Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling Advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 september 2024 en het nader rapport d.d. 13 september 2024, aangeboden aan
de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 augustus 2024, no. 2024001805,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 september 2024, no. W06.24.00225/III, bied ik U, hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 26 augustus 2024, no.2024001805, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van enkele belastingwetten en enige andere wetten die betrekking hebben op de BES-eilanden
(Belastingplan BES eilanden 2025), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel Belastingplan BES-eilanden 2025 bundelt de wijzigingen in het belastingstelsel
van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden). Het gaat
om wijzigingen in de Belastingwet BES, de Wet inkomstenbelasting BES, de Wet loonbelasting
BES en de Douane- en Accijnswet BES. Daarnaast worden enkele sociale verzekeringswetten
gewijzigd die op de BES-eilanden van toepassing zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen inhoudelijke bezwaren bij
het wetsvoorstel, maar maakt enkele procesmatige opmerkingen. Zij merkt op dat het
wetsvoorstel niet het karakter heeft van een belastingplan, hoewel de citeertitel
anders doet vermoeden. Uit de toelichting blijken verder geen redenen waarom dit wetsvoorstel
onderdeel moet uitmaken van het pakket Belastingplan 2025.

De Afdeling adviseert daarom dit wetsvoorstel uit het pakket Belastingplan 2025 te
halen, het van een meer passende citeertitel te voorzien en het op een ander moment
als separaat wetsvoorstel via een regulier traject in te dienen. Dit biedt ook de
mogelijkheid om het wetsvoorstel via internet in consultatie te brengen en betrokkenen
zoals inhoudingsplichtigen en werknemers voldoende tijd te geven om zich waar nodig
adequaat op de maatregelen voor te bereiden.

1. Opname in pakket Belastingplan 2025

De Afdeling onderschrijft de keuze om fiscale maatregelen die specifiek zien op de
BES-eilanden in een separaat wetsvoorstel op te nemen aangezien op de BES-eilanden
een van het Europese deel van Nederland afwijkend fiscaal stelstel geldt.

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel, hoewel de citeertitel anders doet vermoeden,
niet het karakter heeft van een belastingplan. De functie van een belastingplan en
daaraan gekoppeld de indieningsdatum van Prinsjesdag zien op het treffen van maatregelen
met een budgettaire samenhang met de begroting van het komende jaar. Het voorliggende
wetsvoorstel lijkt slechts enkele maatregelen te bevatten met beperkte budgettaire
gevolgen. Het wetsvoorstel heeft grotendeels het karakter van een onderhoudswet waarin
vooral technische en redactionele aanpassingen of verduidelijkingen zonder budgettair
effect worden aangebracht.

Uit de toelichting blijken verder geen redenen waarom dit wetsvoorstel onderdeel moet
uitmaken van het pakket Belastingplan 2025 en het daarvoor geldende spoedeisende wetgevingstraject.
De maatregelen lijken geen specifieke urgentie te hebben dat het voorstel per 1 januari
2025 in werking zou moeten treden. Het is dan ook de vraag waarom dit wetsvoorstel
niet op een ander moment kan worden ingediend en in een regulier traject kan worden
behandeld. De toelichting gaat hier niet op in. Deze vraag speelt des te meer nu een
ander verzamelwetsvoorstel over de BES-eilanden wel een regulier wetgevingstraject
doorloopt en bij koninklijk besluit in werking treedt. Dit betreft de Wijzigingswet
SZW-wetten BES 2024. Met dit meer inhoudelijke voorstel ontstaat samenloop.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel uit het pakket Belastingplan 2025 te halen,
het van een meer passende citeertitel – bijvoorbeeld «Fiscale onderhoudswet BES-eilanden»
– te voorzien en het op een ander moment als separaat wetsvoorstel via een regulier
traject in te dienen.

Het kabinet deelt de opmerkingen van de Afdeling dat het pakket Belastingplan bij
voorkeur voornamelijk bestaat uit maatregelen waar een wezenlijk budgettair belang
mee gemoeid is en dat andere maatregelen opgenomen worden in verzamel- of zelfstandige
wetsvoorstellen die een eigenstandig – al dan niet spoedeisend – traject volgen. Naarmate
de omvang van het pakket Belastingplan toeneemt bestaat het risico dat de zorgvuldigheid
en kwaliteit van de wetgeving en de parlementaire behandeling onder druk komen te
staan. Het kabinet hecht daarom aan het spreiden van fiscale wetgeving. Dat geldt
ook voor fiscale maatregelen die de BES-eilanden betreffen.

Tegelijkertijd kan voortvarendheid in het wetgevingsproces wenselijk zijn om maatschappelijke
problemen, een technische omissie of een heffingslek met urgentie aan te pakken. Het
kabinet is van mening dat er dit jaar op de BES-eilanden uiteenlopende urgente doelen
zijn en dat er doelgroepen zijn waarvoor aanpassingen in het fiscale stelsel noodzakelijk
zijn. Daarbij kan gedacht worden aan de sterke wens van het kabinet om de armoedeproblematiek
te bestrijden. Met dit wetsvoorstel wordt daartoe in de inkomstenbelasting de belastingvrije
som verhoogd en gekoppeld aan het wettelijk minimumloon. Verder bevat dit wetsvoorstel
onder andere de verhoging van het tarief van de opbrengstbelasting en de aanpassing
van de instap naar de tweede schijf in de inkomstenbelasting.

Het pakket Belastingplan BES-eilanden 2025 is – hoewel deze niet is beperkt tot wettelijke
verankering van maatregelen uit de begrotingsbesluitvorming – qua maatregelen zo veel
mogelijk beperkt tot maatregelen die met ingang van 1 januari 2025 in werking moeten
treden. Het kabinet heeft ervoor gekozen deze separate wetsvoorstellen op hetzelfde
moment (op Prinsjesdag) in te dienen. Dit kabinet heeft daarbij bovendien, zoals de
Afdeling opmerkt, getracht niet alle maatregelen in het wetsvoorstel Belastingplan
BES-eilanden 2025 op te nemen, maar deze deels – waar de inhoud dan wel omvang daartoe
noopt – in separate wetsvoorstellen onder te brengen.

2. Internetconsultatie BES-eilanden

De Afdeling merkt op dat over het wetsvoorstel is gesproken met stakeholders en andere
belanghebbenden op de BES-eilanden, maar dit kan niet zonder meer een vervanging zijn
van een internetconsultatie. De toelichting vermeldt dat dit niet heeft plaatsgevonden,
omdat vorig jaar zou zijn gebleken dat een internetconsultatie weinig reacties oplevert.

De Afdeling wijst erop dat de regering als uitgangspunt voor internetconsultatie heeft
dat het ten behoeve van de transparantie wetgeving in principe in internetconsultatie
wordt gebracht. Voor de keuze om wetgeving in consultatie te brengen zou het op voorhand
te verwachten aantal reacties bij het betreffende voorstel of het aantal ontvangen
reacties bij een eerder ander voorstel niet bepalend moeten zijn.

Hierbij merkt de Afdeling op dat er op de BES-eilanden behoefte lijkt te bestaan om
te reageren op voorgenomen fiscale wetgeving. Dit volgt bijvoorbeeld uit de reactie
van de Centraal Dialoog Bonaire op de Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda, waarin
onder meer om een uitgebreidere toelichting wordt gevraagd. Daarin zou internetconsultatie
van het voorstel hebben kunnen voorzien.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in internetconsultatie te brengen.

Nadat het Belastingplan BES-eilanden 2024 in internetconsultatie is gebracht en slechts
één reactie heeft opgeleverd is voor het Belastingplan BES-eilanden 2025, met het
oog op het vergroten van de betrokkenheid van stakeholders op de eilanden, besloten
de internetconsultatie te vervangen door een consultatie van verschillende stakeholders
op de eilanden zelf.

Het Belastingplan BES-eilanden 2025 is ook ter consultatie voorgelegd aan de openbare
lichamen. Vrijwel alle relevante stakeholders die gevolgen (kunnen) ondervinden van
het Belastingplan BES-eilanden 2025 hebben daarmee de gelegenheid gehad om erop te
reageren.

Bij een volgende wijziging van de fiscale wetgeving van de BES-eilanden zal opnieuw
worden overwogen of internetconsultatie zinvol is.

3. Identificatieplicht op de werkplek

Eén van de voorgestelde maatregelen betreft de invoering van een identificatieplicht
op de werkplek. Het is de vraag of de tijd tussen de indiening van het wetsvoorstel
en de inwerkingtreding daarvan voldoende is om inhoudingsplichtigen en werknemers
op de BES-eilanden tijdig kennis te laten nemen van de wijzigingen en deze tijdig
ten uitvoer te kunnen (laten) brengen.

De toelichting besteedt hier onvoldoende aandacht aan.

Uit de toelichting blijkt dat een deel van de inhoudingsplichtigen al voldoet aan
de voorwaarde om de identiteit van de werknemers vast te stellen, maar dat een aantal
inhoudingsplichtigen een inhaalslag moet maken voor de werknemers die nu al in dienst
zijn. Daar komt bij dat bij ministeriële regeling nadere regels over de verplichtingen
van inhoudingsplichtigen en werknemers worden vastgesteld die op een nog later moment
dan het wetsvoorstel aan betrokkenen kenbaar wordt gemaakt.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en een inwerkingtredingsdatum
te hanteren die inhoudingsplichtigen en werknemers voldoende tijd geeft om zich waar
nodig adequaat op de maatregel voor te bereiden.

Het vaststellen van de identiteit van de werknemer zal doorgaans slechts enkele minuten
in beslag nemen. Omdat het nu al gebruikelijk is de identiteit vast te stellen bij
indiensttreding van de werknemer, is de verwachting dat werkgevers slechts in een
enkel geval een inhaalslag moeten maken voor reeds in dienst zijnde werknemers. Werkgevers
worden over de ID-verplichtingen geïnformeerd in het jaarlijks uit te brengen Handboek
Loonheffingen. Mede gelet op het positieve advies van de Commissie toezicht bescherming
persoonsgegevens BES en de uitvoeringstoets, waaruit volgt dat deze maatregel uitvoerbaar
is per 1 januari 2025, ziet het kabinet geen reden om een andere inwerkingtredingsdatum
te hanteren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting aan te brengen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga