Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 6 september 2023 en het nader rapport d.d. 28 juni 2024, aangeboden
aan de Koning door Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is
cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 juli 2023, nr. 2023001745,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 6 september 2023, nr. W04.23.00207/I/K, bied ik U
hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Het wetsvoorstel bepaalt dat op de Nederlandse identiteitskaart en de vervangende
identiteitskaart het geslacht van de houder niet langer wordt vermeld. Daarnaast regelt
het wetsvoorstel dat de nieuwe identiteitskaart of vervangende identiteitskaart niet
vervalt als het geslacht van de houder wijzigt.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt een opmerking
over de beschrijving in de toelichting van de (on)misbaarheid van de geslachtsvermelding
op de identiteitskaart. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

In de toelichting worden de (financiële) gevolgen voor de burger beschreven. Daarbij
gaat de toelichting onvoldoende in op de vraag of vermelding van het geslacht op de
identiteitskaart gemist kan worden en, in verband daarmee, welke huidige (wettelijke)
verplichtingen voor een burger bestaan om een identiteitsbewijs of ander document
te overleggen waarop het geslacht staat vermeld. Verderop in de toelichting staat
dat deze verplichting in ieder geval bestaat bij inschrijving bij onderwijsinstellingen.
Hierbij wordt verwezen naar de mogelijkheid die in het hoger onderwijs bestaat om
in te schrijven middels DigiD.

De Afdeling wijst erop dat de verplichting om een van overheidswege verstrekt document
te overleggen waarop onder andere het geslacht staat vermeld, niet alleen in het hoger
onderwijs geldt. Voor de andere onderwijsvormen en mogelijk andere sectoren blijkt
uit de toelichting niet wat de alternatieven zijn voor het overleggen van een identiteitskaart.
Daarbij merkt de Afdeling op dat aan het aanvragen van een paspoort, of een uittreksel
uit de Basisregistratie Personen, kosten voor de burger zijn verbonden.

De Afdeling adviseert in de paragraaf «gevolgen voor de burger» in te gaan op de (on)misbaarheid
van het geslacht op de identiteitskaart en de bestaande wettelijke verplichtingen
om een van overheidswege verstrekt document te overleggen waarop het geslacht vermeld
staat. Daarnaast adviseert zij toe te lichten welke alternatieve mogelijkheden voor
de burger die beschikt over een identiteitskaart voorhanden zijn om aan deze verplichting
te voldoen, en wat hiervan mogelijk de financiële gevolgen zijn.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te passen.

Vooropgesteld wordt dat bestuursorganen die het gegeven «geslacht» nodig hebben bij de uitvoering van hun taken, verplicht
zijn om dat gegeven op te vragen in de Basisregistratie personen (BRP).2 Een burger die is ingeschreven in de BRP kan er niet toe worden verplicht het gegeven
op een andere manier aan een bestuursorgaan mede te delen, tenzij het gegeven noodzakelijk
is voor de deugdelijke vaststelling van de identiteit van de betrokkene.3

Voor de deugdelijke vaststelling van de identiteit door bestuursorganen is het gegeven
over het geslacht op een identiteitsbewijs niet nodig, blijkt uit onderzoek van Panteia
en VKA.4

In relatie tot niet-overheidsorganen die geen toegang hebben tot de BRP, kunnen burgers
wel afhankelijk zijn van de geslachtsvermelding op het identiteitsbewijs, voor zover
er een wettelijke verplichting bestaat om een document met geslachtsvermelding te
tonen. Die verplichtingen zijn alleen aangetroffen in de onderwijssfeer (zie hierna).
Buiten deze verplichtingen kan de geslachtsvermelding op de identiteitskaart dus gemist
worden.

De Afdeling wijst in haar advies op bovenvermelde verplichting om bij inschrijving,
aanmelding of toelating bij onderwijsinstellingen een document over te leggen waarop
het geslacht van betrokkene staat vermeld. Zij adviseert toe te lichten welke alternatieve
mogelijkheden voor de burger (die over een identiteitskaart beschikt) voorhanden zijn
om aan deze verplichting te voldoen, en wat hiervan mogelijk de financiële gevolgen
zijn. Verschillende onderwijswetten5 vragen bij de inschrijving, aanmelding of toelating van een leerling tot het onderwijs,
een «van overheidswege verstrekt document waarop het geslacht vermeld staat». Dit
geldt voor alle onderwijsvormen.

De verplichting in de onderwijswetgeving om een document over te leggen waarop het
geslacht is vermeld heeft tot doel de identiteit van de betrokkene vast te stellen.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) controleert de door de school aangeleverde gegevens.
Zo wordt een fout in het burgerservicenummer (BSN) voorkomen (van ouder naar school
of van school naar DUO) en dat in het register onderwijsdeelnemers (hierna: register)
gegevens aan de verkeerde leerling gekoppeld worden. Na (juiste) registratie in het
register is uitwisseling van geslacht (maar ook overige gegevens) met de BRP mogelijk,
en wordt het geslachtsgegeven voor verscheidene doelen gebruikt waaronder statistisch-,
beleidsonderzoek en onderzoek naar emancipatie. Niet alle kinderen beschikken overigens
over een BSN- of BRP-registratie. De gegevens worden ook gebruikt zodat een tijdelijke
registratie op basis van een onderwijsnummer in het register kan plaatsvinden, welke
op een later moment aan de BSN/BRP-gegevens gekoppeld kan worden.

Digitale aanmelding, inschrijving of toelating

Zoals vermeld in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel6, vindt aanmelding in het hoger onderwijs plaats met behulp van DigiD. Aan de hand
van het met DigiD verkregen BSN van de student verifieert DUO persoonsgegevens van
de betrokkene in de BRP, waaronder het geslacht.7

Voor het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) geldt dat voor een deel van de mbo-instellingen
de aanmeldingsprocedure voor een beroeps- of vavo-opleiding via een digitaal portaal
verloopt (Centraal aanmelden mbo). Dit portaal regelt de identificatie van de aspirant-student
middels DigiD. Mbo-instellingen zijn niet verplicht om van dit portaal gebruik te
maken. Indien de aanmelding bij een mbo-instelling niet via Centraal aanmelden verloopt,
of als een aspirant-student zich niet kan aanmelden middels DigiD, vindt de aanmelding
van de student bij de desbetreffende mbo-instelling plaats.

Schriftelijke aanmelding, inschrijving of toelating

In geval van een schriftelijke aanmelding bij een mbo-instelling, of bij een instelling
voor primair, voortgezet of speciaal onderwijs, registreert de onderwijsinstelling
bij inschrijving het geslacht van betrokkene aan de hand van een van overheidswege
verstrekt document. De gegevens worden doorgegeven aan DUO die controleert of het
BSN (indien bekend) en het geslachtsgegeven overeenkomen met de in de BRP geregistreerde
gegevens.8

Alternatieven

Voor burgers zal het schrappen van het geslacht van de identiteitskaart dus gevolgen
hebben indien zij zichzelf of hun kinderen willen inschrijven bij een onderwijsinstelling.
Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de identiteitskaart niet langer gebruikt kan
worden voor aanmelding bij onderwijsinstellingen, waar aanmelding op digitale wijze
niet mogelijk is. Er zal een ander van overheidswege verstrekt document dan de identiteitskaart
nodig zijn, dat de benodigde gegevens bevat. Burgers kunnen gebruik maken van een
paspoort of een uittreksel BRP waarop de benodigde gegevens vermeld staan.9 Burgers of hun kinderen die niet over een van deze documenten beschikken zullen (als
goedkoopste alternatief) een uittreksel BRP moeten aanvragen bij de gemeente. Dit
kan bij de meeste gemeenten online. Burgers die het uittreksel niet online aan kunnen
of willen aanvragen, kunnen hiervoor naar de gemeentebalie. Aan een uittreksel BRP
zijn kosten verbonden, die per gemeente verschillen (ca. € 15–25). Dit gevolg wordt
gelet op het maatschappelijk belang van het schrappen van de geslachtsvermelding op
de identiteitskaart aanvaardbaar geacht.

Overigens kan voor toelating tot onderwijs in Caribisch Nederland10 gebruik worden gemaakt van de eigen identiteitskaarten van Caribisch Nederland (sédula’s).
Zoals beschreven in de memorie van toelichting, bevatten deze een vermelding van het
geslacht en worden deze met het huidige wetsvoorstel niet geraakt. Voor burgers die
over een sédula beschikken heeft het wetsvoorstel dus geen gevolgen.

De gevolgen van het wetsvoorstel voor DUO zijn in een uitvoeringstoets onderzocht.
Deze is als bijlage bij de memorie van toelichting opgenomen. Om de consequenties
van het wetsvoorstel voor onderwijsinstellingen in kaart te brengen bij de aanmelding,
inschrijving of toelating tot het onderwijs, wordt door het Ministerie van OCW nog
een doenvermogentoets uitgevoerd. De uitkomsten hiervan zullen aan de Tweede Kamer
worden gezonden.

Concluderend blijkt dat er in het maatschappelijk verkeer voor burgers in de meeste
gevallen geen gevolgen zijn indien het geslacht van de identiteitskaart wordt geschrapt.
Alleen bij inschrijving aan een onderwijsinstelling bestaat een wettelijke verplichting
om een van overheidswege verstrekt document over te leggen waarop het geslacht vermeld
staat. De gevolgen voor burgers blijven beperkt tot gevallen waarin de inschrijving
niet via DigiD kan verlopen en betrokkene niet over een paspoort, maar alleen over
een identiteitskaart (zonder geslachtsvermelding) beschikt. In dat geval is het alternatief
het overleggen van een uittreksel BRP dat de voor de inschrijving benodigde gegevens
bevat.

De memorie van toelichting (paragraaf 4.1.3 over de gevolgen voor de burger en paragraaf
6.2 over het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk) is overeenkomstig het
bovenstaande aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een opmerking
bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het
voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan
de Staten van Aruba, die van Curaçao en die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek het hierbij gevoegde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, de Staten
van Curaçao en de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen