Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 mei 2024 en het nader rapport d.d. 21 juni 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 12 februari 2024, no. 2024000324,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 mei 2024, no. W13.24.00025/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 12 februari 2024, no. 2024000324, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van een aantal wetten op het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport om de grondslagen voor gegevensverwerking te verstevigen en enkele
andere wijzigingen (Verzamelwet gegevensverwerking VWS II), met memorie van toelichting.

De Verzamelwet gegevensverwerking II regelt een aantal gegevensverwerkingen in het
zorgdomein. De verzamelwet is de tweede in een reeks van drie verzamelwetten die zien
op gegevensverwerking op het VWS-terrein.

De Afdeling advisering van de Raad van State waardeert het dat er wettelijke grondslagen
voor een aantal gegevensverwerkingen in het leven wordt geroepen. Het gaat om verwerkingen
van gezondheidsgegevens, waaronder ook medische gegevens. Mede gelet op de aard van
deze gegevens en ook op het doorbreken van het medisch beroepsgeheim, beoogt de Afdeling
met haar opmerkingen de toelichting en de daarin gegeven motiveringen aan te scherpen.

De Afdeling maakt in de eerste plaats opmerkingen over de gegevensverwerkingen in
het kader van de bevolkingsonderzoeken, screenings en vaccinaties. Zij benadrukt dat
de wetgever terughoudendheid dient te betrachten ten aanzien van het creëren van wettelijke
verplichtingen die het medisch beroepsgeheim doorbreken. In dit verband acht zij de
noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde gegevensverwerkingen niet dragend
gemotiveerd. Zij merkt verder op dat niet duidelijk is hoe het bezwaarsysteem in de
praktijk wordt geëffectueerd. Een bezwaarsysteem hoeft niet minder te vergen van zorgverleners
dan een systeem waarin patiënten toestemming geven.

De Afdeling maakt daarnaast enkele andere opmerkingen. Zij adviseert de grondslag
voor samenloop tussen Jeugdwetvoorzieningen en voorzieningen op grond van de Wet langdurige
zorg (Wlz) dragend te motiveren. Ook adviseert zij in het kader van de plaatsingsproblematiek
binnen de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten
(Wzd) de toelichting aan te vullen en in de wet of bij algemene maatregel van bestuur
op te nemen welke gegevens verwerkt mogen worden. Tot slot adviseert zij ten aanzien
van Vektis (de organisatie die voor zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders gegevens verwerkt)
te motiveren dat is voldaan aan de vereisten van de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG).

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel.

1. Inhoud van het voorstel

De Verzamelwet gegevensverwerking II regelt een aantal gegevensverwerkingen in het
zorgdomein. De verzamelwet is de tweede in een reeks van drie verzamelwetten die zien
op gegevensverwerking op het VWS-terrein. In onderhavig voorstel wordt het volgende
geregeld:

– Het verstrekken van informatie door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en zorgkantoren
aan het college van burgemeester en wethouders over de aard van de zorg in het kader
van de Wlz om samenloop met Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015- en Jeugdwetvoorzieningen
te voorkomen.

– Het verwerken van het burgerservicenummer van vertegenwoordigers en gemachtigden door
zorgaanbieders in het kader van de voorzieningen DigiD Machtigen, de gezagsmodule
en de bevoegdheidsverklaringsdienst.

– Een inzagerecht voor de comités ingesteld op grond van twee verdragen tegen foltering.2

– Het verstrekken van gegevens aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM) in het kader van bevolkingsonderzoeken en screenings.

– Het uitwisselen van gegevens tussen organisaties die de jeugdgezondheidszorg uitvoeren
(JGZ-uitvoerders) en het RIVM in verband met vaccinaties.

– Het uitwisselen van gegevens tussen de officier van justitie, de Wlz-uitvoerder, de
zorgaanbieder, het college van burgemeester en wethouders, de zorgverzekeraar, het
CIZ, de zorgaanbieder in de zin van de Wet forensische zorg (Wfz) en de Minister in
verband met het vinden van een passende plaats in een instelling in het kader van
de Wzd.

– Het verwerken en anonimiseren van gegevens door Vektis ten behoeve van beleidsinformatie.

– Het verkorten van de bewaartermijn van gegevens van Wmo-cliënten van 15 naar 7 jaar.

Naast deze verwerkingen wordt ook geregeld dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd
(IGJ) belast wordt met de handhaving van een aantal artikelen van de Wet aanvullende
bepalingen verwerking persoonsgegevens in de zorg. De IGJ kan al handhaven als de
kwaliteit van zorg in het geding is. Door de wijziging kan zij ook toezien op de informatieveiligheid,
ook wanneer er geen directe relatie is tot de kwaliteit van geleverde zorg.

Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.

Het doet mij deugd te lezen dat de Afdeling het waardeert dat er wettelijke grondslagen
voor een aantal gegevensverwerkingen worden gecreëerd met het oog op de verwerking
van (bijzondere) persoonsgegevens. Ik onderschrijf de urgentie om deze grondslagen
op een juiste en deugdelijke wijze te onderbouwen, en alleen over te gaan tot het
regelen van deze grondslagen als daar noodzaak tot toe is. Dit geldt in het bijzonder
in situaties waarin het medisch beroepsgeheim kan worden doorbroken.

Zoals de Afdeling in paragraaf 1 van haar advies opmerkt kende het voorgelegde wetsvoorstel
een negental onderwerpen. Naar aanleiding van het advies heb ik ervoor gekozen om
het wetsvoorstel zoals het is aangeboden aan de Afdeling te splitsen en een vijftal
onderwerpen prioriteit te geven, en het advies op deze onderdelen in dit nader rapport
uit te werken. Deze splitsing heeft te maken met het spoedeisende karakter van twee
stuks reparatiewetgeving in dit wetsvoorstel, namelijk het onderdeel dat ziet op het
inzagerecht voor de comités tegen foltering en het onderdeel dat ziet op gevensverwerking
door Vektis. Deze onderwerpen dienen namelijk zo spoedig mogelijk in werking te treden
zodat beoogde gegevensverwerking rechtmatig plaats kan vinden.

Andere onderwerpen in dit wetsvoorstel dienen zo min mogelijk juridisch of politiek
gevoelig te zijn, om te voorkomen dat de inwerkingtreding van de twee hierboven genoemde
onderwerpen verdere vertraging oploopt. De vijf samengebrachte onderwerpen zullen
worden ondergebracht in een wetsvoorstel dat de citeertitel Verzamelwet gegevensverwerking
VWS II.a zal krijgen.

De resterende vier onderwerpen zullen worden samengevoegd met een tweetal onderwerpen
in een ander wetsvoorstel dat reeds bij de Afdeling aanhangig is gemaakt voor advies.
Dat wetsvoorstel zal de citeertitel Verzamelwet gegevensverwerking VWS II.b krijgen.
Die zes samengevoegde onderwerpen worden in gezamenlijkheid behandeld in een separaat
nader rapport waarbij voor die onderwerpen aldaar zal worden gereageerd op de door
de Afdeling gemaakte opmerkingen.

De vijf onderwerpen die in dit nader rapport worden uiteengezet, en zijn ondergebracht
in het wetsvoorstel Verzamelwet gegevensverwerking VWS II.a., zijn volgordelijk:

1. Het toevoegen van handhavingsmogelijkheden voor de IGJ in de Wabvpz;

2. Het verwerken van het burgerservicenummer van vertegenwoordigers en gemachtigden door
zorgaanbieders in het kader van de voorzieningen DigiD Machtigen, de gezagsmodule
en de bevoegdheidsverklaringsdienst;

3. Een inzagerecht voor de comités ingesteld op grond van twee verdragen tegen foltering

4. Het verwerken en anonimiseren van gegevens door Vektis ten behoeve van beleidsinformatie;

5. Het verkorten van de bewaartermijn van gegevens van Wmo-cliënten van 15 naar 7 jaar.

De Afdeling heeft geen aanleiding gezien om opmerkingen te maken die zien op de toe
te voegen handhavingsmogelijkheden voor de IGJ, de grondslag voor het verwerken van
het burgerservicenummer van vertegenwoordigers en gemachtigden door zorgaanbieders
en bij het verkorten van de bewaartermijn van gegevens van Wmo-cliënten.

Wel heeft de Afdeling opmerkingen bij het inzagerecht van de comités tegen foltering
en bij de verwerkingsgrondslag voor Vektis. Hieronder zal daarom alleen op deze laatste
twee onderwerpen ingegaan worden in dit nader rapport.

2. Zwaarwegend algemeen belang

Bij het regelen van de verschillende verwerkingsgrondslagen beroept de toelichting
zich in verband met het verwerken van gezondheidsgegevens een aantal keren op een
zwaarwegend algemeen belang. Dit is het geval bij de onderdelen ten aanzien van de
comités ter preventie van foltering, Vektis, het vinden van een geschikte plaats in
het kader van de Wzd, en de gegevensverwerking ten behoeve van het RIVM.

Een zwaarwegend algemeen belang is een belang dat als zodanig zwaarder weegt dan het
belang van de bescherming tegen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door het gebruik
van bijzondere categorieën van persoonsgegevens. Het belang is ook groter dan wanneer
uitsluitend sprake is van een algemeen belang.3 De Afdeling merkt op dat een beroep op een zwaarwegend algemeen belang een nadrukkelijke
motivering van de noodzakelijkheid en een scherpere afweging van proportionaliteit
en subsidiariteit betekent.4

De toelichting geeft echter onvoldoende blijk van die verscherpte motivering en afweging
van de noodzakelijkheid en proportionaliteit. De Afdeling merkt op dat zorgvuldigheid
is geboden en dat een nadrukkelijke en scherpere motivering per grondslag noodzakelijk
is. Daarbij wijst zij er ook op dat in zoverre een beroep wordt gedaan op een zwaarwegend
algemeen belang in het kader van een uitzonderingsgrond voor het verwerken van bijzondere
gegevens, ook aan de andere criteria daarvan moet worden voldaan. Dit houdt bijvoorbeeld
in dat passende en specifieke maatregelen moeten worden getroffen.5

De Afdeling gaat hierna separaat in op een aantal van de voorgestelde verwerkingsgrondslagen.
De Afdeling gaat niet nader in op de voorgestelde verwerkingsgrondslag voor de comités,
die zij op zichzelf begrijpelijk acht. Wel wijst zij er op dat ook bij dit onderdeel
een beroep wordt gedaan op een zwaarwegend algemeen belang, zodat een verscherpte
motivering nodig is.

De Afdeling adviseert in de toelichting per grondslag preciezer en uitvoeriger de
noodzakelijkheid en proportionaliteit te motiveren en af te wegen.

Inzagerecht VN-Subcomité en het Europese Comité tegen foltering

Met dit onderdeel wordt nader voldaan aan verplichtingen die voortvloeien uit het
door Nederland geratificeerde Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen foltering
en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (New York, 18 december
2002, Trb. 2005, 243) en het Europees Verdrag ter voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende
behandelingen of bestraffingen (Trb. 1988, nr. 19), zoals gewijzigd door Protocol 1 en Protocol 2 (Trb. 1994, 106 en 107). Op grond van beide verdragen zijn er toezichthoudende comités ingesteld die de
bevoegdheid hebben verdragsstaten te bezoeken om de bescherming van personen die van
hun vrijheid zijn beroofd tegen foltering en onmenselijke of vernederende behandeling
waar nodig te versterken. Voor het Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen foltering
en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (Trb. 2005, 243) betreft dit het Subcomité onder het Comité tegen foltering (hierna: Subcomité).
Onder het Europees Verdrag ter voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende
behandelingen of bestraffingen (Trb. 1988, nr. 19), zoals gewijzigd door Protocol 1 en Protocol 2 (Trb. 1994, 106 en 107) betreft dit het Europees Comité inzake de voorkoming van foltering en onmenselijke
of vernederende behandelingen of bestraffingen.

De Afdeling gaat niet nader in op de voorgestelde verwerkingsgrondslag voor de comités,
die zij op zichzelf begrijpelijk acht. Wel wijst zij er op dat bij dit onderdeel een
beroep wordt gedaan op een zwaarwegend algemeen belang. Een beroep op de verwerkingsgrondslag
zwaarwegend algemeen belang, zoals is geformuleerd in de AVG, vraagt om een verscherpte
motivering. De Afdeling verzoekt om dit onderdeel in de memorie van toelichting nader
te onderbouwen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling wordt het volgende opgemerkt. Om
na te kunnen gaan of personen van wie de vrijheid door de overheid is ontnomen te
maken hebben met foltering of onmenselijke of vernederende behandeling, is het noodzakelijk
dat de comités inzage kunnen hebben in de medische dossiers van deze personen en dat
zij toegang hebben tot plaatsen waar personen verblijven van wie de vrijheid door
de overheid is ontnomen. Inzage in medische dossiers van personen van wie door de
overheid de vrijheid is ontnomen, is een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van
de betrokkenen. Het gaat daarbij bovendien om het verwerken van gegevens over de gezondheid.
Indien het gaat om personen die op strafrechtelijke titel de vrijheid is ontnomen,
krijgen de comités ook persoonsgegevens van strafrechtelijke aard onder ogen.

De gegevensverwerking is proportioneel, nu deze een zwaarwegend belang dient, namelijk
het voorkomen van foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.
Dit is een fundamenteel mensenrecht.

Zoals reeds is uiteengezet betreft het hier ook de naleving van internationale verplichtingen.
De leden van de comités kunnen slechts van de bevoegdheden tot inzage gebruik maken
voor zover het gaat om personen die vallen onder de werking van de genoemde verdragen.
Zij maken van deze bevoegdheden slechts gebruik voor zover dit redelijkerwijs nodig
is voor hun uit het desbetreffende verdrag voortvloeiende taak. Daarbij volgt uit
de voorgestelde wetswijziging dat het Comité en het Subcomité geen kopieën mogen maken
van de dossiers, enkel het recht op inzage is geregeld. Dit is het resultaat van een
bewuste afweging om de potentiële inbreuk op de privacy-rechten van de personen verhouding
te laten zijn met het beoogde doel van de regeling. Vanwege het bestaan van deze waarborgen
is de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer proportioneel.

De verwerkingsdoeleinden kunnen niet op een andere voor de betrokkene minder nadelige
wijze worden verwezenlijkt. De leden van de comités moeten namelijk onafhankelijk
van nationale autoriteiten een eigen onderzoek kunnen doen naar het voorkomen van
folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Zij mogen
daarbij niet afhankelijk zijn van een selectie die door de nationale autoriteiten
gemaakt zou kunnen worden. De verwerkingsgrondslag toestemming, zoals is vastgelegd
in de AVG en WGBO, vormt bovendien geen redelijk alternatief voor de verwerkingsgrondslag
zwaarwegend belang. De persoon die toestemming dient te geven voor inzage in zijn
dossier heeft, binnen de context van het inzagerecht voor de comités tegen foltering,
een grote afhankelijkheidsrelatie naar zijn arts of bewaarders. Zeker waar het gaat
om een onderzoek naar foltering, vormt toestemming geen rechtmatige verwerkingsgrondslag,
omdat de bedoelde toestemming vrij moet zijn gegeven. Het enkele feit dat er sprake
is van een grote afhankelijkheidsrelatie is al voldoende om de grondslag toestemming
te weerleggen als een redelijke alternatieve verwerkingsgrondslag. Naar aanleiding
van de opmerking van de Afdeling is de toelichting hierop aangevuld.

3. Gegevensverwerking ten behoeve van het RIVM

a. Inhoud van de grondslagen

Het wetsvoorstel regelt twee grondslagen voor gegevensverwerking ten behoeve van het
RIVM. Het eerste heeft betrekking op bevolkingsonderzoeken en screenings. Het voorstel
regelt dat aan het RIVM trapsgewijs gegevens worden verstrekt over vervolgdiagnostiek
van personen die naar aanleiding van een bevolkingsonderzoek of screening zijn doorverwezen.
Zorgverleners dienen deze diagnostische gegevens te verstrekken aan de uitvoerder
van een bevolkingsonderzoek of screening. Zorgverleners dienen dit te doen als sprake
is van vervolgdiagnostiek na een positieve uitslag na deelname aan een bevolkingsonderzoek
of screening.

Ook dienen zij gegevens door te geven als sprake is van diagnostiek bij een persoon
die eerder heeft deelgenomen aan een bevolkingsonderzoek of screening en een negatieve
uitslag ontving, maar bij wie nadien in het kader van reguliere zorg toch een afwijking
is geconstateerd. De uitvoerder koppelt de diagnostische gegevens aan de gegevens
die over de betrokken persoon beschikbaar zijn, en is vervolgens verplicht om die
gegevens op geaggregeerd niveau aan het RIVM te verstrekken. Het RIVM gebruikt deze
geaggregeerde gegevens voor het monitoren en evalueren van de bevolkingsonderzoeken
en screenings.

De tweede grondslag ziet op het Rijksvaccinatieprogramma (RVP) dat in gemeenten wordt
uitgevoerd door JGZ-uitvoerders. Het voorstel regelt dat JGZ-uitvoerders verplicht
worden om gepersonaliseerde vaccinatiegegevens aan het RIVM te verstrekken, tenzij
betrokkenen daartegen bezwaar maken. Zonder gepersonaliseerde vaccinatiegegevens weet
het RIVM alleen dat een vaccinatie is toegediend in een bepaalde regio, maar niet
het geslacht, leeftijd of woonplaats van de gevaccineerde en ook niet om welke vaccinatie
in een reeks het gaat.

Daarnaast kunnen JGZ-uitvoerders vaccinatiegegevens bij het RIVM opvragen als er van
iemand geen volledig vaccinatieoverzicht beschikbaar is. Ook kan het RIVM bij een
uitbraak gegevens verstrekken zodat de JGZ-uitvoerders kinderen kan benaderen voor
een (extra) vaccinatie. Tevens ziet het RIVM toe op de geldigheid van de gegeven vaccinaties
en kan het RIVM aan JGZ-uitvoerders doorgeven als hier iets mis mee is.

Tot nu toe wordt in beide situaties op basis van toestemming gewerkt. Het voorstel
wijzigt dit zo dat geen toestemming meer nodig is, maar een wettelijke verplichting
wordt gecreëerd om de gegevens te delen. De Afdeling gaat hieronder in op de motivering
en afweging van de noodzakelijkheid en proportionaliteit (onderdeel c).

b. Verhouding tot het medisch beroepsgeheim (WGBO)

Gegevens over de gezondheid zijn bijzondere gegevens onder de AVG. Het verwerken van
bijzondere persoonsgegevens is in beginsel verboden, tenzij aan één van de uitzonderingsgronden
wordt voldaan.6 De toelichting noemt als uitzonderingsgrond dat de verwerking voor gegevens omtrent
bevolkingsonderzoeken en screenings noodzakelijk is vanwege redenen van algemeen belang
op het gebied van de volksgezondheid.7 Voor de verwerking van vaccinatiegegevens wordt daarnaast ook een beroep gedaan op
de noodzakelijkheid voor het verstrekken van gezondheidszorg en het beheren van gezondheidszorgstelsels.8

De (medische) gegevens die worden verstrekt vallen ook onder het medisch beroepsgeheim.
Het beschermingsregime van de AVG inzake bijzondere gegevens moet in samenhang worden
bezien met het medisch beroepsgeheim zoals dat is geregeld in de Wet op de geneeskundige
behandelingsovereenkomst (WGBO).9 Het medisch beroepsgeheim is niet absoluut, en kan worden doorbroken op basis van
wettelijke verplichtingen, zoals in het voorstel. Daarmee moet echter niet lichtvaardig
worden omgesprongen: het medisch beroepsgeheim waarborgt de onbelemmerde toegang tot
de zorg en het respect voor de privacy van de patiënt.10 De Afdeling benadrukt dat de wetgever daarom terughoudendheid dient te betrachten
bij het regelen van verplichtingen als hier aan de orde.11

De WGBO regelt verder dat het medisch beroepsgeheim onder voorwaarden kan worden doorbroken
zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistisch of wetenschappelijk
onderzoek. Dit kan alleen als het vragen van toestemming in redelijkheid niet mogelijk
is of in redelijkheid niet kan worden verlangd.12

c. Noodzakelijkheid en proportionaliteit

Het voorgaande roept de vraag op of de voorgestelde verplichtingen die het medisch
beroepsgeheim doorbreken noodzakelijk en proportioneel zijn. Volgens de toelichting
is de verwerking van de gegevens in het kader van de bevolkingsonderzoeken en screenings
door het RIVM noodzakelijk omdat het RIVM zo beter uitvoering kan geven aan zijn wettelijke
taak.13 Het verwerken van de vaccinatiegegevens is eveneens noodzakelijk voor een betere
uitvoering van de taken van het RIVM en de JGZ-uitvoerders in het kader van het RVP,
zo stelt de toelichting.14

De Afdeling merkt op dat een «betere» uitvoering van een wettelijke taak op zichzelf
geen rechtvaardiging is, zeker nu in de huidige situatie gewerkt wordt met expliciete
toestemming. Volgens de toelichting is het vragen van toestemming echter geen werkbare
en wenselijke optie. Met betrekking tot bevolkingsonderzoeken en screenings zou het
onthouden van toestemming kunnen leiden tot een vertekend beeld.15 Met betrekking tot vaccinaties zou het RIVM geen persoonlijke herinneringsuitnodigingen
kunnen versturen, en de vaccinatiegraad minder nauwkeurig kunnen bepalen.16

De Afdeling merkt op dat toestemming in dit geval een geëigende grondslag lijkt. De
toelichting werpt tegen dat ten aanzien van kinderen van ouders die de taal niet of
slecht spreken, laaggeletterd zijn, of weinig vertrouwen hebben in de overheid vaker
geen toestemming wordt gegeven.17 Ook zouden door de veelheid aan zorgverleners verschillen ontstaan in de mate en
wijze waarop zorgverleners uitvraag doen.18 De Afdeling merkt in dit verband op dat de toelichting niet ingaat op bijvoorbeeld
aansprekende voorlichting (in vele talen) over de gegevensuitwisseling, en op training
van zorgverleners in het vragen van toestemming. Bij specifieke doelgroepen zouden
voorlichting en training resultaat kunnen hebben, terwijl een verplichte verwerking
van gezondheidsgegevens juist het vertrouwen in de overheid kan verminderen. Dit geldt
ook in zoverre door dezelfde doelgroepen in het kader van bevolkingsonderzoeken en
vaccinaties geen toestemming wordt gegeven.

In het kader van noodzaak en proportionaliteit merkt de Afdeling eveneens op dat het
de vraag is of de voorgestelde verplichte gegevensuitwisseling de beoogde doelen wel
bereiken. Daarbij benadrukt de Afdeling dat inmiddels met betrekking tot vaccinaties
slechts in een klein percentage van de gevallen toestemming wordt onthouden.19 Voor zover het onthouden van toestemming door slechts enkele personen reeds tot een
vertekend beeld kan leiden, merkt de Afdeling op dat daarmee niet de noodzaak en proportionaliteit
van de algehele verplichting zijn gegeven.

In dit verband, en ten overvloede, wijst de Afdeling erop dat de WGBO onder voorwaarden
enige ruimte biedt om zonder toestemming het medisch beroepsgeheim te doorbreken.
Dat is het geval als in het kader van statistiek en wetenschappelijk onderzoek het
onthouden van toestemming zou leiden tot een selectieve respons en daarvan een vertekend
beeld van het onderzoeksresultaat als reëel gevolg moet worden gevreesd.20

d. Bezwaar versus toestemming

In beide gevallen van gegevensverwerking ten behoeve van het RIVM kunnen patiënten
daartegen bezwaar maken. In het kader van de bevolkingsonderzoeken en screenings kunnen
patiënten alleen bezwaar maken bij het RIVM.21 Bij uitnodiging voor deelname aan een bevolkingsonderzoek of screening zal in een
informatiefolder worden gewezen op de mogelijkheid daarvan.22 Het recht op bezwaar is niet absoluut: het RIVM kan dwingende gerechtvaardigde gronden
aanvoeren om de verwerking niet te staken.23 Met betrekking tot het RVP kunnen betrokkenen bezwaar maken bij de JGZ-uitvoerders,
en is sprake van een opt-out-systeem.24

Uit de toelichting leidt de Afdeling af dat de verwachting is dat betrokkenen minder
vaak in bezwaar gaan dan dat zij toestemming onthouden. Dat roept de vraag op wat
bezwaar precies betekent en hoe realiter de bezwaarmogelijkheid kan worden geëffectueerd.
Het is van groot belang dat patiënten hun recht op bezwaar ook daadwerkelijk kunnen
uitoefenen. Het simpelweg attenderen van patiënten in een informatiefolder op hun
recht op bezwaar bij een andere instantie dan bij de zorgverlener zorgt daar vermoedelijk
niet voor. De Afdeling merkt daarbij op dat een reëel bezwaarsysteem waarin betrokkenen
actief worden gewezen op hun recht niet per se minder vergt van zorgverleners dan
het vragen van toestemming.

e. Conclusie

De Afdeling concludeert dat in de toelichting de noodzaak en proportionaliteit van
de gegevensverwerkingen aan het RIVM onvoldoende is gemotiveerd, mede in het licht
van het feit dat het medisch beroepsgeheim wordt doorbroken. Daarbij komt dat onduidelijk
is hoe een bezwaarsysteem in de praktijk wordt geëffectueerd. Zo’n systeem hoeft niet
minder te vergen van zorgverleners dan een toestemmingssysteem.

De Afdeling adviseert de gegevensverwerkingen aan het RIVM alsnog dragend te motiveren,
en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

4. Samenloop Jeugdwet- en Wlz-voorzieningen

Het voorstel regelt dat het college van burgemeesters en wethouders rechtstreeks en
zonder tussenkomst van de cliënt gegevens, waaronder gezondheidsgegevens, ontvangt
van het CIZ en het zorgkantoor om samenloop met voorzieningen op basis van de Jeugdwet,
Wmo 2015 en Wlz te voorkomen. Een aanspraak op de Wlz gaat voor op voorzieningen op
basis van de Wmo 2015 of de Jeugdwet. Het voorstel regelt dat het college meer informatie
krijgt over samenloop tussen de Wmo 2015 en de Wlz; voor het ontvangen van informatie
over samenloop tussen de Jeugdwet en de Wlz wordt een nieuwe grondslag gecreëerd.

De Afdeling merkt op dat de noodzaak van de gegevensverwerking met betrekking tot
de samenloop tussen Jeugdwet en Wlz onduidelijk is. De noodzaak dient op grond van
de AVG gemotiveerd te worden,25 maar de toelichting gaat daar in verband met de Jeugdwet slechts zeer summier op
in.26 De Afdeling merkt daarbij op dat de Nederlandse Zorgautoriteit (Nza) onderzoek heeft
gedaan naar de samenloop van zorg uit verschillende financieringsstromen. Met betrekking
tot samenloop tussen Jeugdwet- en Wlz-voorzieningen concludeert de Nza dat er weinig
daadwerkelijke samenloop is en het aannemelijk is dat samenloop op gemeentelijk niveau
verwaarloosbaar is. Bovendien, voor personen bij wie er wél samenloop is, is deze
samenloop mogelijk rechtmatig. Daarom betwijfelt de Nza of verdere afstemming tussen
gemeenten en zorgkantoren wel nodig is.27 Het motiveren van de noodzaak klemt daarmee temeer.

De Afdeling adviseert de noodzaak van het voorgestelde onderdeel dragend te motiveren
en, indien dit niet mogelijk is, hiervan af te zien.

5. Gegevensverstrekking in het kader van de Wzd

a. Plaatsingsproblematiek

Het voorstel regelt de uitwisseling van gegevens in verband met het vroegtijdig vinden
van een passende plaats in een instelling voor gedwongen opname in het kader van de
Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd).
De voorgestelde wijziging ziet op de groep cliënten die via de Wfz gedwongen wordt
opgenomen in een Wzd-zorginstelling op grond van een rechterlijke machtiging.28 Volgens de toelichting is sprake van plaatsingsproblematiek en lukt het regelmatig
niet om tijdig een passende zorgplek te vinden voor deze groep cliënten. Eén van de
grootste knelpunten is het ontbreken van een wettelijke grondslag voor de uitwisseling
van gegevens tussen de verschillende instanties, aldus de toelichting.29

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde gegevensuitwisseling op zichzelf gerechtvaardigd
is. Zij wijst er echter op dat uit evaluaties van artikel 2.3 Wfz blijkt dat (het
verduidelijken van) de gegevensuitwisseling één van de elementen is van de plaatsingsproblematiek,
maar de plaatsingsproblematiek als zodanig niet kan oplossen.30 De toelichting lijkt te suggereren dat de voorgestelde gegevensuitwisseling hier
wel voor zorgt.31 Zo stelt de toelichting dat een tijdige gegevensuitwisseling essentieel is om te
kunnen voldoen aan het tenuitvoerleggen van de rechterlijke machtiging, om te voorkomen
dat een cliënt anders op straat komt te staan. Zij gaat daarbij niet in op de andere
factoren van de plaatsingsproblematiek, zoals bijvoorbeeld een capaciteitsgebrek.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

b. Te verstrekken gegevens

Het wetsvoorstel regelt een algemene grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens,
waaronder gegevens over de gezondheid en strafrechtelijke gegevens. Uit de toelichting
blijkt dat al duidelijk is welke gegevens precies worden verwerkt. Het betreft de
gegevens leeftijd, geslacht, diagnose, risicotaxaties, verwachting benodigd beveiligingsniveau,
indicatie en zorgbehoefte, en BSN-nummer. Daarnaast vormt het gegeven dat de betrokkene
via de Wfz-procedure in een instelling geplaatst moet worden het (enige) persoonsgegeven
van strafrechtelijke aard dat verwerkt zal worden.32 De Afdeling merkt op dat het, gelet op het primaat van de wetgever, in de rede ligt
deze afgebakende groep van gegevens in de wet of in een algemene maatregel van bestuur
(middels een delegatiegrondslag) op te nemen.

De Afdeling adviseert de voorgestelde bepaling in deze zin te wijzigen.

6. Vektis

Vektis verwerkt de data van zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders. Vektis beheert daarvoor
een datawarehouse met alle data over alle zorgdeclaraties in Nederland. Het voorstel
creëert twee grondslagen voor zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders (Vektis) om aan
de Minister beleidsinformatie te verstrekken. Vektis mag hiervoor persoonsgegevens,
waaronder gegevens over de gezondheid, verwerken. De aan de Minister te verstrekken
informatie bevat alleen anonieme gegevens.33 De Minister mag deze gegevens ook niet herleiden naar personen.34

Gegevens over de gezondheid mogen niet worden verwerkt, tenzij een beroep wordt gedaan
op één van de uitzonderingen die de AVG noemt.35 De Afdeling merkt op dat de toelichting hier tekortschiet: zij benoemt slechts dat
verschillende uitzonderingsgronden in aanmerking komen, maar motiveert dit verder
niet.36 De Afdeling wijst er in dit verband op dat, voor zover een beroep wordt gedaan op
een zwaarwegend algemeen belang, dit een nadrukkelijke motivering van de noodzakelijkheid
en een scherpere afweging van proportionaliteit betekent.37 Ook vereisen diverse uitzonderingen passende en specifieke maatregelen, en in een
enkel geval een geheimhoudingsverplichting.38

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren dat is voldaan aan de vereisten
die de AVG stelt voor het verwerken van gegevens over de gezondheid.

Zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders hebben vanwege hun wettelijke taken toegang tot
declaratiedata van verzekerden. Vektis fungeert als verwerker voor hen en beheert
een database met verzekerden- en declaratiedata van individuele zorgverzekeraars.
De Minister van VWS heeft rapportages nodig van zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders
om beleid te kunnen ontwikkelen. Ook ten behoeve van de onder de verantwoordelijkheid
van VWS vallende agentschappen, verwerkt Vektis namens de zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders
bijzondere persoonsgegevens. Deze informatie is geaggregeerd en niet tot verzekerden,
zorgaanbieders of organisaties herleidbaar. Om tot bovenbedoelde geaggregeerde gegevens
te komen is het noodzakelijk dat zorgverzekeraars en Wlz-uitvoerders (en daarmee Vektis
als hun verwerken) gegevens mogen verwerken voor beleidsmatige doeleinden en een grondslag
hebben om de benodigde gegevens te kunnen aggregeren.

De op grond van de AVG vereiste wettelijke grondslag voor de genoemde verwerkingen
ontbreekt in de Zvw en de Wlz (behalve voor de risicoverevening). Voor de uitzonderingen
op het verwerkingsverbod van bijzondere persoonsgegevens, komen voor dit onderdeel
verschillende uitzonderingsgronden uit artikel 9 AVG in aanmerking (dit is afhankelijk
van de reden van het vragen naar de rapportages). Dit wetsvoorstel voorziet in deze
wettelijke grondslag. De voorgestelde artikelen 89a van de Zorgverzekeringswet (Zvw)
en 9.2.2 van de Wet langdurige zorg (Wlz) regelen de verstrekkingsplicht van anonieme
beleidsinformatie door zorgverzekeraars respectievelijk Wlz-uitvoerders aan de Minister
van VWS ten behoeve van het te voeren beleid op het gebied van de volksgezondheid.
Het gaat daarbij om secundaire verwerkingen tot anonieme beleidsinformatie door zorgverzekeraars
en Wlz-uitvoerders van reeds door hen verwerkte (bijzondere) persoonsgegevens voor
de uitvoering van de Zvw-zorgverzekering respectievelijk wettelijke Wlz-verzekering.
De Minister van VWS verwerkt bij de toepassing van de voorgestelde artikelen 89a Zvw
en 9.2.2 Wlz dus geen persoonsgegevens, de zorgverzekeraars en de Wlz-uitvoerders
wel. De Minister van VWS gebruikt de geaggregeerd, anonieme, beleidsinformatie voor
het te voeren volksgezondheidsbeleid zoals de inhoud, ordening en bekostiging van
zorg. De op grond van de voorgestelde artikelen 89a Zvw en 9.2.2 Wlz te verstrekken
beleidsinformatie betreft meer dan de uitvoering van de Zvw respectievelijk Wlz op
hoofdlijnen. De voor de Zvw-zorgverzekering of de wettelijke Wlz-verzekering verwerkte
persoonsgegevens bevatten unieke informatie over de zorgverlening aan en zorgconsumptie
van verzekerden die niet op andere wijze beschikbaar is. De Minister van VWS heeft
op grond van die gegevens verkregen anonieme beleidsinformatie nodig voor het te voeren
beleid op het gebied van de volksgezondheid.

De voor de uitvoering van de Zvw-zorgverzekering of de wettelijke Wlz-verzekering
verwerkte persoonsgegevens bestaan grotendeels uit gegevens over gezondheid. De verwerkingsgrondslagen
zijn opgenomen in Nederlandse recht. De waarborgen zoals de wettelijke geheimhoudingsverplichting
(artikelen 87, vijfde lid, Zvw en 9.1.2, vijfde lid, Wlz) en de organisatorische en
technische maatregelen ter bescherming van betrokkenen bij de verwerkingen ter uitvoering
van de Zvw-zorgverzekering of de wettelijke Wlz-verzekering, blijven ook bij de secundaire
verwerkingen van toepassing. De verwerkingen van persoonsgegevens op grond van de
voorgestelde artikelen 89a Zvw en 9.2.2 Wlz passen gezien het voorgaande binnen de
kaders van de AVG. Het vragen van (expliciete) toestemming aan de betrokkenen voor
de secundaire verwerking is alleen al gezien hun aantal praktisch onmogelijk, hetgeen
op grond van de artikelen 6 en 9 AVG noodzaakt tot alternatieve verwerkingsgrondslagen.
De zorgverzekeraars en de Wlz-uitvoerders voldoen met de genoemde secundaire verwerkingen
straks aan de op hen rustende wettelijke verplichting (artikel 6, eerste lid, onder c,
AVG). De secundaire verwerkingen vinden plaats op grond van de verwerkingsgrondslagen
zwaarwegend algemeen belang (artikel 9, tweede lid, onder 5, AVG) en die voor de noodzakelijkheid
voor beheer van het gezondheidszorgstelsel (artikel 9, tweede lid, onder h, AVG).
De geaggregeerde gegevens worden namelijk door de Minister van VWS gebruikt om beleid
te ontwikkelen om de Zvw- en Wlz-zorgstelsels te beheren en te verbeteren, om gericht
zorggeld efficiënt in te zetten en de begroting te onderbouwen en om, indien vanuit
de Staten-Generaal vragen komen over de staat van de zorg in Nederland, deze vragen
te beantwoorden met kwantitatieve cijfers. Ook biedt deze verwerking de mogelijkheid
om macro-beheersing toe te passen, waarbij kan worden opgetreden tegen mogelijke uitgavenoverschrijdingen.
Aangezien het hier gaat om geaggregeerde gegevens, dus geen herleidbare gegevens naar
natuurlijke personen en er zodoende geen sprake is van persoonsgegevens, vindt er
door de Minister van VWS geen inbreuk plaats in de persoonlijke levenssfeer van burgers.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting op dit onderdeel
aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de in de toelichting nog enkele taaltechnische
verbeteringen en actualisaties aan te brengen. Deze hebben de inhoud van het wetsvoorstel
en bijbehorende memorie van toelichting niet veranderd. Voorts wordt, zoals aan het
begin van dit nader rapport ook is aangegeven, nog opgemerkt dat het voorstel zoals
dit ter advisering aan de Afdeling is voorgelegd gesplitst in twee separate voorstellen.
De wettekst en toelichting zijn hier dientengevolge (technisch) op aangepast.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, C. Helder