de Wet minimumbelasting 2024 zo snel
mogelijk in werking treden. Daarom zijn deze wijzigingen opgenomen in het pakket Belastingplan
2025.

Verder heeft het kabinet bij de beoordeling van de vraag of de voorgestelde wijzigingen
in de Wet minimumbelasting 2024 ter internetconsultatie moeten worden aangeboden de
volgende aspecten in overweging genomen. De wijzigingen in de Wet minimumbelasting
2024 zien onder meer op de resterende onderwerpen uit de administratieve richtsnoeren
van februari en juli 2023 en enkele onderdelen uit de administratieve richtsnoeren
van december 2023. Gelet op de timing van het publiceren van deze richtsnoeren, de
complexiteit die samenhangt met de materie en het streven van het kabinet om de Pijler
2-regels zo snel en volledig mogelijk in regelgeving om te zetten, heeft het kabinet
alle beschikbare tijd benut om kwalitatieve wetgeving op te stellen. Het is niet mogelijk
gebleken om binnen dit krappe tijdpad een internetconsultatie te realiseren. Bovendien
is er beperkte beleidsvrijheid om af te wijken van de internationaal afgesproken toepassing
van de Pijler 2-regels vanwege een internationaal consistente toepassing van deze
regels. Daarbij acht het kabinet ook van belang dat de wijzigingen verduidelijking
geven aan de praktijk in de toepassing van de Wet minimumbelasting 2024 en daarmee
zeer wenselijk zijn. Het kabinet heeft in de memorie van toelichting verduidelijkt
waarom de wijzigingen in de Wet minimumbelasting 2024 niet voor internetconsultatie
zijn aangeboden.

Voor de maatregelen in de btw en de minimumbelasting lijkt er – ook als deze in een
separaat wetsvoorstel worden opgenomen, zoals hiervoor is geadviseerd -bovendien geen
noodzaak deze maatregelen in het voorliggende pakket Belastingplan op te nemen. Bij
het op een ander moment indienen van een separaat wetsvoorstel zou voldoende tijd
beschikbaar moeten zijn om een internetconsultatie te houden.

De Afdeling adviseert in ieder geval voor de maatregelen in de btw en in de minimumbelasting
een internetconsultatie te houden en deze maatregelen op te nemen in separate wetsvoorstellen
die geen onderdeel uitmaken van het pakket Belastingplan 2025.

e. Conclusie

De Afdeling onderschrijft het streven van de regering naar spreiding van wetgeving
en het als zelfstandig wetsvoorstel met een eigen regulier wetgevingstraject gespreid
over de kabinetsperiode indienen van de meest ingrijpende en voorzienbare wetsvoorstellen.
De Afdeling merkt echter op dat de regering nog geen uitvoering lijkt te geven aan
haar eigen uitgangspunt en gevoelde noodzaak om tot spreiding van wetgeving over te
gaan.

Vrijwel alle fiscale maatregelen zijn ook dit jaar opgenomen in het pakket Belastingplan
en lopen mee in het spoedtraject dat alleen bedoeld is voor maatregelen die samenhangen
met de begroting van het volgend jaar en om die reden per 1 januari van dat jaar in
werking moeten treden.

Gelet op het belang van een zorgvuldig parlementair proces en het recht doen aan de
functie van het belastingplan adviseert de Afdeling om per wetsvoorstel en de daarin
opgenomen maatregelen te bezien of er noodzaak is om deze in het pakket Belastingplan
2025 op te nemen, die noodzaak in de toelichting dragend te motiveren en waar die
noodzaak ontbreekt de betreffende onderdelen uit het pakket te halen.

Verder adviseert zij steeds te toetsen of een maatregel zich wel leent voor opname
in een verzamelwetsvoorstel en of het noodzakelijk is de betreffende maatregel mee
te laten lopen in een spoedtraject voor wetgeving. Dit mede in het licht van het recht
doen aan de functie van beide Kamers der Staten-General en in het bijzonder die van
de Eerste Kamer.

Voor de maatregel «opheffen meerdere posten verlaagd btw-tarief» en de wijzigingen
in de Wet minimumbelasting 2024 adviseert de Afdeling in ieder geval een separaat
wetsvoorstel in te dienen dat een regulier wetgevingstraject doorloopt. Voorts adviseert
zij deze voorstellen voor internetconsultatie aan te bieden.

Het belastingstelsel is continu aan verandering onderhevig, steeds met als doel om
het belastingstelsel beter te maken en te waarborgen dat onze publieke voorzieningen
en maatschappelijke opgaven gefinancierd kunnen worden. Elk jaar stelt het kabinet
daarvoor het wetsvoorstel Belastingplan op. Dit jaar bestaat het pakket Belastingplan
uit 10 wetsvoorstellen. Twee van deze wetsvoorstellen, het wetsvoorstel Belastingplan 2025 en
het wetsvoorstel Overige Fiscale Maatregelen 2025, zijn verzamelwetsvoorstellen met
maatregelen die zijn verspreid over een groot aantal beleidsterreinen. Binnen de overige
8 wetsvoorstellen zijn wijzigingen inhoudelijk nauwer verbonden.

Het kabinet hecht net als de Raad van State aan het spreiden van fiscale wetgeving.
Om aan deze oproep tegemoet te komen, hanteert het kabinet, zoals aangegeven in de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Belastingplan, de volgende uitgangspunten
voor fiscale wetgeving:

1. De beleidsmatig meest ingrijpende en voorzienbare wetsvoorstellen over de kabinetsperiode
spreiden en als zelfstandig wetsvoorstel met een eigen regulier wetgevingstraject
indienen.

2. Minder beleidsmatig en meer technische en kleinere fiscale wijzigingen opnemen in
een fiscale verzamelwet, die als zelfstandig wetsvoorstel met een eigen regulier wetgevingstraject
in het voorjaar wordt ingediend.

3. Fiscale wetgeving opnemen in een pakket Belastingplan als een van de volgende omstandigheden
speelt:

• Er bestaat een budgettaire samenhang met de begroting van het volgende jaar.

• Er een Europeesrechtelijke verplichting bestaat voor een inwerkingtredingsdatum die
niet met een regulier wetgevingstraject gehaald kan worden.

• Er noodzaak bestaat om de gevolgen van een arrest zo snel mogelijk te repareren.

• De maatregel leidt tot een aanzienlijke verbetering voor de uitvoering of vereenvoudiging
van het stelstel.

• Het is voor de uitvoering van belang dat de betreffende wetgeving tijdig is aangenomen
door beide Kamers zodat het op een bepaald moment uitgevoerd kan worden.

Deze uitgangspunten zijn ook bij de planning van de fiscale wetgeving voor komend
jaar gehanteerd. Het wetsvoorstel Wet flankerende fiscale maatregelen bij de Wet implementatie richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen en het wetsvoorstel Wet Ambtshalve teruggaaf inkomstenbelasting zijn bewust niet opgenomen in het pakket Belastingplan. Het kabinet verwacht deze
wetsvoorstellen nog voor het eind van het jaar bij de Tweede Kamer in te dienen. Tevens
worden de implementatiewet van de DAC8-richtlijn en het wetsvoorstel Fiscale Verzamelwet 2026 volgend jaar als zelfstandig wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aangeboden. Daarnaast
is het wetsvoorstel Wet werkelijke rendement box 3 voor de zomer voor advies aangeboden
bij de Raad van State. Fiscale wetgeving is – waar mogelijk – over de komende jaren
gespreid.

Het kabinet deelt de opmerkingen van de Afdeling dat het pakket Belastingplan bij
voorkeur voornamelijk bestaat uit maatregelen waar een wezenlijk budgettair belang
mee gemoeid is en dat andere maatregelen opgenomen worden in verzamel- of zelfstandige
wetsvoorstellen die een eigenstandig – al dan niet spoedeisend – traject volgen. Naarmate
de omvang van het pakket Belastingplan toeneemt bestaat het risico dat de zorgvuldigheid
en kwaliteit van de wetgeving en de parlementaire behandeling onder druk komen te
staan.

Het kabinet beaamt dat het in de praktijk lastig is om het pakket Belastingplan strikt
te beperken tot het jaarlijkse wetsvoorstel Belastingplan. Het wetsvoorstel Belastingplan
bevat dit jaar niet enkel maatregelen die strikt aan eerdergenoemde voorwaarden voldoen.
Tegelijkertijd biedt het Belastingplan een voortvarendheid in het wetgevingsproces
dat wenselijk kan zijn om maatschappelijke problemen, een technische omissie of een
heffingslek met urgentie aan te pakken. Het kabinet is van mening dat er dit jaar
uiteenlopende urgente doelen zijn en dat er doelgroepen zijn waarvoor aanpassingen
in het fiscale stelsel noodzakelijk zijn. Daarbij kan gedacht worden aan de sterke
wens van het kabinet om het belastingstelsel te vereenvoudigen, het compenseren van
burgers onder de armoedegrens of de werklast de Belastingdienst weer beheersbaar te
krijgen. Het pakket Belastingplan 2025 is – hoewel dit niet is beperkt tot wettelijke
verankering van maatregelen uit de begrotingsbesluitvorming – zo veel mogelijk beperkt
tot maatregelen die met ingang van 1 januari 2025 in werking moeten treden. Dit geldt
bijvoorbeeld voor maatregelen die met het oog op de uitvoerbaarheid voor 1 januari
2025 in het Staatsblad moeten zijn opgenomen of voor maatregelen die een budgettaire
samenhang kennen met de begroting voor 2025. Maatregelen zoals het afschaffen van
de diverse verlaagde btw-tarieven hebben weliswaar een beoogde inwerkingtredingsdatum
van 1 januari 2026, maar het is wenselijk deze al in dit Belastingplan op te nemen
om ondernemers en de Belastingdienst in de gelegenheid te stellen zich op deze wijzigingen
voor te bereiden. Dit kabinet heeft daarbij bovendien getracht niet alle maatregelen
in het wetsvoorstel Belastingplan 2025 op te nemen, maar deze deels – waar de inhoud
dan wel omvang daartoe noopt – in separate wetsvoorstellen onder te brengen. Voorbeelden
hiervan zijn het wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale bedrijfsopvolgingsfaciliteiten
2025 en het wetsvoorstel Belastingplan BES-eilanden 2025. Op deze manier volgen de
wetsvoorstellen wel het parlementaire proces van het Belastingplan maar wordt het
parlement wel de mogelijkheid geboden deze onderwerpen van een separaat politiek eindoordeel
te voorzien.

2. Opheffen meerdere posten verlaagd btw-tarief

a. Inhoud van het voorstel

Voorgesteld wordt per 1 januari 2026 voor meerdere posten in plaats van het verlaagde
btw-tarief van 9% het algemene btw-tarief van 21% toe te passen. Dit betreft posten
op het gebied van logies en cultuur.

Bij logies ziet dit op het verstrekken van logies voor kort verblijf.16 Het verlaagde btw-tarief blijft wel gelden voor het geven van gelegenheid tot kamperen.17

Bij cultuur ziet dit op culturele goederen en diensten. Door de voorgestelde maatregelen
wordt het verlaagde btw-tarief afgeschaft voor kunst, boeken, kranten, tijdschriften
en het uitlenen daarvan,18 het geven van gelegenheid om te sporten en te baden, het verstrekken van toegang
tot musea, podiumkunsten en toegang tot sportwedstrijden.19 Het verlaagde btw-tarief blijft wel gelden voor het verlenen van toegang tot attractieparken,
speel- en siertuinen, en andere dergelijke primair en permanent voor vermaak en dagrecreatie
ingerichte voorzieningen, circussen, dierentuinen en bioscopen.20

b. Gevolgen van afschaffen verlaagd btw-tarief

De toelichting vermeldt als doel van het deels afschaffen van het verlaagde btw-tarief
voor logies en cultuur het realiseren van een budgettaire opbrengst. Daarnaast zou
het deels afschaffen bijdragen aan de vereenvoudiging van het belastingstelsel en
zorgen voor een meer consistente belastingheffing op diverse diensten en goederen.21

De Afdeling merkt daarbij op dat de voorgestelde maatregelen naast budgettaire opbrengst
voor de overheid leiden tot financiële gevolgen voor individuele burgers en het bedrijfsleven.22 Hieraan besteedt de toelichting geen aandacht.

De toelichting gaat evenmin in op mogelijke neveneffecten, zoals gevolgen voor de
toegankelijkheid en kwaliteit van publieke basisvoorzieningen – bijvoorbeeld bibliotheken
–, cultuur en een pluriforme pers. Dit ook in het licht van de vrijheid van meningsuiting
en van informatie zoals gewaarborgd in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 van het
Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)
en de artikelen 11 en 13 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.23 De toelichting besteedt tevens onvoldoende aandacht aan de effecten van de btw-verhoging
op logies voor de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en de bijdrage aan de
economische groei.24

Gelet op de doelstelling om met deze maatregel budgettaire opbrengst te realiseren
merkt de Afdeling op dat de toelichting geen aandacht besteedt aan de neveneffecten
van de voorgenomen afschaffing van het verlaagde btw-tarief voor de te behalen budgettaire
opbrengst. Bijvoorbeeld doordat schoolboeken duurder worden,25 bibliotheken26 meer geld kwijt zijn aan boeken en opvang van onder andere daklozen duurder wordt.
Voor zover deze extra uitgaven door de overheid worden bekostigd (al dan niet in de
vorm van compensatie)27 resteert voor dat deel per saldo geen budgettaire opbrengst voor de overheid. Het
is ten behoeve van de besluitvorming over de maatregelen belangrijk dat de toelichting
een totaalinzicht geeft in de financiële gevolgen voor de overheid.

De Afdeling adviseert om de toelichting aan te vullen met de financiële gevolgen voor
de samenleving en met de mogelijke neveneffecten van de maatregelen. Zij adviseert
deze laatste mede te bezien in het licht van de vrijheid van meningsuiting en van
informatie. Voorts adviseert zij om, gezien de doelstelling om budgettaire opbrengst
te realiseren, in de toelichting een totaalinzicht te bieden in de financiële gevolgen
voor de overheid.

Door de voorgestelde wijzigingen worden de in het voorstel genoemde diensten niet
langer belast tegen het verlaagde btw-tarief van 9%, maar tegen het algemene btw-tarief
van 21%. Dit heeft gevolgen voor bedrijven en consumenten. Afhankelijk van de prijselasticiteit
van de genoemde diensten en de mate van doorberekening zullen bedrijven een lagere
marge realiseren voor hun leveringen of dienstverlening en consumenten zullen in veel
gevallen een hogere prijs betalen. Dit levert de geraamde opbrengst op die (mede)
het koopkrachtpakket van het kabinet moet financieren.

Het is niet mogelijk om individueel in kaart te brengen welke gevolgen deze btw-verhoging
heeft voor specifieke consumenten of bedrijven, omdat dit afhankelijk is van een veelvoud
van factoren. Hierbij zijn onder andere ontwikkelingen in de inkoopprijzen, prijselasticiteit
en de stijging of daling van de koopkracht van consumenten van belang. Het kabinet
wil hierbij opmerken dat het individuele effect van de btw-verhoging niet los kan
worden gezien van de overige maatregelen die het kabinet neemt, bijvoorbeeld om de
koopkracht te verbeteren.

Het is volgens het kabinet niet opportuun of efficiënt te onderzoeken wat de effecten
zijn van de individuele btw-maatregel aangezien deze maatregel onderdeel uitmaakt
van een groter geheel dat in algemene zin tot doel heeft de koopkracht te verbeteren.
Een btw-verhoging in een sector kan leiden tot een afname van werkgelegenheid in die
sector omdat er minder vraag is in die sector. Deze weggevallen vraag zal zich verplaatsten
naar andere sectoren waardoor daar de werkgelegenheid kan toenemen. Daarnaast zal
de stijging van de koopkracht ook een positief effect hebben op de algehele werkgelegenheid,
ook in enige mate in de sectoren die worden getroffen tot de btw-verhoging. Ook zullen
ondernemers mogelijk hun bedrijfsmodellen en ondernemersactiviteiten aanpassen aan
de nieuw ontstane situatie. Als gevolg van al deze effecten valt niet zinvol vast
te stellen welke invloed deze maatregel heeft op de werkgelegenheid.

c. Vereenvoudiging van het belastingstelsel en meer consistente belastingheffing

Volgens de toelichting is de voorgestelde maatregel een beweging naar een meer uniform
btw-tarief, hetgeen de doelmatigheid ten goede zou komen.28 De toelichting vermeldt dat een evaluatie van het verlaagde btw-tarief heeft plaatsgevonden.29

De Afdeling merkt echter op dat de toelichting enkel de algemene conclusie van de
evaluatie dat het verlaagde btw-tarief deels doeltreffend en niet doelmatig is vermeldt,
maar geen aandacht besteedt aan de uitkomsten voor specifiek de af te schaffen posten.30 Niet wordt toegelicht waarom specifiek voor deze posten het verlaagde btw-tarief
wordt afgeschaft, terwijl ook voor andere in de evaluatie betrokken posten is geconcludeerd
dat ze waarschijnlijk niet doeltreffend31 of niet doelmatig zijn.32

De regering kiest ervoor om aanverwante productgroepen verschillend te behandelen.
Zo wordt een onderscheid gemaakt tussen logiesverstrekking binnen het kader van het
hotel-, pension- en vakantiebestedingsbedrijf enerzijds en het geven van kampeergelegenheid
binnen het kader van het kamp- en vakantiebestedingsbedrijf anderzijds. Hierdoor lijkt
bijvoorbeeld verschil te ontstaan in het btw-tarief tussen het met een eigen tent
kamperen op een kampeerterrein (verlaagd btw-tarief) versus het kamperen in een daar
reeds neergezette tent (algemeen btw-tarief). Ook bij de toegang tot culturele evenementen
wordt er onderscheid aangebracht. Zo wordt voorgesteld de toegang tot circussen, dierentuinen,
bioscopen en attractieparken onder het verlaagde btw-tarief te laten blijven vallen.
Voor de toegang tot musea, podiumkunsten en sportwedstrijden gaat het algemene btw-tarief
gelden. De toelichting vermeldt niet waarom deze differentiatie tussen aanverwante
posten wordt aangebracht.

Door het gebrek aan motivering voor deze differentiatie komen de gemaakte keuzes willekeurig
over. Het is mede daardoor niet duidelijk hoe de voorgestelde gedeeltelijke afschaffing
van het verlaagde btw-tarief een bijdrage levert aan de vereenvoudiging van het belastingstelsel
en een meer consistente belastingheffing op diverse goederen en diensten. Door de
differentiatie lijkt het omgekeerde eerder het geval.

De Afdeling merkt op dat een integrale visie op het al dan niet toepassen van het
verlaagde btw-tarief ontbreekt. Een dergelijke visie kan een kader bieden op grond
waarvan keuzes gemaakt kunnen worden om het belastingstelsel, in het bijzonder de
heffing van btw, te vereenvoudigen en tot een meer consistente belastingheffing te
komen. Bij een integrale visie kan worden bezien op welke wijze het verlaagde btw-tarief
doelmatiger kan worden vormgegeven. Daarbij kan het behulpzaam zijn de doelstellingen
van het verlaagde btw-tarief scherper te formuleren, zowel in zijn algemeenheid als
van de afzonderlijke categorieën. Daarbij kan ook onderzocht worden in hoeverre alternatieve
instrumenten passend en mogelijk zijn om de geïdentificeerde doelen te bereiken.33

De Afdeling adviseert de gemaakte keuzes voor afschaffing van het verlaagde btw-tarief
voor de voorgestelde posten en de daarbij aangebrachte differentiatie nader en dragend
te motiveren. Indien dit niet mogelijk is, adviseert zij eerst een integrale visie
op het verlaagde btw-tarief te ontwikkelen.

Het verlaagd btw-tarief is vorig jaar geëvalueerd door Dialogic innovatie & interactie
en Significant Public.34 Uit die evaluatie blijkt dat het in het algemeen het verlaagd btw-tarief deels doeltreffend
is, maar in het algemeen geen doelmatig instrument is om de beoogde doelen te bereiken.
Dat betekent dat de financiële middelen die met deze fiscale regelingen zijn genoemd,
deels niet efficiënt worden besteed. Het kabinet kiest er met deze maatregel voor
deze middelen op andere wijze in te zetten. Deze keuze sluit ook aan bij de wens voor
een simpeler en meer doeltreffend en doelmatig belastingstelsel. In lijn met het hoofdlijnenakkoord
stelt het kabinet dus voor om het verlaagde btw-tarief voor het verstrekken van logies
binnen het kader van het hotel-, pension- en vakantiebestedingsbedrijf en voor bepaalde
culturele goederen en diensten af te schaffen met ingang van het jaar 2026. Het is
de keuze van het kabinet geweest om op dit moment voor te stellen bepaalde btw-posten
wel en bepaalde btw-posten niet af te schaffen. Dat is naast een budgettaire afweging
een politieke afweging geweest.

Ontegenzeggelijk leidt het schrappen van een aanzienlijk aantal posten, die immers
een uitzondering vormen op de hoofdregel dat prestaties worden belast naar het algemene
tarief, tot een vereenvoudiging van het btw-stelsel. Dat hierdoor onvermijdelijk nieuwe
grensgevallen en discussiepunten ontstaan, wordt zo goed mogelijk ondervangen door
de toelichtende teksten die zijn opgenomen in de memorie van toelichting. Het schrappen
van volledige posten in plaats van onderdelen daarvan draagt daar aan bij. Net als
het niet introduceren van nieuwe fiscale definities. Het totaalpakket dat het kabinet
op het vlak van de afschaffing van de verlaagde tarieven presenteert, draagt daarmee
bij aan de gewenste vereenvoudiging. Het kabinet acht het niet opportuun om op dit
moment nog meer posten af te schaffen.

Dat het totaalpakket tot een vereenvoudiging leidt, blijkt ook uit de uitvoeringstoets
van de Belastingdienst. Hierin wordt aangegeven dat de maatregel uitvoerbaar is en
op termijn leidt tot een besparing van de in te zetten personeelscapaciteit.

d. Afbakeningsproblematiek

De Afdeling merkt op dat de gemaakte keuzes aanleiding zullen geven tot geschillen
tussen belanghebbenden en de inspecteur over de afbakening van de verschillende posten
en daarmee discussie over welk btw-tarief van toepassing is of zou moeten zijn.35 Dit speelt bijvoorbeeld in het eerdergenoemde voorbeeld bij de vraag wanneer een
campingeigenaar het verlaagde btw-tarief mag toepassen.36 Onduidelijk is wat daarvoor de richtinggevende criteria zijn.

Uit de btw-richtlijn37 en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt het beginsel
van fiscale neutraliteit. Dit beginsel houdt in dat goederen en diensten die vanuit
het oogpunt van de modale consument met elkaar concurreren, niet aan verschillende
btw-tarieven mogen worden onderworpen. Het is de vraag of de voor dit criterium richtinggevende
modale consument kamperen in een eigen tent of in een reeds neergezette tent of het
kijken naar een film in de bioscoop of in een openluchttheater of festival als verschillende
diensten zal ervaren. In de toelichting wordt slechts opgemerkt dat op voorhand geen
volledige zekerheid kan worden gegeven of zich geen strijdigheid met het beginsel
van fiscale neutraliteit zal voordoen en dat het definitieve oordeel daarover aan
de (Europese) rechter is. De toelichting besteedt echter geen aandacht aan de gevolgen
van de hierdoor veroorzaakte langdurige onzekerheid en de kosten die dit voor zowel
de overheid als het bedrijfsleven oproept.

Ook de Belastingdienst verwacht dat de gedeeltelijke afschaffing van het verlaagde
btw-tarief niet zal leiden tot complexiteitsreductie. De Belastingdienst verwacht
namelijk dat de afbakeningsproblematiek en het overgangsrecht zullen leiden tot een
toename van verzoeken tot vooroverleg en juridische procedures.38

De Afdeling adviseert de keuzes om aanverwante posten verschillend te behandelen nader
en dragend te motiveren, mede in het licht van fiscale neutraliteit en gelet op de
te verwachten afbakeningsproblematiek en uitvoeringslasten.

Bepaalde afbakeningen die ontstaan als gevolg van het afschaffen van verschillende
verlaagde btw-tarieven leveren mogelijk juridische discussies op, mede gelet op het
beginsel van fiscale neutraliteit. De Afdeling vraagt zich af of de modale consument
kamperen in een eigen tent of in een reeds neergezette tent, of het kijken naar een
film in de bioscoop of in een openluchttheater of festival, als verschillende diensten
zal ervaren. In de memorie van toelichting is op deze problematiek ingegaan om de
sectoren en de Belastingdienst zoveel mogelijk duidelijkheid te geven. Dit heeft bijgedragen
aan een door de Belastingdienst als uitvoerbaar bestempelde maatregel. Het is uiteindelijk
uiteraard aan de rechter om uit te maken of de fiscale neutraliteit op enig punt wordt
geschonden indien hierover geprocedeerd gaat worden. Dit is het onvermijdelijke gevolg
van het criterium fiscale neutraliteit, dat berust op een subjectieve interpretatie
van de feiten en omstandigheden. Als juridische discussies ontstaan en de rechter
uiteindelijk om een oordeel wordt gevraagd op dit punt zal dat duidelijkheid bieden
en een nieuwe status quo worden bereikt die, doordat alsdan in het algemeen minder
uitzonderingen bestaan op de hoofdregel, minder complex is dan de huidige status quo
in het btw-stelsel. Volgens de Belastingdienst, zo blijkt uit de eerder aangehaalde
uitvoeringstoets, met een structurele personele besparing tot gevolg. In de aanloop
daarnaar toe zullen te voeren procedures naar verwachting tot meer werkzaamheden en
extra complexiteit in de uitvoering leiden.

3. Globaal evenwicht toptarieven

Voorgesteld wordt om het toptarief in box 239 te verlagen van 33% naar 31%. Volgens de toelichting leidt deze maatregel tot een
meer globaal evenwicht in het toptarief tussen aanmerkelijkbelanghouders (ab-houders),
werknemers en ondernemers in de inkomstenbelasting (IB-ondernemers).40 De Afdeling heeft vragen bij deze argumentatie.

Bij het berekenen van het toptarief voor ab-houders van 50,29% in 2024 en 48,8% in
2025, wordt rekening gehouden met het door de vennootschap te betalen maximale tarief
aan vennootschapsbelasting (Vpb) en het over de uitgedeelde winst te betalen maximale
tarief aan inkomstenbelasting. Dit lijkt gebaseerd te zijn op de aanname dat ab-houders
de in hun vennootschap gemaakte winsten die overblijven na heffing van Vpb direct
en volledig aan zichzelf uitkeren. Uit onder meer het IBO vermogensverdeling blijkt
dat jaarlijks ruwweg 70% tot 75% van de winst niet wordt uitgekeerd, wat betekent
dat jaarlijks slechts 25% tot 30% van de winst wel wordt uitgekeerd.41 Opmerking verdient daarbij dat ab-houders de mogelijkheid hebben uitdeling desgewenst42 langdurig uit te stellen.43

De vraag is of het zuiver is om de daadwerkelijke effectieve toptarieven van IB-ondernemers
en werknemers van 44,8% respectievelijk 49,5% in 2024 te vergelijken met het op basis
van voornoemde aanname berekende maximale toptarief voor ab-houders. Als uitgegaan
zou worden van een op het IBO-rapport gebaseerde gemiddelde uitkering van 30%, zou
het maximale effectieve tarief voor ab-houders in 2024 uitkomen op 33,2%.44 De toelichting besteedt geen aandacht aan de motivering voor de aanname van volledige
winstuitdeling bij het argument dat de tariefsverlaging in box 2 tot meer globaal
evenwicht leidt.

De toelichting gaat ook niet in op de verhouding van het maximale effectieve toptarief
voor een ab-houder ten opzichte van dat van een box 3-aandeelhouder. Een aandeelhouder
met 4% van de aandelen in een BV waarin haar moeder een aanmerkelijk belang heeft,
heeft door de zogenoemde meetrekregeling45 zelf ook een aanmerkelijk belang. Een aandeelhouder met 4% aandelen die geen (groot)ouder
of (klein)kind heeft met een aanmerkelijk belang, wordt belast in box 3, waarvoor
een tarief van 36% geldt. Als wordt uitgegaan van volledige uitdeling, bedraagt het
maximale effectieve tarief van de box 3-aandeelhouder 52,5%.46

De Afdeling adviseert in te gaan op de motivering voor de aanname van volledige winstuitdeling
bij het argument dat de tariefsverlaging in box 2 tot meer globaal evenwicht leidt.
Ook adviseert zij in de toelichting aandacht te besteden aan de verhouding tussen
het toptarief voor ab-houders en dat van box 3-aandeelhouders.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de memorie van toelichting
op deze punten aangevuld

4. Fiscale oplossing eenverdieners

a. Achtergrond en inhoud voorstel

De inkomstenbelasting en de bijstand kennen verschillende afbouwpaden van de dubbele
algemene heffingskorting.47 Als gevolg hiervan daalt het besteedbaar inkomen van sommige eenverdienerhuishoudens
tot onder het sociaal minimum.48 Dit zijn veelal huishoudens waarbij de (bijna-)eenverdiener een arbeidsongeschiktheidsuitkering49 ontvangt welke niet aangemerkt wordt als arbeidsinkomen voor de inkomstenbelasting.50 Deze huishoudens kunnen een beroep doen op aanvullende bijstand. Maar door de samenloop
van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid is dit niet in alle gevallen een oplossing,
waardoor zonder aanvullende maatregelen het besteedbaar inkomen van een eenverdienerhuishouden
daalt tot onder het sociaal minimum, waardoor zij een lager besteedbaar inkomen hebben
dan een paar in de bijstand.

In het voorliggende wetsvoorstel wordt een structurele fiscale oplossing voor deze
problematiek voorgesteld. Beoogd is deze maatregel per 1 januari 2028 in werking te
laten treden.51 Vooruitlopend op de nu voorgestelde structurele oplossing wordt een tijdelijke regeling
in de Participatiewet voor de jaren 2025 tot en met 2027 voorgesteld.52 Dit betreft een jaarlijkse forfaitaire tegemoetkoming die door gemeenten ambtshalve
of op aanvraag wordt verstrekt aan eenverdienerhuishoudens die aan bepaalde voorwaarden
voldoen.53

De in het voorliggende wetsvoorstel voorgestelde fiscale oplossing lost volgens de
toelichting de problematiek in de kern54 op, waardoor het verschil in afbouw van de dubbele algemene heffingskorting voor
de inkomstenbelasting en de bijstand niet meer bestaat. Dit wordt bereikt door de
afbouw van de algemene heffingskorting in de inkomstenbelasting gedeeltelijk terug
te draaien en synchroon aan het niveau van de afbouw van de algemene heffingskorting
in de bijstand vorm te geven.

Volgens de toelichting zijn in 2039 beide afbouwpaden afgerond en is het uitbetalingspercentage
van de algemene heffingskorting nihil. Verder worden twee aanvullende voorwaarden
gesteld waardoor de uitbetaling van de algemene heffingskorting volgens de toelichting
gericht is op eenverdienerhuishoudens met een besteedbaar inkomen onder het sociaal
minimum.55

b. Omvang van de groep eenverdienerhuishoudens onder het sociaal minimum

Uit de toelichting volgt dat er met de beoogde inwerkingtreding per 2028 ongeveer
65.000 huishoudens zijn die aanspraak kunnen maken op uitbetaling van de algemene
heffingskorting.56 De doelgroep voor een tegemoetkoming op grond van de tijdelijke regeling omvat slechts
ongeveer 6.000 huishoudens.57 Bij die regeling is volgens de bijbehorende toelichting sprake van overcompensatie.58

De toelichting gaat niet in op het grote verschil in omvang van de doelgroep van beide
regelingen die eenzelfde doelstelling hebben, namelijk het voorkomen dat een groep
(bijna-)eenverdienerhuishoudens een lager besteedbaar inkomen heeft dan vergelijkbare
huishoudens in de bijstand.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verschillen tussen de tijdelijke
en structurele maatregel en toe te lichten waarom deze verschillen leiden tot een
veel grotere doelgroep voor de nu voorgestelde maatregel.

De Afdeling merkt op dat er een groot verschil zit tussen het aantal huishoudens dat
aanspraak kan maken op de fiscale oplossing, namelijk 65.000 huishoudens en het aantal
huishoudens dat in aanmerking komt voor de tijdelijke regeling, namelijk 6.000 huishoudens.
De toelichting is op dit punt aangevuld. De fiscale oplossing is gericht op het voorkomen
dat huishoudens (verder) onder het sociaal minimum uitkomen als gevolg van de maatregel
van de afbouw van de uitbetaling AHK uit 2009 en de niet gelijklopende afbouw van
de dubbele AHK in de bijstandsnorm. Naar schatting gaat het om bijna 17.000 huishoudens
die hierdoor onder het sociaal minimum uitkomen. De tijdelijke oplossing is gericht
op huishoudens die als gevolg van deze twee maatregelen onder het sociaal minimum
uitkomen, vervolgens bijstand aanvragen, als gevolg van die aanvullende bijstand een
hoger bruto-inkomen ontvangen en daardoor te maken krijgen met afbouw van toeslagen.
Onder de streep komen deze huishoudens alsnog onder het sociaal minimum uit. Hier
gaat het naar schatting om 6.000 huishoudens. Waar naar schatting bijna 17.000 huishoudens daadwerkelijk onder het sociaal minimum uitkomen als gevolg van de belastingdruk,
is het bereik van de voorgestelde oplossing ongeveer 65.000 huishoudens. Dit is een
aanzienlijk groter bereik. Het bleek niet goed mogelijk om deze bijna 17.000 huishoudens
op een meer gerichte manier te bereiken, omdat de inkomstenbelasting generiek geldt
voor alle belastingplichtigen. Een tweede reden voor het grotere bereik is dat zo
veel mogelijk rekening is gehouden met de marginale druk, waardoor is gekozen voor
een afbouwpad van het bedrag van de uitbetaling AHK.

c. Uitvoeringsproblematiek

Huishoudens die in aanmerking willen komen voor uitbetaling van de algemene heffingskorting
dienen hiervoor zelf een verzoek te doen bij het aanvragen van een voorlopige aanslag
of bij het doen van aangifte inkomstenbelasting. Zij moeten daarbij zelf een inschatting
van hun inkomen maken. In de uitvoeringstoets wijst de Belastingdienst erop dat het
risico van een onjuiste inschatting groot is, omdat de gebruikte fiscale begrippen59 bij de doelgroep mogelijk onbekend zijn.60 De Belastingdienst kan pas na afloop van het belastingjaar vaststellen of daadwerkelijk
recht bestaat op de uitbetaalde heffingskorting. Dit heeft tot gevolg dat de Belastingdienst
van een niet-kapitaalkrachtige groep met een mogelijk laag doenvermogen de ten onrechte
uitbetaalde heffingskorting moet terugvorderen.

De Afdeling adviseert mede gelet op de kwetsbare doelgroep toe te lichten waarom wordt
gekozen voor het op aanvraag laten uitbetalen van de algemene heffingskorting in de
actualiteit in plaats van het bij de aanslag door de Belastingdienst automatisch laten
toekennen.

De Afdeling vraagt waarom gekozen wordt voor het op aanvraag laten uitbetalen van
de algemene heffingskorting in de actualiteit en de algemene heffingskorting niet
automatisch bij de aanslag door de Belastingdienst wordt toegekend. De toelichting
is op advies van de Afdeling aangevuld.

De betrokken belastingplichtigen moeten aangifte inkomstenbelasting doen – gezamenlijke
aangifte of aangifte door de niet- of minstverdienende partner – om de uitbetaling
AHK te ontvangen. Om al lopende het kalenderjaar de heffingskorting uitbetaald te
krijgen, kan de belastingplichtige een voorlopige aanslag inkomstenbelasting aanvragen.
Het risico op terug betalen is niet aanwezig wanneer belastingplichtigen er voor kiezen
om geen voorlopige aanslag aan te vragen maar pas achteraf aangifte te doen met als
gevolg dat zij dan ook pas achteraf uitbetaald worden, maar daar staat als nadeel
tegenover dat deze mensen in de actualiteit financieel in de knel kunnen komen te
zitten.

5. Kader beleidsbesluiten vooruitlopend op wetgeving

a. Afwegingskader

Per 12 december 2023 is het Kader beleidsbesluiten vooruitlopend op wetgeving op de
terreinen van Belastingen, Toeslagen en Douane ingevoerd.61 Het kader dient om tot een gedegen afweging te komen of een goedkeurend beleidsbesluit
aanvaardbaar is. In het kader zijn diverse voorwaarden en waarborgen opgenomen.

Voorwaarden voor een goedkeurend beleidsbesluit

De afweging of het treffen van een regeling door middel van een goedkeurend beleidsbesluit
dat zonder wettelijke basis afwijkt van wetgeving,62 vooruitlopend op de inwerkingtreding van een wetsvoorstel op de terreinen van belastingen,
toeslagen en douane aanvaardbaar is, vindt plaats aan de hand van de volgende voorwaarden:

1. Een goedkeurend beleidsbesluit beoogt uitsluitend in het voordeel van de tot de doelgroep
behorende belastingplichtige of toeslaggerechtigde uit te pakken;

2. Er is sprake van dusdanig buitengewone omstandigheden waardoor een zwaarwegend maatschappelijk
belang in het geding is, ofwel het wachten op een wetswijziging zodanig knelt dat
onverkorte wetstoepassing niet past bij een overheid die recht wil doen aan de menselijke
maat en algemene rechtsbeginselen;

3. De motivering om het goedkeurend beleidsbesluit te treffen staat in verhouding tot
het belang dat ermee is gediend;

4. Het goedkeurend beleidsbesluit berust naar het oordeel van het kabinet op voldoende
maatschappelijk en politiek draagvlak;

5. Het goedkeurende beleidsbesluit is zoveel mogelijk toekomstgericht (geen terugwerkende
kracht).

Waarborgen indien een goedkeurend beleidsbesluit wordt getroffen

Als de afweging aan de hand van het voorgaande kader leidt tot de keuze om een goedkeurend
beleidsbesluit te nemen, acht het kabinet ter waarborging van de zorgvuldigheid het
volgende van belang:

1. Het goedkeurend beleidsbesluit wordt voorzien van een horizonbepaling en wordt zo
spoedig mogelijk, maar uiterlijk per 1 januari van het tweede jaar na inwerkingtreding,
omgezet in wetgeving, die zo mogelijk met terugwerkende kracht in werking treedt tot
het tijdstip waarop de goedkeuring in werking trad;

2. Bij het formuleren van het goedkeurend beleidsbesluit wordt qua terminologie en systematiek
zoveel mogelijk aangesloten bij de wet waarvan wordt afgeweken;

3. In de toelichting op het goedkeurend beleidsbesluit en bij de codificatie ervan wordt
aan de hand van dit afwegingskader toegelicht waarom het kabinet het noodzakelijk
heeft geacht om dat beleidsbesluit te nemen vooruitlopend op een wetswijziging;

4. De contouren van het goedkeurend beleidsbesluit worden zo spoedig mogelijk gedeeld
met de Tweede en Eerste Kamer, uiterlijk op het tijdstip van aanbieding voor publicatie
in de Staatscourant; en

5. Als het wetsvoorstel ter codificatie van het goedkeurende beleidsbesluit in de Tweede
of Eerste Kamer niet door de vereiste meerderheid wordt gesteund, wordt zo spoedig
mogelijk en met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen toegewerkt naar het
afbouwen van de regeling.

De Afdeling heeft eerder geadviseerd terughoudend om te gaan met beleidsbesluiten
vooruitlopend op wetgeving. Zij heeft geadviseerd een verantwoord en evenwichtig afwegingskader
te ontwikkelen, met voorwaarden waaronder het gebruik van een dergelijk besluit aanvaardbaar
kan zijn.63 De Afdeling spreekt er haar waardering voor uit dat de regering is gekomen tot een
dergelijk afwegingskader waarin zowel voorwaarden voor het inzetten van een goedkeurend
beleidsbesluit als waarborgen voor onder meer de parlementaire betrokkenheid zijn
vastgesteld.

De Afdeling spreekt haar waardering ervoor uit dat het kabinet is gekomen tot een
afwegingskader waarin zowel voorwaarden voor het inzetten van een goedkeurend beleidsbesluit
als waarborgen voor onder meer de parlementaire betrokkenheid zijn vastgesteld. Het
kabinet bedankt de Afdeling voor haar uitgesproken waardering.

b. Toepassing van het afwegingskader

In het pakket Belastingplan 2025 zijn drie maatregelen opgenomen die de codificatie
betreffen van een goedkeurend beleidsbesluit dat tot stand is gekomen onder toepassing
van voornoemd afwegingskader.64 Dit betreft in het voorliggende wetsvoorstel de maatregel verhoging bedrag belastingvermindering
energiebelasting,65 in het wetsvoorstel OFM25 de maatregel vereenvoudigde zusterfusie66 en in het wetsvoorstel Wet tegemoetkoming onterechte afwijzing buitengerechtelijke
schuldregeling (Wet tegemoetkoming MSNP) de maatregel kwijtschelding toeslagschulden
in het kader van tegemoetkomingsbeleid minnelijke schuldsanering natuurlijke personen
(maatregel kwijtschelding toeslagschulden MSNP).

c. Voorwaarden en waarborgen van het afwegingskader

De Afdeling merkt op dat de hiervoor genoemde maatregelen de eerste maatregelen zijn
waarop het afwegingskader is toegepast, maar dat daarbij geen strikte toetsing aan
bepaalde voorwaarden en toepassing van bepaalde waarborgen uit het afwegingskader
heeft plaatsgevonden.

Maatregel verhoging bedrag belastingvermindering energiebelasting

De achtergrond van de maatregel die nu ter codificatie voorligt, lijkt te zijn dat
snel moest worden gehandeld om onder meer een niet-proportionele toename in complexiteit
en uitvoeringslasten te voorkomen.67 Op zichzelf is te volgen waarom hiervoor een goedkeurend beleidsbesluit is ingezet.
Aan de derde waarborg van het kader is echter niet voldaan.

De Afdeling merkt op dat voor de voorliggende maatregel zowel in de toelichting op
het goedkeurende beleidsbesluit als in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel
slechts een summiere motivering is gegeven voor de noodzaak om via een goedkeurend
beleidsbesluit tot de maatregel te komen. In de toelichting op het goedkeurende besluit
is opgemerkt dat het passend is om de regeling vooruitlopend op wetgeving al bij beleidsbesluit
aan te passen doordat de regeling verbruikers in elk geval geen nadeel en mogelijk
een voordeel biedt.68 Dit betreft veeleer een uitwerking van de eerste voorwaarde van het afwegingskader
en niet zozeer de benodigde motivering die de tweede voorwaarde van dat kader vereist.
In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel wordt enkel vermeld dat de maatregel
vooruitlopend op de wetswijziging in een beleidsbesluit is opgenomen.69

De noodzaak om voor 2024 met een beleidsbesluit tot de maatregel te komen, is gelegen
in de effecten van de verlaging van het tarief van de eerste schijf elektriciteit
die in de memorie van toelichting zijn opgenomen. Zou de maatregel niet zijn genomen,
dan zou de Belastingdienst de teruggaveregeling meerdere onroerende zaken achter één aansluiting
hebben moeten aanpassen. De energieleveranciers zouden hun systemen, communicatie
en facturen hebben moeten aanpassen. De meer complexe facturen zouden tot meer (controle)werk
bij de Belastingdienst hebben geleid. Er zou naar verwachting onduidelijkheid bij
consumenten zijn ontstaan omdat het verschil van ten hoogste 3 eurocent voordeel over
2024 mogelijk niet op hun factuur te zien zou zijn geweest. Met het voorkomen van
onduidelijkheid bij consumenten is voorkomen dat zij contact zouden opnemen met energieleveranciers
en de Belastingtelefoon. Omdat het mogelijke voordeel van ten hoogste 3 eurocent in
geen verhouding staat met de geschetste voorziene effecten, is het noodzakelijk geacht
om tot de maatregel te komen met een beleidsbesluit vooruitlopend op de wetswijziging
die in onderhavig wetsvoorstel is opgenomen. Naar aanleiding van het advies van de
Afdeling is deze motivering aan de memorie van toelichting toegevoegd.

Maatregel vereenvoudigde zusterfusie

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom bij deze maatregel toetsing aan de tweede
voorwaarde van het afwegingskader tot de uitkomst heeft geleid dat een goedkeuring
vooruitlopend op wetgeving het meest aangewezen instrument was. De tweede voorwaarde
vormt de kern voor het al dan niet inzetten van het instrument van een goedkeurend
beleidsbesluit en betreft een zware toets die ervoor moet zorgen dat niet lichtzinnig
wordt overgegaan tot het zonder wettelijke basis afwijken van wetgeving via een goedkeurend
beleidsbesluit.

Anders dan bij de maatregel belastingvermindering energiebelasting was een soortgelijke
urgentie niet aan de orde bij deze maatregel. De problematiek van de vereenvoudigde
zusterfusie is immers al geruime tijd bekend.70 De toelichting maakt niet duidelijk waarom met het treffen van een maatregel in het
aanmerkelijk belang niet gewacht kon worden totdat deze in het wetsvoorstel OFM25
kon worden opgenomen. Deze vraag speelt des te meer nu voor andere fiscale regelingen
waarin de zusterfusie nog niet fiscaal gefaciliteerd werd, ook niet eerder dan via
dat wetsvoorstel tot een regeling gekomen wordt.

De Afdeling merkt op dat ook hier niet aan de derde waarborg van het kader wordt voldaan,
die in het verlengde ligt van de hiervoor genoemde tweede voorwaarde. Er wordt slechts
een summiere motivering gegeven voor de noodzaak om via een goedkeurend beleidsbesluit
tot de maatregel te komen. In de toelichting op het goedkeurende besluit is opgemerkt
dat het niet kunnen toepassen van de doorschuifregeling bij een vereenvoudigde zusterfusie
onwenselijk wordt gevonden.71

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel wordt enkel vermeld dat de maatregel
vooruitlopend op de wetswijziging in een beleidsbesluit is opgenomen en deze wordt
gecodificeerd. Daarbij wordt voor de toelichting tevens verwezen naar de Kamerbrief
waarin de voorgenomen goedkeuring is aangekondigd.72 Ook daarin is echter geen motivering voor de noodzaak van een goedkeurend beleidsbesluit
opgenomen, behalve de keuze om de praktijk zo snel mogelijk tegemoet te komen. Voor
de afwegingen om tot een goedkeurend besluit te komen wordt slechts verwezen naar
de toelichting op het beleidsbesluit.

Het kabinet vindt het belangrijk dat beleidsbesluiten die een goedkeuring vooruitlopend
op wetgeving bevatten consistent getoetst worden aan de voorwaarden en voldoen aan
de waarborgen zoals opgenomen in het Afwegingskader. Het uitgangspunt is dat de toetsing
aan het Afwegingskader plaatsvindt aan het begin van de besluitvorming. Voor het beleidsbesluit
waarin een goedkeuring is opgenomen voor de zogenoemde vereenvoudigde zusterfusie
heeft deze toetsing plaatsgevonden na de besluitvorming omdat het Afwegingskader nog
niet gold ten tijde van de besluitvorming. Niettemin is het kabinet van mening dat
wordt voldaan aan de voorwaarden van het Afwegingskader. Naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling is in het algemeen deel van de memorie van toelichting nader gemotiveerd
dat wordt voldaan aan de voorwaarden van het Afwegingskader.

Maatregel kwijtschelding toeslagschulden tegemoetkomingsbeleid MSNP

De Afdeling merkt op dat ook bij deze maatregel niet aan de derde waarborg van het
kader wordt voldaan en dat in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wet tegemoetkoming
MSNP geen aandacht wordt besteed aan het voornemen om de maatregel vooruitlopend op
de wetswijziging in een beleidsbesluit op te nemen en dit met voornoemd wetsvoorstel
te codificeren.73

Daarnaast is onduidelijk waarom bij deze maatregel een afwijkende invulling gegeven
is aan de vijfde waarborg in combinatie met de eerste waarborg van het kader dan bij
de andere twee maatregelen het geval is. Deze waarborgen zien op het met een horizonbepaling
invoeren van de maatregel in het goedkeurend beleidsbesluit, het spoedig en zo mogelijk
met terugwerkende kracht codificeren daarvan en daarbij te voorzien in het afbouwen
van de regeling als de te codificeren maatregel niet door de beide Kamers wordt aanvaard.74

Er zal, zo is aangekondigd, weliswaar worden voorzien in een horizonbepaling,75 maar niet in een regeling tot afbouw van de tegemoetkoming voor de situatie dat het
wetsvoorstel Wet tegemoetkoming MSNP op dit punt niet zou worden aanvaard. Ook voorziet
het wetsvoorstel voor de betreffende maatregel niet in terugwerkende kracht zoals
het kader voorschrijft, indien mogelijk, en is niet toegelicht waarom dit niet nodig
of wenselijk wordt geacht, mede in het licht van het mogelijk hanteren van verschillende
peildata voor het kwijtschelden van op die data openstaande schulden.76

In de kamerbrieven van 23 april 2024 en 11 juni 2024 is aangekondigd dat kwijtschelding
van belasting- en toeslagschulden vooruitlopend op het wetsvoorstel Wet tegemoetkoming
MSNP mogelijk wordt door aanpassing van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990
(URIW 1990) en het treffen van een beleidsbesluit vooruitlopend op wetgeving.

Zowel de wijziging van de URIW 1990 als het beleidsbesluit zijn nog niet gepubliceerd.

Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling hierover en gezien het tijdsverloop,
wordt bezien of vooruitlopend op de wetgeving de URIW 1990 zal worden aangepast en
het beleidsbesluit wordt gepubliceerd.

De toelichtingen hiervan zullen, indien wordt besloten tot publicatie, worden aangevuld
met de toetsing van de voorwaarden en waarborgen uit het Kader beleidsbesluiten vooruitlopend
op wetgeving op de terreinen van Belastingen, Toeslagen en Douane.

De memories van toelichting van respectievelijk het wetsvoorstel Belastingplan 2024,
het wetsvoorstel OFM25 en het wetsvoorstel Wet tegemoetkoming MSNP zijn op dit punt
aangevuld.

d. Conclusie

Bij de maatregel in de energiebelasting is op zichzelf te volgen waarom een goedkeurend
beleidsbesluit is ingezet, maar de toelichting hierop voldoet niet aan alle in het
afwegingskader opgenomen waarborgen.

Bij de maatregel vereenvoudigde zusterfusie overtuigen de gegeven motivering en toelichting
in de Kamerbrief, bij het besluit en bij het wetsvoorstel niet van de noodzaak om
de maatregel te treffen via een goedkeurend beleidsbesluit. Daarnaast voldoet de toelichting
niet aan alle in het afwegingskader opgenomen waarborgen.

Bij de maatregel kwijtschelding toeslagschulden tegemoetkomingsbeleid MSNP is op zichzelf
te volgen dat men snel een tegemoetkoming wil bieden, maar niet dat hiervoor een goedkeurend
beleidsbesluit zou moeten worden ingezet, omdat de aard van de maatregel zich niet
leent voor een dergelijk besluit.77 Gezien het voornemen om hiervoor wel een goedkeurend beleidsbesluit in te zetten,
constateert de Afdeling dat de toelichting hierop niet aan alle in het afwegingskader
opgenomen waarborgen voldoet.

De Afdeling adviseert om de toelichting op de hiervoor genoemde afzonderlijke wetsvoorstellen
voor de daarin opgenomen maatregel aan te vullen en aan de hand van het afwegingskader
te motiveren waarom de regering het noodzakelijk heeft geacht om een goedkeurend beleidsbesluit
te nemen vooruitlopend op de wetswijziging. Een dergelijke motivering is belangrijk
om het afwegingskader effectief te laten zijn.

Ook adviseert zij bij de maatregel kwijtschelding toeslagschulden tegemoetkomingsbeleid
MSNP in de toelichting op het wetsvoorstel in te gaan op het al dan niet kunnen78 treffen van een regeling tot afbouw van de tegemoetkoming voor de situatie dat het
wetsvoorstel op dit punt niet zou worden aanvaard en hoe deze dan zou worden vormgegeven.
Verder adviseert zij toe te lichten in hoeverre in lijn met het kader terugwerkende
kracht van de maatregel nodig of wenselijk wordt geacht, mede in het licht van het
mogelijk hanteren van verschillende peildata voor het kwijtschelden van op die data
openstaande schulden.79

De Afdeling adviseert tot slot het afwegingskader bij toekomstige goedkeurende beleidsbesluiten
strikt en zorgvuldig toe te passen. Dit om geen afbreuk te doen aan de waarborgen
die dit kader beoogt te bieden en om te voorkomen dat opnieuw een wildgroei aan goedkeurende
beleidsbesluiten vooruitlopend op wetgeving ontstaat.

In het pakket Belastingplan 2025 zijn drie maatregelen opgenomen waarmee goedkeurende
beleidsbesluiten zijn gecodificeerd die tot stand zijn gekomen onder toepassing van
dat afwegingskader. De Afdeling merkt op dat geen strikte toetsing aan bepaalde voorwaarden
en toepassing van bepaalde waarborgen uit het afwegingskader heeft plaatsgevonden
en adviseert om de toelichting op respectievelijk het wetsvoorstel Belastingplan 2025,
het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2025 en het wetsvoorstel Wet tegemoetkoming
MSNP voor de daarin opgenomen maatregel aan te vullen en aan de hand van het afwegingskader
te motiveren waarom de regering het noodzakelijk heeft geacht om een goedkeurend beleidsbesluit
te nemen vooruitlopend op de wetswijziging.

De memories van toelichting van de hiervoor genoemde wetsvoorstellen is op dit punt
aangevuld.

6. Personenvoertuigen80

Voorgesteld wordt om per 1 januari 2027 in de Wet op de belasting van personenauto’s
en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992) onder meer de definities van personenauto en
bestelauto aan te passen en deze in een ander artikel van die wet op te nemen. Voor
de definities van deze begrippen in de Belastingwet BES81 worden dezelfde definities82 gehanteerd als in de voor Europees Nederland geldende Wet BPM 1992.83 Hiermee worden geüniformeerde begrippen gehanteerd. In de Douane- en Accijnswet BES
(DABES) is echter nog een zelfstandige definitie van personenvoertuigen opgenomen.

Het is onduidelijk waarom in het kader van de beoogde uniformering voor de in de DABES
opgenomen definities niet wordt aangesloten bij de definities die in de Belastingwet
BES en de Wet BPM 1992 zijn en worden opgenomen. De Afdeling adviseert dit toe te
lichten en indien nodig het wetsvoorstel hierop aan te passen.

In de Douane- en Accijnswet BES (DABES) bestaat een bijzondere definitie van personenvoertuig.
Personenvoertuigen zijn motorvoertuigen, zijnde geen sportvoertuigen of voertuigen
voor het bedrijven van een hobby, op twee of meer wielen, met inbegrip van aanhangwagens
voor andere dan bedrijfsmatig vervoer van personen of goederen en geschikt voor de
openbare weg. Deze bijzondere definitie is bij de totstandkoming van de DABES opgenomen
vanwege het uitgangspunt dat na ingang van de nieuwe staatkundige verhoudingen binnen
het Koninkrijk der Nederlanden op 10 oktober 2010 de bestaande Nederlands-Antilliaanse
fiscale regelingen betreffende het formele douanerecht, het materiële douanerecht,
de accijnzen en de handels- en dienstenentrepots worden voortgezet. Het kabinet houdt
daaraan vast. Een andere definitie in de DABES doet geen afbreuk aan de beoogde vereenvoudiging
van voertuigclassificaties zoals opgenomen in het Belastingplan 2025, omdat de DABES
niet van toepassing is in het Europese deel van Nederland.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is wel van de gelegenheid gebruik gemaakt
om in het Belastingplan 2025 enkele verwijzingen in de Belastingwet BES naar de Wet
op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 in overeenstemming te brengen
met de voorgestelde wijzigingen in het Belastingplan 2025.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga