Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Artikel 1 van de Grondwet verbiedt discriminatie. Dit artikel geeft aan wetgever,
bestuur en rechter de opdracht om, bij het stellen van regels of het nemen van beslissingen,
mensen in gelijke gevallen op een gelijke manier te behandelen en stelt een verbod
op ongerechtvaardigd onderscheid. De Grondwet, waaronder artikel 1, geldt in de gehele
jurisdictie van Nederland, dus ook binnen de openbare lichamen van Nederland. Artikel 1
Grondwet is uitgewerkt in een aantal gelijkebehandelingswetten, die discriminatie
(dus: ongerechtvaardigd onderscheid) op de daarin genoemde gronden verbieden. Deze
wetgeving geldt tot op heden in het Europese deel van Nederland; op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (hierna: de BES) geldt deze niet. Bij de wijziging van de staatkundige
status van de BES op 10-10-2010 is er, vanwege de legislatieve terughoudendheid, voor
gekozen om deze wetgeving (nog) niet van toepassing te verklaren op genoemde eilanden.1

Van deze legislatieve terughoudendheid heeft het kabinet inmiddels afstand genomen;
thans geldt dat wetgeving ook op de BES toepassing behoeft, tenzij er goede redenen
zijn om dit niet te doen (comply or explain). Doel is het bereiken van een gelijkwaardig effect, passend bij het uitgangspunt
dat de drie eilanden een gelijkwaardig deel van Nederland zijn. Dit sluit aan bij
artikel 132a, vierde lid, Grondwet, dat stelt dat voor de openbare lichamen regels
kunnen worden gesteld en andere specifieke maatregelen kunnen worden getroffen met
het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk
onderscheiden van het Europese deel van Nederland. De bijzondere omstandigheden kunnen
zijn gelegen in onder meer het insulaire karakter, kleinschaligheid, culturele verschillen,
economische en sociale omstandigheden en draagkracht. Het voorgaande betekent dat
zoveel mogelijk harmoniseren het uitgangspunt is, maar dat maatwerk mogelijk is.2

In dit verband is de mogelijkheid bezien van invoering van de gelijkebehandelingswetgeving
op de BES.3 Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) heeft hier ook herhaaldelijk
toe opgeroepen.4 Het is voorts onderdeel geworden van het Nationaal Programma tegen discriminatie
en racisme, dat in samenspraak met de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en
Racisme tot stand is gekomen.5 Ook de bestuurscolleges van de drie openbare lichamen hebben aangegeven deze wetgeving
zo snel mogelijk in- en uitgevoerd te willen zien in het Caribische deel van Nederland.
Hiertoe heeft een externe commissie6 in samenwerking met de openbare lichamen en de meest betrokken departementen, verkend
wat er voor nodig is om deze wetgeving te kunnen invoeren en toepassen op de BES.7 Hierbij zijn tevens institutionele aspecten betrokken; bezien zijn de wenselijkheid
op de BES van een lokale anti-discriminatievoorziening voor melding en registratie
van discriminatie en ondersteuning van slachtoffers en van een oordeelsvormende instantie
die uitspraak kan doen naar aanleiding van een individuele klacht. Tot slot is gekeken
naar de belasting die in- en uitvoering van de wetgeving met zich brengt voor bestuur,
burgers en bedrijven.

De verkenning is bij brief van 23 januari 2023 aan het parlement aangeboden.8 Deze geeft een beeld van discriminatie op de BES en wensen van inwoners. Discriminatie,
op diverse gronden, komt op de eilanden veel voor.9 De beelden over de aard en omvang van – vaak subtiele, onderhuidse – discriminatie
verschillen per eiland en al naar gelang de gesprekspartners. Discriminatie en uitsluiting
worden ervaren door ouderen en mensen met een beperking, onder meer op het punt van
fysieke en digitale toegankelijkheid. Voorts is er – hoewel sprake is van een zekere
mate van feitelijke acceptatie – sprake van discriminatie van lhbtiq+-ers (cultuur
van «don’t ask, don’t tell»). Armoede en het hebben van een bepaalde sociaal-maatschappelijke achtergrond, alsmede
bepaalde etnische kenmerken zorgen voor bevoordeling en andere voor achterstelling
(colorism). Ook komt zwangerschapsdiscriminatie veel voor. Op dit moment zijn er onvoldoende
mogelijkheden om discriminatie aan te pakken. Weliswaar geldt het discriminatieverbod
van artikel 1 Grondwet in heel Nederland, de uitwerking daarvan, neergelegd in de
gelijkebehandelingswetten, geldt alleen in Europees Nederland. Dit bemoeilijkt de
inroepbaarheid en effectuering van het discriminatieverbod op de BES. Kortom: invoering
van de gelijkebehandelingwetten en bijbehorende instituties op de BES is noodzakelijk
vanuit een rechtsbeschermingsoogpunt en voorziet in een behoefte op de eilanden. In
de aanbiedingsbrief bij de verkenning is toegezegd de aanbevelingen uit de verkenning
over te nemen. De aanbevelingen behelzen:

– een integrale invoering van de gelijkebehandelingswetten op de BES;

– de inrichting voor elk BES-eiland van een voorziening die adviseert, voorlichting
geeft, klachten registreert (meldpunt) en laagdrempelige hulp en bijstand biedt bij
discriminatievragen;

– een oordelende taak bij het College voor de rechten van de mens inzake individuele
discriminatiezaken op de BES.

Dit wetsvoorstel verankert deze aanbevelingen. Doel is de inwoners van de BES betere
bescherming tegen discriminatie te bieden. Hiervoor zijn wetgeving en instituties
nodig, net zoals deze in de afgelopen decennia in het Europese deel van Nederland
zijn ingericht en ontwikkeld om bescherming tegen discriminatie te bieden.

2. Hoofdlijnen en reikwijdte van het wetsvoorstel

2.1 Materiële normen

Hoewel, zoals in hoofdstuk 1 wordt gememoreerd, artikel 132a, vierde lid, van de Grondwet
differentiatie mogelijk maakt, is er voor gekozen de gelijkebehandelingswetgeving
integraal van toepassing te verklaren op de BES. Dit wetsvoorstel gaat dus uit van
comply, vanuit het principe dat het hier om grondrechten gaat die in Nederland in de volle
breedte bescherming behoeven.

Met dit wetsvoorstel wordt de volgende wetgeving van toepassing op de BES:

– de Algemene wet gelijke behandeling (hierna: Awgb, het betreft gelijke behandeling
op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit,
seksuele gerichtheid of burgerlijke staat);

– de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (hierna: Wgbh/cz);

– de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen (hierna: Wgb m/v);

– de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (hierna: Wgbl);

– artikel V van de Wet van 3 juli 1996 houdende wijziging van het Burgerlijk Wetboek
en de Ambtenarenwet in verband met het verbod tot maken van onderscheid tussen werknemers
naar arbeidsduur (Stb. 1996, 391, hierna: WOA);

– artikel III van de Wet van 7 november 2002 tot uitvoering van richtlijn 1999/70/EG
van de Raad van de Europese Unie van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de
UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (Stb. 2002, 560, hierna: WOBOT);

– enkele bepalingen van het Burgerlijk Wetboek10.

De bovenstaande wetten bevatten primair normen voor burgers, bedrijven en organisaties.
Ze gelden dus in horizontale, private verhoudingen: tussen werkgever en werknemer,
tussen aanbieder van goederen en diensten en zijn klanten enz. De overheid die zich
als een dergelijke private partij gedraagt (bijvoorbeeld als werkgever) valt ook onder
de reikwijdte van de wet. De uitoefening van publiekrechtelijk eenzijdig overheidshandelen
valt dus in beginsel niet binnen de reikwijdte van de gelijkebehandelingswetgeving.11

De wetten kennen een vergelijkbare systematiek. Zowel direct als indirect onderscheid
is in beginsel verboden. Sprake is van enkele absolute verboden (bijvoorbeeld op seksuele
intimidatie) en van de mogelijkheid tot gerechtvaardigde uitzonderingen. Waar in de
wetgeving naar arbeidsovereenkomsten naar burgerlijk recht wordt verwezen en ambtenaren
niet worden inbegrepen (hetgeen bezien vanuit de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
verklaarbaar is; deze regelt dat ambtenaren «gewone» werknemers met een arbeidsovereenkomst
zijn), is van toepassing verklaring op de BES onvoldoende. Ambtenaren op de BES hebben
namelijk geen arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, maar vallen rechtspositioneel
onder de Ambtenarenwet BES. Om hen bescherming te bieden op het gebied van gelijke
behandeling worden in het wetsvoorstel aanvullende bepalingen opgenomen.

Om wetssystematische redenen is ervoor gekozen om geen eigen «BES-wet» tot stand te
brengen, maar een wetsvoorstel te formuleren waarmee de bestaande gelijkebehandelingswetten
van toepassing worden op de BES. Deze wens is ook vanuit de eilanden geuit, om redenen
van duidelijkheid en eenvormigheid, toekomstbestendigheid en het voorkomen van «ruis»
bij toepassing. Op deze wijze wordt bovendien aangesloten bij het principe van comply or explain.

Voor de gelijkebehandelingswetten en het op de BES van toepassing verklaren ervan
zijn diverse bewindspersonen verantwoordelijk, hetgeen tot uitdrukking komt in medeondertekening
van het wetsvoorstel door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister voor Rechtsbescherming,
de Staatssecretaris van Koninkrijksrelaties en Digitalisering en de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deze memorie van toelichting wordt ook mede
namens hen ondertekend.

2.2 Institutionele normen

Naast de van toepassing verklaring van de materiële normen in de gelijkebehandelingswetgeving,
voorziet het wetsvoorstel in van toepassing verklaring van de taakuitoefening van
het College tot individuele oordeelsvorming. Hiertoe wordt de Wet College voor de
rechten van de mens (hierna: WCRM) gewijzigd. Tot slot bevat het wetsvoorstel de grondslag
voor een voorziening voor onafhankelijke bijstand bij discriminatie op de BES. Er
is voor zelfstandige wettelijke verankering gekozen, en dus niet voor van toepassing
verklaring van de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen, om redenen van
aard en schaal van deze voorziening op de BES. Anders dan in Europees Nederland, waar
sprake is van een gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het inrichten van een voorziening
voor bijstand bij discriminatie, zijn de openbare lichamen voorstander van meer onafhankelijke
positionering. Bovendien hebben zij een voorkeur voor combinatie met de momenteel
door het Ministerie van Justitie en Veiligheid ontwikkelde laagdrempelige voorziening
voor eerstelijns juridische rechtshulp (hierna: Juridisch Loket BES), dat juridische
advisering in den brede tot taak zal hebben. Een zodanige combinatie acht het kabinet
passend, efficiënt en werkbaar. Hoewel de taken dus in hoge mate vergelijkbaar zullen
zijn met Europees-Nederlandse antidiscriminatievoorzieningen, zullen vormgeving en
inrichting op de BES een eigen karakter hebben. Dit komt ook tot uitdrukking in het
wetsvoorstel, doordat de formulering van taken en verantwoordelijkheden is toegespitst
op hetgeen voor de eilanden nodig is (artikel I). Vanzelfsprekend wordt bij de vormgeving
en inrichting waar mogelijk aangesloten bij de voorzieningen in Europees Nederland
en worden bruikbare en effectieve bestaande processen benut, zoals ICT, opleidingsfaciliteiten
en het maatschappelijke netwerk.

3. Verhouding tot hoger recht

Het wetsvoorstel betreft de van toepassing verklaring van een aantal gelijkebehandelingswetten,
die de uitwerking van artikel 1 van de Grondwet vormen. De betreffende wetten vormen
bovendien de implementatie van enkele Europese richtlijnen op het gebied van gelijke
behandeling.12 EU-regelgeving geldt niet buiten het Europese deel van Nederland, tenzij de wetgever
die regels daar invoert. De wetgever kan zelf beslissen of Unierecht wordt geadopteerd
ten behoeve van de rechtsorde van landen en gebieden overzee (LGO’s), en kan in voorkomend
geval bepalen hoe ver die adoptie strekt. Langs die weg kan Europese normstelling
stapsgewijs op de BES gaan gelden. Met de integrale toepassing van de gelijkebehandelingswetten
met een Europese oorsprong gaat deze nationale – implementatie – wetgeving nu gelden
op de BES. Voor wat betreft de met deze richtlijnen verband houdende algemene beginselen
van Unierecht en de Uniegrondrechten wordt opgemerkt dat de EU-verdragen niet integraal
van toepassing zijn op de BES. Wel zijn op de BES de verdragsbepalingen over de associatie
tussen de EU en de LGO’s (deel IV van het VWEU) van toepassing, en kunnen de inwoners
van de BES een beroep doen op de rechten die aan Unieburgers toekomen (deel II van
het VWEU en daarmee corresponderende bepalingen uit het Handvest van de grondrechten
van de EU).13 Uitleg en toepassing van de gelijkebehandelings-richtlijnen door uitvoerende en rechterlijke
instanties zal over de band van de onderhavige wet geschieden. Het ligt in de rede
dat bij de interpretatie van dit – nationale, voor de BES nieuwe – recht aansluiting
wordt gezocht bij de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU als rechtsbron.
Ook de uitspraken van het College voor de Rechten van de Mens kunnen betrokken worden
bij de interpretatie van de gelijkebehandelingswetgeving op de BES. Dit laat overigens
onverlet dat in een concreet geval lokale feiten en omstandigheden een rol kunnen
spelen. Zie tevens hoofdstuk 4 van deze memorie.

Naast Europees recht zijn enkele internationale verdragen inzake discriminatie relevant,
in het bijzonder het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Dit
verdrag is goedgekeurd voor het hele Koninkrijk,14 behoeft nog ratificatie voor de BES15 en is voor een groot deel reeds uitgewerkt in de Wgbh/cz (zie nader hoofdstuk 4 van
deze memorie van toelichting).

Het verdrag is voor deelnemende staten in hoge mate programmatisch; het verplicht
niet tot specifieke maatregelen. Wel verplicht het tot het voeren van overleg met
mensen met een beperking en hun organisaties. Grondbeginselen van het verdrag zijn
onder meer non-discriminatie en toegankelijkheid (artikel 3). Daartoe nemen de verdragspartijen
alle passende maatregelen om te waarborgen dat redelijke aanpassingen worden verricht
(artikel 5). Hierbij gaat het om aanpassingen die geen disproportionele of onevenredige
of onnodige last opleggen (artikel 2). Onder meer zijn – individuele en algemene –
materiële en immateriële toegankelijkheids-maatregelen nodig (artikel 9). Het onderhavige
wetsvoorstel draagt bij aan de uitvoering van het VN-verdrag handicap, door de Wgbh/cz
die tot nu toe alleen in Europees Nederland geldt, in te voeren op de BES.16 Hiermee worden toegankelijkheidsbepalingen inroepbaar voor burgers en bedrijven/organisaties.

4. Gevolgen en regeldruk

De gelijkebehandelingswetten hebben horizontale werking voor de normadressaten.17 Dat betekent dat ze van toepassing zijn in de relatie tussen burgers/organisaties
onderling, bijvoorbeeld tussen werkgevers en werknemers als het gaat om het verbod
op zwangerschapsdiscriminatie of het verbod op onderscheid op grond van ras bij het
vervullen van een betrekking. Burgers kunnen de normen in deze wetten inroepen dan
wel tegengeworpen krijgen. Burgers worden beter beschermd tegen discriminatie, doordat
de discriminatieverboden inroepbaar zijn jegens aanbieders van goederen en diensten,
bedrijven en organisaties en werkgevers (inclusief de overheid handelend als werkgever
of als aanbieder van goederen en diensten). Burgers kunnen zich – gratis – tot de
voorziening voor juridische bijstand en het College wenden om hun rechten te effectueren.
Hiertoe zal worden voorzien in passende en tijdige communicatie over de inhoudelijke
betekenis van de wet en de mogelijkheden om de nieuwe normen te effectueren door middel
van inschakeling van de voorziening en/of een gang naar het College. Voorlichting
vindt plaats zowel in de aanloop naar inwerkingtreding van de wet, als nadat deze
in werking is getreden en de instituties zijn gerealiseerd. Het geven van algemene
en gerichte informatie en voorlichting, ook in het Papiaments en het Engels,18 is een continu proces; het is als taak van de antidiscriminatie-voorziening verankerd
in artikel 1 van deze wet. Bedrijven en organisaties (inclusief de overheid/openbare
lichamen) mogen, als werkgever en bij het aanbieden van goederen en diensten, ingevolge
deze wet niet discrimineren.

In dit verband springt vooral de gelijke behandeling van personen met een handicap19 in het oog. Het wetsvoorstel brengt namelijk, door van toepassing verklaring van
de Wgbh/cz en de daarin vervatte discriminatieverboden, ook enkele geboden voor werkgevers
en (publieke en private) aanbieders van goederen en diensten mee. Het betreft het
realiseren van individuele aanpassingen op verzoek (dus: in een concreet geval) en
het nemen van algemene toegankelijkheidsmaatregelen (dus: op voorhand). Hieronder
wordt ingegaan op de werkingssfeer van deze normen en op de vraag in hoeverre deze
nieuw zijn, dat wil zeggen: aanvullend op hetgeen al voor de BES geldt.

4.1 Normering van individuele toegankelijkheid

Ingevolge artikel 2 van de Wgbh/cz moeten normadressaten naar gelang de behoefte doeltreffende
aanpassingen verrichten, tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen. Het
gaat hierbij om maatwerk; een persoon met een beperking moet zelf een verzoek doen
om een aanpassing en daarbij aangeven om welke aanpassing het gaat. Het is vervolgens
aan de aanbieder van een goed of dienst om te onderzoeken of een doeltreffende aanpassing
mogelijk is, voorafgaand aan een beslissing om die aanpassing toe te kennen of te
weigeren. Deze onderzoeksplicht betekent dat de aanbieder actief moet informeren bij
de verzoekende persoon en in het concrete geval moet bekijken of en welke oplossing
mogelijk is. Overleg en actief handelen zijn dus vereist. Pas nadat is vastgesteld
dat sprake is van een doeltreffende aanpassing kan de vraag aan de orde komen of die
aanpassing een onevenredige belasting vormt. Dit houdt een weging in van enerzijds
de belangen van verzoeker en anderzijds de belangen van de aanbieder. Hierbij zal
onder meer rekening worden gehouden met aard, omvang en de (financiële) middelen van
de organisatie of onderneming van de aanbieder, de geraamde kosten, het belang van
de aanpassing voor de verzoeker, de operationele en technische haalbaarheid van de
aanpassing en de vraag of de betrokken aanpassing uitvoerbaar of veilig is. De belangenafweging
verschilt per situatie.20 Of in een concreet geval voldaan is aan de onderzoeksplicht en de belangenafweging
is – achteraf – toetsbaar door het College.

4.2 Normering van algemene toegankelijkheid

De Wgbh/cz

Ingevolge het eerste lid van artikel 2a van de Wgbh/cz draagt degene tot wie het verbod
van onderscheid zich richt – werkgevers, aanbieders van onderwijs, goederen en diensten
zoals winkels en horeca – tenminste geleidelijk zorg voor de algemene toegankelijkheid
voor personen met een handicap of chronische ziekte, tenzij dat voor hem een onevenredige
belasting vormt. Wat hieronder wordt verstaan volgt uit het Besluit algemene toegankelijkheid
voor personen met een handicap of chronische ziekte, een AMvB op basis van het tweede
lid van artikel 2a (hierna: Besluit).21 Verduidelijkt wordt dat het een doorlopend proces van bewustwording betreft («gaandeweg
zorg dragen») en in ieder geval voorzieningen van eenvoudige aard moeten worden getroffen,
zijnde voorzieningen die op weinig ingrijpende wijze en zonder of met weinig kosten
tot stand kunnen worden gebracht.

Voorzieningen van eenvoudige aard (uit: Nota van Toelichting bij Besluit algemene
toegankelijkheid)

Hierbij gaat het om materiële en immateriële voorzieningen. De mogelijkheid tot het
treffen ervan wordt per situatie bekeken. Ter illustratie: er op websites voor zorgen
dat teksten groter kunnen worden gemaakt en er voldoende contrast is tussen voor-
en achtergrondkleur, het in winkels verwijderen van objecten die de doorgang voor
mensen in een rolstoel, rollator of scootmobiel belemmeren, het verwijderen of overbruggen
van drempels, het verlagen van een geluidsniveau van achtergrondmuziek in een winkel
voor mensen die slechthorend zijn, het voldoende tijd en aandacht geven aan mensen
met een verstandelijke beperking, bijvoorbeeld bij vragen of bij het uitleggen van
een product of dienst.

Het voorgaande geldt echter niet indien het treffen van maatregelen een onevenredige
belasting vormt (artikel 6 Besluit). Het Besluit noemt enkele factoren met behulp
waarvan kan worden bepaald of daarvan sprake is: de omvang, de middelen en de aard
van de organisatie of onderneming, de geraamde kosten, het geraamde nut, levensduur,
de historische, culturele, artistieke of architectonische waarde van het roerend of
onroerend goed en de veiligheid en de uitvoerbaarheid van de voorzieningen in kwestie
(artikel 7 Besluit). Het betreft een niet-limitatieve opsomming. In de nota van toelichting
bij dit Besluit wordt in dit verband aangegeven dat een brede afweging nodig is. Ook
de memorie van toelichting bij de Wgbh/cz stelt dat het hier een redelijkheidstoets
betreft, waarbij een brede afweging van de baten en lasten van de aanpassing nodig
is; de open norm biedt ruimte voor verdere rechtsontwikkelingen en maatschappelijke
ontwikkelingen.22 Ditzelfde blijkt tenslotte uit de memorie van toelichting bij de uitvoeringswet bij
het VN-verdrag handicap,23 die mede aan de Wgbh/cz ten grondslag ligt. Kortom: de formulering in de Wgbh/cz,
zoals mede uitgewerkt in het Besluit algemene toegankelijkheid, is bewust open/ breed
en biedt daarmee nadrukkelijk ruimte voor het meewegen van specifieke elementen en
lokale – Caribische – feiten en omstandigheden.

Onevenredige belasting (uit: Nota van Toelichting bij Besluit algemene toegankelijkheid)

Of een te treffen voorziening een onevenredige belasting vormt voor degene tot wie
het verbod van onderscheid zich richt, houdt een weging in van de baten en lasten
van die voorziening. In zijn algemeenheid betekent dit dat een brede afweging wordt
gemaakt. Met betrekking tot de baten wordt gekeken naar de positieve impact op het
realiseren van een inclusieve samenleving en de voordelen die de verbetering van de
toegankelijkheid oplevert voor de organisatie. Hierbij kan gedacht worden aan het
vergroten van de potentiële doelgroep door het wegnemen van obstakels en het verhogen
van de veiligheid in het algemeen voor bezoekers en werknemers.

Het Bouwbesluit BES

Sinds 2014 geldt op de BES het Bouwbesluit BES.24 Op grond hiervan behoeft een voor publiek toegankelijk bouwwerk, afhankelijk van
de bestemming en voor zover dit technisch en economisch haalbaar is, voorzieningen
waarmee het voor publiek toegankelijke deel van dit bouwwerk toegankelijk is voor
mindervaliden (artikel 4.1 jo artikel 1.2). Deze formulering, een redelijkheidsnorm,
sluit aan bij de evenredigheidsnorm in artikel 2a Wgbh/cz.

Uit: Nota van Toelichting Bouwbesluit BES:

Met artikel 4.1 is het mogelijk om in bepaalde gevallen eisen te stellen aan het toegankelijk
zijn van gebouwen. Doel van deze functionele eis is het verbeteren van de toegankelijkheid
voor mindervaliden van nieuw te bouwen voor publiek toegankelijke gebouwen. Dit zijn
bouwwerken die zonder specifieke toestemming van de eigenaar of gebruiker door het
publiek bezocht kunnen worden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij cafés en winkels.
Een kantoor valt hier buiten, dat zal in het algemeen alleen worden bezocht door de
mensen die daar werken. Een kantoor met een publieksfunctie, bijvoorbeeld met een
balie waar informatie wordt verstrekt, valt wat betreft die balie wel onder het voorschrift.
Op grond van artikel 4.1 mogen dan geen eisen aan de rest van het kantoor worden gesteld.
Of er in een specifiek geval daadwerkelijk eisen aan de toegankelijkheid voor mindervaliden
kunnen worden gesteld is daarnaast afhankelijk van de vraag of dit bouwtechnisch mogelijk
is en of de kosten van de benodigde voorzieningen niet onredelijk zijn. De eilanden
kunnen hierover in hun beleidsregels uitgangspunten opnemen.

Het Bouwbesluit BES heeft dus voor nieuw te bouwen publiek toegankelijke gebouwen
(horeca en winkels, maar ook bijvoorbeeld scholen, bibliotheken, zorg- en welzijnsinstellingen,
theaters, rechtbanken) betrekking op het nemen van algemene fysieke (materiële) toegankelijkheidsmaatregelen.
Op dit punt is dus sprake van een reeds bestaande norm en heeft het onderhavige wetsvoorstel
geen aanvullende gevolgen voor de BES.

Kwalitatieve gevolgen van het wetsvoorstel; invoering Wgbh/cz

Het voorgaande leidt tot het volgende beeld:

– Het wetsvoorstel brengt voor wat betreft nieuwbouw (sinds 2014) geen gevolgen met
zich op het punt van fysieke toegankelijkheid voor gehandicapten. Dit komt omdat terzake
reeds regelgeving van toepassing ís, namelijk het Bouwbesluit BES;

– Het wetsvoorstel brengt voor bestaande bouw (van voor 2014) een aanvullende verplichting
met zich, namelijk de geleidelijke verwezenlijking van fysieke toegankelijkheid op
een wijze die past bij de individuele mogelijkheden van aanbieders van goederen en
diensten (bedrijven, organisaties, werkgevers);

– Het wetsvoorstel brengt ook voor andere dan fysieke (= immateriële) toegankelijkheid
de verplichting tot geleidelijke verwezenlijking van voorzieningen met zich, bijvoorbeeld
op het gebied van (digitale) informatie en communicatie voor personen met een zintuigelijke
beperking en personen met een verstandelijke beperking;

– Het wetsvoorstel brengt mee dat werkgevers en aanbieders van goederen en diensten
een individueel verzoek om een doeltreffende aanpassing moeten onderzoeken en beoordelen
op basis van redelijkheid.

Een kwantitatieve kostenberekening van de gevolgen van de invoering van de Wgbh/cz
is zeer moeilijk te maken, aangezien niet op voorhand aan te geven is hoeveel tijd,
inspanning en (administratieve) handelingen gemoeid zijn met «geleidelijk zorg dragen
voor de algemene toegankelijkheid».25 Dit zal namelijk per geval en in de tijd verschillen, mede omdat deze verplichting
niet geldt wanneer dit tot een onevenredige belasting van de normadressaat zou leiden.
De formulering biedt via de toets van de onevenredige belasting ruimte om lokale feiten
en omstandigheden te laten meewegen. Zo kan de omstandigheid, dat een werkgever geen
financiële tegemoetkoming van de overheid ontvangt, worden meegewogen bij het bepalen
van (algemene en individuele) passende, voor hem niet onevenredig belastende, toegankelijkheidsmaatregelen.

Ook omvang en aard van mogelijke individuele verzoeken om doeltreffende aanpassingen
zijn op voorhand niet in te schatten. Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat naleving
van de norm en weging van de betrokken belangen objectiveerbaar en toetsbaar wordt
door het College en de rechter. In veel gevallen zal de normadressaat (bedrijf, organisatie,
werkgever) enige vorm van aanpassing kunnen treffen en een voorziening van eenvoudige
aard moeten realiseren (zoals bijvoorbeeld een obstakel wegnemen, een drempel verlagen,
een loopplank neerleggen, geluid dempen, bejegening). Het nemen van een voorziening
van eenvoudige aard zal namelijk niet snel een onevenredige belasting vormen, waardoor
een publieke of private aanbieder van goederen en diensten op realisering daarvan
aanspreekbaar is. Ook uit de oordelenlijn van het College volgt dat het bij verplichte
doeltreffende aanpassingen meestal niet gaat om kostbare ingrepen – die zijn immers
onevenredig belastend – maar om het doen van voldoende onderzoek naar wat iemand met
een beperking nodig heeft of in de correcte bejegening van iemand met een beperking;
veelal kan worden volstaan met kleine aanpassingen of een aangepaste houding. Op basis
van wettekst, toelichting en toepassing door het College en de rechter is de verwachting
derhalve dat de kosten van invoering niet hoog en te overzien zijn.

4.3 Toegankelijkheid in de praktijk

Om te kunnen beoordelen wat de gevolgen van dit wetsvoorstel op de BES zullen zijn,
wordt hieronder een beeld geschetst van de huidige feitelijke situatie op het punt
van (fysieke en immateriële) toegankelijkheid.

Bestaand onderzoek op de drie eilanden26 laat zien, dat er op Bonaire (vlak, enkele honderden inwoners met een mobiliteits-,
visuele, auditieve of anderszins handicap, relatief veel toeristen, ook met handicaps)
steeds meer aandacht komt voor toegankelijkheid en er diverse ontwikkelingen in gang
zijn gezet. Dit mede op instigatie van enkele belangengroeperingen27, die gesprekspartner zijn van het openbaar lichaam Bonaire (hierna: OLB). Het OLB
betrekt vertegenwoordigers van belangengroeperingen voor gehandicapten bij de voorbereiding
van beleid. Toegankelijkheid van wegen en trottoirs (openbare weg) is een aandachtspunt,
evenals handhaving van invalideparkeerplaatsen; hier wordt aan gewerkt. Bij de toegankelijkheid
van nieuwe of vernieuwde gebouwen wordt – overeenkomstig het Bouwbesluit BES – rekening
gehouden met toegankelijkheid. Bestaande overheidsgebouwen (o.a. buurthuizen) worden
doorgelicht en aangepast waar mogelijk. Voor oudere gebouwen is aanpassing problematisch.
Winkels, cafés, scholen, bibliotheken en stranden zijn steeds beter toegankelijk.
Niet-fysieke toegankelijkheid is relevant voor mensen met een visuele, auditieve of
verstandelijke handicap. De communicatie-mogelijkheden voor hen zijn beperkt; zij
worden zoveel mogelijk individueel ondersteund.28

Het Bestuurscollege van Bonaire heeft in zijn consultatiereactie29 aangegeven dat er op het punt van toegankelijkheid nog geen sprake is van formeel
(uitvoerings)beleid. Wel worden bij vergunningverlening voor openbare gebouwen eisen
opgelegd inzake onder meer invalidetoiletten, liften en brede deuren. Voorts is sprake
van projectmatige initiatieven ten aanzien van mensen met een handicap en sociale
en digitale toegankelijkheid. Bij het OLB wordt zoveel mogelijk ingespeeld op de behoeften
van gehandicapte werknemers. Participatie op de arbeidsmarkt wordt via het werkplein
(Plenchi di Trabou) gefaciliteerd, onder meer door mogelijkheden voor beschut werk,
jobcoaching, loonkostensubsidie en werkplekaanpassing. Het Bestuurscollege wijst er op, dat Bonaire niet te vergelijken is met
Nederland; in de openbare ruimte zijn stoeptegels soms al een luxe. Voldoende expertise
is een punt van aandacht alsmede het gebrek aan data en het bestaan van een schaamtecultuur.

Op Sint Eustatius heeft toegankelijkheid geen hoge prioriteit, al zijn hier wel ontwikkelingen
te zien. Zo zijn in het wegenplan trottoirs opgenomen en bevat de recente wegenverkeersverordening
St. Eustatius30 een voorziening voor invaliden. Er is een nieuw, rolstoeltoegankelijk vliegveld.
Enkele publieke (oa school) en private (o.a. hotel, winkel) gebouwen zijn toegankelijk.
Ondersteuning van gehandicapten geschiedt waar mogelijk op individuele basis. De digitale
toegankelijkheid van de website van het openbaar lichaam wordt regulier doorgelicht.

Saba, een eiland met veel hoogteverschil, laat een met Sint Eustatius vergelijkbaar
beeld zien. Bij het onderhoud en beheer van de openbare ruimte en bij de ontwikkeling
van de nieuwe gebouwen, zoals het ziekenhuis, wordt zoveel mogelijk rekening gehouden
met toegankelijkheid. Ook Saba richt zich, gelet op de kleinschaligheid, op individuele
behoeften en ondersteuning.

In overleg met VWS hebben de openbare lichamen projectplannen opgesteld.

De benodigde praktische aanpak en maatregelen verschilt per eiland.31 De schaal van de eilanden en de lokale omstandigheden vereisen een geheel andere
aanpak dan in Europees Nederland.32

Gelet op het bovenstaande kan gesteld worden dat op de BES sprake is van een ingezette
beweging naar meer toegankelijkheid in het publieke en private domein. Hoewel het
beeld, ingegeven door insulaire eigenheid, sterk verschilt per eiland, worden door
de drie openbare lichamen stappen gezet om algemene toegankelijkheid te bewerkstelligen.
De maatregelen betreffen vooral (nieuw- of verbouw van) publieke gebouwen en openbare
ruimte. Bij de vergunningverlening aan private partijen voor het bouwen van publiek
toegankelijke gebouwen (horeca, winkels etc.) wordt het Bouwbesluit BES toegepast,
waardoor afhankelijk van de omstandigheden van het geval redelijke aanpassingen (moeten)
worden gedaan.33

In de uitoefening van de publieke taak (dus: bij het verrichten van eenzijdige overheidshandelingen)
zal het toewerken naar de ratificatie van het VN-verdrag handicap leiden tot verbeteringen
van de toegankelijkheid waar de overheid verantwoordelijkheid voor draagt. Voor normadressaten
in het private domein (aanbieders van goederen en diensten, werkgevers, de overheid
als werkgever) zal bij de van toepassing verklaring de Wgbh/cz normerend zijn. Dit
betekent dat de openbare lichamen, los van hun private rol (bijvoorbeeld als werkgever),
niet vallen onder de eisen van toegankelijkheid die de Wgbh/cz oplegt.

Het wetsvoorstel, dat voorziet in normering in privaatrechtelijke relaties en in instituties
ter effectuering daarvan – de normering wordt immers toetsbaar –, zal partijen naar
verwachting helpen om de geleidelijk zorg voor toegankelijkheid meer vervolg te geven,
zichtbaarheid en bespreekbaarheid van problemen en bewustwording te vergroten. Men
kan en moet – naast het beoordelen van individuele verzoeken om doeltreffende aanpassing –
aan de slag met onderzoek naar en realisering van algemene voorzieningen van eenvoudige
aard; maatregelen zoals het wegnemen van fysieke obstakels en aanpassing van bejegening
zullen doorgaans doeltreffend, redelijk en niet onevenredig zijn.

Het wetsvoorstel biedt daarbij de ruimte om geleidelijkheid te betrachten, lokale
feiten en omstandigheden mee te wegen, inpassing in de reguliere investeringscyclus
te realiseren en om niet tot maatregelen over te gaan of hiertoe te verplichten wanneer
die tot een onevenredige belasting zouden leiden. Men kan, kortom, werkende weg met
het wetsvoorstel aan de slag, waardoor de gevolgen te overzien zijn.

Gelet op deze inschatting op basis van de reikwijdte van de Wgbh/cz is extra bekostiging
van de openbare lichamen niet voorzien. Wel zal, in aansluiting op het verzoek van
het Bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire, voor inwerkingtreding van het
wetsvoorstel een extern uit te voeren impactanalyse worden gedaan, teneinde de bovenstaande
conclusies te valideren en zoveel mogelijk te kwantificeren.

5. Uitvoering

In de verkenning, die de aanloop naar dit wetsvoorstel vormt, stond de vraag centraal
wat er voor nodig is om de gelijkebehandelingswetgeving te kunnen invoeren en toepassen
op de BES: kan men met deze regels uit de voeten, zijn ze werkbaar en toepasbaar op
de eilanden? De ruime groep gesprekspartners34 antwoordde bevestigend, sterker: er is behoefte aan de normen, de inroepbaarheid
ervan en de bijbehorende instituties. Los van het principiële en sociaal-maatschappelijke
argument dat op de BES dezelfde grondrechten moeten gelden als in Europees Nederland
en invoering katalyserend kan werken voor de acceptatie van diversiteit en gelijke
behandeling, is de uitvoerbaarheid niet problematisch. De wetgeving biedt, vooral
bij beoordeling van een objectieve rechtvaardiging, voldoende ruimte om in de toepassing
ervan rekening te houden met de (lokale, insulaire) feiten en omstandigheden. Hierdoor
kan bij de toepassing in de praktijk maatwerk worden geleverd. Dit mag vanzelfsprekend
niet leiden tot niet gerechtvaardigde ongelijke behandeling. De financiering van de
voorziening voor juridische bijstand (antidiscriminatievoorziening) en van de taakuitbreiding
van het College is geborgd via de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.

6. Effectuering en toezicht

Wetgeving helpt bij het zichtbaar en publiek maken van discriminatie en bij de bewustmaking
van grondrechten, maar dat gaat niet vanzelf. Om – voor BES-inwoners nieuwe – rechten
en plichten te kunnen effectueren, dient invoering van de gelijkebehandelingswetgeving
gepaard te gaan met de instelling en equipering van instituties: een antidiscriminatievoorziening
en een individuele oordelende functie. Hierbij is bezien wat er, gelet op aard en
omvang van de BES, voor nodig is om deze instituties op de eilanden goed te laten
functioneren.

In de eerste plaats is het van belang dat er op elk eiland een structurele, laagdrempelige
voorziening komt voor onafhankelijke bijstand die voorlichting geeft, adviseert, ondersteuning
biedt bij de afwikkeling van klachten, bemiddeling (mediation) aanbiedt, klachten registreert en een meldpunt behelst. Hierdoor wordt bewustwording
en empowerment gerealiseerd. Lokale inbedding en expertise van deze antidiscriminatievoorziening
zijn hierbij essentieel; sprake moet zijn van bemensing door professionals die zich
bewust zijn van de lokale maatschappelijke context en behoeften van het desbetreffende
eiland. Het voornemen is de voorziening in te richten met een frontoffice op elk eiland en een backoffice (grotendeels) in Europees Nederland. Beoogd wordt de frontoffice in te bedden bij een breder juridisch loket, zoals dat momenteel voor de BES wordt
ontwikkeld. In de tweede plaats is het van belang dat op de BES een onafhankelijke
toezichthouder gaat functioneren. Het College is, als het mensenrechteninstituut van
Nederland met A-status in VN-verband, hiervoor de passende instantie.35 Het heeft bij uitstek expertise op het gebied van antidiscriminatie, is gezaghebbend,
toegankelijk en heeft reeds een onderzoeksfunctie op de BES. Het ligt in de rede een
individuele oordelende taak inzake de gelijkebehandelingswetgeving ook bij het College
te beleggen, net zoals dat het geval is in Europees Nederland. Het College is graag
bereid deze taak op zich te nemen, mits zij daartoe voldoende uitgerust wordt. Daarom
wordt structurele bekostiging voor de nieuwe taak gerealiseerd en zullen in de organisatie
en procesgang de eigenheid van elk eiland en behoeften van inwoners worden geborgd,
onder meer door inrichting van dedicated (gespecialiseerde) ondersteuning, het benoemen van tenminste één plaatsvervangend
Collegelid in Caribisch Nederland die een taak heeft in de behandeling van verzoeken
om een oordeel die betrekking hebben op de BES en het houden van zittingen op locatie.
Een oordeel van het College is juridisch niet bindend. Wel is het gezaghebbend en
kan het worden gebruikt als hulpmiddel in een daarna te voeren civiele procedure.36 Dit zal op de BES naar verwachting niet anders zijn dan in Europees Nederland. De
Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen BES wijst er in zijn consultatiereactie
op dat op de BES de gang naar de rechter niet als laagdrempelig wordt ervaren en het
daarom wenselijk is dat het oordeel van het College een meer bindend karakter heeft.
De regering is met de Rijksvertegenwoordiger van oordeel dat het College toegankelijk
en een oordeel niet vrijblijvend moet zijn. De wenselijkheid van opvolging van een
individueel oordeel moet gevoeld worden door de betrokken partijen op de BES. Dit
is een proces dat tijd kost. In de voorgeschreven evaluatie van de wet (artikel X)
zal mede worden ingegaan op de effectiviteit en rechtskracht van de oordeelsvorming
door het College.37

7. Advies en (internet)consultatie38

Via internetconsultatie zijn zes particuliere reacties ingediend, alle afkomstig van
inwoners van Bonaire. In een reactie wordt aandacht gevraagd voor het belang van gelijke
behandeling op grond van seksuele geaardheid. In een andere reactie wordt seksuele
gerichtheid beschouwd als persoonlijke keuze en daarmee niet vallend onder het discriminatieverbod.
Een reactie vraagt om specificatie van alle discriminatiegronden; ook mensen met een
functionele, cognitieve of neurologische beperking, meningsvorming en geen degelijke
scholing moeten beschermd zijn tegen discriminatie. Een reactie vraagt om respect
voor de vrijheid van godsdienst. Een reactie vraagt aandacht voor het belang van kennis
bij ambtenaren, beschikbaarheid van een vertrouwenspersoon en een klokkenluiderprocedure.
In een reactie wordt gevraagd naar een lijst met discriminerende gedragingen, de door
een slachtoffer van hate crime op basis van discriminatie te nemen stappen en de door de autoriteiten te ondernemen
actie bij groepsdiscriminatie en haatverspreiding. In deze reactie wordt tevens aangegeven
welke vormen van discriminatie eilandbewoners het meest pijn doen: niet dezelfde kansen
als Europese landgenoten op een betaalbare huurwoning, geen gelijke kansen op de arbeidsmarkt
(er wordt neergekeken op diploma's van de lokale bevolking), geen gelijke kansen op
een lening bij banken (er wordt neergekeken op personen met een donkere huidskleur).
In reactie op het voorgaande wordt benadrukt dat discriminatie, op welke grond dan
ook en direct of indirect, expliciet is verboden. Artikel 1 van de Grondwet luidt:

«Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.
Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht,
handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.»

Niet alle denkbare discriminatiegronden worden dus gespecificeerd, maar dat hoeft
ook niet om onder het discriminatieverbod te vallen. Er is namelijk sprake van een
niet-limitatieve opsomming, die ook andere en eventuele toekomstige discriminatiegronden
omvat. Mensen worden beschermd tegen alle vormen van discriminatie. Of sprake is van
een discriminerende gedraging (dat wil zeggen: ongerechtvaardigde ongelijke behandeling)
is afhankelijk van de aangevoerde discriminatiegrond en de omstandigheden van het
geval. In het kader van haar voorlichtende taak zal de antidiscriminatievoorziening
BES voorbeelden geven van discriminerende gedragingen. Hate crime op basis van discriminatie kan worden gemeld en geregistreerd bij de antidiscriminatievoorziening;
in dat verband kan tevens contact worden gelegd met de politie en kan het slachtoffer
worden ondersteund bij het doen van aangifte.Er zal worden geïnvesteerd in kennisopbouw
en bewustwording bij ambtenaren, werkgevers, burgers en organisaties; de antidiscriminatievoorziening
BES krijgt voorlichting en informatieverschaffing tot (wettelijke) taak. In deze voorziening
staat, mede gezien de aard van de materie en de schaal van de eilanden, betrouwbaarheid
en vertrouwelijke behandeling voorop. Dit speelt temeer wanneer door de (medewerkers
van de) voorziening contact gezocht wordt met bijvoorbeeld discriminerende werkgevers
of aanbieders van goederen of diensten, zoals winkels en horeca. Het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is daarnaast in overleg met de openbare
lichamen bezig met een verkenning van de mogelijkheden om melders van misstanden in
Caribisch Nederland beter te beschermen. Voorts wordt in de gelijkebehandelingswetten
victimisatie van discriminatieslachtoffers nadrukkelijk verboden.

Het adviescollege toetsing regeldruk (ATR) adviseert in de toelichting op te nemen
hoe voorzien wordt in de implementatie van het wetsvoorstel en hoe de betrokkenen
geïnformeerd worden over wat het voorstel inhoudelijk voor hen betekent. Het adviseert
daarbij informatie over de antidiscriminatievoorziening en (de gang naar) het College
voor de Rechten van de Mens te betrekken. Ook wordt geadviseerd de regeldrukeffecten
van het wetsvoorstel voor burgers en bedrijven in beeld te brengen.39 In de hoofdstukken 4 en 6 van deze memorie van toelichting is hierop ingegaan.

De Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen BES is een groot voorstander van
onverkorte invoering van de gelijkebehandelingswetgeving. Hij benadrukt dat dit een
belangrijke stap is in de richting van het harmoniseren van de regelgeving in het
Europese en Caribische deel van Nederland waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere
omstandigheden van de openbare lichamen.40 In dat verband benadrukt hij het belang van oog te hebben voor de specifieke situatie
en behoeften van elk eiland bij de taakuitoefening van de antidiscriminatievoorziening
en het College. Ook onderkent hij dat de effectuering van het wetsvoorstel een gefaseerd
traject zal zijn. In hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting is hierop nader
ingegaan.

Het College ziet het wetsvoorstel als een belangrijke stap in het realiseren van gelijke
mensenrechtenbescherming voor iedereen in Nederland.41 Benadrukt wordt het belang van bewustwording over mensenrechten en de oordelende
taak van het College bij inwoners; aanbevolen wordt om niet te wachten met het geven
van voorlichting, maar vooruitlopend op inrichting van het juridisch loket al te starten
met een bewustwordingscampagne, waarbij het horizontale karakter van de wetgeving
een aandachtspunt is. Daarnaast beveelt het College aan dat bij de invoering van de
Wgbh/cz recht wordt gedaan aan het VN-verdrag handicap en daarbij gebruik te maken
van de «Handreiking wetgeving en het VN-verdrag» van het College.42 In de hoofdstukken 3 en 4 van deze memorie is hierop nader ingegaan. Bij de, tijdig
te starten, voorlichting door de antidiscriminatievoorziening zal afstemming met het
College plaatsvinden.

De aanbeveling om bij de ontwikkeling en inrichting van de antidiscriminatievoorziening,
ingebed bij het juridisch loket BES, in gesprek te gaan met relevante gesprekspartners
waaronder (belangenorganisaties voor) mensen met een beperking, zal ter harte worden
genomen, in nauwe samenspraak met het Ministerie van Justitie en Veiligheid.43

In de reactie van Centraal Dialoog Bonaire, een overlegorgaan van publieke en private
partijen op Bonaire,44 wordt aangegeven dat men zich goed in het wetsvoorstel kan vinden. Aandacht wordt
gevraagd voor het tempo waarin het brede – dat wil zeggen met inbegrip van de antidiscriminatievoorziening –
Juridisch Loket opgezet wordt. In reactie hierop wordt benadrukt, dat parallel aan
het onderhavige wetstraject de uitvoering ervan wordt voorbereid. Dit is nodig om
op het moment van inwerkingtreding van de wet daadwerkelijk effectief te kunnen zijn.
Het gaat daarbij om de inrichting van de antidiscriminatievoorziening als onderdeel
van het Juridisch Loket BES, maar ook om voorbereiding van de taken van het CRM op
de BES, voorlichting en bewustwording. Bij de voorbereiding van de uitvoering worden
de betrokken gesprekspartners, waaronder Centraal Dialoog, periodiek benaderd. Voorts
vraagt Centraal Dialoog aandacht voor gewenste aanpassingen om gebouwen en voorzieningen
geschikt te maken voor mindervaliden. Men verzoekt hiervoor middelen ter beschikking
te stellen voor bedrijven en overheden die dit nodig hebben. In de hoofdstukken 4.1–4.3
van deze memorie is nader ingegaan op de (praktische en financiële) betekenis van
het realiseren van toegankelijkheid.

De Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES (hierna: Cbp BES) adviseert
in de eerste plaats om voor de uitvoering van de taken van de antidiscriminatievoorziening
niet alleen een protocol op te stellen, maar in verband met de verwerking van persoonsgegevens
ook regels te stellen bij algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) omwille van
duidelijkheid voor burgers. Dit advies wordt opgevolgd; ingevolge het vijfde lid van
artikel I zullen bij AMvB regels worden gesteld over de gegevens die worden verwerkt,
aan wie deze gegevens worden verstrekt en hoe lang deze worden bewaard. Teneinde betrouwbaarheid
en veiligheid te borgen zal de AMvB voorzien in nadere regels over doelbinding en
juridische, technische en organisatorische maatregelen voor de uitwisseling van persoonsgegevens.
In de tweede plaats adviseert de Cbp BES om, gezien de status van de BES-eilanden
als derde landen onder de Algemene Verordening gegevensbescherming (hierna: AVG),
te voorzien in extra waarborgen bij gegevensuitwisseling tussen het Caribische en
Europese deel van Nederland en hierop in de toelichting uitvoering in te gaan. Reden
hiervoor is dat sprake is van verschillende rechtsregimes; voor het Europese deel
van Nederland geldt de AVG en bijbehorende Uitvoeringswet AVG, voor het Caribische
deel geldt de Wet bescherming persoonsgegevens BES (hierna: Wbp BES). Ingevolge artikel 46,
eerste lid, AVG mag een doorgifte van persoonsgegevens aan een derde land door een
verwerkingsverantwoordelijke of een verwerker alleen plaatsvinden mits passende waarborgen
worden geboden en betrokkenen over afdwingbare rechten en doeltreffende rechtsmiddelen
beschikken. De Cbp BES constateert dat dit voor de antidiscriminatievoorziening betekent
dat bij de uitwisseling van (casuistïek met) persoonsgegevens sprake is van doorgifte
van een AVG-domein naar een Wbp BES domein (backoffice naar front office). In reactie op het voorgaande wordt opgemerkt, dat de gegevensstromen naar verwachting
divers zullen zijn: van de antidiscriminatievoorziening BES naar het brede Juridisch
Loket BES en vice versa (dus: binnen de front office, waardoor het rechtsregime van de Wbp BES geldt), van de antidiscriminatievoorziening
BES (front office) naar de backoffice in Europees Nederland, alsmede, zoals de Cbp BES aangeeft, van de backoffice in Europees Nederland naar de antidiscriminatievoorziening BES (front office). Daarnaast zullen mogelijk persoonsgegevens worden uitgewisseld met andere partners
(«sociale kaart») in Caribisch Nederland. De diverse stromen worden zorgvuldig in
kaart gebracht45, waarbij voorzien wordt in door verwerkingsverantwoordelijken en verwerkers te nemen
juridische, technische en organisatorische maatregelen (plichten) en waarborgen voor
burgers (rechten). Dit alles wordt verankerd in de genoemde AMvB, waarbij de (U)AVG
en de Wbp BES in acht worden genomen. Hierover zal de Cbp BES weer om advies worden
verzocht.

Het Bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire steunt het gedachtegoed van het
wetsvoorstel.46 Het stelt echter dat de kosten voor de naleving van de discriminatieverboden en het
realiseren van gelijke behandeling voor bedrijven en organisaties en voor het openbaar
lichaam handelend als werkgever naar verwachting groter zijn dan wordt ingeschat.
Om de uitvoeringsrisico’s en de financiële dekking nader in kaart te brengen wordt
gepleit voor uitvoering van een impactanalyse. In reactie hierop wordt in de eerste
plaats gewezen op hoofdstuk 4 van deze memorie, waarin is onderbouwd waarom het wetsvoorstel
naar verwachting niet zal leiden tot substantiële kosten in het publieke domein. In
de tweede plaats wordt gevolg gegeven aan het verzoek om een impactanalyse: naast
een (extern uit te voeren) nulmeting inzake ervaren discriminatie, is opdracht gegeven
voor een onderzoek naar de (financiële, organisatorische en administratieve) gevolgen
van de invoering van de wetgeving. Op deze wijze worden de gevolgen van de onderhavige
wet zoveel mogelijk gekwantificeerd. Hierbij zij aangetekend, dat de reikwijdte van
het wetsvoorstel (horizontale, private werking) en de ruimte die het in de toepassing
laat voor het wegen van lokale (insulaire, cultureel-maatschappelijke, sociaaleconomische,
geografische) feiten en omstandigheden (redelijkheidsnorm), een reële kosteninschatting
naar verwachting niet eenvoudig maakt. De oordelenpraktijk van het College geeft niet
het beeld dat de invoering van de gelijkebehandelingswetgeving bij bedrijven en organisaties
in Europees Nederland tot bezwaarlijke kosten heeft geleid. Na afronding van het genoemde
onderzoek wordt het parlement geïnformeerd, opdat de uitkomsten kunnen worden betrokken
bij de behandeling van het wetsvoorstel.

Het Bestuurscollege maakt voorts de wens kenbaar dat het bieden van maatwerk tot de
mogelijkheden blijft behoren. In reactie hierop wordt nogmaals benadrukt dat het wetsvoorstel
hier binnen de reikwijdte van de wet de ruimte voor biedt; zowel bij de vraag of gemaakt
onderscheid gerechtvaardigd is als bij de vraag of een doeltreffende toegankelijkheidsaanpassing
evenredig is, kan de normadressaat (burger, bedrijf, organisatie) belangen, feiten
en omstandigheden afwegen.

Voorts vraagt het Bestuurscollege of gedacht is aan overgangstermijnen, of gefaseerde
inwerkingtreding en financiële middelen voor voorlichtingscampagnes en subsidies om
naleving van de wetgeving te stimuleren. Dit zodat bijvoorbeeld binnen de handhaving
en het toezicht de ruimte is om voorlichting te gegeven over de nieuwe wetgeving,
en vervolgens subsidiemogelijkheden kunnen worden gecreëerd om ondernemers te stimuleren
om aan de nieuwe wetgeving te voldoen, zodat daarna de nieuwe wetgeving kan worden
afgedwongen door daadwerkelijk te handhaven. Tot slot verzoekt het Bestuurscollege
van de beoogde inwerkingtredingsdata op de hoogte te worden gesteld, de openbare lichamen
te consulteren op de haalbaarheid hiervan en in gesprek te blijven over de benodigde
financiële middelen en hulp in de vorm van expertise en voorlichting. In reactie hierop
wordt in de eerste plaats opgemerkt, dat het aanbrengen van een zaak over handhaving
van de gelijkebehandelingswetgeving vanwege het horizontale karakter van de normstelling
aan de burger zelf is; al dan niet na een klacht bij het College staat een gang naar
de civiele rechter open. Voorts zij opgemerkt, dat in de loop van het komende wetsproces
en mede op basis van de impactanalyse bezien zal worden of gefaseerde inwerkingtreding
en/of ondersteuning in de rede ligt; de openbare lichamen zullen hierbij worden betrokken.
Beoogd wordt reeds voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel te starten met voorlichting
en bewustwording door de op te richten antidiscriminatievoorziening (die zal worden
ingebed in het Juridisch Loket BES), zodat normadressaten weten wat er op hen af komt
en zich kunnen voorbereiden. De informatie-verschaffing zal gericht zijn op de diverse
doelgroepen en ketenpartners en zal geschieden in nauwe samenspraak en afstemming
met het Juridisch Loket BES, het College en lokale partners.

De hierboven genoemde nulmeting zal benut worden om in kaart te brengen wat het kennisniveau
is en welke voorlichting er nodig is.

Artikelsgewijs

ARTIKEL I Voorziening voor onafhankelijke bijstand bij discriminatie

Eerste lid

Het eerste lid verankert de verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voor realisering van een voorziening voor onafhankelijke
bijstand bij discriminatie op de BES. Hiermee wordt het functioneren en de bestendigheid
van deze voorziening geborgd. Er zal sprake zijn van een structureel gefinancierde,
buiten het openbaar lichaam gepositioneerde, voorziening met een passende rechtsvorm.
Zie de toelichting bij het derde lid.

Tweede lid

Het tweede lid legt de taken van de voorziening vast: ondersteuning bij de afwikkeling
van klachten inzake discriminatie als bedoeld in de genoemde gelijkebehandelingswetten
(a) en registratie (b). Strikt genomen zijn de in c tot en met f genoemde taken – advisering,
doorgeleiding, bemiddeling (vanzelfsprekend alleen indien de betrokken partijen daarmee
instemmen) en voorlichting – specificaties van ondersteuning. Uit een oogpunt van
verduidelijking is er voor gekozen ze expliciet te benoemen. Bij ondersteuning kan
gedacht worden aan advisering over mogelijk door klager te nemen stappen, bijstand
bij het indienen van een oordeelverzoek bij het CRM en bijstand bij de behandeling
daarvan bij het CRM.

Voor het verkrijgen van data inzake (on)gelijke behandeling is registratie van klachten
en meldingen van belang. Op dit moment bestaat wel een beeld van discriminatie op
de BES,47 maar ontbreken precieze cijfers over de problematiek. Gegevensverzameling maakt het
beter mogelijk om gericht discriminatiebeleid te voeren. De voorziening dient jaarlijks
verslag uit te brengen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
over de in het daaraan voorafgaande kalenderjaar geregistreerde klachten. Uitwerking
van de rapportageplicht vindt plaats in het protocol bedoeld in het derde lid.

Derde lid

Voor de uitvoering en inrichting van de taken (werkprocessen, afbakening taken, rapportage)
zal binnen de voorziening een protocol worden opgesteld. Hiermee wordt aangesloten
bij de werkwijze binnen de Europees-Nederlandse antidiscriminatievoorzieningen.48 In de praktijk regelt een protocol onder meer de afdoeningstermijn van klachten,
de wijze van afdoening van klachten, de registratie van klachten en de verslaglegging
terzake.

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere eisen worden gesteld
aan de inrichting van de voorziening en de uitvoering van de taken, genoemd in het
tweede lid. Van deze mogelijkheid zal slechts gebruik worden gemaakt als blijkt dat
aan het protocol niet of onvoldoende gevolg wordt gegeven en een meer dwingende uitwerking
nodig is.

Bedacht moet worden dat de voorziening voor wat betreft haar frontoffice onderdeel zal uitmaken van een breder Juridisch Loket BES,49 waardoor sprake zal zijn van samenwerking tussen de betrokken professionals. Dit
maakt de integrale (inclusief juridische) aanpak van hulpvragen mogelijk, is laagdrempelig
en efficiënt. Draagvlak en vertrouwen bij inwoners zijn essentieel. Daarom wordt toegewerkt
naar een fysiek servicepunt met spreekuren op elk eiland, waar mensen in hun eigen
taal terecht kunnen. Bij de inrichting en toerusting zal een balans worden gezocht
tussen nabijheid (voeling met lokale context) en (professionele) afstand. Waar mogelijk
wordt gebruik gemaakt van de expertise en opgedane ervaring binnen de vereniging van
antidiscriminatievoorzieningen Discriminatie.nl.

Vierde lid

Toegang tot de voorziening is gratis. Dat betekent dat er geen inkomensgrens geldt
voor het verkrijgen van hulp bij discriminatie.

Vijfde lid

In de voorziening worden persoonsgegevens verwerkt voor zover dit noodzakelijk is
voor de goede uitvoering van haar taken. Gezien de aard van de materie en de schaal
van de eilanden is betrouwbaarheid van de voorziening en vertrouwelijke behandeling
van klachten essentieel. Dit speelt temeer wanneer contact gezocht wordt met bijvoorbeeld
discriminerende werkgevers, aanbieders van goederen of diensten of met ketenpartners
teneinde inwoners hulp te kunnen bieden. Daarnaast brengt de inbedding in en samenwerking
met het Juridisch Loket BES mee dat integraal gewerkt zal worden; hierbij zullen persoonsgegevens
(moeten) worden uitgewisseld. De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) BES is van
toepassing op de gegevensverwerking in de voorziening. De voorziening stelt, als verwerkingsverantwoordelijke,
binnen de wettelijke kaders het doel en de middelen van de verwerking vast en heeft
formeel-juridisch gezien de zeggenschap over de verwerking. Bij algemene maatregel
van bestuur zal worden vastgelegd welke gegevens kunnen worden verwerkt, aan wie deze
gegevens worden verstrekt, hoe lang deze worden bewaard en hoe ze worden beveiligd.
Dit is met name van belang gelet op de samenwerking in het Juridisch Loket en met
ketenpartners.

Aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens (Cbp) BES is om advies gevraagd.
In casu is weliswaar geen sprake van een wetsvoorstel dat geheel of voor een belangrijk
deel betrekking heeft op de verwerking van persoonsgegevens, hetgeen gezien artikel 49
Wbp BES zou nopen tot advies. Het bepaalde heeft echter betrekking op een nieuwe functionaliteit
op de BES waarbij betrouwbaarheid, vertrouwelijkheid en zorgvuldigheid van groot belang
zijn. Advies was daarom wenselijk. De Cbp adviseerde in de eerste plaats om nadere
regels over persoonsgegevensuitwisseling te stellen bij algemene maatregel van bestuur
en niet alleen in een protocol, zoals aanvankelijk was voorgesteld. In de tweede plaats
is geadviseerd om, gezien de status van de BES-eilanden als derde landen onder de
Algemene Verordening gegevensbescherming (AVG), te voorzien in extra waarborgen bij
gegevensuitwisseling. Aan beide adviespunten wordt gevolg gegeven. Zie hoofdstuk 7
van het algemeen deel van deze memorie.

ARTIKEL II De Awgb

De Awgb wordt middels artikel 11 mede van toepassing op de BES. Hiertoe wordt de in
artikel 11 eerder vrijgevallen ruimte benut. Tevens wordt geregeld dat gelijke behandeling
op het terrein van de arbeid ook voor ambtenaren op de BES noodzakelijk is, door in
diverse artikelen verwijzingen toe te voegen naar daarvoor relevante wetgeving (Ambtenarenwet
BES en Boek 7a van het Burgerlijk Wetboek BES). Zie hoofdstuk 2.1 van het algemeen
deel van deze memorie. Voor privaatrechtelijke vorderingen en bestuursrechtelijke
beroepen inzake gelijke behandeling wordt expliciet verwezen naar het Burgerlijk Wetboek
BES (hierna: BW BES) en de Wet administratieve rechtspraak BES.

ARTIKEL III Het BW BES

Ingevolge het huidige artikel 1614aa, eerste lid, BW BES zijn de artikelen 646 tot en met 649 (m/v, arbeidsduur, bepaalde/onbepaalde tijd) van Boek 7
van het Nederlandse Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de artikelen 646, tweede lid, tweede zin, 648, derde lid, en 649, derde lid, reeds van overeenkomstige toepassing op de BES. De uitzonderingen hebben betrekking
op gelijke behandeling m/v respectievelijk de taakuitoefening van het College. Deze
uitzonderingen moeten als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel komen te vervallen.
Het College krijgt met dit wetsvoorstel op de BES dezelfde taken als in Europees Nederland.

ARTIKEL IV De wet College voor de rechten van de mens

Het voorgestelde artikel 2 realiseert taakuitbreiding van het College tot individuele
oordeelsvorming op de BES. Zie ook hoofdstuk 6 van het algemeen deel van deze memorie.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de artikelen 10 en 13 van de Wet CRM
te verduidelijken en te stroomlijnen. Uit een oogpunt van duidelijkheid en consistentie
worden in artikel 10 alle betrokken gelijkebehandelingswetten genoemd. In de betreffende
wetten zelf wordt de verwijzing naar de Wet CRM geschrapt.

ARTIKEL V De Wgbh/cz

De Wgbh c/z wordt mede van toepassing op de BES. Dit wordt omwille van de duidelijkheid
en overzichtelijkheid geëxpliciteerd in een nieuw artikel 12. De huidige tekst van
artikel 12 Wgbh/cz komt te vervallen vanwege het feit, dat de taak van het College
wordt gerealiseerd via wijziging van de artikelen 2 en 10 van de Wet CRM. Zie de toelichting
bij artikel IV.

Voorts wordt er in voorzien dat gelijke behandeling van gehandicapten bij de arbeid
ook voor ambtenaren op de BES wordt gerealiseerd. Om die reden wordt ook artikel 10,
dat voorziet in de mogelijkheid van een (privaatrechtelijke of bestuursrechtelijke)
vordering in rechte bij discriminatie, gewijzigd. Ambtenaren op de BES worden nu in
staat gesteld rechtsbescherming te effectueren. Zie hoofdstuk 2.1 van het algemeen
deel van deze memorie.

ARTIKEL VI De Wgbl

De Wgbl wordt mede van toepassing op de BES. Dit wordt omwille van de duidelijkheid
en overzichtelijkheid geëxpliciteerd in een nieuw artikel 14. De huidige tekst van
artikel 14 Wgbl komt te vervallen vanwege het feit, dat de taak van het College wordt
gerealiseerd via wijziging van de artikelen 2 en 10 Wet CRM. Zie de toelichting bij
artikel IV.

Voorts wordt er in voorzien dat gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid
voor ambtenaren op de BES wordt gerealiseerd. Om die reden wordt ook artikel 12, dat
voorziet in de mogelijkheid van een (privaatrechtelijke of bestuursrechtelijke) vordering
in rechte bij discriminatie, gewijzigd. Ambtenaren op de BES worden nu in staat gesteld
rechtsbescherming te effectueren. Zie hoofdstuk 2.1 van het algemeen deel van deze
memorie. In dat verband zij er op gewezen dat, aangezien de Wgbl discriminatie verbiedt
bij het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgevers- of werknemersorganisatie
of een vereniging van beroepsgenoten (artikel 6), hieronder ook wordt verstaan een
organisatie die opkomt voor de belangen van (BES-)ambtenaren.

ARTIKEL VII De Wgb m/v

De Wgb m/v wordt mede van toepassing op de BES. Hiertoe wordt omwille van de duidelijkheid
en overzichtelijkheid een nieuw artikel, 23a, ingevoegd.

De toegevoegd explicitering in artikel 1b, tweede lid, inzake Caribische openbare
lichamen is nodig omdat de Wgb m/v alleen betrekking heeft op Europese openbare lichamen.
Voor privaatrechtelijke vorderingen inzake gelijke behandeling wordt verwezen naar
het BW BES.

ARTIKEL VIII De WOA

Het verbod tot het maken van onderscheid tussen werknemers naar arbeidsduur is reeds
van toepassing op de BES, namelijk via artikel 1614aa BW BES juncto artikel 7:648
BW. Dit geldt niet voor het onder gezag arbeid laten verrichten, anders dan krachtens
arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht of ambtelijke aanstelling. Hierbij moet
gedacht worden aan gedetacheerden en inhuur van zzp’ers. Artikel V, waarin het verbod
op dat onderscheid voor dergelijke arbeid is geregeld, dient daarom mede van toepassing
te worden op de BES. Hierin voorziet het nieuwe artikel Va; ook wordt het incorporeren
van ambtenaren geëxpliciteerd.

Het vervallen van het derde lid van artikel III houdt verband met het feit dat de
taak van het College wordt gerealiseerd via wijziging van de artikelen 2 en 10 Wet
CRM. Zie de toelichting bij artikel IV.

ARTIKEL IX De WOBOT

Discriminatie voor wat betreft arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en onbepaalde
tijd is reeds verboden op de BES, namelijk via artikel 1614aa BW BES juncto artikel 7:649
BW. Artikel II, eerste lid, herhaalt dit om zodoende aanvullende zaken daaromtrent
te kunnen regelen. Met dit wetsvoorstel worden ook ambtenaren op de BES onder de reikwijdte
van de wet gebracht. Zie hoofdstuk 2.1 van het algemeen deel van deze memorie. Het
vervallen van het derde lid van artikel II houdt verband met het feit dat de taak
van het College wordt gerealiseerd via wijziging van de artikelen 2 en 10 Wet CRM.
Zie de toelichting bij artikel IV. Het nieuwe derde lid is geformuleerd in lijn met
artikel 7:690 BW. De uitzendovereenkomst is niet als zodanig wettelijk geregeld op
de BES; wel is de ter beschikking stelling van arbeidskrachten geregeld. Daarom wordt
hier naar de betreffende BES-wet verwezen.

Tot slot wordt het in artikel III bepaalde mede van toepassing op de BES, met dien
verstande dat een werkgever op de BES een ter beschikking gestelde arbeidskracht als
bedoeld in artikel 1 van de Wet op het ter beschikking stellen arbeidskrachten BES
niet hoeft te informeren over een vacature voor een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde
tijd. Dit is in lijn met hetgeen in Europees Nederland voor uitzendkrachten geldt
ingevolge artikel 7:657, tweede lid, BW.

ARTIKEL X Evaluatie

Binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet wordt deze geëvalueerd. Bij de
rapportage aan het parlement inzake de doeltreffendheid en de effecten van deze wet
in de praktijk, zal tevens worden ingegaan op de werking van de voorziening voor juridische
bijstand bij discriminatie en op de individuele oordeelsvorming door het College op
de BES. Onze Minister zendt de evaluatie in overeenstemming met de bewindspersonen
die deze wet mede hebben ondertekend aan de Staten-Generaal.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge