Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 578 Wijziging van de Pensioenwet, de Wet op de loonbelasting 1964 en enige andere wetten in verband met de verlenging van de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 december 2023 en het nader rapport d.d. 14 juni 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 22 november 2023, nr. 2023002727,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 14 december 2023, nr. W12.23.00340/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën, hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 22 november 2023, no. 2023002727, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, mede namens
de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Pensioenwet, de Wet op de loonbelasting 1964 en enige andere wetten in verband
met de verlenging van de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel (verlenging
transitieperiode toekomst pensioenen), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt dat verschillende data in het kader van de pensioentransitie
worden overgeheveld van de betreffende wetten naar een algemene maatregel van bestuur.
Daarbij zal de einddatum van de pensioentransitie worden aangepast naar 1 januari
2028, waarmee de implementatiefase met één jaar wordt verlengd. Het doel hiervan is
om voor alle uitvoerende partijen een zorgvuldige en beheerste pensioentransitie beter
mogelijk te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het belang van een zorgvuldige
transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Tegelijk is het ook belangrijk dat de transitieperiode
zo kort mogelijk duurt. De Afdeling begrijpt daarom de keuze om alleen de implementatiefase
met één jaar te verlengen. Zij merkt echter op dat de toelichting niet ingaat op de
gevolgen van een langere transitieperiode voor de evenwichtigheid van het financieel
toetsingskader voor de transitie (transitie-ftk). Daarnaast merkt de Afdeling op dat
in de wet vastgelegde deadlines een wezenlijke bijdrage leveren aan het realiseren
van de pensioentransitie. Zij adviseert daarom van de overheveling van transitiedata
naar lagere regelgeving af te zien en de nu beoogde verlenging tot 1 januari 2028
in de wet zelf vast te leggen.
In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.
1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel
Op 1 juli 2023 is de Wet toekomst pensioenen (Wtp) in werking getreden.2 Deze wet beoogt een persoonlijker en transparanter pensioenstelsel te realiseren,
dat beter aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen en de huidige arbeidsmarkt.
De overgang naar dit nieuwe stelsel vereist een zorgvuldige transitie. In de Wtp is
een transitieperiode van 3,5 jaar vastgelegd, waarbij op dit moment de volgende mijlpalen
gelden.3
Op 1 januari 2025 moeten sociale partners arbeidsvoorwaardelijke afspraken hebben
gemaakt over de gewijzigde pensioenregeling en de transitie daarnaartoe en moeten
zij dit hebben vastgelegd in het transitieplan. Op 1 juli 2025 moeten pensioenfondsen
het proces van opdrachtaanvaarding hebben afgerond en het implementatie- en communicatieplan
hebben ingediend bij de toezichthouders. Vervolgens hebben pensioenuitvoerders en
pensioenuitvoeringsorganisaties tot 1 januari 2027 de tijd om de plannen te implementeren.4
Bij de behandeling van de Wtp in de Eerste Kamer heeft de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen toegezegd in een separaat wetsvoorstel de transitiedata
over te hevelen naar een algemene maatregel van bestuur (amvb) en daarbij de transitieperiode
met één jaar te verlengen tot 1 januari 2028.5 Dit wetsvoorstel strekt tot uitvoering van deze toezegging.
Het verlengen van de transitieperiode heeft alleen betrekking op de einddatum van
de transitie.6 Het voorstel laat de tussentijdse mijlpalen ongewijzigd. Dit voorkomt dat meer tijd
wordt gebruikt voor het arbeidsvoorwaardelijke proces of het proces van opdrachtaanvaarding.
Dat is volgens de sector ook niet nodig.7 De verlenging met één jaar ziet dus alleen op de implementatiefase, wat de uitvoering
meer tijd moet geven voor een zorgvuldige en beheerste transitie. Door de overheveling
van transitiedata naar een amvb zou daarnaast tijdig kunnen worden ingegrepen als
verdere verlenging van de transitie onverhoopt noodzakelijk zou zijn.8
2. Gevolgen van verlenging transitieperiode
De Afdeling onderkent het belang van een zorgvuldige transitie naar het nieuwe stelsel.
Zij heeft er begrip voor dat signalen dat de gestelde termijnen bij pensioenuitvoerders
voor problemen kunnen zorgen, aanleiding geven tot verlenging van de transitieperiode.
Tegelijk is het van belang dat de transitieperiode zo kort mogelijk duurt, zodat alle
betrokkenen snel duidelijkheid hebben over wat zij kunnen verwachten. Gelet hierop
begrijpt de Afdeling de keuze om alleen de einddatum aan te passen en niet ook de
tussentijdse mijlpalen. Zij merkt echter het volgende op.
De Afdeling merkt op dat het van belang is voor betrokkenen dat de transitieperiode
zo kort mogelijk duurt, zodat alle betrokkenen snel duidelijkheid hebben over wat
zij kunnen verwachten. De regering is het wat dit punt betreft geheel eens met de
Afdeling. Hoe sneller de transitie plaats kan vinden, mits zorgvuldig, hoe sneller
miljoenen pensioendeelnemers weten wat de transitie voor hen betekent. Daarmee ontstaat
er in het pensioendomein rust voor zowel werkgevers, werknemers, pensioenuitvoerders
als alle pensioendeelnemers (hiermee wordt bedoeld: deelnemers, gewezen deelnemers
en pensioengerechtigden). Tegelijkertijd is zorgvuldigheid voorwaardelijk voor een
geslaagde pensioentransitie. De transitietermijnen, inclusief de einddatum, zijn een
middel om een balans te treffen tussen zorgvuldigheid enerzijds en duidelijkheid aan
de pensioensector en pensioendeelnemers anderzijds.
a. Evenwichtigheid transitie-ftk
De toelichting richt zich op de betekenis van de verlenging voor de verschillende
fasen van de transitieperiode. Verlenging van de transitieperiode betekent echter
ook dat het aangepaste financiële toetsingskader (ftk) langer van kracht zal zijn.
Dit zogenoemde transitie-ftk onderscheidt zich van het reguliere ftk door soepelere
voorwaarden. Zo geldt voor pensioenfondsen een lager minimaal vereist eigen vermogen
en een lagere dekkingsgraad voor indexatie.9
In het kader van de transitie moeten de aanspraken op het bestaande pensioenvermogen
van een pensioenfonds worden verdeeld over de verschillende deelnemers. Zoals de Afdeling
eerder heeft opgemerkt, hebben de soepelere voorwaarden van het transitie-ftk, dat
vooruitlopend op het toekomstige stelsel is geïntroduceerd, gevolgen voor deze verdeling.
Belangrijk is dat de transitie niet leidt tot een verdere herverdeling tussen leeftijdsgroepen
dan noodzakelijk is voor de stelselwijziging als zodanig.10
De Afdeling merkt op dat bij verlenging van de transitieperiode moet worden bekeken
of het transitie-ftk ook voor een langere periode voldoende evenwichtig is. Het kan
zijn dat aanpassing van het transitie-ftk nodig is om de belangen van de verschillende
groepen deelnemers voldoende recht te blijven doen. De toelichting gaat echter niet
in op de gevolgen van een verlenging van de transitieperiode voor de evenwichtigheid
van het transitie-ftk. De Afdeling acht het wenselijk dat hierover duidelijkheid wordt
verschaft.
In artikel 150p en artikel 150q van de Pensioenwet zijn de voorwaarden gesteld voor
het gebruik van het transitie-ftk. Daarin is beschreven wanneer een pensioenfonds
een overbruggingsplan moet indienen en wat daar de voorwaarden voor zijn. Zo is ook
omschreven dat het pensioenfonds de financiële situatie beschrijft tot het moment
van overstap naar het nieuwe pensioenstelsel. Op deze wijze kan inzichtelijk worden
gemaakt wat de effecten zijn van het gebruik van het transitie-ftk. Vervolgens moet
het pensioenfonds de effecten van het gebruik van het transitie-ftk ook meewegen bij
de besluitvorming over de gehele transitie en beargumenteren waarom het geheel evenwichtig
is. Deze waarborg geldt vanzelfsprekend ook bij een verlengde transitieperiode.
Daarnaast is er ook een aantal andere voorwaarden voor het gebruik van het transitie-ftk.
Gedurende de transitieperiode dient de dekkingsgraad op elk meetmoment minimaal 90%
te zijn. Omdat het gebruik van het transitie-ftk gevolgen kan hebben voor de opgebouwde
en ingegane pensioenen dient het pensioenfonds bij het nemen van een besluit tot indexatie
telkens een afweging te maken binnen de wettelijke kaders.
De regering is van mening dat deze waarborgen voldoende zijn en dat deze net zo gelden
bij een verlengde transitieperiode, waardoor aanvullende waarborgen niet nodig zijn.
b. Overheveling naar avmb
Verlenging van de transitieperiode beïnvloedt ook de dynamiek van het transitieproces.
Dit wordt versterkt door de voorgestelde overheveling van de (nieuwe) transitiedata
naar een amvb. Hierdoor zou beter ingespeeld kunnen worden op actuele ontwikkelingen.11 Eerder werd de einddatum van 1 januari 2027, samen met de uiterlijke data van andere
mijlpalen, juist wettelijk vastgelegd om te waarborgen dat deze datum in alle gevallen
zou worden gehaald.12
De Afdeling merkt op dat voor een geslaagde pensioentransitie belangrijk is dat aan
de betrokken partijen duidelijke doelen worden gesteld. Dit geldt temeer nu bij de
transitie ingewikkelde en soms pijnlijke keuzes moeten worden gemaakt. Een strakke
implementatietermijn en duidelijke deadlines, die in de wet zijn vastgelegd, leveren
dan ook een wezenlijke bijdrage aan het realiseren van de transitie.
Met de hier voorgestelde delegatiegrondslagen, waardoor verschillende transitiedata
verschuiven naar lagere regelgeving, vermindert de invloed van de formele wetgever
op de einddatum van de transitieperiode. Duidelijkheid over en bestendigheid van de
overgangstermijn is bovendien van belang voor de rechtszekerheid van alle betrokken
partijen.13 Daarom adviseert de Afdeling van de overheveling van transitiedata naar lagere regelgeving
af te zien en de nu beoogde verlenging tot 1 januari 2028 in de wet zelf vast te leggen.
In de memorie van toelichting bij de Wet toekomst pensioenen is gesteld dat wettelijke
mijlpalen bijdragen aan het waarborgen dat de gestelde data daadwerkelijk gehaald
gaan worden. Een wettelijke datum is minder makkelijk te wijzigen en kan daarmee meer
zekerheid bieden. Voor uitvoerders en deelnemers kan beredeneerd worden dat een wetswijziging
niet eenvoudig te realiseren is, waardoor ze er alles aan moeten doen om de gestelde
termijnen te halen. Dit argument geldt in principe nog steeds. De regering sluit zich
dan ook aan bij de opmerking van de Afdeling over dat een strakke implementatietermijn
en duidelijke deadlines een wezenlijke bijdrage vormen aan het realiseren van de transitie.
Tegelijkertijd is de pensioentransitie omvangrijk en moet deze zorgvuldig plaatsvinden
zodat het ook een geslaagde transitie wordt. Gedurende deze transitie kunnen zich
onverwachts zaken voordoen waardoor uitvoeringsorganisaties net meer tijd nodig blijken
te hebben dan van tevoren werd ingeschat. De regering merkt hierbij desondanks op
dat het in ieders belang is om ervoor te zorgen dat er duidelijke en concrete voortgang
wordt behaald in de pensioentransitie. Dat gezegd hebbende, onverwachte zaken kunnen
zich blijven voordoen. In dat geval is het belangrijk dat wanneer die noodzaak zich
aandringt, het eenvoudiger is voor de regering om termijnen te wijzigen. Het is daarbij
van groot belang dat er terughoudendheid wordt betracht. Vele wijzigingen in de transitiedata
creëren onzekerheid en onduidelijkheid voor miljoenen pensioendeelnemers.
Er is daarmee dus een afweging te maken tussen transitiedata vaststellen die zo hard
mogelijk vaststaan of transitiedata aanhouden die iets eenvoudiger kunnen worden aangepast,
zodat er beter ingespeeld kan worden op eventuele ontwikkelingen in de pensioentransitie.
In dit geval kiest de regering voor het laatste, met de notie dat wijzigingen in transitiedata
beperkt dienen te blijven. Een andere waarborg die nog niet is benoemd, is de aanstelling
van een regeringscommissaris voor de pensioentransitie. Tot een eventuele volgende
aanpassing van de bij amvb vast te leggen transitiemijlpalen zal niet lichtvaardig
worden besloten. De regeringscommissaris heeft daar ook een adviserende stem in, gelet
op haar taak om de transitie te monitoren en te adviseren over maatregelen om eventuele
knelpunten voor de transitie weg te nemen (zie de taakomschrijving in artikel 3 van
het Instellingsbesluit regeringscommissaris transitie pensioenen).
De Afdeling merkt daarnaast op dat overheveling van transitiedata de invloed van de
formele wetgever vermindert. De Afdeling benoemt daarbij ook de afspraken in het kader
van het Herstel- en Veerkrachtplan. Dit is een terecht punt en om deze redenen is
het wetsvoorstel aangepast zodat er een voorhangprocedure is vastgelegd voor de amvb
waar de (nieuwe) transitiedata naartoe worden overgeheveld.
c. Conclusie
De Afdeling begrijpt de keuze om alleen de implementatiefase van de transitieperiode
met één jaar te verlengen. Zij adviseert evenwel in de toelichting in te gaan op de
gevolgen van een verlenging van de transitieperiode voor de evenwichtigheid van het
transitie-ftk. Daarnaast adviseert de Afdeling van de overheveling van transitiedata
naar een amvb af te zien en de nu beoogde verlenging tot 1 januari 2028 in de wet
zelf vast te leggen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting door te voeren. Dit betreft één beperkte inhoudelijke wijziging en verder
redactionele wijzigingen waarmee de memorie van toelichting is bijgewerkt naar de
meest recente stand van zaken voor wat betreft de voortgang van de pensioentransitie.
De inhoudelijke wijziging is hieronder toegelicht.
De in het wetsvoorstel opgenomen wijziging van artikel 38c, eerste lid, onderdeel a,
van de Wet op de loonbelasting 1964 om de daarin opgenomen datum van 1 januari 2029
over te hevelen naar lagere regelgeving maakt niet langer deel uit van dit wetsvoorstel.
Voor deze bepaling wordt in een ander wetsvoorstel (Wetsvoorstel toezeggingen pensioenonderwerpen,
een concept van dit wetsvoorstel is raadpleegbaar via www.internetconsultatie.nl) een zodanige wijziging voorgesteld dat de in deze bepaling genoemde datum van 1 januari
2029 niet meer terugkomt.
Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het hierbij gevoegde
voorstel van wet en de memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten
Ondertekenaars
-
, -
, -
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede namens
M.L.A. van Rij, staatssecretaris van Financiën -
Mede ondertekenaar
C.J. Schouten, minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.