Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 549 Invoering van regels met betrekking tot het loopbaanvervolg van bewindspersonen, alsmede een tweetal wijzigingen van de Wet adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers (Wet regels vervolgfuncties bewindspersonen)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 21 februari 2024 en het nader rapport d.d. 29 april 2024, aangeboden aan de Koning
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juli 2023, no. 2023001756,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermeld
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 februari
2024, no. W04.23.00208/I, bied ik u hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2023, no. 2023001756, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet voor invoering
van regels met betrekking tot het loopbaanvervolg van gewezen bewindspersonen, alsmede
een tweetal wijzigingen van de Wet adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers
(Wet regels gewezen bewindspersonen), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel stelt voor Ministers en Staatssecretarissen regels aan vervolgfuncties
en lobbyactiviteiten, na afloop van hun ambtsvervulling zodat er geen (risico van)
belangenverstrengeling ontstaat. Concrete maatregelen zijn een lobbyverbod en een
draaideurverbod gedurende twee jaar na aftreden. Verder moeten zittende en gewezen
bewindspersonen gedurende een periode van twee jaar na hun aftreden advies aanvragen
bij het Adviescollege rechtspositie politiek ambtsdragers (hierna: Arpa) alvorens
zij een bestuursfunctie aanvaarden in de private of een deel van de semipublieke sector.
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt voorop dat integriteit van groot
belang is voor het vertrouwen in het openbaar bestuur. In dit licht heeft zij begrip
voor het streven van de regering om over dit onderwerp regels te stellen voor zowel
zittende als gewezen bewindspersonen. Ook als zij na aftreden «ambteloos burger» zijn,
behouden zij hun plicht tot geheimhouding van informatie die zij ten tijde van hun
ambtsvervulling hebben verkregen. Ook moeten zij het risico op belangenverstrengeling
zo veel mogelijk beperken bij de keuze van een vervolgfunctie.
Met het oog daarop zijn het lobbyverbod en het draaideurverbod verenigbaar met de
grondrechtelijke kaders, in het bijzonder met het recht op vrije arbeidskeuze. De
Afdeling plaatst wel enkele opmerkingen bij het wetsvoorstel van zowel principiële
als meer praktische aard, in het bijzonder als het gaat om de voorgestelde adviesprocedure.
De Afdeling wijst er allereerst op dat een wettelijke regeling van vervolgfuncties
en andere activiteiten van (gewezen) Ministers en Staatssecretarissen niet volstaat
maar inbedding behoeft in een breder integriteitsbeleid. Niet alleen moet sprake zijn
van een breed gedragen cultuur binnen de overheid waarin integriteitsvraagstukken
permanent aandacht krijgen, ook is meer nodig dan een wettelijke regeling met juridische
normen en procedures.
In het bijzonder de voorgestelde adviesplicht illustreert de inherente beperkingen
van zo’n wettelijke regeling. Voor daadwerkelijke bescherming en bevordering van de
integriteit is daarom voortdurend aandacht nodig voor de morele waarden die ten grondslag
liggen aan het juridische kader en voor het gesprek dat over de daarmee samenhangende
dilemma’s moet worden gevoerd.
Verder wijst de Afdeling op het wezenlijk belang van een kwalitatief hoogwaardige
invulling van politieke ambten voor het goede functioneren van de democratische rechtsstaat.
Dit vergt ook een rechtspositie die daarbij past. Enerzijds om voldoende gekwalificeerde
personen voor politieke ambten aan te trekken. Anderzijds om te waarborgen dat ambtsdragers
onafhankelijk en neutraal hun ambt vervullen, moet het stelsel als geheel in balans
zijn.
Daarom moet het wetsvoorstel worden bezien in samenhang met de overige rechtspositionele
kaders, waaronder de (inmiddels versoberde) wachtgeldregeling en de inspanningsverplichting
voor het vinden van een passende functie. De toelichting op het wetsvoorstel geeft
geen blijk van een dergelijke samenhangende visie. De Afdeling adviseert hier alsnog
in te voorzien.
Mede in het licht van het voorgaande zal de voorgestelde adviesprocedure leiden tot
een verdere juridisering en kan mede daarom contraproductief gaan werken. De Afdeling
geeft daarom in overweging dit deel van het wetsvoorstel te heroverwegen.
Indien de wetgever niettemin ook op dit punt nadere wettelijke regels wil stellen,
constateert de Afdeling dat het voorstel dat nu voorligt op een aantal punten onvoldoende
is uitgewerkt en in die zin niet «af» is. Indien de regering deze weg wil blijven
volgen, adviseert de Afdeling tot een vormgeving met een duidelijker invulling van
de ministeriële verantwoordelijkheid. Dan kan een goede verantwoording plaatsvinden
aan het parlement voor de gevolgde procedure en de uitkomst daarvan. De Afdeling acht
het in de bredere context van dit wetsvoorstel in dat verband noodzakelijk dat de
Minister-President een centrale en zichtbare rol vervult in het bevorderen van integriteit
van bewindspersonen tijdens én gedurende een periode van twee jaar na hun ambtsvervulling.
Verder plaatst de Afdeling kanttekeningen bij de keuze van de regering om de adviesverplichting
voor bestuursfuncties te beperken tot de private sector en een klein deel van de semipublieke
sector. Het risico op belangenverstrengeling kan zich ook in het publieke en semipublieke
domein voordoen. De Afdeling ziet bij dit specifieke onderwerp daarin geen principieel
verschil.
De afbakening kan bovendien leiden tot een ongelijk speelveld met de private sector.
De Afdeling adviseert daarom het onderscheid tussen publieke en private sector te
heroverwegen. Ook wijst de Afdeling op onduidelijkheden in de afbakening en inhoud
van de normstelling voor (gewezen) bewindspersonen bij de aanvaarding van de vervolgfuncties
en lobbyactiviteiten.
Verder plaatst de Afdeling kanttekeningen bij de beoogde rechtsbescherming. Omdat
de gang naar de civiele rechter zoals in de toelichting beschreven, in de gegeven
omstandigheden niet erg voor de hand zal liggen, rijst de vraag of de betrokkene dan
wel op effectieve wijze bescherming kan krijgen. De Afdeling adviseert daarom in het
voorstel meer duidelijkheid te geven over de procedure voorafgaand aan het uitbrengen
van het advies.
Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor de praktische uitvoerbaarheid van de advisering
door het Arpa. Zij adviseert de regering nader te motiveren op welke wijze het Arpa
in staat zal worden gesteld om op deskundige en zorgvuldige wijze advies uit te brengen
in een kort tijdbestek.
In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden bezien.
1. Inhoud en aanleiding van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel stelt regels aan de vervolgfuncties en lobbyactiviteiten van Ministers
en Staatssecretarissen na afloop van hun ambtsvervulling. De regering stelt deze regels
voor ter bevordering van de integriteit van het openbaar bestuur. Het voorstel beoogt
het risico van belangenverstrengeling te verkleinen en ongelijke toegang tot het openbaar
bestuur te voorkomen. Tevens wordt beoogd de vertrouwelijkheid van bepaalde uit hoofde
van het ambt verkregen informatie te waarborgen. De volgende drie maatregelen worden
voorgesteld.
– Afkoelperiode met adviesplicht.2 Gedurende twee jaar na het ontslag geldt voor de gewezen bewindspersoon een adviesverplichting
over de toelaatbaarheid van een bestuurlijke vervolgfunctie of commerciële opdracht.
Dit geldt ook voor zittende bewindspersonen die gedurende hun ambtstermijn een vervolgfunctie
aanvaarden. De adviesverplichting geldt voor dienstverbanden in ruime zin3 op het beleidsterrein van het (voormalige) ministerie en andere beleidsterreinen
waar de (gewezen) bewindspersoon «intensief en meer dan incidenteel bij betrokken
is geweest». Dienstverbanden in de publieke sector en een groot deel van de semipublieke
sector zijn uitgezonderd. Het Arpa krijgt de taak om aan de (gewezen) bewindspersoon
een advies uit te brengen over de beoogde vervolgfunctie. De conclusie kan zijn dat
het beoogde dienstverband aanvaardbaar, aanvaardbaar onder voorwaarden of niet aanvaardbaar
wordt geacht. Deze adviezen zijn niet bindend. Elk positief advies of niet-opgevolgd
negatief advies wordt openbaar gemaakt.4 Het niet opvolgen van een negatief advies heeft daarmee volgens de memorie van toelichting
«naming en shaming» tot gevolg.5 Ook wordt de verplichting voorgesteld om gedurende twee jaar na het ontslag alle
vervolgfuncties en opdrachten te melden en openbaar te maken in een register. Dit
geldt ook voor dienstverbanden in de publieke of semipublieke sector.
– Draaideurverbod.6 Deze norm verbiedt een (gewezen) bewindspersoon om binnen twee jaar na het ontslag
een dienstverband aan te gaan met of ten behoeve van diens voormalige ministerie of
een aanpalend ministerie dat gaat over een beleidsterrein waar de bewindspersoon «intensief
en meer dan incidenteel bij betrokken is geweest». Het gaat om het verbod van betaalde,
commerciële werkzaamheden. Een (gewezen) bewindspersoon kan een ontheffing van het
draaideurverbod aanvragen bij de Minister van het betrokken ministerie. Daarbij kan
het Arpa om advies worden gevraagd.
– Lobbyverbod.7 Gewezen bewindspersonen mogen twee jaar na ontslag geen zakelijk contact hebben met
ambtenaren van het voormalige ministerie en van aanpalende ministeries. Het lobbyverbod
is geen verbod om een dienstverband te aanvaarden. Ook van het lobbyverbod kan een
gewezen bewindspersoon een ontheffing aanvragen bij de Minister van het betrokken
ministerie. De toelichting gaat er vanuit dat ontheffing alleen «in uitzonderlijke
gevallen» zal worden verleend.8 Daarbij kan het Arpa om advies worden gevraagd.
Het wetsvoorstel vloeit mede voort uit moties van de Tweede Kamer over het beperken
van het aanvaarden van vervolgfuncties en het lobbyen gedurende een afkoelperiode
van twee jaar na ontslag.9 Deze moties waren onder meer gebaseerd op de aanbevelingen die aan Nederland zijn
gedaan door een werkgroep van de Raad van Europa, de Groep Staten tegen Corruptie
(hierna: Greco) uit 2018.10 In reactie hierop heeft de regering de hoofdlijnen van dit wetsvoorstel in november
2021 aan de Kamer uiteengezet.11 Ook de Europese Commissie heeft aanbevolen om het (voorgenomen) wetsvoorstel af te
ronden.12
In de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel aan de Afdeling heeft de regering een
aantal vragen voorgelegd aan de Afdeling over de rechtsbescherming, de afbakening
en de bescherming van grondrechten, in het bijzonder het recht op arbeid.13 Deze vragen zijn betrokken bij en geïntegreerd in de advisering over het wetsvoorstel.
Over deze vragen heeft een delegatie van het kabinet gesproken met enkele leden van
de Afdeling advisering.14
2. Constitutioneel kader
Bij de beoordeling van dit wetsvoorstel heeft de Afdeling de volgende constitutionele
overwegingen betrokken.
a. Ambt en ambtsdrager
Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor persoonlijke keuzes die (gewezen) bewindspersonen
maken als het gaat om hun carrière na afloop van hun ambtstermijn. Staatsrechtelijk
gezien moeten ambt en ambtsdrager nadrukkelijk van elkaar worden onderscheiden. De
ambtsdrager is de persoon die voor het ambt handelt en het ambt als het ware voor
een bepaalde tijd vertegenwoordigt.15 Waar de personen die het ambt vervullen komen en gaan, is het ambt zelf permanent.
Op die manier is er altijd een Minister of Staatssecretaris die jegens de volksvertegenwoordiging
verantwoording is verschuldigd over de uitoefening van bevoegdheden en het gevoerde
beleid. De ministeriële verantwoordelijkheid strekt zich ook uit tot het beleid en
de beslissingen van ambtsvoorgangers.16
Nauw verwant maar nadrukkelijk te onderscheiden van de ministeriële verantwoordelijkheid
is de vertrouwensregel. Deze houdt in dat het optreden van de Ministers en Staatssecretarissen
berust op het vertrouwen van de meerderheid van de Tweede Kamer. De vertrouwensregel
heeft een veel bredere reikwijdte en strekt zich uit tot al het handelen van ambtsdragers.
Het kan daarbij dus ook gaan om gedragingen in de privésfeer.
Ambtsdragers vervullen hun ambt tot gebleken is dat het vertrouwen, om wat voor reden
dan ook, ontbreekt. Het eventueel opzeggen van het vertrouwen in een Minister berust
veelal (mede) op overwegingen van politieke aard. Daardoor heeft de vervulling van
een politiek ambt een inherente onzekerheid: het «lot» van een politiek ambtsdrager
hangt in meer of mindere mate af van factoren die liggen buiten zijn persoonlijke
hoedanigheden en de kwaliteit van zijn functievervulling.
Op grond van de vertrouwensregel komt bij een oordeel over integriteitskwesties van
zittende bewindspersonen een beslissende rol toe aan de Tweede Kamer.17 Dit wetsvoorstel betreft zittende bewindspersonen (ambtsdragers) en gewezen bewindspersonen
gedurende twee jaar na afloop van hun ambtsvervulling. Die laatsten zijn dan natuurlijke
personen die niet langer ambtsdrager zijn en zij zijn zelf niet meer politiek aanspreekbaar
op hun loopbaankeuzes. Hun ambtsopvolger is hier in beginsel ook niet op aanspreekbaar.
Niettemin kan een vervolgfunctie of activiteit die verband houdt met het vroegere
beleid met terugwerkende kracht nieuw licht doen schijnen op het beleid dat de bewindspersoon
heeft gevoerd. Concreet kan dan de vraag opkomen of de bewindspersoon toentertijd
wel in het algemeen belang heeft gehandeld of dat deze wellicht toen al een persoonlijk
belang had bij het gevoerde beleid en in verband daarmee genomen beslissingen. Uiteraard
geldt hier dan wel de ministeriële verantwoordelijkheid voor de ambtsopvolger. Situaties
waarin daadwerkelijk sprake is van (risico op) belangenverstrengeling kunnen het vertrouwen
van burgers in het openbaar bestuur negatief beïnvloeden en zijn daarom onwenselijk.
b. Grondrechten
De Grondwet erkent het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid, behoudens
de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.18,
19 De regering onderkent in de toelichting dat de voorgestelde adviesverplichting en
het draaideurverbod de vrije keuze van arbeid kunnen inperken.20 Ook (gewezen) bewindspersonen hebben recht op vrije arbeidskeuze. De adviesverplichting
en het draaideurverbod beperken dit recht voor zover zij betrekking hebben op het
aangaan van een arbeidsovereenkomst. Hoewel het advies niet bindend is, is de veronderstelling
van de regering dat de adviezen worden opgevolgd. Feitelijk wordt een beperking beoogd
en de Afdeling acht het aannemelijk dat dit effect ook daadwerkelijk optreedt.
Daarnaast betekent het wetsvoorstel een beperking van de persoonlijke levenssfeer
zoals opgenomen in artikel 10 van de Grondwet, door de gegevensverwerking door het
adviescollege, de openbaarmaking van adviezen indien de betrokkene desbetreffende
functie heeft aanvaard en het openbare register met vervolgfuncties.21 De «naming and shaming» bij het niet opvolgen van een negatief advies, dan wel het
niet voldoen aan de geadviseerde voorwaarden, kan bovendien schadelijk zijn voor de
eer en goede naam van de betrokkene.22 Op deze manier worden gewezen bewindspersonen beperkt in hun vrije keuze om hun persoonlijke
leven in te richten. De Afdeling overweegt ten slotte dat bij de beperking van grondrechten
het belangrijk is dat er enige vorm van rechtsbescherming mogelijk is.23
c. Integriteit van het openbaar bestuur
Artikel 49 van de Grondwet bepaalt dat Ministers en Staatssecretarissen bij de aanvaarding
van hun ambt trouw zweren of beloven aan de Grondwet. Zij zweren of beloven voorts
een getrouwe vervulling van hun ambt. Deze bepaling is nader uitgewerkt in de eed
voor Ministers en Staatssecretarissen.24 Onderdeel van de beëdiging is: «Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in
dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige
belofte heb aangenomen of zal aannemen». Dit betekent ook dat een ambtsdrager geen
besluiten neemt of een bepaald beleid voert met het oog op een mogelijke vervolgfunctie.
In meer brede zin is integriteit verweven met de legitimiteit van het openbaar bestuur
en met het vertrouwen in de instellingen en instituties. Hiervoor is de onafhankelijke
uitoefening van het ambt genoemd. Het is van staatsrechtelijk belang dat overheidsbesluiten
in het algemeen belang genomen worden, en niet worden beïnvloed door persoonlijke
belangen of andere oneigenlijke argumenten.25 Integriteit van het openbaar bestuur is in die zin ook van groot belang voor het
vertrouwen van burgers in de overheid.
Zoals de Afdeling eerder uiteen heeft gezet, vraagt integriteit van politieke ambtsdragers
in zijn veelomvattendheid om een gedifferentieerde aanpak.26 Integriteit is veel meer dan het zich onthouden van schendingen van juridisch sanctioneerbare
regels. Primair is van belang dat personen eerlijk en betrouwbaar zijn en hun ambt
naar behoren vervullen. Dat wordt in overwegende mate bepaald door morele waarden
en uitgangspunten die in concrete situaties moeten worden ingevuld.27 Deze uitgangspunten gelden ook voor (gewezen) bewindspersonen. Na afloop van hun
ambtstermijn blijven deze personen, vanwege de bijzondere verantwoordelijkheden die
zij kort daarvoor hebben gedragen, voor burgers nog enige tijd herkenbaar en zichtbaar,
als boegbeeld van het openbaar bestuur. Bedacht moet worden dat de onderliggende integriteitsnormen
ook al in de huidige situatie na aftreden doorwerken.28
Daarbij geldt dat specifiek met betrekking tot vervolgfuncties en andere activiteiten
in de literatuur een aantal situaties wordt genoemd waarvoor integriteitsbeleid nodig
zou zijn om (het risico van) belangenstrengeling te voorkomen. Deze hangen met elkaar
samen:29
– Het al tijdens het ambt verrichten van handelingen om toekomstperspectieven buiten
de publieke sector te vergroten.30
– Het lobbyen door voormalig bewindspersonen die niet alleen kennis en informatie hebben,
maar ook de juiste contacten en invloed.
– Voormalig bewindspersonen die na afloop van hun ambt organisaties of bedrijven vertegenwoordigen
met belangen die in strijd zijn met standpunten waarvoor zij tijdens hun ambt verantwoordelijk
waren («switching sides»).
– Het gebruiken van vertrouwelijke informatie, waaronder informatie waar anderen vanwege
hun positie geen toegang toe hebben (voorkennis).
– Het (commercieel) inhuren van voormalig bewindspersonen door ministeries (in het voorstel
het draaideurverbod genoemd).
Of voor de bescherming van de integriteit van het openbaar bestuur wettelijke regels
nodig zijn, is afhankelijk van het aspect dat aan de orde is. Voor sommige schendingen
van de integriteit – corruptie, omkoping en schending van staatsgeheimen – zijn wettelijke
regels en sancties nodig en ook al lange tijd geldend. Niet voor alle integriteitsaspecten,
waaronder de hierboven geschetste situaties, is dit echter zo duidelijk. Wat moreel
onwenselijk of ongepast is, kan verschuiven in de tijd.
Ook moeten normen in concrete gevallen meer dan eens verder worden uitgewerkt of toegepast.
Het is inherent aan integriteitskwesties dat vaak sprake is van een grijs gebied waar
in concrete situaties dilemma’s opkomen zonder een eenduidig «juist» antwoord. De
gewenste juridische duidelijkheid verhoudt zich dan niet altijd met de diffuse werkelijkheid
en de morele dilemma’s die in de praktijk spelen.31 De Afdeling heeft daarom eerder overwogen dat het van belang is te onderkennen dat
naast wetgeving ook andere instrumenten noodzakelijk zijn om een veilige omgeving
te scheppen waarin open over dilemma’s en over de beslissingen die moeten worden genomen,
kan worden gesproken. Zo ontstaat een meeromvattend integriteitssysteem (zie hierna
punt 4).32
3. Algemeen oordeel
Gelet op het belang van de bescherming van de integriteit van het openbaar bestuur
en het feit dat handelingen na de ambtsperiode dit belang kunnen schaden, begrijpt
de Afdeling het voornemen om algemene regels te stellen om de risico’s daartoe te
verkleinen. De aanbevelingen van Greco, de Europese Commissie en de aangenomen Kamermoties
sluiten daarop aan. Voor zover de voorgenomen maatregelen raken aan grondrechten,
is wetgeving aangewezen, mede gelet op de Grondwet en het daarin verankerde legaliteitsbeginsel
(zie hiervoor punt 2b) en verdient zij de voorkeur boven louter integriteitsnormen
in het Handboek voor bewindspersonen. Voor zover het gaat om het lobbyverbod is het
wetsvoorstel grotendeels een codificatie van de praktijk waarin het rijksambtenaren
is verboden om zakelijk contact te hebben met voormalige bewindspersonen en van de
regel dat voormalige bewindspersonen gedurende een periode van twee jaar niet aanvaardbaar
zijn als lobbyist.33
Draaideurverbod en lobbyverbod
De Afdeling merkt op dat de grondrechtelijke beperkingen die van het voorgestelde
draaideurverbod en lobbyverbod uitgaan niet van zodanige aard zijn dat deze niet gerechtvaardigd
kunnen worden.34 Het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de goede zeden en het bijdragen
aan een betrouwbare en integere overheid zijn legitieme doelen voor beperkingen van
de (lobby-)werkzaamheden van en de aanvaarding van bepaalde vervolgfuncties (draaideurverbod)
door (gewezen) bewindspersonen.35
Belangrijk is ook dat de beperkingen na afloop van de ambtstermijn tijdelijk zijn,
voor de duur van twee jaar. De Afdeling acht deze termijn niet onredelijk en niet
disproportioneel in het licht van de genoemde legitieme doeleinden. Bovendien voorziet
het wetsvoorstel in bepaalde ontheffingsmogelijkheden waarmee is beoogd dat deze twee
verboden niet verder ingrijpen dan voor het publieke belang nodig is. Het is aan de
politieke en ambtelijke leiding van het departement om deze regels te handhaven en
proportioneel toe te passen.
Adviesplicht
De Afdeling begrijpt op zichzelf ook het streven naar een regeling omtrent de aanvaarding
van vervolgfuncties, mede gelet op de internationale aanbevelingen die zijn gedaan.
Tegelijkertijd roept in het bijzonder dit onderdeel van het wetsvoorstel, mede gelet
op het hiervoor geschetste constitutionele kader (zie punt 2), de nodige vragen op.
De voorgestelde adviesprocedure draagt bij aan een verdere juridisering waardoor deze
contraproductief kan uitwerken. Indien de wetgever niettemin nadere wettelijke regels
wil stellen, dan adviseert de Afdeling een meer sluitende regeling te maken met inbegrip
van een goede verantwoording aan het parlement.
Het voorgaande geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van enkele principiële opmerkingen,
naast opmerkingen van meer praktische aard. De Afdeling gaat hier in de punten 4 tot
9 nader op in.
4. Inbedding in integriteitsbeleid
Integriteit van het openbaar bestuur bestrijkt een groot terrein. Anders dan de titel
van het wetsvoorstel doet vermoeden, stelt het voorstel niet zozeer regels omtrent
de «loopbaan» van bewindspersonen na hun aftreden. Het is, zo blijkt uit de toelichting,
gericht op het bevorderen van integriteit en het voorkomen van (het risico op) belangenverstrengeling
tijdens de ambtsvervulling en een beperkte periode daarna.
De Afdeling merkt daarbij op dat de integriteit van het openbaar bestuur niet alleen
betrekking heeft op (voormalig) bewindspersonen maar in bredere zin ook op andere
categorieën van personen. Ook bij volksvertegenwoordigers, de decentrale besturen
en ambtenaren kunnen zich risico’s van belangenverstrengeling voordoen in de aanvaarding
en uitoefening van vervolgfuncties. Voor de verschillende doelgroepen bestaat op onderdelen
al regelgeving en beleid ter bevordering van integriteit.
De Afdeling merkt in dat verband op dat beleid voor het bevorderen van integriteit
niet alleen gericht moet zijn op bewindspersonen, maar dat ook sprake moet zijn van
een breed gedragen cultuur binnen de overheid waarin integriteitsvraagstukken permanent
aandacht krijgen. Met het oog daarop rijst de vraag hoe het voorstel, dat zich slechts
richt op een beperkte groep, past binnen dit integrale integriteitsbeleid.
In dat licht bezien merkt de Afdeling op dat voor het waarborgen van de integriteit
meer nodig is dan een wettelijke regeling met juridische normen en procedures. Het
wetsvoorstel is in de kern te zien als een beperking van de eigen verantwoordelijkheid
van (gewezen) bewindspersonen door de daarin opgenomen ge- en verboden en juridische
procedures. Integriteit vergt echter een bredere benadering dan een sec juridische;
een die recht doet aan de morele dimensie van integriteit.
Gelet daarop kunnen juridische regels ook in hun tegendeel verkeren. Juridisering
kan contraproductief werken als deze ertoe leidt dat alleen nog maar naar de (bindende)
regels wordt gekeken («rule based») en de onderliggende morele uitgangspunten uit
het zicht verdwijnen («principle based»). Om dit te voorkomen is het noodzakelijk
dat het onderwerp levend wordt gehouden door onder meer regelmatige bespreking in
diverse gremia (waaronder de ministerraad), door trainingen en de aanstelling van
een vertrouwenspersoon. Daarin is permanente aandacht nodig voor de morele waarden
die ten grondslag liggen aan het normatieve kader.
Op deze wijze wordt, meer dan nu het geval is, recht gedaan aan het belang van de
eigen verantwoordelijkheid. Het wetsvoorstel vormt een illustratie van dit spanningsveld.
De toelichting biedt slechts beperkt inzicht in hoeverre het wetsvoorstel gelet op
de hiervoor geschetste aard van het integriteitsvraagstuk niet contraproductief gaat
werken.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader uit een te zetten hoe dit wetsvoorstel
moet worden bezien in het licht van het bredere integriteitsbeleid.
Allereerst merkt de regering naar aanleiding van het advies van de Afdeling op dat
het wetsvoorstel zich uitstrekt tot zittende en gewezen bewindspersonen voor een periode
van twee jaar na hun ontslag. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is integer bestuur.
Met dat principe als basis bevat het wetsvoorstel regels die zien op het loopbaanvervolg
na het ambt van bewindspersoon. De titel van het wetsvoorstel wordt daarom gewijzigd
in: wetsvoorstel regels vervolgfuncties bewindspersonen.
De regering deelt de opvatting van de Afdeling dat integriteitsbeleid een brede benadering
behoeft waarin zowel aandacht moet zijn voor structuur als voor cultuur, en die betrekking
heeft op ambtsdragers en ambtenaren in alle overheidslagen. Vanuit dat uitgangspunt
heeft het kabinet dan ook in april 2023 een visienota over integriteit in het openbaar
bestuur naar de Tweede Kamer gezonden.36 In deze nota wordt een breed integriteitsbeleid als noodzakelijk beschouwd, omdat
dit bijdraagt aan een betrouwbare, dienstbare en rechtvaardige overheid. Een overheid
die zich door waarden laat leiden, dichtbij mensen staat en naar hen luistert, die
niet meer belooft dan ze waar kan maken en die het goede doet ook als niemand kijkt.
Integriteit is in de visie van de regering dan ook onlosmakelijk verbonden met het
vakmanschap van ambtsdragers en ambtenaren op alle niveaus. Uiteraard gaat het daarbij
ook om volksvertegenwoordigers, zij het dat de beide Kamers zelf gaan over hun integriteitsregels.
De nota biedt naast een uiteenzetting over de ontwikkeling van het integriteitsbeleid
door de jaren heen, ook helderheid over doel en richting van het integriteitsbeleid
vandaag de dag. Voor een effectief beleid is het nodig om regel-georiënteerde en moreel-georiënteerde
strategieën te combineren, dus om, aansluitend bij de woorden van de Afdeling, «rule
based» en «principle based» invalshoeken niet los van elkaar te zien. Regels zorgen
voor houvast voor alle betrokkenen. Het onderhavige wetsvoorstel is daarvan een voorbeeld.
Tegelijkertijd is het, juist waar het gaat om integriteit, niet mogelijk of wenselijk
om alles in regels te vatten omdat een goede uitkomst soms per geval kan verschillen,
of omdat er in een geval meerdere goede uitkomsten kunnen zijn afhankelijk van de
context. Daarom is een sfeer waarin open met elkaar van gedachten kan worden gewisseld
over dilemma’s, van groot belang in zowel een bestuurlijke setting als op de ambtelijke
werkvloer.
In eerdere brieven aan de Tweede Kamer37 en ook in de nota uit april 2023 is het onderhavige wetsvoorstel in die context aangekondigd.
Het gaat dus niet om een geïsoleerde benadering van een beperkte groep ambtsdragers,
maar om een concreet voornemen dat uit het bredere integriteitsbeleid voortvloeit,
namelijk om ten aanzien van (gewezen) bewindspersonen wettelijke maatregelen te treffen
met het oog op hun vervolgfunctie. De Tweede Kamer heeft hier meermaals om verzocht,
evenals de Raad van Europa (GRECO) en de Europese Commissie in haar Rechtsstaatrapport.
In de nota van april 2023 worden ook ten aanzien van decentrale bestuurders en ten
aanzien van ambtenaren concrete beleidsvoornemens aangekondigd, deels regelgevend,
deels cultuurgericht. Er is met dit wetsvoorstel dus geen sprake van een op zichzelf
staand initiatief.
In de Gedragscode Integriteit Bewindspersonen van december 202238 is opgenomen dat in ieder geval één keer per jaar het onderwerp integriteit, en specifiek
de gedragscode, wordt geagendeerd in de ministerraad, met als doel de gedragscode
waar nodig te actualiseren en om via een training te leren van dilemma’s. Voorts hebben
recentelijk de voormalige Ministers mevrouw Sorgdrager en de heer De Hoop Scheffer
de rol van vertrouwensfunctionaris voor leden van het kabinet op zich genomen.39 Het kan immers gewenst zijn dat iemand met meer afstand kan meedenken over een concrete
integriteitsvraag waar een bewindspersoon zich voor gesteld ziet. De vertrouwensfunctionarissen
kunnen behulpzaam zijn bij het geven van invulling aan de eigen verantwoordelijkheid
die elke bewindspersoon heeft voor de eigen integriteit. Diezelfde achterliggende
gedachte doet zich voor bij de Gedragscode Integriteit Bewindspersonen en de daarin
toegezegde training en gesprekken, en ook voor het eerder uitgebrachte self assessment
voor kandidaat-bewindspersonen40. Dit self assessment beoogt aanstaande bewindspersonen te helpen bij de bewustwording
van mogelijke integriteitsrisico’s die in het gesprek met de formateur ter sprake
moeten komen.
De regering heeft begrip voor de opvatting van de Afdeling dat het onderhavige wetsvoorstel
spanning kan opleveren met de eigen verantwoordelijkheid van (gewezen) bewindspersonen.
Het wetsvoorstel bevat immers regels waarmee de ruimte voor de (gewezen) bewindspersonen
wordt beperkt, te weten een lobbyverbod, een draaideurverbod en een adviesverplichting
met betrekking tot vervolgfuncties. Naar de mening van de regering zijn die regels
echter nodig voor de gewenste duidelijkheid aan de (gewezen) bewindspersonen en de
samenleving. Tegelijkertijd kan de (gewezen) bewindspersoon zijn eigen verantwoordelijkheid
juist beter nemen wanneer de regels helder zijn. Een voorbeeld uit het wetsvoorstel
waarin de eigen verantwoordelijkheid sterk naar voren komt, is het door de (gewezen)
bewindspersoon invullen van de vragenlijst die aan het Arpa wordt verstrekt ten behoeve
van het uitbrengen van het advies over de beoogde vervolgfunctie van betrokkene.
Op onderdelen is de memorie van toelichting in het licht van het bovenstaande verduidelijkt.
5. Rechtspositie ambtsdragers
Een kwalitatief hoogwaardige invulling van politieke ambten is van wezenlijk belang
voor het goede functioneren van de democratische rechtsstaat. Politieke ambtsdragers
moeten hun ambt op een onafhankelijke wijze kunnen vervullen. De Afdeling heeft eerder
gewezen op het algemene belang dat steeds weer voldoende daartoe gekwalificeerde personen,
met diverse achtergronden en maatschappelijke ervaring, bereid gevonden worden om
zich beschikbaar te stellen voor dergelijke ambten. Kandidaat-bewindspersonen moeten
de bereidheid hebben zich te onderwerpen aan een selectieprocedure, met de openbaarheid
die daaraan verbonden is. Dit omvat ook de bereidheid om de risico’s te aanvaarden
die verbonden zijn aan de vervulling van een politiek ambt.
Gelet op het voorgaande is de functie van bewindspersoon een bijzonder ambt. Zoals
hiervoor in punt 2a is geschetst, gaat de vervulling van dat ambt gepaard met een
inherente onzekerheid. Anders dan «gewone» functies op de arbeidsmarkt, kunnen bewindspersonen
hun functie verliezen als gevolg van vervroegde verkiezingen of bij tussentijds aftreden.
Het besluit om het politiek ambt te aanvaarden en om dit neer te leggen zal in de
regel politiek-bestuurlijk gemotiveerd zijn. Persoonlijke financiële overwegingen
moeten in deze besluitvorming geen rol spelen. De wetgever heeft mede met het oog
hierop een bijzondere rechtspositie voor ambtsdragers gecreëerd.
De Afdeling merkt op dat goed inzicht in de gevolgen van de voorgestelde adviesverplichting
alleen mogelijk is als deze worden bezien in samenhang met de overige rechtspositionele
regels en voorzieningen. Om enerzijds voldoende gekwalificeerde personen aan te trekken
en anderzijds voldoende te waarborgen dat ambtsdragers onafhankelijk en neutraal hun
ambt vervullen, moet het geheel in balans zijn. Daarbij is van belang dat de afgelopen
decennia de wachtgeldregeling is beperkt en een inspanningsverplichting is ingevoerd
zodat gewezen bewindspersonen zo snel mogelijk passende arbeid vinden. Ook moet daarbij
de grootte van de portefeuille van bewindspersonen van bepaalde departementen betrokken
worden, omdat die van invloed is op wat als een passende vervolgfunctie gezien kan
worden.
De Afdeling merkt op dat de toelichting nauwelijks ingaat op de gevolgen van dit wetsvoorstel
voor de aantrekkelijkheid van het ambt en de rechtspositie van ambtsdragers in den
brede. Volstaan wordt met de mededeling dat de aantrekkelijkheid van het ambt in de
evaluatie van de wet aan de orde zal komen. Daarmee geeft de regering geen blijk van
een samenhangende visie op de gewenste rechtspositie van politieke ambtsdragers en
in verband daarmee wat de gevolgen kunnen zijn van het wetsvoorstel voor de kwaliteit
van de vervulling van politieke ambten.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting nader in te
gaan op de samenhang van dit voorstel met de andere rechtspositionele kaders, en,
in verband daarmee, op de gevolgen van het voorstel voor de kwaliteit van de vervulling
van politiek ambten.
Resumerend zal, mede in het licht van het voorgaande (punt 4 en 5), de voorgestelde
adviesprocedure leiden tot een verdere juridisering waardoor deze contraproductief
kan uitwerken. De Afdeling adviseert dit deel van het wetsvoorstel te heroverwegen.
In navolging van het advies van de Afdeling gaat de regering in de memorie van toelichting
nader in op de gevolgen voor de aantrekkelijkheid van het ambt en de samenhang van
dit voorstel met de andere rechtspositionele kaders. De regering ziet niet hoe dit
wetsvoorstel gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de vervulling van politieke
ambten en de rechtspositie van ambtsdragers in den brede. Het voorstel ziet immers
uitsluitend op (gewezen) bewindspersonen. De regering heeft zich er rekenschap van
gegeven dat het ambt van bewindspersoon aantrekkelijk dient te blijven, ook wanneer
de voorgestelde maatregelen in werking zijn getreden. Daarom bevat het wetsvoorstel
op onderdelen de nodige nuance, bijvoorbeeld in de wijze van advisering door het Arpa.
Een visie op de rechtspositie van politieke ambtsdragers en daarbij de samenhang met
integriteitsmaatregelen heeft de regering reeds in 2015 neergelegd in een aan de Tweede
Kamer aangeboden rapport («Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie»).41 In deze visie is een afwegingskader voor wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden en
voorzieningen van politieke ambtsdragers opgenomen. Als één van de acht leidende principes
voor het arbeidsvoorwaardenpakket is in deze visie opgenomen dat de rechtspositie
van politieke ambtsdragers een integere ambtsvervulling dient te bevorderen. De uitgangspunten
van deze visie gelden nog steeds.
Het belang van een adequate uitkeringsregeling voor politieke ambtsdragers is daarbij
onderkend. Zo voorkomt een na het ambt adequate uitkeringsregeling dat politieke ambtsdragers
al tijdens de ambtsvervulling (moeten) solliciteren voor een volgende functie met
het risico dat verschillende belangen door elkaar gaan lopen. Daarmee wordt tegengegaan
dat betrokkenen al voor het eind van hun ambtstermijn moeten gaan zoeken naar een
nieuwe betrekking vanwege de beperktheid van de uitkering(-speriode) na het aftreden.
Een lobby- en draaideurverbod, als ook de adviesverplichting, zorgen ervoor dat een
gewezen bewindspersoon zijn carrière integer kan vervolgen. De regering is van opvatting
dat ook dit voorstel past binnen de integrale visie en een integere ambtsvervulling
bevordert.
De regering hecht aan een eigen uitkeringsregime voor politieke ambtsdragers. Dat
neemt niet weg dat dit uitkeringsregime volgens de regering periodiek moet worden
geijkt aan wat maatschappelijk gezien gebruikelijk is. Het handhaven van de oorspronkelijke
uitkeringsduur zou een verkeerd signaal naar de samenleving betekenen. Er is om deze
reden een reeks van beperkingen van de uitkeringsduur op grond van de Algemene pensioen-
en uitkeringswet politieke ambtsdragers (hierna: Appa) geweest. Deze verkorting van
de maximumduur van de uitkering tastte volgens de regering het eigenstandige karakter
van de uitkeringsvoorziening van politieke ambtsdragers niet wezenlijk aan.
Er is in 2010 daarenboven een sollicitatieplicht ingevoerd opdat gewezen bewindspersonen
zo snel mogelijk passende arbeid vinden. Daarmee is de gebruikelijke aanduiding «wachtgeldregeling»
voor politieke ambtsdragers eigenlijk niet meer passend omdat deze tijdens de uitkering
actief op zoek gaan naar een nieuwe werkkring.
Voor de aantrekkelijkheid van politieke ambten is het van belang dat het politieke
ambt een waardevolle stap is in de loopbaan, en dat een ambtsdrager na het aftreden
– met een ervaring rijker – weer goed kan landen in een functie elders in de samenleving.
De sollicitatieplicht is daarom gecombineerd met het tegelijkertijd beschikbaar stellen
van re-integratievoorzieningen aan gewezen politieke ambtsdragers. Het betreft het
recht op begeleiding door een re-integratiebedrijf en eventueel planmatige begeleiding
en ondersteuning (outplacement). Deze voorzieningen dragen bij aan het zo snel mogelijk
beëindigen van de Appa-uitkering. Politieke ambtsdragers ervaren zich door deze re-integratiebegeleiding
en -voorzieningen geholpen en ervaren dat ze er niet alleen voor staan in hun zoektocht
naar een nieuwe werkkring na de politiek. Deze ondersteuning biedt perspectief, structuur
en mogelijkheden om opnieuw te beginnen. Overigens wordt het begrip «passende arbeid»
in de Appa aangepast in lijn met de maatregelen van het onderhavige voorstel.
Het is daarnaast al jaren staand beleid42 dat een bewindspersoon bij het aanvaarden van een functie erop wordt gewezen dat
hij na afloop van zijn ambtsperiode zo handelt dat daarmee niet de schijn wordt gewekt
dat hij tijdens zijn ambtsuitoefening onzuiver heeft gehandeld of verkeerd is omgegaan
met de kennis die hij tijdens die periode heeft opgedaan. Bij de vervulling van een
nieuwe werkkring rust de verantwoordelijkheid in de eerste plaats bij de gewezen bewindspersoon
zelf om bepaalde belangen op een zorgvuldige manier te scheiden. Die eigen afweging,
zo is gebleken, is onderhevig aan publieke belangstelling en leidt soms in het publieke
debat ook tot vragen.
De verplichte advisering die voortvloeit uit het wetsvoorstel handhaaft deze al bestaande
eigen afweging van een gewezen bewindspersoon. Voor deze individuele afweging kan
een gewezen bewindspersoon nu niet te rade gaan bij zijn re-integratiebureau. Het
takenpakket van een re-integratiebureau is vooral gericht op activering, prikkeling,
begeleiding en herplaatsing of re-integratie in het arbeidsproces van een gewezen
bewindspersoon. Een persoonlijk begeleider van een re-integratiebureau heeft gezien
de gezamenlijke zoektocht naar een nieuwe werkkring te weinig distantie om een oordeel
te geven over de aanvaardbaarheid van een nieuwe functie.
Het wetsvoorstel regelt nu dat het Arpa als onafhankelijk adviescollege deze al bestaande
individuele afweging over de aanvaardbaarheid van een nieuwe functie door een gewezen
bewindspersoon ondersteunt en objectiveert door een gezaghebbend advies. Vanuit verschillende
invalshoeken kan het Arpa de nu nog individuele afweging verbreden. In verschillende
consultatiegesprekken die hebben plaatsgevonden voorafgaand aan de totstandkoming
van het wetsvoorstel is al eerder aangegeven dat een dergelijk advies juist de positie
van de gewezen bewindspersoon bij het al dan niet aanvaarden van een vervolgfunctie
verstevigt door het bieden van houvast voor een vervolgfunctie. Bij een positief advies
of een advies met voorwaarden weet een gewezen bewindspersoon waar hij of zij aan
toe is. Bij opvolging van een negatief advies heeft de gewezen bewindspersoon een
problematische situatie tijdig uit de weg kunnen gaan.
De Afdeling stelt dat de grootte van de portefeuille van bewindspersonen van bepaalde
departementen van belang is, omdat die omvang van invloed is op wat als een passende
vervolgfunctie gezien kan worden.
Ook nu geldt echter dat een (gewezen) bewindspersoon met een omvangrijkere portefeuille
zich bij het aanvaarden van een vervolgfunctie rekenschap moet geven van mogelijke
belangenverstrengeling. Het Arpa kan hierover een gezaghebbend advies uitbrengen.
Het zou zo kunnen zijn dat de gewezen bewindspersoon met een brede portefeuille –
om elk risico te vermijden – nu veel nieuwe functies uitsluit terwijl het Arpa die
vervolgfuncties wel acceptabel acht als de gewezen bewindspersoon zich houdt aan de
in het advies opgenomen voorwaarden.
De Afdeling veronderstelt dat de voorgestelde adviesprocedure kan leiden tot een verdere
juridisering waardoor deze contraproductief kan uitwerken. De Afdeling adviseert de
adviesverplichting te heroverwegen. Het loopbaanvervolg van een bewindspersoon is
door de invoering van de sollicitatieverplichting al eerder onder wettelijke regels
gebracht en daardoor strak gereguleerd. De adviesverplichting bij een verworven vervolgfunctie
kan zoals eerder aangegeven een steun in de rug zijn en betrokkene helpen beter en
breder inzicht te krijgen over de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie. Dat kan
een vanuit integriteitsoverwegingen ongewenste vervolgfuncties voorkomen. De regering
deelt niet de opvatting dat de adviesverplichting contraproductief kan uitwerken.
6. Rol Minister-President bij advisering
De Minister-President vervult een centrale rol in het integriteitsbeleid. De Minister-President
heeft deze centrale rol zowel in relatie tot individuele bewindspersonen als in de
ministerraad.43 De voorgestelde adviesverplichting geldt zowel voor zittende als, gedurende een beperkte
periode, voor gewezen bewindspersonen die voornemens zijn een vervolgfunctie te aanvaarden.
Het wetsvoorstel verplicht zittende bewindspersonen dat zij de Minister-President
inlichten op het moment dat zij een adviesaanvraag doen bij het Arpa.44 Dat sluit volgens de toelichting aan bij de huidige praktijk, waarbij bewindspersonen
de Minister-President in kennis stellen van een voornemen om een nieuwe functie of
opdracht te aanvaarden.
De Afdeling merkt op dat de verantwoordelijkheid van de Minister-President na dat
moment van kennisgeving in het wetsvoorstel ongeregeld blijft. Het wetsvoorstel kent
namelijk een centrale rol toe aan het Arpa bij de beoordeling of in een concreet geval
een vervolgfunctie aanvaardbaar is. Het advies wordt uitgebracht aan de betrokkene
zelf.
Met deze vormgeving bestaat geen ministeriële verantwoordelijkheid voor het advies.
Het adviescollege geeft namelijk op afstand van de politiek het advies aan de (gewezen)
bewindspersoon. Er is enkel een verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voor het algemeen functioneren van het adviescollege.
Bij het niet opvolgen van een advies of andere kwesties die kunnen opspelen, is er
geen politiek verantwoordelijke bewindspersoon die over de gevolgde procedure en het
uitgebrachte advies verantwoording kan afleggen in het parlement. Dit bemoeilijkt
het politieke en parlementaire debat: zonder bevoegdheid is er immers geen ministeriële
verantwoordelijkheid.
De Afdeling wijst erop dat het uitbrengen van een advies aan een natuurlijk persoon,
die geen ambtsdrager meer is, ook een afwijking is van het uitgangspunt dat adviescolleges
in het Nederlandse staatsbestel de centrale overheid adviseren.45 Een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges heeft tot taak de regering
te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.46 Het is vervolgens de regering die in dit stelsel de verantwoordelijkheid heeft om
te bepalen of, en zo ja op welke wijze, het advies wordt opgevolgd. In het wetsvoorstel,
waarin het advies door het adviescollege rechtstreeks aan een natuurlijke persoon
wordt uitgebracht, ontbreekt deze schakel. De toelichting gaat hier niet op in.47
De Afdeling merkt op dat het niet juist is om de advisering op deze manier «op afstand»
te plaatsen. Door het ontbreken van ministeriële verantwoordelijkheid kan in beginsel
niemand in politieke zin op de gevolgde procedure en de uitkomst daarvan worden aangesproken.
Dat is in het bijzonder voor het parlement problematisch. Er sluipt zo ook een element
van vrijblijvendheid in: het advies is uitsluitend de verantwoordelijkheid van het
adviescollege en in die context ook niet meer dan een advies. Tegelijkertijd is het
adviescollege kwetsbaar omdat geen enkele Minister aanspreekbaar is op de gevolgde
procedure en de uitkomst daarvan. De procedure is daarom als onvoltooid te beschouwen.
Om dit te herstellen ligt het voor de hand om de positie van de Minister-President
in het wetsvoorstel te regelen. De adviesplicht geldt immers in de eerste plaats voor
zittende bewindspersonen waarvoor de Minister-President ook op dit moment al een bijzondere
verantwoordelijkheid draagt.48 Echter, ook voor gewezen bewindspersonen is in de filosofie van het wetsvoorstel
een actieve rol van de Minister-President aangewezen. Het wetsvoorstel gaat er immers
van uit dat voormalige bewindspersonen geen «gewone» ambteloze burgers zijn maar gedurende
een beperkte periode na hun terugtreden nog steeds een publieke verantwoordelijkheid
dragen.
Gelet op het algemeen belang dat in verband daarmee volgens het wetsvoorstel in het
geding is, is ook een zichtbare verantwoordelijkheid van de Minister-President passend.
Een meer centrale positie van de Minister-President ligt bovendien in de rede vanwege
diens voorbeeldfunctie als boegbeeld van de regering en van de overheid in bredere
zin.49
Een procedure waarbij een adviescollege advies uitbrengt aan de Minister-President50 die vervolgens een standpunt51 inneemt over de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie voor zittende én gewezen
bewindspersonen, voorziet in deze leemte. Daarmee is de ministeriële verantwoordelijkheid
beter en zichtbaarder verankerd in de zin dat de Minister-President voor het parlement
aanspreekbaar is op de gevolgde procedure en de uitkomst daarvan.
Dat ligt in de rede omdat er een publiek belang is dat – zo is ook het uitgangspunt
van het wetsvoorstel – ook na afloop van de ambtsvervulling nog gedurende een beperkte
periode in het geding is. De beoogde aanspreekbaarheid van de Minister-President impliceert
nadrukkelijk dat deze de Tweede Kamer desgevraagd of uit eigen beweging inlichtingen
verstrekt en in voorkomende gevallen aan de Kamer verantwoording aflegt.
Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling om de Minister-President meer in positie
te brengen. In lijn daarmee adviseert zij de adviesplicht zo vorm te geven dat het
adviescollege advies uitbrengt aan de Minister-President, die een standpunt inneemt
over de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie van de (gewezen) bewindspersoon.52
De Afdeling stelt allereerst vast dat de rol van de Minister-President, nadat een
zittende bewindspersoon hem in kennis heeft gesteld van een voorgenomen vervolgfunctie
of opdracht, in dit wetsvoorstel ongeregeld blijft. De regering heeft daarvan bewust
afgezien. Deze noodzaak tot een dergelijke kennisgeving is al geruime tijd praktijk
en is opgenomen in het Handboek bewindspersonen (het «Blauwe Boek») en in de Gedragscode
integriteit bewindspersonen. De gedachte achter deze kennisgeving is dat de Minister-President
op de hoogte wordt gebracht van een voorgenomen stap in de loopbaan van de bewindspersoon
en dat hij in gesprek met deze bewindspersoon kan verkennen of, en zo ja in hoeverre,
afspraken nodig zijn voor de periode dat de bewindspersoon zijn ambt nog vervult.
Het kan bijvoorbeeld in het kader van een zuivere scheiding van belangen geëigend
zijn dat de bewindspersoon niet meer aanwezig is bij bepaalde overleggen, zoals onderraden
of vergaderingen van de ministerraad. De rol van de Minister-President in dezen heeft
dus betrekking op een goede vervulling van het ambt van bewindspersoon, en niet op
het vormen van een standpunt over de aanvaardbaarheid van de voorgenomen loopbaanstap
van een bewindspersoon.
De Afdeling stelt voor om het Arpa advies te laten uitbrengen aan de Minister-President,
die vervolgens een standpunt inneemt over de aanvaardbaarheid van de vervolgfunctie.
Daarmee krijgt de Minister-President een beslissende stem in het gehele proces. Dat
vindt de regering niet wenselijk, omdat daarmee de advisering over vervolgfuncties
zou worden gepolitiseerd. Indien de beslissing over de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie
door een politiek orgaan zoals de Minister-President zou worden genomen, betekent
dat, hoe zuiver de afweging ook gemaakt moge zijn, een risico op het meespelen van
politieke overwegingen. Beslissingsbevoegdheid bij de Minister-President zou immers
tot gevolg kunnen hebben dat deze een vervolgfunctie van een (gewezen) bewindspersoon
tegen het onafhankelijk advies in zou kunnen goedkeuren of juist afkeuren. Beide kanten
kunnen worden uitgelegd als politieke bevoordeling of benadeling en dragen naar het
oordeel van de regering niet bij aan een effectief integriteitsbeleid en vertrouwen
van burgers in de overheid. Juist om politieke motieven geen rol te laten spelen,
is in het wetsvoorstel de taak om te adviseren over vervolgfuncties, bij een onafhankelijk
adviescollege belegd, op afstand van een Minister.
De Afdeling veronderstelt dat de vrijblijvendheid van het advies minder wordt ingeval
de Minister-President een standpunt inneemt ten aanzien van de vervolgfunctie, naar
aanleiding van het advies van het Arpa. De regering deelt die veronderstelling niet.
Noch het Arpa noch de Minister-President kan een vertrekkende bewindspersoon beletten
om in afwijking van het advies van het Arpa (of het standpunt van de Minister-President)
te handelen. Die rol past niet bij de Minister-President en sluit volgens de regering
bovendien niet goed aan bij de het integriteitsbeleid voor bewindspersonen, waarbinnen
de eigen verantwoordelijkheid van iedere bewindspersoon één van de belangrijkste principes
is. Gewezen bewindspersonen kennen bij de vervulling van een nieuwe werkkring in de
eerste plaats een eigen verantwoordelijkheid om belangen op een zorgvuldige manier
te scheiden met het oog op het voorkomen van belangenverstrengeling.53
Zoals toegelicht in paragraaf 1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel, voorziet de voorgestelde adviesverplichting in een beoordelingskader
ten aanzien van de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie, zodat de gewezen bewindspersoon
zijn eigen verantwoordelijkheid beter kan nemen bij het vervolgen van zijn maatschappelijke
carrière. Verder meent de regering dat de openbaarmaking van het advies ervoor zorgt
dat de opvolging van een advies in de praktijk minder vrijblijvend zal zijn dan de
Afdeling schetst. Vanwege de mogelijke kenbaarheid van het advies is het niet vragen
of niet opvolgen van een advies voor een (gewezen) bewindspersoon (en in zekere mate
ook de werkgever of opdrachtgever) vanwege «naming and shaming» een risicovolle stap.
De regering onderschrijft de constatering van de Afdeling dat met de keuze om de adviestaak
te beleggen bij een onafhankelijk adviescollege de parlementaire controle op de werkzaamheden
van het Arpa beperkt is. Aangezien het Arpa op afstand staat van de Minister van BZK,
draagt laatstgenoemde beperkte ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren
van het ervan. De regering deelt echter niet de conclusie van de Afdeling dat deze
leemte zou kunnen worden weggenomen door het Arpa advies te laten uitbrengen aan de
Minister-President. Weliswaar wordt daarmee het wetsvoorstel meer in lijn gebracht
met het centrale uitgangspunt van artikel 1 van de Kaderwet adviescolleges, namelijk
dat adviescolleges advies uitbrengen aan het kabinet, maar hiermee zou niet de veronderstelde
leemte in parlementaire verantwoording worden ingevuld. Ook ingeval het Arpa advies
uitbrengt aan de Minister-President, die vervolgens een standpunt inneemt over de
opvolging van het advies, is de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van
de totstandkoming van het advies beperkt. Het Arpa blijft immers onafhankelijk en
op afstand van de Minister, hetgeen een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid
impliceert. In dat geval kan de Minister-President enkel verantwoording afleggen over
het standpunt dat hij ten aanzien van de vervolgfunctie van een bewindspersoon heeft
ingenomen, maar niet ten aanzien van de totstandkoming van het advies van het Arpa,
of de (niet) opvolging daarvan door de vertrekkende bewindspersoon.
Naast de onwenselijkheid van politisering van de verplichte adviesprocedure, acht
de regering ook verdergaande juridisering van deze procedure ongewenst. De Afdeling
is in het advies in zijn algemeenheid zelf ook kritisch op juridisering van het integriteitsbeleid.
Door de Minister-President te laten besluiten over de aanvaardbaarheid van vervolgfuncties
van (gewezen) bewindspersonen, zou een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
worden geconstrueerd waartegen bezwaar en beroep open staan. De regering vindt een
dergelijke juridisering niet passend.
Alles afwegend is de regering daarom van mening dat de nadelen van het voorstel van
de Afdeling, zoals in de voorgaande alinea’s toegelicht, zwaarder wegen dan de door
de Afdeling geschetste voordelen. Derhalve neemt de regering dit onderdeel van het
advies niet over.
In reactie op de stelling van de Afdeling dat advisering aan natuurlijke personen
een afwijking van het uitgangspunt van de Kaderwet is, verwijst de regering naar paragraaf
3.5 van het algemene deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Hierin
is toegelicht dat met dit wetsvoorstel weliswaar een nieuwe taak wordt toegekend aan
het Arpa, maar dat deze nieuwe taak niet de hoofdtaak van het Arpa vormt. De hoofdtaak
van het Arpa blijft namelijk het kabinet adviseren over het beloningsniveau, de onderlinge
beloningsverhoudingen en overige geldelijke aanspraken van de politieke ambtsdragers
die in artikel 2 van de Wet Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers zijn
genoemd. De nieuwe taak die met het onderhavige wetsvoorstel in het leven wordt geroepen,
is een afwijking van artikel 1 van de Kaderwet adviescolleges, aangezien het adviescollege
krachtens de nieuwe taak niet zal adviseren over rijksbeleid of algemeen verbindende
voorschriften, maar over individuele casuïstiek. De regering merkt op dat er binnen
de rijksoverheid meerdere adviescolleges bestaan die deels ook zijn belast met taken
die niet onder de Kaderwet adviescolleges vallen of advisering aan andere personen
of organisaties niet-zijnde regering of Staten-Generaal.54 In dat opzicht staat de voorgestelde taaktoedeling aan het Arpa dus niet op zichzelf.
7. Adviesplicht: reikwijdte en normstelling
a. Reikwijdte private en publieke sector
De adviesverplichting wordt voorgesteld voor bestuursfuncties in de private sector
en een klein deel van de semipublieke sector, namelijk zorgverzekeraars en uitvoerders
van de Wet langdurige zorg.55 Voor het lobbyverbod is dezelfde afbakening gekozen. In de toelichting worden deze
maatregelen niet nodig geacht bij vervolgfuncties in het publieke domein omdat dan
de persoon in kwestie, aldus de toelichting, zal handelen in het publieke belang.
Eenzelfde redenering gaat volgens de toelichting op voor het grootste deel van de
semipublieke sector, waarvan bijvoorbeeld zorginstellingen, woningcorporaties en publieke
omroeporganisaties deel uitmaken.
De toelichting meldt dat de private sector private belangen nastreven. Over het lobbyverbod
meldt de toelichting dat deze voor de publieke sector onevenredig en onwerkbaar is
en niet ten goede komt aan het algemeen belang. Met het oog op een goede uitvoering
van beleid en wetgeving is het volgens de regering wenselijk dat binnen de publieke
sector zulke contacten mogelijk blijven.
De Afdeling betwijfelt of deze afbakening hout snijdt in het licht van de doelstelling
van het wetsvoorstel.56 De wettelijke regeling beoogt primair (het risico van) belangenverstrengeling tegen
te gaan, als ook de naleving van vertrouwelijkheid te waarborgen. De Afdeling is er
niet van overtuigd dat een vervolgfunctie in het semipublieke en publieke domein in
het licht van dat algemene belang vanuit datzelfde uitgangspunt niet ook problematisch
kan zijn.
Ook in de semipublieke en publieke sfeer kunnen zich risico’s van individuele bevoordeling
van de nieuwe werkgever en ongelijke toegang tot het openbaar bestuur voordoen. Te
denken valt aan een bewindspersoon die een grote schaarse subsidie verleent aan een
semipublieke instelling en vervolgens kort na zijn aftreden een bestuursfunctie bij
diezelfde instelling aanvaardt.
Het risico op belangenverstrengeling kan zich bijvoorbeeld ook voordoen als een bewindspersoon
op een bepaald dossier verantwoordelijk is voor een bepaalde regio of organisatie
en vervolgens de overstap naar een functie in de publieke sector in die regio of bij
die organisatie maakt. Vervolgfuncties in de publieke sector dienen weliswaar het
algemeen belang maar dat betekent, anders dan de regering veronderstelt, niet zonder
meer dat de persoon in kwestie ook in het algemeen belang zal handelen. In die zin
kan in lijn met de grondgedachte van het wetsvoorstel ook een vervolgfunctie in de
publieke sector zich in voorkomende gevallen moeizaam verhouden tot de (algemene)
verantwoordelijkheid die de gewezen bewindspersoon had.
De vraag is verder of de huidige afbakening niet ook leidt tot een ongelijk speelveld.
In vergelijking met de private sector heeft de (semi)publieke sector als gevolg van
het wetsvoorstel meer mogelijkheden om voormalige ambtsdragers aan te trekken en te
lobbyen voor toekenning van meer financiële middelen of voor sturing van overheidsbeleid
in een bepaalde richting. Niet ondenkbaar is dat daaruit voortvloeiende afwegingen
in voorkomende gevallen nadelige gevolgen hebben voor de belangen van een of meer
private sectoren.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling, gegeven de doelstelling van het wetsvoorstel
om risico op belangenverstrengeling te voorkomen, te overwegen de lijn van het wetsvoorstel
door te trekken en ook de semipublieke en publieke sector onder het bereik van de
adviesverplichting te brengen.57
De regering neemt het advies van de Afdeling op dit punt over en schrapt het onderscheid
tussen private, semipublieke en publieke sector, evenals het onderscheid tussen bestuurlijke
en niet-bestuurlijke functies en de voorwaarde dat advies aan het Arpa moet worden
gevraagd indien de vervolgfunctie zich bevindt op het beleidsterrein van het voormalige
ministerie of op een aanpalend beleidsterrein van een ander ministerie. In plaats
daarvan moet iedere (gewezen) bewindspersoon advies aan het Arpa vragen wanneer hij
binnen twee jaar na ontslag een vervolgfunctie wil aanvaarden. Dat is alleen anders
wanneer het gaat om werkzaamheden waar geen bezoldiging tegenover staat, of wanneer
betrokkene het ambt van volksvertegenwoordiger wil gaan vervullen. De regering is
van mening dat het wetsvoorstel en de daaruit voortvloeiende adviesverplichting voor
in beginsel alle (gewezen) bewindspersonen, minder gecompliceerd wordt doordat hiermee
een gelijke uitgangspositie voor betrokkenen ontstaat. De regering heeft het wetsvoorstel
en de bijbehorende toelichting hierop aangepast.
b. Normstelling
De voorgestelde adviesplicht roept ook overigens een aantal juridische vragen op.58 Deze kunnen niet los gezien worden van de inherente complexiteit van integriteitsvraagstukken
(zie eerder punt 4). Het illustreert de beperkingen van wetgeving op dit terrein en
het belang van een breder integriteitsbeleid met ook niet-juridische instrumenten.
De centrale vraag in het wetsvoorstel is welke vervolgfuncties in een concrete situatie
voor een bewindspersoon aanvaardbaar worden geacht. De Afdeling merkt op dat met het
oog daarop een materiële gedragsnorm gericht aan de (gewezen) bewindspersoon in het
wetsvoorstel ontbreekt. Deze norm kan alleen indirect worden afgeleid uit het afwegingskader
dat het Arpa blijkens het wetsvoorstel zal hanteren.59
Dit kader roept echter diverse vragen op waardoor betwijfeld mag worden of de beoogde
duidelijkheid in het wetsvoorstel ook inderdaad wordt geboden. Daardoor is in hoge
mate onzeker in welke situaties de bewindspersoon geacht wordt een vervolgfunctie
aan het Arpa voor te leggen en ook hoe het Arpa in een concrete situatie zal oordelen.
Ook omdat rechtsbescherming achteraf in de praktijk vaak niet aantrekkelijk zal zijn
en daarom een beroep daarop niet voor de hand zal liggen (zie nader punt 8), is duidelijkheid
omtrent de materiële criteria te meer van belang.
Daarbij gaat het in de eerste plaats om wat in het wetsvoorstel precies wordt verstaan
onder het «risico» op belangenverstrengeling. In verband daarmee valt op dat de gebruikte
terminologie niet consistent is. De toelichting spreekt op diverse plaatsen van de
«schijn» van belangenverstrengeling.60 Risico houdt verband met de kans dat zich daadwerkelijk een situatie zal voordoen
waarbij de betrokkene tegengestelde belangen moet behartigen; geheimhouding van vertrouwelijke
informatie enerzijds en de belangen van diens nieuwe werkgever anderzijds.
Daar waar het begrip «risico» in die zin tot op zekere hoogte objectiveerbaar lijkt,
geldt dat niet of in veel mindere mate voor de «schijn» van belangenverstrengeling.
Daardoor kan in de praktijk beeldvorming al snel een bepalende factor zijn. Indien
in die context «schijn» als criterium leidend wordt, kan vrijwel iedere vervolgstap
van een gewezen bewindspersoon in een kwaad daglicht komen te staan. Dit kan onterecht
schade toebrengen aan de eer en goede naam van personen en aan het ambt dat zij tot
voor kort bekleedden. Tegen deze achtergrond is helderheid van gebruikte begrippen
hier essentieel.
De Afdeling stelt vast dat in het wetsvoorstel een poging is gedaan om het afwegingskader
op onderdelen te concretiseren. Ook die uitwerking roept echter vragen op. Zo is niet
helder wat verstaan moet worden onder de inperking van beleidsterreinen waar de persoon
in kwestie «intensief en meer dan incidenteel betrokken» bij is geweest. Deze onduidelijkheid
raakt niet alleen de voorgestelde adviesplicht maar ook het lobbyverbod als norm.
Daarnaast valt te wijzen op de beperking van de adviesplicht in het wetsvoorstel tot
enkel bestuursfuncties. Dit is gelet op de doelstelling van het wetsvoorstel van belang
omdat het kunnen gebruiken van vertrouwelijke informatie in de praktijk niet beperkt
zal zijn tot bestuursfuncties. Niet duidelijk is wanneer precies sprake is van «een
niet-bestuurlijk dienstverband» in de zin van het wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting te verduidelijken op de hiervoor
genoemde punten.
Hoewel het wetsvoorstel geen materiële gedragsnorm bevat, bevat de Gedragscode integriteit
voor bewindspersonen die wel. In uitgangspunt 3.7 van die gedragscode is opgenomen
dat bij de vervulling van een nieuwe werkkring de verantwoordelijkheid bij de gewezen
bewindspersoon rust om belangen op een zorgvuldige manier te scheiden. Daarnaast is
opgenomen dat een bewindspersoon bij het aanvaarden van een functie na afloop van
zijn ambtsperiode zo handelt, dat daarmee niet de schijn wordt gewekt dat hij tijdens
zijn ambtsuitoefening onzuiver heeft gehandeld of verkeerd is omgegaan met de kennis
die hij tijdens die periode heeft opgedaan.
Het wetsvoorstel is daarmee een verlengstuk van deze bestaande gedragsregels en een
hulpmiddel voor het nemen van de eigen verantwoordelijkheid door de (gewezen) bewindspersonen.
Met die gedragsregels in het achterhoofd heeft de regering de inkleuring van het risico
op belangenverstrengeling vormgegeven. De regering erkent dat de inkleuring van het
begrip «belangenverstrengeling» in het wetsvoorstel een bepaalde onzekerheid met zich
meebrengt. Aan de andere kant laat integriteit zich lastig normeren. In zowel de wetenschap
als in de praktijk bestaat ambiguïteit over de betekenis van de definitie van belangenverstrengeling
en belangenconflict bij uitdiensttreding.61 De Afdeling stelde eerder ook vast dat van het begrip integriteit vele definities
en omschrijvingen bestaan en dat er geen eenduidige opvatting bestaat over welke gedragingen
of situaties in dat verband onder integriteit vallen.62 Zo wordt in de wetenschappelijke literatuur een belangenconflict na uitdiensttreding
omschreven als een situatie waarin nadat het dienstverband met een werknemer formeel
is beëindigd, het risico bestaat dat persoonlijke, private en/of organisationele belangen
conflicteren met de behartiging van het publiek belang, omdat oud-werknemers oneigenlijk
of niet-legitiem gebruik kunnen maken van kennis, informatie, vaardigheden en contacten
die werden opgebouwd bij de voormalig werkgever. 63
Daarom heeft de regering uitdrukkelijk gekeken naar andere landen en organisaties
die al geruime tijd werken met een adviesverplichting bij vervolgfuncties, in het
bijzonder het Verenigd Koninkrijk64 en de Europese Commissie.65 De criteria die het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie gebruiken verschillen
van elkaar en roepen ook de nodige vragen op ten aanzien van de helderheid van de
gebruikte begrippen zoals «eerlijkheid en kiesheid». Afwegend het belang van helderheid
en zekerheid tegen een juiste inkleuring van het begrip integriteit, heeft de regering
ervoor gekozen om voor de inkleuring van het risico op belangenverstrengeling grotendeels
aan te sluiten bij de criteria die het Verenigd Koninkrijk gebruikt. Om die reden
heeft de regering het wetsvoorstel op dat punt aangepast. Het risico op belangenverstrengeling
wordt daarom ingekleurd door allereerst de vraag of de Minister in een positie geweest
waarbij de suggestie kan ontstaan dat zijn vervolgfunctie een beloning is geweest
voor eerdere gunsten. Ten tweede door de vraag of de Minister toegang heeft gehad
tot bedrijfsgeheimen van concurrenten, onaangekondigd overheidsbeleid of andere gevoelige
informatie die de volgende werkgever een concurrentievoordeel kan opleveren. Hiermee
sluit de regering grotendeels aan bij de gebruikte criteria bij het Verenigd Koninkrijk.
Uit de verschillende adviezen die het Advisory Committee on Business Appointments
(ACOBA) aan gewezen bewindspersonen in het Verenigd Koninkrijk door de jaren heen
heeft gegeven blijkt dat deze criteria goed werkbaar zijn.
De overige criteria waar het Arpa aan zal toetsen, naast het risico op belangenverstrengeling,
zijn tot slot een risico op schending van de geheimhoudingsplicht van bewindspersonen
en het lobby- en draaideurverbod. Ten aanzien van het lobby- en draaideurverbod merkt
de Afdeling op dat niet duidelijk is wat wordt verstaan onder de inperking van beleidsterreinen
waar de persoon in kwestie «intensief en meer dan incidenteel betrokken» bij is geweest.
Deze definitie is een omschrijving van het begrip «aanpalende beleidsterreinen», zoals
geïntroduceerd in de Kamerbrief bij de eerdere verbreding van het lobbyverbod voor
gewezen bewindspersonen.66 Dat is een bekend begrip in het openbaar bestuur, maar de regering erkent dat dit
begrip zich lastig laat definiëren. Met de woordkeuze «intensief en meer dan incidentele
betrokkenheid» wordt de mate van bemoeienis – en daarmee de invloed die de bewindspersoon
op het beleidsterrein heeft gehad – tot uitdrukking gebracht. Die betrokkenheid kan
bijvoorbeeld – maar niet uitsluitend – tot uitdrukking worden gebracht via medeondertekening
van Kamerbrieven of deelname aan debatten over een bepaald onderwerp. Anderzijds veronderstelt
actieve bemoeienis méér dan alleen het deelnemen aan de beraadslaging en besluitvorming
in de ministerraad en onderraden; er is – zoals gezegd – geen sprake van een rijksbreed
lobbyverbod. In paragraaf 2.2 van het algemene deel van de memorie van toelichting
en onder artikel 4 van het artikelsgewijze deel is een aantal duidelijke voorbeelden
opgenomen van aanpalende beleidsterreinen. Enkele voorbeelden die daarbij in het oog
springen zijn bijvoorbeeld het beleidsterrein klimaat, jeugdzorg, circulair bouwen
of migratie. Bij de beoordeling of een bepaalde vervolgfunctie voor een (oud-)bewindspersoon
aanvaardbaar is, zal het Arpa zich een beeld moeten vormen van de reikwijdte van het
lobbyverbod voor betrokkene. In dat verband zal het Arpa dus ook de aanpalende beleidsterreinen
van de (oud-)bewindspersoon in zijn advisering betrekken en in zijn advies kenbaar
maken, voor zover die aanpalende beleidsterreinen relevant zijn in relatie tot de
beoogde vervolgfunctie.
De regering is alles overwegende van mening dat het risico op belangenverstrengeling
of belangenconflict voldoende wordt voorkomen. Daarnaast komt de regering tegemoet
aan de kritiek van de Afdeling, door heldere en werkbare criteria te formuleren. Voorts
deelt de regering de kritiek van de Afdeling ten aanzien van het gebruik van «schijn
van» belangenverstrengeling. De regering heeft het wetsvoorstel en de bijbehorende
toelichting daarom aangepast.
8. Rechtsbescherming
De regering gaat in de toelichting kort in op de rechtsbescherming. (zie noot 58)
Tegen een weigering tot het verlenen van een ontheffing van het lobbyverbod en het
draaideurverbod staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Tegen een advies
over de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie kan de belanghebbende zich wenden
tot de burgerlijke rechter, zo nodig via een kort geding om openbaarmaking van het
advies te voorkomen. De toelichting noemt ook enkele procedurele waarborgen in de
adviesprocedure, zoals de hoorplicht en de motiveringsplicht. (zie noot 59)
Het voorgaande is echter niet voldoende. De gang naar de civiele rechter zal in de
praktijk reëel gesproken een moeilijk begaanbare weg zijn. Gezien de openbaarheid
en de te verwachten media-aandacht zal een rechterlijke procedure niet altijd aantrekkelijk
zijn voor een (gewezen) bewindspersoon en daarom niet voor de hand liggen.
In het huidige klimaat is met enige regelmaat gebleken dat in integriteitskwesties
de schade aan de reputatie (de regering spreekt in de toelichting van «naming en shaming»)
al is toegebracht, ook als daar achteraf geen grond voor bleek te zijn. Of in deze
omstandigheden door een rechterlijke procedure de eer en goede naam daadwerkelijk
kunnen worden beschermd mag daarom ernstig worden betwijfeld. (zie noot 60)
Vanwege de beperkte geschiktheid van rechterlijke toetsing achteraf is zorgvuldigheid
in het proces vóór de vaststelling van het advies des te belangrijker. Met het oog
daarop zijn naast meer duidelijkheid over de materiële normstelling (zie hiervoor
punt 7b) procedurele waarborgen zoals de voorgestelde hoorplichten van belang. Het
wetsvoorstel is op dit punt nog niet toereikend.
Onduidelijk is verder op welk moment de betrokkene precies moet worden gehoord en
hoe in dat verband de hoorplichten van het voorgestelde artikel 2, vierde en zesde
lid, zich tot elkaar verhouden. Onduidelijk is voorts waarom de hoorplicht van het
voorgestelde artikel 2, zesde lid, zich niet ook uitstrekt tot het voorgenomen advies
dat inhoudt dat de vervolgfunctie aanvaardbaar is onder voorwaarden.
Eveneens is onduidelijk in de toelichting in hoeverre een hoorplicht geldt bij de
advisering over een ontheffing van het voorgestelde draaideur- en lobbyverbod. (zie
noot 61) Ook rijst de vraag of alleen de wettelijke regeling van de hoorplicht uit
een oogpunt van rechtsbescherming voldoende is. Het wetsvoorstel is op dit punt summier.
Zij bevat naast de genoemde hoorplichten slechts een delegatiebepaling om nadere regels
te stellen met betrekking tot een aanvraag (zie noot 62) van een advies. (zie noot
63)
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.
Het feit dat het bij de aanvaardbaarheid van een vervolgfunctie gaat om een advies
aan betrokkene, en niet om een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht,
heeft tot gevolg dat er in dat geval geen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter
open staan. Mocht betrokkene het advies toch in rechte willen bestrijden, dan staat
hem alleen de gang naar de burgerlijke rechter als restrechter open. De regering deelt
op zichzelf de opvatting van de Afdeling dat dit voor de (gewezen) bewindspersoon
in kwestie geen aantrekkelijke weg is. Zoals de regering in het voorgaande heeft betoogd,
is het om genoemde redenen echter een bewuste keuze om geen bestuursrechtelijk besluit
te construeren nadat het Arpa advies heeft gebracht. Kort gezegd komen die redenen
neer op het niet verder willen juridiseren noch politiseren van de maatregelen in
het wetsvoorstel.
De regering onderschrijft de opvatting van de Afdeling dat het tegen die achtergrond
des te belangrijker is om in het wetsvoorstel de materiële normstelling en de procedurele
waarborgen goed vast te leggen. Dat laatste is onder meer gedaan door het bieden van
een hoorgelegenheid aan de (gewezen) bewindspersoon nadat deze bij het Arpa om een
advies heeft verzocht. Het is aan betrokkene om van die gelegenheid al dan niet gebruik
van te maken, waarbij hij zelf een inschatting kan maken van de noodzaak hiertoe.
De aard van betreffende vervolgfunctie kan daarbij bijvoorbeeld een rol spelen, de
mate van volledigheid die de reeds aan het Arpa gegeven schriftelijke informatie biedt,
of de wens om de adviesprocedure zo snel mogelijk te doorlopen zodat aan de beoogde
werkgever duidelijkheid kan worden verschaft.
Terecht constateert de Afdeling dat het wetsvoorstel in het midden laat op welk moment
betrokkene kan worden gehoord. Dat hangt rechtstreeks samen met het in het wetsvoorstel
onbenoemd laten van het begin van de procedure bij het Arpa, omdat het zich moeilijk
in zijn algemeenheid laat bepalen wat daarvoor een goed moment is. Dat kan per geval
verschillen en het is aan de (gewezen) bewindspersoon om in zijn situatie het geëigende
moment te bepalen waarop hij zijn verzoek bij het Arpa indient. In beginsel dient
het Arpa binnen twee weken zijn advies uit te brengen, maar deze termijn kan met maximaal
twee weken worden verlengd indien de (gewezen) bewindspersoon gebruik maakt van zijn
recht om te worden gehoord. In het wetsvoorstel is als gevolg van de opmerkingen van
de Afdeling deze maximale termijn van verlenging geëxpliciteerd om betrokkene rechtszekerheid
te bieden.
Juist vanwege het ontbreken van bestuursrechtelijke rechtsbescherming achteraf, is
in het wetsvoorstel voorzien in een additionele gelegenheid om te worden gehoord indien
het Arpa voornemens is om negatief te adviseren omtrent de aanvaardbaarheid van een
vervolgfunctie. De regering neemt het advies van de Afdeling over om een dergelijke
extra hoorgelegenheid ook aan betrokkene te bieden indien het Arpa voornemens is om
een advies onder voorwaarden uit te brengen.
De basis voor het advies door het Arpa wordt gevormd door een door de (gewezen) bewindspersoon
ingevulde vragenlijst, die hij voegt bij zijn verzoek om advies waarmee de procedure
aanvangt. De ingevulde vragenlijst zorgt ervoor dat het Arpa een zo compleet mogelijk
beeld krijgt van de contacten en de werkzaamheden die de (gewezen) bewindspersoon
tijdens zijn ambt had alsook van diens toekomstige werkzaamheden. Een dergelijk model
wordt ook gehanteerd in het Verenigd Koninkrijk, waar het Advisory Committee on Business
Appointments aan (gewezen) bewindspersonen adviseert over de aanvaardbaarheid van
vervolgfuncties. Als voorbeelden van de onderwerpen die in deze vragenlijst aan bod
zullen komen kunnen worden genoemd: welke posten heeft de betrokkene als bewindspersoon
bekleed, bij welke aanpalende beleidsterreinen is men betrokken geweest, inzake welke
functie of opdracht wordt advies gevraagd, wie is de toekomstige werkgever of opdrachtgever;
details over de nieuwe functie/verantwoordelijkheden, of men als bewindspersoon betrekkingen
heeft gehad met (concurrenten van) de toekomstige werkgever of opdrachtgever.
Bedoeling is bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels over de
adviesprocedure te stellen; het model vragenlijst zal worden vastgesteld in een ministeriële
regeling.
9. De werkwijze en ondersteuning van het Arpa
In het wetsvoorstel wordt de advisering over de aanvaardbaarheid van vervolgfuncties
en de verlening van ontheffing van het draaideurverbod en lobbyverbod als een extra
taak bij het Arpa ondergebracht. De toelichting meldt dat het mogelijk is dat hiertoe
het aantal leden van het adviescollege wordt aangepast in verband met benodigde expertise
op integriteitsgebied. (zie noot 64)
De Afdeling merkt op dat bij de instelling van het Arpa is toegelicht dat de adviestaak
zich richt op majeure, structurele wijzigingen in de rechtspositie van politieke ambtsdragers
en dat het niet wenselijk is het college advies te laten uitbrengen over rechtspositionele
aangelegenheden in individuele gevallen. (zie noot 65) Met dit wetsvoorstel wordt
dat uitgangspunt verlaten en zal het Arpa wel advies uitbrengen in individuele gevallen.
De nieuwe adviestaak ligt bovendien op een voor het Arpa grotendeels nieuw terrein.
De uitvoerbaarheid van de nieuwe taak vergt mede in het licht van het voorgaande nadere
doordenking. De (gewezen) bewindspersoon heeft belang bij een snelle voortgang van
de advisering, aansluitend bij het tempo dat in de praktijk gangbaar is bij de werving
en selectie van kandidaten voor bestuursfuncties. Tegelijk is het belangrijk dat adviezen
van het Arpa op zorgvuldige wijze tot stand komen.
Het is denkbaar dat na een kabinetswisseling het aantal adviesaanvragen gedurende
een korte periode aanzienlijk zal zijn waardoor er een forse werklast op het adviescollege
komt te rusten. Dit geldt te meer als het toepassingsbereik van de adviesverplichting
zou worden uitgebreid naar de semipublieke en publieke sector (zie hiervoor punt 7a).
De Afdeling merkt op dat de toelichting slechts beperkt inzicht biedt in de wijze
waarop het Arpa de nieuwe taak op zorgvuldige en voortvarende wijze kan gaan uitvoeren.
Om dat doel te bereiken dient nadere aandacht te worden besteed aan de mogelijke wijziging
van de samenstelling, de werkwijze, de deskundigheid en de omvang van de ondersteuning
van het adviescollege. Dit vergt meer dan alleen de uitbreiding van het aantal leden.
De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.
De regering deelt de opmerkingen van de Afdeling over de benodigde aandacht voor de
werkwijze en ondersteuning van het Arpa ten behoeve van deze nieuwe taak. Zorgvuldigheid
en voortvarendheid dienen daarbij hand in hand te gaan. Hierover, alsmede over de
praktische uitvoering van de nieuwe taak, vindt overleg plaats met de voorzitter van
het Arpa. Ook de opmerkingen die het Arpa in de consultatie over het wetsvoorstel
heeft gemaakt, worden door de regering ter harte genomen. Omdat in het Verenigd Koninkrijk
al langere tijd ervaring bestaat met een vergelijkbare verplichte adviesprocedure
voor (oud-)bewindspersonen, zal in gesprek met het adviescollege aldaar nader worden
verkend welke elementen uit de Engelse procedure toepasbaar zijn in de Nederlandse
situatie. De voorzitter van het Arpa wordt bij die verkenning betrokken. De regering
was reeds voornemens, zoals blijkt uit het wetsvoorstel en de memorie van toelichting,
om bij lagere regelgeving nadere regels te stellen voor de procedure bij het Arpa,
bijvoorbeeld ten aanzien van het formulier dat (oud-) bewindspersonen moeten invullen
ten behoeve van de advisering door het Arpa. Maar ook moet het Arpa zodanig worden
geëquipeerd dat bij een piek in de werkzaamheden, bijvoorbeeld door het aftreden van
een kabinet, de wettelijke termijnen kunnen worden gehaald zonder dat dat ten koste
gaat van de verlangde zorgvuldigheid.
Artikel 21 van de Kaderwet Adviescolleges biedt de mogelijkheid aan een adviescollege
om zijn eigen werkwijze nader vast te stellen in een reglement van orde. Denkbaar
is dat hierin afspraken worden opgenomen over de praktische behandeling van de adviesaanvragen
op basis van het onderhavige wetsvoorstel, zoals het uitgangspunt dat de voorzitter
en de met name voor deze taak te benoemen deskundige leden zich zullen buigen over
adviesaanvragen van (gewezen) bewindspersonen. Op grond van artikel 16 van de Kaderwet
Adviescolleges kan een adviescollege ter voorbereiding van adviezen uit zijn midden
een commissie instellen. Overigens valt, zoals eerder gesteld, deze nieuwe adviestaak
op zichzelf niet onder de Kaderwet Adviescolleges; het gaat om advisering in concrete
gevallen aan natuurlijke personen.
De memorie van toelichting is op grond van het bovenstaande aangevuld.
10. Overig
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel de reikwijdte van het
lobbyverbod te verbreden tot vervolgfuncties in zowel de private als in de gehele
semi-publieke sector. Tot nu toe zag het lobbyverbod volgens het wetsvoorstel alleen
op vervolgfuncties in de private en in een klein gedeelte van de semi-publieke sector,
namelijk voor zover het ging om instellingen op basis van artikel 1.4 Wet Normering
Topinkomens. Tevens is in de context van het lobbyverbod en zakelijk contact, de zinsnede
«direct of indirect» geschrapt. Reden daarvoor is dat met die zinsnede onbedoeld de
indruk zou kunnen ontstaan dat het lobbyverbod een breder bereik heeft dan alleen
de gewezen bewindspersoon, namelijk ook betrekking zou kunnen hebben op personen die
in de vervolgfunctie van de gewezen bewindspersoon voor hem werkzaam zijn. Dat is
nadrukkelijk niet beoogd. Met de nu aangebrachte wijzigingen sluit de reikwijdte aan
bij het thans geldende lobbyverbod, zoals is verwoord in de eerdergenoemde brief aan
de Tweede Kamer over het integriteitsbeleid voor bewindspersonen.67
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert de regering om het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
in te dienen, tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
H.M. de Jonge, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.