Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 5 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN REACTIE
VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 21 augustus 2023 [W07.23.00108/II/K] en de reactie van de
initiatiefnemers d.d. 21 mei 2024, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 mei 2023
heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet van de leden Stoffer, Valstar,
Boswijk en Dassen houdende vaststelling van regels inzake het voldoen aan verplichtingen
voor de defensie van het Koninkrijk alsmede (financiële) afspraken binnen de Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie (NAVO) en andere bondgenootschappen (Rijkswet financiële defensieverplichtingen),
met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel beoogt volgens de toelichting invulling te geven aan de
(financiële) defensieverplichtingen die op grond van het Statuut, de Grondwet en internationale
afspraken op Nederland rusten. De initiatiefnemers leggen daartoe in een rijkswet
vast dat de middelen op de begroting voor het Ministerie van Defensie jaarlijks ten
minste het equivalent bedragen van twee procent van het bruto binnenlands product
van het land Nederland. Tevens introduceert het voorstel een wettelijk vastgelegde
procedure voor een vijftienjaarlijks defensieplan en een vierjaarlijkse defensiemonitor.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk begrijpt de zorgen
van de initiatiefnemers en onderschrijft de noodzaak van een adequate toerusting van
de krijgsmacht. Een vijftienjaarlijks defensieplan en een vierjaarlijkse monitor zoals
voorgesteld kunnen daarbij een nuttige functie vervullen. De Afdeling wijst er evenwel
op dat met de keuze voor een rijkswet de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten invloed
krijgen op de Nederlandse begrotingswetgeving. Als zodanig maakt het voorstel een
inbreuk op het grondwettelijk verankerde budgetrecht van het Nederlandse parlement.
Derhalve adviseert de Afdeling af te zien van de keuze voor een rijkswet.

Voorts wijst de Afdeling erop dat met het wettelijk vastleggen van een budgettaire
ondergrens wordt afgeweken van de reguliere begrotingssystematiek. Een bij gewone
wet vastgelegde ondergrens kan bovendien (jaarlijks) worden gewijzigd door de begrotingswetgever.
Daarmee rijst de vraag naar de meerwaarde van het wettelijk vastleggen van een dergelijke
norm.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel is blijkens de toelichting ingegeven door de zorgen van de initiatiefnemers
over de verwaarlozing van de defensieorganisatie. De toelichting beschrijft hoe sinds
1993 de defensie-uitgaven stelselmatig daalden, terwijl de noodzaak bleef en blijft
bestaan dat de krijgsmacht onder meer voldoende is toegerust voor niet voorzienbare
situaties. Daardoor kunnen, zo stelt de toelichting, situaties ontstaan zoals aan
de vooravond van de Tweede Wereldoorlog, toen Nederland als gevolg van jarenlange
verwaarlozing van defensie onvoldoende voorbereid was.1

De initiatiefnemers beogen met het wetsvoorstel bij te dragen aan een stabiele, adequate
krijgsmacht die beter in staat is het gehele territorium van het Koninkrijk te verdedigen
en willen het signaal afgeven aan andere staten dat Nederland een betrouwbare bondgenoot
is die afspraken nakomt.2 Het wetsvoorstel bepaalt daartoe dat de Minister van Defensie jaarlijks voldoende
middelen ter beschikking stelt om aan de bovengenoemde verplichtingen te voldoen.3 Ook regelt het wetsvoorstel dat de defensie-uitgaven ieder jaar ten minste twee procent
van het bruto binnenlands product van het land Nederland bedragen.4 In 2006 hebben NAVO-bondgenoten onderling afgesproken jaarlijks ten minste twee procent
van hun bruto binnenlands product aan defensie-uitgaven te besteden.5 Deze inspanningsverplichting is in 2014 en tijdens de recente NAVO-top in Vilnius
herbevestigd.6 De Nederlandse defensie-uitgaven lagen lange tijd onder het afgesproken percentage.
De initiatiefnemers achten een bindende wettelijke verplichting om de NAVO-doelstelling
te halen tegen die achtergrond gerechtvaardigd.7 Zij beogen daarmee toekomstige bezuinigingen op defensie-uitgaven te voorkomen.

Het wetsvoorstel introduceert tevens een vijftienjaarlijks defensieplan en een vierjaarlijkse
defensiemonitor. De regering stelt elke vijftien jaar een defensieplan op waarin de
kaders staan waarbinnen het Koninkrijk invulling zal geven aan de genoemde verplichtingen.
Het defensieplan omvat tevens een prioriteitsstelling ten aanzien van de te verrichten
investeringen die voortvloeien uit die verplichtingen.8 De vierjaarlijkse defensiemonitor bevat een analyse van de trends en dreigingen ten
aanzien van de vitale belangen van het Koninkrijk en een analyse van de te verwachten
maatregelen die noodzakelijk zijn om deze dreigingen het hoofd te kunnen bieden.9

De initiatiefnemers danken de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
(hierna: de Afdeling) voor het feit dat zij onderschrijft dat dit wetsvoorstel beoogt
bij te dragen aan een stabiele, adequate krijgsmacht. Zij zijn de Afdeling voorts
erkentelijk voor het feit dat deze herinnert aan het belang van de 2%-norm zoals die
in NAVO-verband is afgesproken.

2. Keuze voor een rijkswet

Het voorstel betreft een voorstel van rijkswet. De initiatiefnemers motiveren deze
keuze door onder meer te wijzen op artikel 3, eerste lid, onder a, van het Statuut,
waaruit volgt dat de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het
Koninkrijk aangelegenheden van het Koninkrijk betreffen. Ook wijzen zij op artikel
97, eerste lid, van de Grondwet, dat voorschrijft dat de krijgsmacht tot taak heeft
het Koninkrijk en zijn belangen te verdedigen en te beschermen.10 Volgens de toelichting maken Statuut en Grondwet aldus duidelijk dat niet de vier
landen ieder voor zich, maar het Koninkrijk als geheel is belast met het in stand
houden van een krijgsmacht ten behoeve van het gehele Koninkrijk en met de verdediging
van het gehele Koninkrijk. Vanuit die gedachte ligt de vorm van een rijkswet voor
de hand, zo stellen de initiatiefnemers.11

Zij merken voorts op dat de Caribische Rijksdelen niet onder de werking van het NAVO-verdrag
of de EU-defensiesamenwerking vallen. Daarmee is een adequate verdediging van het
territorium zeer in het belang van de drie Caribische landen, aldus de toelichting.
Tot slot wijst de toelichting op artikel 35, tweede lid, van het Statuut, dat bepaalt
dat de Rijksministerraad beslist over de hoogte van de bijdragen die de vier landen
leveren aan de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk.
Hieruit volgt volgens de initiatiefnemers dat een wettelijke regeling die beoogt een
lange-termijn-fundament onder die defensie-investeringen te leggen de vorm van een
rijkswet dient te hebben.12

De Afdeling onderschrijft in dit verband dat de handhaving van de onafhankelijkheid
en de verdediging van het Koninkrijk op grond van het Statuut aangelegenheden van
het Koninkrijk betreffen.13 Dat laat onverlet dat het Koninkrijk beschikt over één krijgsmacht, waarover de regering
op grond van de Grondwet het oppergezag heeft.14 De landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben niet zelf het gezag over de krijgsmacht
en beschikken evenmin over een eigen krijgsmacht.

Er bestaat geen begroting voor het Koninkrijk.15 De krijgsmacht wordt gefinancierd vanuit de jaarlijkse begroting van het Ministerie
van Defensie. Deze begroting wordt beheerd door het land Nederland en gefinancierd
vanuit de algemene middelen van het land Nederland. Aruba, Curaçao en Sint Maarten
dragen weliswaar bij aan de kosten van de krijgsmacht, maar doen dit op grond van
het Statuut naar draagkracht en alleen voor zover dit strekt ten gunste van de Caribische
landen.16

Artikel 105 van de Grondwet schrijft voor dat de begroting bij wet – niet bij rijkswet –
moet worden vastgesteld. De belangrijke positie van het parlement hierbij is vastgelegd
door begrotingen onderdeel te maken van de wetgevingscyclus. In die cyclus is de positie
van het parlement als medewetgever grondwettelijk verankerd. De Kamers keuren begrotingswetten
goed; de Tweede Kamer heeft het recht van amendement op begrotingswetten. Met het
goedkeuren van een begrotingswet wordt de regering geautoriseerd om de in de begroting
opgenomen uitgaven te verrichten. Dit vormt de kern van het zogenoemde budgetrecht.17

In dit verband wijst de Afdeling erop dat door het voorliggende voorstel vorm te geven
als voorstel van rijkswet, de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten invloed krijgen
op de Nederlandse begrotingswetgeving. Zij zijn immers formeel betrokken bij de totstandkoming
van rijkswetten en de wijziging daarvan.18 Doordat een rijkswet niet bij gewone wet kan worden gewijzigd, kan het Nederlandse
parlement zijn budgetrecht niet effectueren. Als zodanig vormt dit, in tegenstelling
tot hetgeen de toelichting stelt,19 een inbreuk op het grondwettelijk verankerde budgetrecht van het Nederlandse parlement.

De Afdeling adviseert om het voorstel in ieder geval niet de vorm te geven van een
voorstel van rijkswet.

De initiatiefnemers danken de Afdeling voor haar analyse ten aanzien van de aanvankelijke
keuze voor de Rijkswet als vorm van dit wetsvoorstel. Zij merken op dat de precieze
verhouding tussen de landen van het Koninkrijk ten aanzien van de krijgsmacht op basis
van de Grondwet en het Statuut niet eenvoudig te duiden valt. Enerzijds is duidelijk
dat de krijgsmacht het gehele Koninkrijk dient (art. 97 Gw) en dat alle landen in
de Rijksministerraad verantwoordelijkheid dragen voor de verdediging van het Koninkrijk
(art. 3, eerste lid, Statuut) en dat Aruba, Curaçao en Sint-Maarten bijdragen in de
kosten voor zover deze ten gunste van deze landen strekken (art. 35, eerste lid, Statuut).

De initiatiefnemers zijn het anderzijds met de Afdeling eens dat de krijgsmacht in
zeer overheersende mate door Nederland via de Nederlandse begroting gefinancierd wordt,
dat het Koninkrijk niet over een eigen begroting beschikt en dat de begroting bij
wet, niet bij Rijkswet wordt vastgesteld. Het was niet de bedoeling van de initiatiefnemers
verandering aan te brengen in de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling tussen de
landen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling hebben de initiatiefnemers
daarom de vorm van het wetsvoorstel heroverwogen. Ze hebben ervan afgezien de minimale
hoogte van de begroting van de krijgsmacht, die in hoge mate door Nederland gedragen
wordt, tot Koninkrijkszaak te maken. Daarbij is in ogenschouw genomen dat de voorgestelde
2% van het bruto binnenlands product enkel voor Nederland geldt. Het voorstel voor
een Rijkswet is omgevormd tot een gewoon wetsvoorstel.

3. Wettelijk vastleggen van een budgettaire ondergrens

Ervan uitgaande dat gekozen wordt voor een voorstel van wet in plaats van een voorstel
van rijkswet, merkt de Afdeling het volgende op. Volgens de initiatiefnemers vraagt
het goed onderhouden van een adequate krijgsmacht om continuïteit en constitutionele
inbedding. De norm van twee procent van het bruto binnenlands product die aan defensie-uitgaven
besteed dient te worden, moet daarom een wettelijk vastgelegde budgettaire ondergrens
worden waaraan opeenvolgende regeringen gebonden zijn, zo stelt de toelichting.20

De Afdeling begrijpt de zorgen van de initiatiefnemers en onderschrijft de noodzaak
van een adequate toerusting van de krijgsmacht. Het voorgestelde vijftienjaarlijkse
defensieplan, met een prioriteitsstelling ten aanzien van de te verrichten investeringen
om te komen tot een krijgsmacht die zijn taken kan uitvoeren, kan in dat verband een
nuttige functie vervullen.21 Vervolgens kan een periodiek uit te brengen monitor bijdragen aan inzicht in de vraag
of de ambities ook daadwerkelijk worden gerealiseerd, hetgeen de mogelijkheid biedt
om tijdig bij te sturen.

Het percentage van twee procent van het bruto binnenlands product dat in het kader
van de NAVO wordt gehanteerd, betreft een tussen NAVO-lidstaten overeengekomen inspanningsverplichting,
de zogenoemde «Defence Investment Pledge».22 Dit moet gezien worden als een richtsnoer bij het formuleren van ambities en bij
het in overeenstemming brengen van ambities en de daarvoor beschikbaar gestelde middelen.
Door zich te houden aan dit richtsnoer kan Nederland aan andere staten het signaal
afgeven een betrouwbare bondgenoot te zijn, zoals de initiatiefnemers beogen.23

Dat betekent evenwel niet noodzakelijkerwijs dat het hanteren van een wettelijk vastgelegde
budgettaire ondergrens in dit verband in de rede ligt. Daarmee wordt op het terrein
van defensie immers afgeweken van de reguliere begrotingssystematiek, waarbij het
aan de regering en het parlement als begrotingswetgever is om telkens weer in het
licht van de omstandigheden tot een integrale afweging te komen van de verschillende
belangen die op het spel staan en het beroep dat op verschillende fronten op de overheid
wordt gedaan. Die integrale en actuele afweging vindt uiteindelijk plaats bij de (jaarlijkse)
vaststelling van de begrotingswetten.

De Afdeling wijst erop dat een bij gewone wet vastgelegde budgettaire ondergrens daarbij
door de begrotingswetgever weer kan worden gewijzigd. In het licht hiervan rijst de
vraag naar de meerwaarde van het wettelijk verankeren van een dergelijke norm.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan.

De initiatiefnemers delen niet de opvatting van de Afdeling dat de begrotingswetgever
bij de vaststelling van begrotingswetten ook als reguliere optie zou hebben om van
andere wettelijke voorschriften af te wijken of deze door middel van een begrotingswet
te herzien. De Afdeling heeft zelf eerder en herhaaldelijk benadrukt dat het uitgangspunt
is dat de inhoud van begrotingswetten beperkt dient te blijven tot de begroting van
de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk.24 Het bijzondere karakter van de begrotingswetten komt ook tot uitdrukking in de van
de normale wetgevingsprocedure afwijkende procedureregels, die zijn neergelegd in
de CW 2016. Het past volgens de Afdeling slecht in de systematiek van afzonderlijke
begrotingswetten op grond van artikel 105, eerste lid, van de Grondwet, dat in de
desbetreffende voorstellen tevens bepalingen worden opgenomen die strekken tot wijziging
van niet-begrotingswetten. De initiatiefnemers onderschrijven het eerder herhaaldelijk
gegeven oordeel van de Afdeling en menen om die reden dat er geen grond is voor twijfel
aan de meerwaarde van een bij gewone wet vastgelegde budgettaire ondergrens.

4. Suppletoire begrotingswijzigingen

Artikel 3, vierde lid, van het voorstel regelt dat de regering een voorstel van wet
tot wijziging van de begrotingsstaat kan indienen, «gehoord de beide Kamers der Staten-Generaal».

De Afdeling merkt op dat deze formulering ongebruikelijk is. Een suppletoire begrotingswijziging
als bedoeld in artikel 2.26 van de Comptabiliteitswet 2016 dient te worden goedgekeurd
door beide Kamers der Staten-Generaal. Het horen van beide Kamers voorafgaand aan
de indiening van de suppletoire begroting kan de indruk wekken dat de Kamers er reeds
mee hebben ingestemd. Overigens staat het de regering altijd vrij een (incidentele)
suppletoire begroting in te dienen. Artikel 3, vierde lid, voegt als zodanig weinig
toe.

De Afdeling adviseert om het voorgestelde artikel 3, vierde lid, te schrappen.

De initiatiefnemers danken de Afdeling voor haar commentaar en delen dit standpunt.
Artikel 3, vierde lid, is dienovereenkomstig geschrapt.

5. Artikelsgewijze toelichting

De Afdeling constateert dat de artikelsgewijze toelichting ingaat op diverse aspecten
die niet in de voorgestelde (rijks)wettelijke bepalingen zelf staan. Dit is bijvoorbeeld
het geval bij de berekening van het equivalent van ten minste twee procent van het
bruto binnenlands product van het land Nederland en de berekening van de omvang van
de defensie-uitgaven aan het begin van een kabinetsperiode.25

De Afdeling adviseert de artikelsgewijze toelichting in overeenstemming te brengen
met de wettekst.

De initiatiefnemers delen het standpunt van de Afdeling ten aanzien van de artikelsgewijze
toelichting en hebben de toelichting dienovereenkomstig aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal bezwaren
bij het initiatiefvoorstel van rijkswet en adviseert het voorstel niet in behandeling
te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Diederik van Dijk
Erkens
Boswijk
Dassen
Kahraman
Tuinman
Paternotte
Eerdmans
Ceder