Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 februari 2024 en het nader rapport d.d. 22 april 2024, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 22 november 2023, no.2023002741, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht
BES en andere wetten in verband met de modernisering van de strafbaarstelling van
mensenhandel en de introductie van de zelfstandige strafbaarstelling van ernstige
benadeling en van voordeeltrekking (Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van de strafbepaling van mensenhandel. De strafbepaling
wordt vereenvoudigd en er wordt meer samenhang aangebracht tussen de verschillende
delictsvormen. Daarnaast wordt de bepaling uitgebreid met een nieuw delict bedoeld
voor ernstige misstanden in de arbeidssfeer, te weten «ernstige benadeling». De strafbaarstelling
voor het trekken van voordeel uit mensenhandel wordt verruimd en ondergebracht in
een apart wetsartikel met een lagere strafdreiging van maximaal zes jaar gevangenisstraf
in vergelijking met het huidig strafmaximum.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting in te gaan
op de verhouding van dit wetsvoorstel tot de voorgenomen herziening van de Europese
richtlijn inzake mensenhandel. Verder maakt zij twee opmerkingen over de voorgestelde
strafbepaling van ernstige benadeling. Zij adviseert in de toelichting aandacht te
besteden aan de verhouding tussen de voorgestane bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving in de aanpak van mensenhandel in de zin van arbeidsuitbuiting en ernstige
benadeling.

Daarnaast vraagt de Afdeling zich af of is beoogd de voorgestelde strafrechtelijke
omschrijving van «ernstige benadeling» de evenknie te laten zijn van de bestuursrechtelijke
omschrijving van dat begrip. Zij adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding
tussen die twee begrippen en te overwegen om een andere aanduiding van de strafbaarstelling
te kiezen dan «ernstige benadeling». In verband hiermee is aanpassing van de toelichting
en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk.

Daarnaast gaat de Afdeling in op het verzoek van de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid om bijzondere aandacht te besteden aan de keuze om het beginsel van
niet-bestraffing niet specifiek in de wet neer te leggen. Dit beginsel houdt in dat
slachtoffers van mensenhandel niet vervolgd of bestraft worden voor strafbare feiten
die zij in verband met hun mensenhandelsituatie hebben gepleegd.

Er zijn geen internationale verplichtingen die tot wettelijke verankering van dit
beginsel strekken. Binnen het Nederlandse strafrecht hebben de officier van justitie
en de rechter echter wel voldoende mogelijkheden om hiermee rekening te houden. De
Afdeling onderschrijft daarom de keuze van de regering om dit beginsel niet wettelijk
te verankeren.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) adviseert om in
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel in te gaan op de verhouding van dit
wetsvoorstel tot de voorgenomen herziening van de Europese richtlijn inzake mensenhandel.
Verder maakt zij twee opmerkingen over de voorgestelde strafbepaling van ernstige
benadeling. Zij adviseert in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de
verhouding tussen de voorgestane bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving
in de aanpak van mensenhandel in de zin van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling.
Daarnaast adviseert de Afdeling om in de memorie van toelichting in te gaan op de
verhouding tussen het bestuursrechtelijke begrip «ernstige benadeling» en de nieuwe
strafbaarstelling van «ernstige benadeling». Tot slot is de Afdeling ingegaan op het
verzoek om bijzondere aandacht te besteden aan de keuze om het beginsel van niet-bestraffing
niet specifiek in de wet neer te leggen. De Afdeling onderschrijft de keuze van de
regering om dit beginsel niet wettelijk te verankeren.

Op de genoemde adviespunten zal hieronder nader worden ingegaan.

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel wordt de strafbepaling van mensenhandel aangepast en verruimd.
Uit de praktijk zijn signalen gekomen dat de reikwijdte van het huidige artikel 273f
van het Wetboek van Strafrecht tekortschiet, deze bepaling ontoegankelijk is en dat
sprake is van een gebrek aan samenhang tussen de verschillende gedragingen die als
mensenhandel strafbaar zijn gesteld.

Gelet op de doelstelling van het kabinet om de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel
effectiever te maken, wordt de strafbepaling vereenvoudigd en toegankelijker gemaakt.2 Met de aanpassing van de delictsomschrijving wordt tevens de jurisprudentie van de
Hoge Raad over de invulling van het begrip «uitbuiting» vastgelegd in de wet. Alle
voorwaarden voor strafbaarheid op grond van mensenhandel zijn daardoor in de wet te
vinden.

Het voorstel betreft daarnaast een verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid
voor vormen van mensenhandel. Er wordt een nieuw misdrijf geïntroduceerd voor misstanden
in de arbeidssfeer, die niet van dien ernst zijn dat sprake is van «uitbuiting» in
strafrechtelijke zin: «ernstige benadeling». Ook wordt de bestaande strafbaarstelling
voor het trekken van voordeel uit mensenhandel verruimd, zodat profiteurs van mensenhandel
en ernstige benadeling kunnen worden bestraft. Die voordeeltrekking wordt ondergebracht
in een apart wetsartikel, met een eigen juridische kwalificatie en strafbedreiging
van maximaal zes jaar gevangenisstraf.

De Afdeling onderschrijft de doelstelling van het wetsvoorstel om de strafbaarstelling
van mensenhandel te vereenvoudigen en bij de tijd te brengen. Hoewel in de toelichting
hoofdzakelijk aandacht wordt besteed aan vormen van arbeidsuitbuiting, gaat het ook
om zaken als seksuele uitbuiting, illegale orgaanhandel en criminele uitbuiting.

Gelet op de verschillende praktijken die deze strafbaarstelling beoogt te adresseren,
is het onvermijdelijk dat ook de voorgestelde strafbaarstelling open normen kent en
niet heel eenvoudig leesbaar is. Wat de inhoud betreft, merkt de Afdeling op dat belangrijke
verbeteringen zijn aangebracht ten opzichte van de bestaande regeling. Dit geldt eveneens
voor de aparte strafbaarstellingen voor ernstige benadeling en voor het trekken van
voordeel uit mensenhandel of ernstige benadeling.

Het doet mij genoegen dat de Afdeling de doelstelling van het wetsvoorstel onderschrijft
om de strafbaarstelling van mensenhandel te vereenvoudigen en bij de tijd te brengen,
en dat zij van oordeel is dat daartoe – onder andere door de introductie van aparte
strafbaarstellingen van ernstige benadeling en van het trekken van voordeel uit mensenhandel
of ernstige benadeling – belangrijke verbeteringen zijn aangebracht ten opzichte van
de bestaande regeling.

2. De Europese Richtlijn voor mensenhandel

De strafbaarstelling van mensenhandel is een implementatie van de Richtlijn 2011/36.3 In zoverre vormt dit wetsvoorstel in feite een herimplementatie. Richtlijn 2011/36
wordt momenteel herzien. Uit het voorstel blijkt dat de herziening mogelijk leidt
tot een uitbreiding van de gedragingen die als uitbuiting moeten worden aangemerkt
en de wijze waarop aan het beginsel van niet-bestraffing binnen de nationale rechtsorde
uitvoering moet worden gegeven.4

Uit de toelichting blijkt niet hoe het Nederlandse wetsvoorstel inzake de modernisering
mensenhandel zich verhoudt tot de voorgenomen richtlijnwijziging. Omwille van de rechtszekerheid
moet echter zoveel mogelijk worden voorkomen dat deze wetswijziging leidt tot aanpassingen
die bij de implementatie van de Richtlijn weer ongedaan gemaakt moeten worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding van het wetsvoorstel
tot de voorgenomen herziening van Richtlijn 2011/36.

Aan dit advies is opvolging gegeven door paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting
aan te vullen. Verduidelijkt is dat de noodzakelijke wetgevende maatregelen die in
het kader van de implementatie van de herziening van Richtlijn 2011/36/EU moeten worden
genomen, zullen worden neergelegd in een implementatiewetsvoorstel dat afzonderlijk
in procedure zal worden gebracht. Het onderhavige wetsvoorstel bevat geen onderdelen
die na de formele vaststelling en inwerkingtreding van de herziene richtlijn ongedaan
zouden moeten worden gemaakt.

3. Ernstige benadeling

a. Handhaving

In het wetsvoorstel wordt een nieuwe strafbaarstelling geïntroduceerd voor arbeidsmisstanden.
Daarbij wordt de bewijsdrempel voor arbeidsuitbuiting in de zin van artikel 273f van
het Wetboek van Strafrecht (net) niet gehaald, maar is wel sprake van strafwaardig
gedrag. Dit nieuwe delict wordt aangeduid als «ernstige benadeling».5 Het gaat hier om een nieuwe, zelfstandige, strafbaarstelling van het ernstig benadelen
van een persoon bij het verrichten van arbeid.

Deze ernstige benadeling bij het verrichten van arbeid moet worden onderscheiden van
arbeidsuitbuiting. Het doel van deze strafbaarstelling is de bescherming van kwetsbare
groepen op de arbeidsmarkt. Het delict moet volgens de toelichting worden gepositioneerd
tussen enerzijds de strafrechtelijke arbeidsuitbuiting en anderzijds de bestuursrechtelijk
te handhaven arbeidswetten.6

In de toelichting wordt (een deel van) het bestuursrechtelijk instrumentarium geschetst,
maar een beschouwing van de inzet daarvan ten opzichte van de voorgestelde strafbepaling
ontbreekt. De te maken beleidskeuzes over handhaving zullen in het kader van het implementatietraject
nader worden bezien, aldus de toelichting.7

Uit het rapport «Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen» van de Algemene Rekenkamer
volgt echter dat bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden niet of zeer beperkt
worden ingezet.8 Gelet op de doelstelling van het wetsvoorstel om te komen tot een meer effectieve
aanpak van mensenhandel, ligt het in de rede dat in de toelichting niet slechts wordt
stilgestaan bij de strafrechtelijke, maar tevens bij de bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden
en de afbakening tussen deze.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de verhouding tussen
de voorgestane bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving in de aanpak van
mensenhandel en ernstige benadeling bij het verrichten van arbeid.

Om misstanden bij arbeidsmigranten tegen te gaan en naleving van regelgeving te bevorderen,
zijn handhaving en toezicht cruciaal. Hiervoor is geïntegreerd toezicht nodig. Daarom
werkt het kabinet aan het verbeteren van de bestuursrechtelijke aanpak door het versterken
van de samenwerking tussen de verschillende toezichtpartijen en door voldoende capaciteit
te creëren om te kunnen handhaven.

Het strafrecht dient hierbij als sluitstuk. Naar aanleiding van het advies om een
nadere beschouwing te geven over het bestuursrechtelijke instrumentarium ten opzichte
van de voorgestelde strafbepaling zal, onder meer aan de hand van de voorbeelden in
de memorie van toelichting, worden gekeken in welke situatie van (mogelijke) arbeidsmisstanden
bestuursrechtelijke interventies het meest geëigend lijken en wanneer de weging uitvalt
naar het strafrecht. Dit zal de komende periode in de werkwijze van de Arbeidsinspectie
worden ingevuld. Vanzelfsprekend maken afspraken met het functioneel parket van het
openbaar ministerie hiervan deel uit (zie paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting).

b. Terminologie

De Nederlandse Arbeidsinspectie is zowel toezichthouder als opsporingsinstantie en
is dus verantwoordelijk voor zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhaving.
In onderzoeken naar arbeidsmisstanden hanteert de Arbeidsinspectie reeds de term «ernstige
benadeling». Het gaat dan om onderzoeken waarbij geen sprake lijkt te zijn van arbeidsuitbuiting
in strafrechtelijke zin.

De Arbeidsinspectie omschrijft «ernstige benadeling» als de situatie waarin een werkgever
de arbeidswetten voor loon, arbeidstijden, arbeidsomstandigheden en/of legaal werk
één of meerdere malen in ernstige mate overtreedt. Het betreft bijvoorbeeld situaties
zonder (aantoonbare) dwang en/of situaties waarin de werkgever niet (aantoonbaar)
handelt met het oogmerk van uitbuiting; dit ter onderscheid van de huidige strafrechtelijke
bepaling.9

De Afdeling vraagt zich af of is beoogd de voorgestelde strafrechtelijke omschrijving
van «ernstige benadeling» de strafrechtelijke evenknie van de door de Arbeidsinspectie
gehanteerde definitie van «ernstige benadeling» te laten zijn. In de toelichting wordt
hierop niet ingegaan. Daardoor is niet duidelijk hoe de gehanteerde begrippen zich
tot elkaar verhouden. Dit roept ook de vraag op of het gebruik van de term «ernstige
benadeling» binnen het strafrecht in de praktijk tot misverstanden zal leiden. Deze
misverstanden kunnen zowel bij uitvoeringsorganisaties ontstaan als bij burgers die
met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving wegens arbeidsmisstanden te
maken krijgen.10

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en te overwegen of moet
worden gekozen voor een andere aanduiding van de strafbaarstelling.

Met de Afdeling ben ik van oordeel dat moet worden voorkomen dat – indien dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven en in werking treedt – de term «ernstige benadeling» bij burgers
of uitvoeringsorganisaties tot misverstanden kan leiden. In opvolging van het advies
van de Afdeling is daarom in de memorie van toelichting een passage opgenomen over
de verhouding tussen de strafbaarstelling van ernstige benadeling enerzijds en het
door de Nederlandse Arbeidsinspectie gehanteerde begrip «ernstige benadeling» anderzijds.
Daarin wordt verduidelijkt dat het misdrijf ernstige benadeling een eigen, ernstiger
karakter heeft. Anders dan de normering in de arbeidswetten richt het strafrechtelijk
verwijt zich op het maken van misbruik van de kwetsbare of afhankelijke positie waarin
een ander zich bevindt. Het gaat om een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid. Daarnaast
moet voor het bewijs van dat misdrijf – anders dan voor wat betreft de beleidsterm
«ernstige benadeling», waarbij het kan gaan om de cumulatieve ernst van het handelen
van de werkgever – steeds per individueel slachtoffer worden bewezen dat die persoon
door dat misbruik ernstig is benadeeld. Verder is van belang dat de Nederlandse Arbeidsinspectie
heeft aangegeven dat zij na de inwerkingtreding van de Wet modernisering en uitbreiding
strafbaarstelling mensenhandel, de term «ernstige benadeling» uitsluitend zal gebruiken
als verwijzing naar het misdrijf ernstige benadeling (voorgesteld artikel 273fa).
Hiermee is geborgd dat de term «ernstige benadeling» in de context van de aanpak van
arbeidsmisstanden een eenduidige betekenis krijgt.

4. Het beginsel van niet-bestraffing

a. Inhoud en achtergrond

In de voordracht van het wetsvoorstel heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
de Afdeling verzocht om bijzondere aandacht te besteden aan de keuze om het internationaal
erkende non-punishmentbeginsel niet specifiek in de wet neer te leggen. Slachtoffers
van mensenhandel zijn soms ook als dader betrokken bij strafbare feiten die verband
houden met de jegens hen gepleegde mensenhandel. Het beginsel van non-punishment of
niet-bestraffing houdt in dat slachtoffers hiervoor niet vervolgd of bestraft worden.

De Tweede Kamer heeft de regering in een motie opgeroepen om dit beginsel wettelijk
te verankeren. In de motie constateert de Tweede Kamer dat het beginsel van niet-bestraffing
bescherming aan slachtoffers biedt en het opsporingsbelang dient.11 De regering heeft er echter voor gekozen om het beginsel van niet-bestraffing niet
in de wet op te nemen. Hierbij heeft zij betrokken dat uit het internationaal en Europees
recht blijkt dat dit beginsel niet zo moet worden gelezen dat lidstaten telkens verplicht
zijn om van vervolging of strafoplegging af te zien als iemand slachtoffer is geworden
van mensenhandel. Wel rust volgens de regering op lidstaten de verplichting om rekening
te houden met het slachtofferschap.12

Uit de toelichting op deze keuze blijkt dat de regering vindt dat de Nederlandse strafwet
in beginsel voldoende mogelijkheden biedt om met het beginsel van niet-bestraffing
rekening te houden. In Nederland kan het beginsel van niet-bestraffing op diverse
manieren vorm krijgen. De officier van justitie kan dit gebruiken als reden om de
vervolging van een slachtoffer van mensenhandel te seponeren.13

Wanneer wel vervolging wordt ingesteld, kan de rechter een strafuitsluitingsgrond
zoals psychische overmacht toepassen.14 Wanneer de rechter tot een schuldigverklaring komt, kan de rechter besluiten om geen
sanctie op te leggen15 of strafvermindering toe te passen.

De Afdeling merkt op, in aanvulling op deze terecht in de toelichting aangehaalde
fundamentele uitgangspunten, dat een recent onderzoek naar toepassing van het beginsel
van niet-bestraffing laat zien dat rechters en officieren van deze mogelijkheden in
de praktijk ook daadwerkelijk gebruikmaken, met uitzondering van de toepassing van
de strafuitsluitingsgrond.16

In het licht van deze mogelijkheden overweegt de regering dat verankering van het
beginsel van niet-bestraffing «niet opportuun» wordt geacht «juist wegens de variëteit
aan gevallen». De overwegingen die bij de toepassing van het beginsel aan de orde
zijn, behoren tot de kerntaken van de officier van justitie en de rechter. De regering
erkent niettemin dat het van groot belang is dat er oog is voor een mogelijk slachtofferschap
van personen die als verdachte worden aangemerkt. Uit de toelichting blijkt dat in
het kader van het wetgevingstraject met het openbaar ministerie wordt bezien of het
beginsel van niet-bestraffing voldoende in beleid en in de uitvoeringspraktijk is
verankerd.17

b. De wettelijke verankering van het beginsel van niet-bestraffing

De achterliggende gedachte van het beginsel van niet-bestraffing is dat slachtoffers
geen of slechts beperkte vrije wil en handelingsvrijheid hebben vanwege de controle
die over hen wordt uitgeoefend door mensenhandelaren. Zij zouden daarom niet aansprakelijk
moeten worden gehouden voor de strafbare feiten die zij in deze omstandigheden plegen.
Deze slachtoffers zouden juist beschermd moeten worden, bijvoorbeeld tegen nieuwe
trauma’s die kunnen ontstaan als gevolg van de strafprocedure.

Wanneer bovendien op voorhand duidelijk is dat slachtoffers van mensenhandel niet
gestraft worden, wordt voor hen de drempel lager om uit de mensenhandelsituatie te
stappen en te getuigen tegen hun mensenhandelaren.18 Voor niet-Nederlandse slachtoffers is het beginsel van niet-bestraffing extra van
belang als zij rechtmatig in Nederland willen verblijven. Slachtoffers komen in aanmerking
voor een (tijdelijke) verblijfsvergunning als zij meewerken aan strafrechtelijk onderzoek
naar mensenhandel.19 Wanneer zij echter veroordeeld worden wegens het plegen van strafbare feiten, lopen
zij het risico te worden uitgezet naar het land van herkomst.

Het herkennen of iemand slachtoffer is geworden van mensenhandel, is de eerste stap
voor de toepassing van het beginsel van niet-bestraffing. De hiervoor aangehaalde
motie verwijst naar het rapport van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel,
waarin verschillende problemen worden genoemd bij het identificeren van slachtoffers
van criminele uitbuiting.20 In het rapport staat dat er te weinig kennis, bewustwording en expertise bij de politieteams
is waar deze slachtoffers als eerste mee in aanraking komen.

Een ander probleem is dat het openbaar ministerie een dubbelrol vervult in de omgang
met mogelijke slachtoffers. Het openbaar ministerie is namelijk niet alleen verantwoordelijk
voor hun bescherming, maar ook voor de opsporing van strafbare feiten. Nu op voorhand
vaak niet kan worden toegezegd dat slachtoffers niet vervolgd zullen worden, is het
voorstelbaar dat slachtoffers terughoudend zijn met het verlenen van medewerking aan
strafrechtelijke onderzoek. Hoewel het rapport van het Centrum tegen Kinderhandel
en Mensenhandel gaat over criminele uitbuiting, kunnen deze obstakels zich uiteraard
ook voordoen bij andere vormen van mensenhandel.21

De Afdeling waardeert dat de regering met het openbaar ministerie bezig is om te bezien
hoe de uitvoeringspraktijk op dit punt verbeterd kan worden. Daartoe behoort het streven
de drempel om aangifte te doen door slachtoffers zo laag mogelijk te maken. Een voor
slachtoffers kenbare praktijk kan daaraan een bijdrage leveren. Om in de praktijk
zoveel mogelijk invulling te geven aan het tot het recht behorende beginsel van niet-bestraffing,
ligt de sleutel naar het oordeel van de Afdeling in het verbeteren van die uitvoeringspraktijk
en niet in een wettelijke verankering van dit beginsel. Er is overigens ook geen uit
het internationale recht voortvloeiende verplichting daartoe.22

De Afdeling merkt op dat een wettelijke verankering van het beginsel van niet-bestraffing
er op zichzelf niet toe leidt dat slachtoffers van mensenhandel in de praktijk sneller
herkend of beter beschermd worden. Hoewel slachtoffers van mensenhandel tegen strafrechtelijke
vervolging moeten worden beschermd, is het in de praktijk niet altijd zwart-wit of
iemand slachtoffer of dader is. Bij seksuele uitbuiting komt het bijvoorbeeld voor
dat vrouwen die zelf slachtoffer waren, later zelf vrouwen ronselen voor de illegale
prostitutie en daar voordeel uit behalen.23 Slachtofferschap en daderschap lopen dan als het ware in elkaar over.

De officier van justitie en de rechter zijn bij uitstek toegerust om dit soort omstandigheden
af te wegen en hebben voldoende mogelijkheden om daarop vervolgens adequaat te reageren.
Het wettelijk verankeren van het beginsel van niet-bestraffing beperkt zowel de vrijheid
van de officier van justitie als de rechter om in dit soort zaken maatwerk te leveren.
Dit staat ook op gespannen voet met de uitgangspunten van het Nederlandse strafprocesrecht
zoals het opportuniteitsbeginsel, bij de vervolging door de officier van justitie,
en de beoordelingsruimte van de rechter.

Wanneer het beginsel van niet-bestraffing zou worden opgenomen in een wettelijke bepaling,
zal de afbakening van die bepaling het kader vormen waarbinnen de officier van justitie
of rechter hieraan invulling geven. Een te ruime regeling kan ertoe leiden dat mensen
niet vervolgd worden voor strafbare feiten die hen wel aangerekend kunnen worden.
De slachtoffers van die personen krijgen dan niet de strafrechtelijke bescherming
die zij verdienen.

Een te beperkte regeling kan als gevolg hebben dat bepaalde slachtoffers van mensenhandel
onvoldoende beschermd worden. Dit kan ook zijn schaduw vooruitwerpen naar slachtoffers
die twijfelen om naar de politie te stappen en vrezen strafrechtelijk vervolgd te
worden. Deze slachtoffers zullen daartoe minder snel genegen zijn als de regeling
maar beperkte bescherming biedt.

In het licht van het voorgaande onderschrijft de Afdeling de keuze van de regering
om het beginsel van niet-bestraffing niet wettelijk te verankeren.

De Afdeling schaart zich achter de keuze van de regering, uiteengezet in de memorie
van toelichting, om het beginsel van niet-bestraffing voor slachtoffers van mensenhandel
niet specifiek in de wet te verankeren. Om in de praktijk zoveel mogelijk invulling
te geven aan het tot het recht behorende beginsel van niet-bestraffing, zo merkt de
Afdeling op, ligt de sleutel bij het verbeteren van de uitvoeringspraktijk.

De regering acht het beginsel van niet-bestraffing, dat ook het beginsel tot niet-vervolging
kan omvatten, een belangrijke pijler van haar beleid om slachtoffers op een adequate
wijze te beschermen. Toepassing van dit beginsel in gevallen die zich daarvoor lenen,
beschermt de mensenrechten van slachtoffers en beoogt te voorkomen dat zij door het
handelen van overheidsinstanties opnieuw tot slachtoffer worden gemaakt («secundaire
victimisatie»). Ook gaat van toepassing van dit beginsel een belangrijk signaal uit,
namelijk dat de staat met het slachtofferschap rekening houdt bij het beslissen over
het instellen van vervolging of het opleggen van een straf. Vanwege het ook door de
Afdeling onderstreepte belang van het verbeteren van de uitvoeringspraktijk, is paragraaf
3.2 van de memorie van toelichting aangevuld met verbetermaatregelen die op dit moment,
onder meer door het openbaar ministerie, worden genomen. Ook is op die plaats in de
memorie van toelichting invulling gegeven aan de motie van de leden Bikker en Mutluer24, door het belang van de toepassing van het beginsel van niet-bestraffing te onderstrepen
en stil te staan bij de verschillende situaties waarin van toepassing van dit beginsel
sprake kan zijn. Daarbij wordt gewezen op verschillende delicten, uitbuitingsvormen
en groepen slachtoffers waarbij de toepassing van het beginsel over het algemeen aan
de orde kan zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

B.P. Vermeulen

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting
nog enkele redactionele en inhoudelijke verbeteringen door te voeren. Zo is in de
Wet arbeid vreemdelingen al bepaald dat een tewerkstellingsvergunning of gecombineerde
vergunning kan worden geweigerd of ingetrokken als een werkgever is gestraft op grond
van mensenhandel. In aanvulling daarop worden de delicten ernstige benadeling en voordeeltrekking
onder die regeling gebracht (zie Artikel IV van het wetsvoorstel).Ik moge u hierbij,
mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatsecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid, E. van der Burg