Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden inzake de initiatiefnota van het lid Omtzigt over tien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing (Kamerstuk 36344)

Nr. 4
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 30 augustus 2024

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen voorgelegd aan
de initiatiefnemer over zijn initiatiefnota over tien voorstellen ter verbetering
van de constitutionele toetsing (Kamerstuk 36 344, nr. 2).

Het lid Omtzigt heeft deze vragen beantwoord bij brief van 30 augustus 2024. De vragen
en de antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De fungerend voorzitter van de commissie, P. de Groot

De adjunct-griffier van de commissie, Kling

1

Waarom is gekozen voor deze geconcentreerde toetsing en niet voor gespreide toetsing
zoals het kabinet voorstelt?

De Grondwet is de belangrijkste nationale wet van Nederland. Rechtszekerheid over
een uniforme, bestendige uitleg en toepassing is essentieel. Toetsing aan de Grondwet
is daarnaast ook specialistisch van aard en moet daarom met een grote mate van zorgvuldigheid
en deskundigheid gebeuren. Het is onwenselijk dat elke rechter in Nederland, die zich
bezighoudt met het beslechten van tal van andere zaken over een tal van rechtsonderwerpen,
óók de zwaarwegende taak krijgt van constitutionele toetsing. Een reguliere kantonrechter
die niet deskundig is op het gebied van de Grondwet, zou dan opeens grote en gevoelige
vragen moeten beantwoorden over de Grondwet. Onjuiste uitspraken van deze reguliere
rechter zullen immers niet alleen afbreuk doen aan de Grondwet, ook zullen deze leiden
tot meerjarige vervolgprocedures en dus tot rechtsonzekerheid bij burgers en overheden.
Veel Europese landen hebben daarom gekozen voor een Constitutioneel Hof (Duitsland,
België, Frankrijk, Spanje, Italië, Portugal, Oostenrijk etc.). Juist een Constitutioneel
Hof is immers in staat om op consistente, uniforme en voorspelbare wijze grondrechten
af te wegen en de rechtseenheid te bevorderen. Dat biedt een voortvarende en duidelijke
rechtsgang voor burgers. Een ander voordeel van geconcentreerde toetsing is dat er
slechts één gerecht belast is met de finale uitleg van de Grondwet en tegenstrijdige
uitspraken voorkomen kunnen worden. Bij gespreide constitutionele toetsing is dat
allerminst het geval, omdat dan de vier hoogste rechters in Nederland allemaal finale
en dus tegenstrijdige uitspraken kunnen doen over de Grondwet: de Hoge Raad kan de
Grondwet anders toepassen dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(ABRvS) óf het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) óf de Centrale Raad
van Beroep (CRvB). Binnen het bestuursrecht zien wij nu al dat de drie hoogste bestuursrechters
wetsbegrippen anders toepassen. Ook daarom heeft het de voorkeur dat er één gerechtelijk
college als hoeder van de Grondwet geldt (en niet vier verschillende instanties).
De Constitutionele Hoven in andere, vergelijkbare, Europese landen laten ons zien
dat zij een groot gezag hebben in de samenleving en veel vertrouwen krijgen van de
burgers.

2

Beoogt de initiatiefnemer het beslechten van tal van andere constitutionele conflicten,
zoals bijvoorbeeld de vraag of ontbinding van het parlement grondwettig is, of presidenten
en vertegenwoordigers rechtmatig zijn verkozen, of politieke partijen mogen worden
verboden, of de scheiding van machten correct wordt gehandhaafd, zoals gebeurt in
andere landen die een constitutioneel hof hebben, ook op termijn?

De toetsing van organisatorische-institutionele bepalingen van de Grondwet heeft de
voorkeur. Op deze manier kan een onafhankelijke instantie constitutionele conflicten
definitief beslechten. Een andere aanpak zou kunnen zijn om deze vragen van politieke
aard te beleggen bij een vaste Kamercommissie. Het nadeel hiervan is dat dit niet
leidt tot definitieve geschilbeslechting en de rechtsonzekerheid voortduurt.

3

Waarom is er gekozen voor het plaatsvinden van constitutionele toetsing zowel aan
klassieke (rechtsbeschermende) grondrechten als aan organisatorische grondrechten?
Bestaat er volgens de initiatiefnemer een rangorde in grondrechten, of is elk grondrecht
van evenveel gewicht?

De keuze om constitutionele toetsing te laten plaatsvinden aan zowel klassieke grondrechten
als organisatorische grondrechten weerspiegelt een visie op een evenwichtige en omvattende
bescherming van de Grondwet. De keuze benadrukt het belang van zowel de bescherming
van individuele rechten als de structurele principes die onze democratische rechtsstaat
ondersteunen. De rechterlijke macht kan op deze manier de kaders van de rechtsstaat
bewaken en ervoor zorgen dat de grondrechten daadwerkelijk worden beschermd. Het uitganspunt
van de Grondwet is dat er geen voorgeschreven rangorde bestaat tussen de grondrechten.

4

In hoeverre is een constitutioneel hof naast een grondwettelijke vernieuwing ook een
verbetering? Kan de initiatiefnemer dit toelichten, ook in ogenschouw nemende eventuele
aanpassingen aan het rechterlijke stelsel?

Het centraal beleggen van de beoordeling van de constitutionele toetsing bij een Constitutioneel
Hof, verhoogt de rechtszekerheid. Burgers en overheidsinstanties kunnen erop vertrouwen
dat er één autoriteit is die op consistente wijze en direct in eerste aanleg een uitspraak
doet over de grondwettigheid van wetgeving. In hoeverre het rechterlijk stelsel aanpassing
behoeft hangt af van een aantal te maken keuzes, maar de aanbeveling is in ieder geval
om het Constitutioneel Hof stevig te verankeren.

5

Waarom is gekozen voor een constitutioneel hof en bijvoorbeeld niet voor het Britse
model, waarin de rechterlijke macht aangeeft welke wetten/regels in strijd zijn met
de Grondwet zodat wetgeving (bijvoorbeeld een commissie voor grondrechten en constitutionele
toetsing) kan worden geëntameerd om deze strijdigheid op te heffen?

In het Britse model heeft een verklaring van onverenigbaarheid geen directe invloed
op de geldigheid van de bepaling en is de verklaring niet bindend. Dat is onwenselijk,
omdat er daardoor minder politieke verantwoordelijkheid en urgentie is om een ongrondwettelijke
situatie op te lossen. Deze ongrondwettelijke situatie kan daardoor langer voortduren,
wat tot onzekerheid leidt bij burgers. Een Constitutioneel Hof daarentegen heeft de
bevoegdheid om wetten aan de Grondwet te toetsen en direct bindende uitspraken te
doen. Dit leidt tot een snellere vaststelling van de grondwettigheid van wetten, wat
essentieel is voor de rechtszekerheid en bescherming van grondrechten. De Kamercommissie
grondrechten toetst voorafgaand aan wet- en regelgeving.

6

Hoe wordt gewaarborgd dat het Constitutionele Hof zo min mogelijk de ruimte krijgt
om de grondwetsartikelen naar eigen inzicht te interpreteren, aangezien veel grondwettelijke
artikelen niet specifiek zijn gedefinieerd en er daardoor veel interpretatieruimte
is?

In dit initiatiefvoorstel staat constitutionele toetsing open voor onder meer de klassieke
grondrechten. Het is aan de constitutionele rechter om aan uniforme rechtsontwikkeling
te doen en specifieke gevallen te beoordelen. Toepassing van het recht in het specifieke
geval, en dus ook interpretatie, hoort bij onafhankelijke rechtspraak (zie daarbij
de verschillende wetsartikelen met een open strekking). De wetgever kan namelijk niet
vooraf met elk geval rekening hebben gehouden. Toetsing aan de Grondwet zal aan de
hand van de juridische criteria gebeuren. Daarbij zal ook de beleidsvrijheid van de
overheid in acht worden genomen alsmede de deugdelijkheid van de motivering van de
wetgever. Op deze manier kan er een afgewogen oordeel gegeven worden door de constitutionele
rechter.

7

Zou de grondwettelijke toetsing ook de toetsing aan de ongeschreven rechtsbeginselen
moeten omvatten? Kan de initiatiefnemer dit toelichten?

De Algemene Bepaling in de Grondwet luidt als volgt: «De Grondwet waarborgt de grondrechten
en de democratische rechtsstaat». Rechtsbeginselen vormen een rechterlijke vorm van
rechtsbescherming en vormen een van de vereisten voor de rechtsstaat. Voor een groot
deel zijn deze rechtsbeginselen gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtsbeginselen worden nu al meegenomen in de rechtspraak, alleen niet voor wetgeving
in formele zin. De Hoge Raad heeft in het Harmonisatie-arrest van 1989 bepaald dat
toetsing van wetten in formele zin aan rechtsbeginselen niet mogelijk is vanwege het
toetsingsverbod van 120 Gw. Nog los van de discussie over afschaffing van het toetsingsverbod,
vinden veel bestuursrechtjuristen hedendaags dat dit rigide uitgangspunt van de Hoge
Raad niet meer houdbaar is en tot ongewenste situaties voor burgers leidt. In 2021
hebben zelfs de staatsraden A-G Widdershoven en Wattel ervoor gepleit om ook wetten
in formele zin te toetsen aan algemene rechtsbeginselen (ECLI:NL:RVS:2021:1468). Strikte
toepassing van een wet kan immers indruisen tegen rechtsbeginselen en de burger in
de knel brengen. Bij de grondwettelijke toetsing moeten dus ook de rechtsbeginselen
meegenomen worden, in ieder geval de geschreven rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel.

8

In hoeverre bevordert het schrappen van het toetsingsverbod de politisering van de
rechterlijke macht? Zorgt de voorgestelde grondwettelijke toetsing er niet voor dat
de rechtspraak meer op het terrein van de wetgevende macht gaat opereren?

Het aanpassen van het toetsingsverbod zorgt niet voor een bevordering van de politisering
van de rechterlijke macht. De wetgever blijft immers ook bij constitutionele toetsing
de primaire bron van het recht. Het aanpassen van het toetsingsverbod leidt ertoe
dat de staatsmachten (met name de wetgevende en rechtsprekende machten) in een beter
evenwicht tot elkaar komen te staan, omdat deze elkaar kunnen aanvullen. Dat maakt
onze democratische rechtsstaat weerbaarder. Momenteel is dat niet het geval, omdat
de wetgever nu zowel wetgeving vervaardigt als de wetgeving toetst aan de Grondwet
(althans geacht wordt om dat te doen). Het is algemeen bekend dat deze dubbelrol van
de wetgever niet functioneert, omdat de wetgever onvoldoende deskundig is en onvoldoende
ruimte heeft voor de constitutionele toetsing. Onze Grondwet is hierdoor onvoldoende
beschermd en dus kwetsbaar. Door constitutionele toetsing te beleggen bij de constitutionele
rechter, zoals gebruikelijk is in een democratische rechtstaat en gebeurt in alle
lidstaten van de EU, wordt deze omissie verholpen.

9

Welke gevolgen heeft de voorgestelde constitutionele toetsing en het constitutionele
hof voor artikel 93 en 94 Grondwet?

De verdragen behouden hun rechtstreekse werking en blijven voorrang hebben boven nationale
wetgeving. Burgers zouden dus zowel grondwettelijke als verdragsrechtelijke bescherming
kunnen inroepen. Het is mogelijk dat een wet wel verenigbaar is met het EVRM, maar
niet met de Grondwet, omdat het EVRM slechts minimumbescherming biedt, minder rekening
houdt met de specifieke omstandigheden in Nederland en de beperkingssystematiek anders
functioneert dan bij de Grondwet. De Grondwet biedt daarom in bepaalde gevallen een
stevigere bescherming voor burgers.

10

In welke mate is de verwachting dat de constitutionele toetsing bij het nieuwe constitutionele
hof zal worden aangewend? Kan de initiatiefnemer voorbeelden geven?

Aangezien grondrechten, vaak in de meer principiële zaken, een belangrijk onderdeel
van een juridisch conflict kunnen zijn, is de verwachting dat constitutionele toetsing
een belangrijke impuls kan geven aan de rechtsbescherming in Nederland. De initiatiefnemer
verwijst daarbij ook naar digitale ontwikkelingen op het gebied van dataverzameling,
waarvan bekend is dat deze in strijd kunnen zijn met de grondrechten. Verdere voorbeelden
waarin grondrechten nu al getoetst worden, zijn te vinden in de verschillende uitspraken
in Nederland waarin, bij gebrek aan een alternatief, het EVRM nu wordt gebruikt als
juridisch kader om grondrechten te wegen. Denk aan de uitspraak van de CRvB over artikel
8 EVRM over het optreden van een behoorlijk handelende overheid (Peilbaken). Het EVRM is echter minder toegesneden op de Nederlandse situaties en biedt slechts
minimumbescherming voor burgers (zie ook antwoord bij vraag 13). Burgers kunnen bij
een Constitutioneel Hof hun recht halen in Nederland met verdergaande rechtsbescherming
en minder tijdrovende Europese procedures.

11

Hoe ziet de initiatiefnemer het vervolg van de behandeling van het onderwerp constitutionele
toetsing voor zich? Hoe en wanneer zouden de voorstellen die de initiatiefnemer doet
ingevoegd moeten worden in het traject dat het kabinet bewandelt? Waarom heeft de
initiatiefnemer er niet voor gekozen om voor wat betreft de rechterlijke toetsing
te wachten tot de fase van behandeling van het wetsvoorstel en dan eventueel amendementen
voor te stellen?

Het vorige kabinet had al een eerste stap gezet richting het mogelijk maken van toetsing
aan de Grondwet. De indiener vindt dat we een stap verder moeten gaan door het instellen
van een grondwettelijk hof. Daarom heeft de indiener zijn eigen initiatiefnota ingediend.
De kabinetsreactie is ontvangen na het opstellen van de initiatiefnota. Het gaat hier
dus om twee verschillende vraagstukken die apart behandeld kunnen worden.

12

Hoe reageert de initiatiefnemer op kritiek dat door een grondwettelijk hof een sterkere
machtsconcentratie in het juridische landschap kan ontstaan en dat gespreide toetsing
met een hoger beroep door bijvoorbeeld de Hoge Raad meer evenwicht in het systeem
zou kunnen waarborgen? Hoe weegt de initiatiefnemer het nadeel dat, zoals te zien
is in landen als de Verenigde Staten, een beperkt aantal opperrechters verstrekkende
oordelen geeft over ingrijpende vragen en dat de (politieke) druk op dat orgaan erg
hoog kan worden?

Een Constitutioneel Hof leidt niet tot een ongebalanceerde machtsconcentratie. Dat
is in onze buurlanden waar een constitutioneel hof is (Duitsland, Frankrijk en België)
ook niet het geval. Het Constitutionele Hof is immers een aanvulling op het huidige
systeem en zorgt voor de noodzakelijke checks-and-balances, omdat de verantwoordelijkheid voor de Grondwet niet alleen meer bij de wetgever
komt te liggen (zie vraag 8). Gespreide toetsing is hiervoor minder geschikt, omdat
niet elke rechter in Nederland deskundig is op het gebied van de Grondwet en het jaren
kan duren voordat procedures finaal beslecht worden. Grondwetkwesties blijven daardoor
lang in de lucht hangen. Dit tast de rechtseenheid en rechtszekerheid aan (zie vraag
1). Wat betreft de vergelijking met Amerika, leert de geschiedenis dat de benoeming
van rechters in de Supreme Court een grote politieke component heeft vanwege onder meer de zwaarwegende invloed van
de President in de benoemingsprocedure. Dit leidt ertoe dat de uitspraken van de Supreme Court naast een juridische ook een zeer politieke kleur hebben. Dat is onwenselijk. Om
dit te vermijden is het van belang dat het Constitutioneel Hof in Nederland een politiek-neutrale
benoemingsprocedure kent.

13

Wat is het verschil tussen het toetsen aan een internationaal verdrag of de Grondwet
door een Nederlandse rechter en een rechter in Straatsburg, en op basis waarvan verdient
het eerste de voorkeur volgens de initiatiefnemer?

Er is een aantal verschillen tussen toetsen aan een internationaal verdrag zoals het
EVRM en toetsing aan de Grondwet. Ten eerste, de Grondwet is het belangrijkste constituerende
document in de Nederlandse samenleving en is het belangrijkste symbool van wetgeving.
Hoewel internationale verdragen belangrijke rechten kunnen waarborgen, hebben deze
verdragen bij lange na niet dezelfde rol en status als de Grondwet in de Nederlandse
samenleving. Ten tweede, internationale verdragen bevatten vaak alleen minimumwaarborgen,
wat betekent dat internationale gerechtelijke instanties zoals het EHRM slechts controleren
of er een bepaald minimumniveau aan bescherming aan burgers wordt geboden. Ten derde,
Nederlandse rechters kunnen bij toetsing aan en uitleg van de Grondwet beter rekening
houden met de specifieke context van nationale wetgeving en maatschappelijke omstandigheden
in Nederland. Dat geldt in veel mindere mate voor het EHRM, omdat er tussen alle 46
verdragstaten (van Turkije tot IJsland tot Azerbeidzjan) veel verschillen bestaan
in recht, moraal en cultuur. Een voorbeeld is dat het EHRM tot op heden weigert om
te oordelen dat ook homoparen aanspraak kunnen maken op het recht op huwen in artikel
12 EVRM, omdat lidstaten zeer verschillend denken over het homohuwelijk. Ten vierde,
procedures bij het EHRM duren voor burgers vaak jaren vanwege de vereiste stap om
eerst alle nationale rechtsgangen te doorlopen, voordat een zaak aan het EHRM kan
worden voorgelegd en finale duidelijkheid verkregen kan worden. Ten vijfde, als Nederland
het fundamenteel oneens is met het EVRM (of de uitleg van het EHRM) dan kunnen wij
hier in de praktijk niets aan doen, tenzij alle lidstaten meestemmen. Zijn wij het
oneens met de toepassing en/of uitleg van de Grondwet, dan heeft de wetgever zelf
de mogelijkheid om de Grondwet aan te passen. Ten zesde, grondrechten van onze burgers
behoren tot de vitale infrastructuur van de democratische rechtstaat in Nederland.
Internationale verdragen kunnen een belangrijke aanvulling zijn, maar Nederland moet
nooit afhankelijk hiervan zijn. Dat maakt ons kwetsbaar, omdat internationale gerechtelijke
instanties ook kunnen veranderen. Het EHRM is immers een afspiegeling van de lidstaten
(46 rechters, één van elke lidstaat). Het is algemeen bekend dat meerderheden in het
EHRM over de jaren, maar zelfs per kamer of per zaak kunnen verschillen. Het is daarom
noodzakelijk dat Nederland ook eigen constitutionele waarborgen heeft om grondrechten
te beschermen.

14

Kan de initiatiefnemer nog meer argumenten aandragen tegen de stellingname dat rechters
teveel macht krijgen?

Initiatiefnemer is het oneens met de suggestie dat rechters te veel macht toebedeeld
krijgen bij constitutionele toetsing. Zoals gezegd biedt constitutionele toetsing
een noodzakelijke rechtsbescherming aan burgers om in concrete gevallen een bindend
oordeel te geven over ongrondwettelijke situaties. Dit biedt duidelijkheid aan burgers
en politiek, en zorgt juist voor een noodzakelijk machtsevenwicht in de constitutionele
democratie.

15

Wat vindt de initiatiefnemer van de keuze van het wetsvoorstel-Halsema om de positie
van het openbaar onderwijs in artikel 23, vierde lid, Grondwet buiten de rechterlijke
toetsing te laten vallen, gelet op het feit dat dit lid een sociaal karakter heeft
dat vrij specifiek is uitgewerkt, zoals het voorzien in voldoende aantal algemeen
toegankelijke scholen? Hoe weegt de initiatiefnemer mee dat het een duidelijke verplichting
voor de overheid betreft waaraan burgers concrete verwachtingen mogen ontlenen? Vindt
de initiatiefnemer het wenselijk en logisch om juist dit ene lid ertussenuit te laten,
afgezien van de inleiding en het slot van artikel 23?

De keuze van het wetsvoorstel-Halsema om het vierde lid van artikel 23 van de Grondwet
buiten rechterlijke toetsing te laten vallen, is voor de initiatiefnemer een punt
van overweging. Hoewel sociale grondrechten doorgaans geformuleerd zijn in open bewoordingen
is artikel 23 van de Grondwet vrij specifiek uitgewerkt. Dit artikel legt concrete
verplichtingen op aan de overheid, zoals het waarborgen van voldoende algemeen toegankelijke
scholen, waar burgers concrete verwachtingen aan kunnen ontlenen.

16

Wat is er bekend uit wetenschappelijke literatuur en internationale ervaringen over
de effecten van het beslechten van interbestuurlijke conflicten door rechters, onder
andere op het vertrouwen in het bestuur en de rechtspraak en verhoudingen tussen de
verschillende machten en de duurzaamheid van de uitspraken?

De initiatiefnemer heeft niet direct onderzoeken gevonden die aansluiten bij deze
specifieke zoekopdracht over interbestuurlijke conflicten.

17

Kan de initiatiefnemer een uitputtende lijst geven van aan welke organisatorische-institutionele
bepalingen aan de rechter voorgelegd zouden moeten kunnen worden voor toetsing, welke
daarvan uitgesloten dienen te worden en wat hiervoor de redenen zijn?

De initiatiefnemer heeft enkele voorbeelden genoemd in de initiatiefnota van organisatorische-institutionele
bepalingen die aan de rechter voorgelegd zouden moeten kunnen worden voor toetsing.
Echter, een uitputtende lijst van welke bepalingen wel of niet voor toetsing in aanmerking
zouden moeten komen, is nog niet vastgesteld. De vraag kan zijn of deze lijst op voorhand
vastgesteld moet worden of dat dit gaandeweg uitgekristalliseerd moet worden. Het
kan immers soms lastig zijn om vooraf al in te schatten welke organisatorische-institutionele
bepalingen zich lenen voor constitutionele toetsing.

18

In hoeverre vindt de initiatiefnemer het bezwaarlijk dat met het instellen van een
constitutioneel hof een vijfde instantie wordt toegevoegd die zich gaat uitspreken
over conflicten in het bestuurlijke domein?

De initiatiefnemer ziet het instellen van een Constitutioneel Hof als noodzakelijk.
Het instellen van een Constitutioneel Hof leidt juist tot een versterking van de rechtsstaat
en tot een belangrijke bescherming van de grondrechten. Zonder het Constitutionele
Hof zouden alle vier hoogste gerechtelijke colleges in Nederland (Hoge Raad, ABRvS,
CBb en CRvB) bevoegd zijn om finale, en dus ook tegenstrijdige, uitleg te geven aan
de Grondwet en vaak pas na een lange juridische procedure. Het Constitutioneel Hof
daarentegen biedt rechtseenheid, rechtszekerheid en voortgang.

19

Welke deskundigheid is benodigd bij constitutionele toetsing en op basis van welke
informatie oordeelt dat initiatiefnemer dat deze bij gespreide toetsing onvoldoende
geborgd zou zijn?

Constitutioneel toetsen aan formele bepalingen is een novum. Dat vereist specialistische
kennis en uitgebreide ervaring, met name op specifieke gebieden van het staats- en
bestuursrecht. Rechtszekerheid en uniforme rechtsontwikkeling vragen om gespecialiseerde
inzet. Juist deze expertise bij het Constitutionele Hof zorgt ervoor dat rechtszekerheid
gewaarborgd blijft en uitspraken over de Grondwet voorspelbaar en consistent zijn.
Daarbij is het ook van belang dat de rechters ruime ervaring hebben in het wegen van
fundamentele belangen en maatschappij-bewust zijn.

20

In hoeverre is de initiatiefnemer van mening dat er momenteel sprake is van onvoldoende
rechtseenheid in de Nederlandse rechtspraak?

In Nederland zijn er vier bestuursrechtelijke instanties (ABRvS, CRvB, CBB en Hoge
Raad) en 11 rechtbanken en 4 gerechtshoven, elk ook steeds met verschillende locaties
in het arrondissement, die met enige mate van autonomie functioneren. De initiatiefnemer
is niet van mening dat er in zijn algemeenheid onvoldoende rechtseenheid bestaat tussen
deze gerechtelijke instanties, maar constateert wel dat er wel degelijk verschillen
bestaan in de wijze waarop het recht wordt toegepast door verschillende gerechtelijke
colleges. Het komt dus voor dat rechters verschillende interpretaties geven aan dezelfde
wet- en regelgeving en daardoor tot andere afwegingen komen. Dat kan leiden tot tegenstrijdige
uitspraken in het land en onduidelijkheid voor burgers. Pas wanneer de hoogste rechterlijke
instanties, zoals de ABRvS, de CRvB, het CBb of de Hoge Raad, al dan niet met tussenkomst
van een Grote Kamer, een finale uitspraak doet, ontstaat er rechtseenheid over hoe
bepaalde juridische kwesties moeten worden geïnterpreteerd en toegepast. De initiatiefnemer
verwijst daarbij ook naar de commissie rechtseenheid bestuursrecht, die constateerde
dat binnen het bestuursrecht al aanzienlijke verschillen bestaan in rechtspraak. Gelet
op het belang van rechtseenheid en rechtszekerheid, heeft de initiatiefnemer er daarom
voor gekozen om geschillen over grondrechten centraal te beleggen bij een gerechtelijke
instantie.

21

In hoeverre is het middel van gespreide of geconcentreerde toetsing bovengeschikt
aan het doel van constitutionele toetsing voor de initiatiefnemer?

Het primaire doel van constitutionele toetsing staat voor de initiatiefnemer centraal,
waarbij het middel van gespreide of geconcentreerde toetsing niet als belangrijker
wordt beschouwd dan dit doel. Het voornaamste streven is ervoor te zorgen dat wetten
en besluiten in lijn zijn met de Grondwet en fundamentele rechten. De initiatiefnemer
is van mening dat geconcentreerde toetsing het beste aansluit bij dit doel, omdat
dit zal leiden tot consistente, voortvarende en deskundige rechtspraak.

22

Hoe definieert de initiatiefnemer «belang» in de context van de zin: «Daarbij geldt
dat de burger belang moet hebben bij de constitutionele vragen die gesteld worden»?

Met «belang» wordt bedoeld dat rechten van de burger aantoonbaar beïnvloed moet worden
door de uitkomst van de constitutionele vraag. De drempel wordt vaker toegepast in
de juridische wereld om te voorkomen dat burgers zonder enig belang rechtszaken kunnen
initiëren. Zie bijvoorbeeld 3:303 BW en artikel 1.2 Awb.

23

Op basis van welke criteria zou een versterkte ex ante toetsing door de Raad van State
en een commissie voor grondrechten en constitutionele toetsing moeten plaatsvinden?

De versterkte ex ante toetsing door de Raad van State en een commissie voor grondrechten
en constitutionele toetsing zou moeten plaatsvinden op basis van verschillende criteria.
Deze criteria omvatten onder andere de bevoegdheden die straks worden toegekend aan
de commissie. Het is echter niet mogelijk om een eenvoudige checklist te geven; de
toetsing moet vooral gericht zijn op het waarborgen van de Grondwet, grondrechten,
democratische principes en de rechtsstaat. Deze maatstaven moeten nog verder worden
ingevuld en geconcretiseerd om een consistente en effectieve toetsing te waarborgen.
Uitgangspunt is dat de commissie niet het werk gaat overdoen.

24

Is de proportionaliteitstoets volgens de initiatiefnemer ook van toepassing bij het
toetsen aan organisatorische-institutionele bepalingen?

De proportionaliteitstoets kan mogelijk relevant zijn bij het toetsen aan organisatorische-institutionele
bepalingen. Op dit moment moet er echter nog een visie worden ontwikkeld met betrekking
tot deze specifieke bepalingen en het toetsingskader.

25

Is het de bedoeling van de initiatiefnemer dat een commissie voor grondrechten en
constitutionele toetsing alle wetgeving toetst? Zo nee, op basis van welke criteria
wordt er een selectie gemaakt?

Het is niet de bedoeling dat de commissie voor grondrechten en constitutionele toetsing
alle wetgeving toetst. In plaats daarvan zal de commissie wetgeving selecteren op
basis van criteria die zijn vastgelegd door Kamerleden. Daarnaast kan de commissie
ook wetgeving toetsen op eigen initiatief, als zij van mening is dat constitutionele
toetsing noodzakelijk is. Uiteindelijk moet de commissie, in opdracht van de Tweede
Kamer, bepalen op basis van welke criteria zij wetsvoorstellen en andere initiatieven
wil toetsen aan de Grondwet.

26

Wat vindt de initiatiefnemer ervan dat door zijn voorstel een commissie voor grondrechten
en constitutionele toetsing ook amendementen zou moeten beoordelen, volksvertegenwoordigers
op gestructureerde wijze een oordeel gaan uitspreken over de grondwettigheid van elkaars
voorstellen? Is hem bekend welke keuze hieromtrent gemaakt wordt in andere Europese
landen? Waarom kiest de initiatiefnemer er niet voor om de inzet van de commissie
te beperken tot de voorstellen die door de regering gedaan worden?

De initiatiefnemer vindt het een belangrijke stap dat leden van de Tweede Kamer op
gestructureerde wijze de constitutionele aspecten van voorgestelde wet- en regelgeving
kunnen beoordelen. Momenteel vindt deze beoordeling onvoldoende plaats. Na deze beoordeling
is het vervolgens aan de Tweede Kamer om een oordeel te geven over de wet. Initiatiefnemer
is bekend dat onder meer Verenigd Koninkrijk en Finland commissies hebben die wetgeving
beoordelen op constitutionaliteit. In Finland heeft een negatief advies van de commissie
als gevolg dat het voorstel niet in stemming wordt gebracht. In Verenigd Koninkrijk
is een uitspraak van de commissie niet-bindend. Juist bij constitutionele toetsing
is het belangrijk dat de commissie zelf het initiatief heeft om wet- en regelgeving
te beoordelen en dit initiatief niet aan de regering te laten. Anders zou de regering
zelf selectief kunnen bepalen welke wetsvoorstellen voorgelegd worden aan de commissie,
met het risico dat de wetten die mogelijk onverenigbaar zijn met de Grondwet niet
geselecteerd worden.

27

Hoe verhoudt de stelling van een lijdelijke rol van het parlement zich tot situaties
waarin het parlement in strijd met een glashelder advies van de Raad van State dat
een wetsvoorstel ongrondwettig was, het wetsvoorstel toch heeft aanvaard op grond
van een sterke politieke wil? In hoeverre verwacht de initiatiefnemer dat zulke situaties
zich niet meer zullen voordoen met een commissie voor grondrechten en constitutionele
toetsing?

Het risico dat een met de Grondwet strijdig wetsvoorstel alsnog wordt aangenomen door
de Tweede Kamer is niet uit te sluiten. Echter, wanneer een wetsvoorstel in strijd
lijkt te zijn met grondwettelijke beginselen, zal de commissie ofwel op initiatief
van de Kamer of op eigen initiatief onderbouwd en openbaar advies uitbrengen. Vervolgens
zal de Kamer over dit advies moeten stemmen voordat het wetsvoorstel definitief wordt
aangenomen. De instelling van een commissie beoogt dus niet om dergelijke situaties
volledig te voorkomen, maar eerder om een mechanisme te bieden waarin constitutionele
problemen al vooraf systematisch kunnen worden geïdentificeerd en besproken, met een
formele gelegenheid voor het parlement om over deze kwesties te debatteren, voordat
definitieve beslissingen worden genomen over wetgeving.

28

Welke argumenten voor het toetsen aan sociale grondrechten heeft de initiatiefnemer
in overweging genomen?

Een argument zou kunnen zijn dat sociale grondrechten als minimale inspanningsverplichting
kunnen dienen voor de overheid.

29

Wat zegt jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en
het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) ten aanzien van het toetsen van
sociale grondrechten?

In het EVRM hebben sociale grondrechten een minder grote rol van betekenis. In het
EVRM staan voornamelijk klassieke (vrijheids)grondrechten geformuleerd die in beginsel
een negatieve verplichting opleggen aan overheden. Uit de jurisprudentie van de afgelopen
decennia is echter ook gebleken dat deze klassieke grondrechten ook een positieve
verplichting kunnen opleggen aan de overheid en ook een sociale doorwerking kunnen
hebben (zie bijvoorbeeld EHRM 9 december 1994, CLI:NL:XX:1994:AL047 (Schouten en Meldrum)).

30

Is er in rechtspraak van het EHRM, het HvJEU of elders ter wereld sprake van jurisprudentie
die rechtsregels geven voor het toetsen van sociale grondrechten en in het bijzonder
de inspanningsverplichting? Zo ja, welke rechtsregels zijn er?

Het is lastig om een algemeen toetsingskader te vinden voor sociale grondrechten.
Los van de gebruikelijke toetsingsnormen zoals noodzakelijkheid, proportionaliteit
en legitimiteit van het doel, spreekt de IVESCR (Internationaal Verdrag inzake economische,
sociale en culturele rechten) vaak over «minimum core obligation». Hiermee wordt gepoogd om de vaak vage sociale grondrechten beter en nauwkeuriger
uit te werken.

31

Waaruit blijkt, in rechtspraak, wetenschappelijke literatuur en/of onderzoek, dat
toetsing aan sociale grondrechten een groter risico op rechterlijk activisme opleveren
dan bij klassieke grondrechten?

Toetsing aan sociale grondrechten wordt vaker geassocieerd met vrijelijk rechterlijke
interpretatie dan toetsing aan klassieke grondrechten. Dit komt omdat sociale grondrechten
vager zijn geformuleerd en meer ruimte laten voor interpretatie. Het zijn inspanningsverplichtingen.
Als er getoetst kan worden aan sociale grondrechten, moeten rechters bepalen of de
overheid voldoende doet om deze rechten te waarborgen. Zie bijvoorbeeld de Staatscommissie-Remkes
in 2018 die oordeelde dat sociale grondrechten minder geschikt zijn voor constitutionele
toetsing.

32

Wat is de definitie van rechterlijk activisme volgens de initiatiefnemer?

Rechterlijk activisme doelt doorgaans op situaties waarin rechters hun persoonlijke
opvattingen of politieke standpunten laten meewegen in hun juridische beslissingen,
in plaats van zich te houden aan de letter van de wet en de bedoeling van de wetgever.
De rechter behoort echter het recht toe te passen in individuele situaties op basis
van toepasselijke rechtsbronnen.

33

Op basis van welke (rechts)wetenschappelijke literatuur, buiten de gemelde bronnen
in de initiatiefnota, is de conclusie getrokken dat toetsing aan sociale grondrechten
niet wenselijk is?

Er is geen andere (rechts)wetenschappelijke literatuur buiten de in de initiatiefnota
genoemde bronnen gebruikt om tot de conclusie te komen dat toetsing aan sociale grondrechten
niet wenselijk is. Het is gebaseerd op het algemene inzicht dat de huidige sociale
grondrechten vaak open normen bevatten die moeilijker objectief te toetsen zijn in
vergelijking met klassieke grondrechten.

34

Is de publicatie «Constitutionele toetsing aan sociale grondrechten» van Gijsbert
Vonk betrokken bij het schrijven van de initiatiefnota?

Nee, alleen de literatuur die genoemd wordt in de initiatiefnota is gebruikt bij het
schrijven ervan.

35

Welke klassieke grondrechten zijn er in de Nederlandse Grondwet? Welke sociale grondrechten
zijn er in de Nederlandse Grondwet? En welke artikelen in de Nederlandse Grondwet
bevatten zowel sociale als klassieke grondrechten?

De klassieke grondrechten vindt men met name in artikel 1 tot 17 en bieden een bescherming
tegen het optreden van de overheid. De sociale grondrechten zijn te vinden in 18 tot
en met artikel 23 en leggen een inspanningsverplichting op aan de overheid. Benoemd
moet worden dat tussen deze sociale grondrechten ook grondrechten staan van meer klassieke
aard: artikel 18 lid 1 (in rechte laten bijstaan), artikel 19 lid 3 de vrijheid van
arbeidskeuze) en artikel 23 lid 2 (vrijheid van onderwijs).