Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 24 april 2024

I. ALGEMEEN DEEL

De regering is de Kamer erkentelijk voor de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen.
In het onderstaande gaat de regering graag op die vragen en opmerkingen in. Bij deze
nota naar aanleiding van het verslag is voorts een nota van wijziging gevoegd waarin
enkele wijzigingen zijn opgenomen waarvan de achtergrond in het navolgende nader wordt
toegelicht.

De leden van de VVD-fractie constateren dat de regering besloten heeft een aantal
onderwerpen die volgens deze leden op zichzelf staan, in één wetsvoorstel onder te
brengen. Deze leden menen dat de onderwerpen weliswaar verband houden met Europees
strafrecht, maar verschillen van aard, omvang en complexiteit. Hierdoor had het volgens
deze leden meer in de rede gelegen afzonderlijke wetsvoorstellen in te dienen. Zij
vragen waarom vanuit oogpunt van wetgevingskwaliteit in lijn met Aanwijzing 6.4 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving niet is gekozen voor afzonderlijke wetsvoorstellen.

De regering is het met deze leden eens dat het wetsvoorstel onderdelen bevat die onderling
verschillen vertonen in omvang en complexiteit. Niettemin is de regering van oordeel
dat er voldoende onderlinge samenhang tussen de voorstellen bestaat om een wetsvoorstel
in te dienen waarin die voorstellen gezamenlijk een plaats vinden. Allereerst hebben
alle voorstellen betrekking op de implementatie van het Europees strafrecht dat als
beleidsterrein inmiddels een zekere samenhang is gaan vertonen. Daarnaast geldt voor
alle onderdelen van het wetsvoorstel dat de daarin vervatte voorstellen er in hoofdzaak
toe strekken een einde te maken aan gebreken die de Commissie in formele ingebrekestellingen
ten aanzien van de Nederlandse wetgeving heeft geconstateerd. Voor de ingebrekestellingen
geldt bovendien dat die voor het overgrote deel betrekking hebben op dezelfde wetten,
het Wetboek van Strafrecht en de Overleveringswet. Daarbij komt dat indien de geconstateerde
gebreken in een gezamenlijk wetsvoorstel worden geadresseerd, de communicatie met
de Commissie over het verloop van de ingebrekestellingsprocedures enigszins vereenvoudigd
kan verlopen. Dat is inmiddels al gebleken, omdat de Commissie van tijd tot tijd over
de voortgang van het wetgevingstraject wordt geïnformeerd. Ook uit oogpunt van wetgevingseconomie
acht de regering het verstandig om zoveel mogelijk ingebrekestellingen op een verwant
terrein in een gezamenlijk wetsvoorstel tegelijk te adresseren. Naar het oordeel van
de regering hoeft zowel de wetgevingskwaliteit, als de gedachtewisseling over de voorstellen
daaronder niet te lijden.

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie vragen om voor elk van de ingebrekestellingen aan te geven
wat Nederland heeft ondernomen in de periode voorafgaand aan de ingebrekestelling
om te voorkomen dat de Commissie de inbreukprocedure zou beginnen. Ook vragen zij
wat tot nu toe aan kosten is gemaakt voor de totstandkoming van het wetsvoorstel.
Voorts vragen deze leden naar een actuele inschatting van de kosten die Nederland
per ingebrekestelling uiteindelijk mogelijk moet betalen wanneer Nederland wordt veroordeeld
tot het betalen van boetes en dwangsommen. Daarbij vragen zij de regering ook aan
te geven hoe het betalen van deze boetes en dwangsommen zal worden gedekt.

In het wetsvoorstel worden voorzieningen getroffen voor het herstel van gebreken die
door de Commissie in vier inbreukprocedures jegens Nederland zijn geconstateerd. Voor
hetgeen door Nederland is ondernomen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de
inbreukprocedure die betrekking heeft op kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het
Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PbEG
2002, L 190), zoals laatstelijk gewijzigd op 26 februari 2009 (PbEU L 2009, L 81)
(hierna: kaderbesluit EAB) en de drie overige procedures.

De inbreukprocedure die betrekking heeft op het kaderbesluit EAB heeft een betrekkelijk
lange voorgeschiedenis. Het kaderbesluit EAB dateert van 2002 en is al in 2004 geïmplementeerd
in de Overleveringswet. De afgeronde implementatie is indertijd volgens de regels
genotificeerd aan de Commissie en ook door de Commissie aanvaard. De inwerkingtreding
van het Verdrag van Lissabon met ingang van 1 december 2009 bracht een uitbreiding
van de bevoegdheden van het Hof van Justitie van de EU (het Hof) met zich mee. Sinds
die datum heeft het Hof via de prejudiciële procedure de bevoegdheid tot uitleg van
kaderbesluiten. Die bevoegdheidsuitbreiding heeft tot gevolg gehad dat er een betrekkelijk
grote stroom jurisprudentie op gang is gekomen waaruit gaandeweg volgde dat het kaderbesluit
op onderdelen anders moest worden toegepast dan voorheen steeds werd aangenomen. De
voorheen wel aangenomen mate van vrijheid voor de nationale wetgever die besloten
leek te liggen in artikel 34, eerste lid, van het kaderbesluit werd in de jurisprudentie
van het Hof enger uitgelegd dan redelijkerwijs kon worden verwacht ten tijde van de
voorbereiding van het wetsvoorstel dat zou leiden tot de Overleveringswet. Daar kwam
bovendien nog een belangrijke grondrechtelijke dimensie bij doordat ook het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon
geldend Unierecht werd. Het Hof werd daardoor ook bevoegd het Unierecht uit te leggen
in het licht van het Handvest. Dit is van grote betekenis geweest voor de rechtsstatelijke
inbedding van de nationale uitvoeringsbepalingen. De Wet van 10 juli 2019 tot wijziging
van de Overleveringswet in verband met het arrest van het Hof van Justitie van de
Europese Unie in de gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PI PPU (Stb. 2019, 259) is een direct gevolg van die ontwikkeling. Uit deze arresten, die overigens betrekking
hadden op de bevoegdheid van openbare aanklagers in Duitsland om Europese aanhoudingsbevelen
uit te vaardigen, moest de conclusie worden getrokken dat het openbaar ministerie
in Nederland evenmin als in Duitsland voldeed aan de rechtsstatelijke criteria die
het Hof aanlegde om de inmenging in de grondrechten die een aanhoudingsbevel nu eenmaal
inhoudt te rechtvaardigen. Al tijdens het proces dat leidde tot de vaststelling van
deze wet werd duidelijk dat er meer nodig was om de Overleveringswet in overeenstemming
te brengen met de jurisprudentie van het Hof. Gelijktijdig met het voorstel voor de
spoedvoorziening is aan een meer omvattende herimplementatie van het kaderbesluit
EAB gewerkt. Dit heeft geleid tot de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van
onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees
aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (wijziging
van de Overleveringswet) (Stb. 2021, 125). Nog voor de vaststelling van deze wet, op 2 juli 2020, bracht de Commissie evenwel
een algemeen rapport over de implementatie van het kaderbesluit EAB uit (COM (2020),
270 final), waarin werd geconcludeerd dat eigenlijk in alle lidstaten sprake was van
een implementatieachterstand als gevolg van de ontwikkelingen in de Hofjurisprudentie.
Afzonderlijke lidstaten werden in het rapport niet genoemd. Wel werd in het vooruitzicht
gesteld dat de Commissie inbreukprocedures zou starten tegen alle lidstaten die het
aanging. De inbreukprocedure tegen Nederland is een klein jaar later, op 9 juni 2021,
begonnen. Nadat het algemeen implementatierapport werd vastgesteld, maar voordat de
Wet van 3 maart 2021 werd vastgesteld is er informeel contact geweest met de Commissie.
Destijds is aangegeven dat Nederland bezig was de implementatiewetgeving aan te passen.
Het was toen nog mogelijk verdere aanpassingen van het wetsvoorstel in een reeds in
voorbereiding zijnde nota van wijziging mee te nemen. De Commissie gaf er echter de
voorkeur aan een inbreukprocedure te starten op een door haar gekozen moment. De door
de Commissie vastgestelde inbreuken zijn van een zodanige aard dat het mogelijk was
geweest die in het vorige wetsvoorstel op te nemen. Dat geldt zeker voor de onderdelen
van de ingebrekestelling die naar het oordeel van de regering van enigszins ondergeschikte
aard zijn. De huidige situatie noodzaakt echter tot het opstellen van het wetsvoorstel
dat thans voorligt. Dat heeft in elk geval tot voordeel gehad dat in dit wetsvoorstel
ook wetswijzigingen als gevolg van weer nieuwe Hofarresten konden worden meegenomen
die ook tot wetswijziging aanleiding geven. Gedurende de totstandkoming van het wetsvoorstel
is de Commissie van tijd tot tijd langs informele weg door Nederland op de hoogte
gesteld van de stand van de wetgevingsprocedure. Dat gebeurt zowel op verzoek van
de Commissie als op initiatief van Nederland.

Naast deze inspanningen heeft Nederland deelgenomen aan de behandeling van een aantal
prejudiciële zaken over de uitleg van het kaderbesluit EAB die aanhangig zijn geweest
voor het Hof van Justitie. Deze zaken waren niet uitsluitend door Nederlandse rechters
naar het Hof verwezen, maar Nederland heeft in die zaken op basis van de beschikbare
informatie geoordeeld dat de uitkomsten in de desbetreffende zaken consequenties konden
hebben voor de Overleveringswet of consequenties konden hebben voor de uitvoering
van die wet door het openbaar ministerie en de rechtspraak. Nederland is in dergelijke
procedures in staat om het Hof een eigen onderbouwde visie te geven op het kaderbesluit,
de wijze van implementatie daarvan in de eigen wetgeving en de bestaande jurisprudentie.
De uitkomst van deze procedures moet uiteraard worden aanvaard, ook als het Nederlandse
standpunt niet of niet geheel wordt gevolgd.

Wat de andere inbreukprocedures betreft hebben de procedures die leidden tot de voorstellen
tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht gemeen dat de Commissie zich niet blijkt
te kunnen verenigen met de aard van de strafbepalingen die de wetgever heeft vastgesteld
ter uitvoering van kaderbesluit 2008/913/JBZ betreffende de bestrijding van bepaalde
vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat, respectievelijk richtlijn (EU)
2017/1371 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële
belangen van de Europese Unie schaadt. Nederland is in beide gevallen ervan uitgegaan
dat de bestaande strafbaarstellingen voldoende ruim opgezet waren om de Commissie
te kunnen berichten dat Nederland reeds aan de uit het kaderbesluit, respectievelijk
de richtlijn, voortvloeiende verplichting tot strafbaarstelling had voldaan. De Commissie
kon zich echter noch in informele, noch in formele contacten met die visie verenigen.
Nederland heeft het niet opportuun geacht over deze verschillen van inzicht de gang
naar het Hof te aanvaarden om een rechterlijk oordeel te verkrijgen.

De inbreukprocedure met betrekking tot richtlijn (EU) 2013/48 betreffende het recht
op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van
een Europees aanhoudingsbevel vloeit voort uit een eerdere ingebrekestelling die heeft
geleid tot een aantal eerdere aanpassingen in de wetgeving, maar waarbij was verzuimd
de Overleveringswet ook aan te passen. De Commissie heeft terecht geconstateerd dat
Nederland dat had nagelaten. Dat oordeel heeft Nederland aanvaard.

Het opstellen van dit wetsvoorstel heeft buiten de in de memorie van toelichting geraamde
kosten niet geleid tot andere kosten. Dat kan anders komen te liggen als de Commissie
een zaak tegen Nederland voor het Hof van Justitie aanhangig zou maken. Of dat leidt
tot dwangsommen en boetes die Nederland verschuldigd wordt als uitvloeisel van een
uitspraak van het Hof is afhankelijk van de grondslag die de Commissie kiest voor
een dergelijke Hofprocedure.

Als de Commissie na het uitbrengen van een zogeheten met redenen omkleed advies jegens
Nederland ook na de reactie van Nederland op dat advies van oordeel blijft dat Nederland
in gebreke is bij de naleving van het Unierecht, kan de Commissie op grond van artikel
258 VWEU een procedure tegen Nederland bij het Hof van Justitie aanhangig maken. Dat
zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn als het onderhavige wetsvoorstel niet is
aanvaard voor het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn,
of, indien het wetsvoorstel wel is aanvaard, de Commissie de veranderingen in de wetgeving
niet voldoende acht om de gebreken te verhelpen. Indien de Commissie in deze procedure
Nederland uitsluitend verwijt dat is nagelaten om de uit de Hofjurisprudentie voortvloeiende
vereisten in de nationale wetgeving om te zetten, kan de Commissie in die procedure
het Hof niet verzoeken aan Nederland een dwangsom of boete op te leggen. Zou het Hof
Nederland vervolgens veroordelen wegens schending van het Unierecht, en zou Nederland
vervolgens dat Hofarrest niet uitvoeren, dan kan de Commissie op grond van artikel
260, tweede lid, VWEU Nederland opnieuw voor het Hof van Justitie dagen en dan vaststelling
van een dwangsom en een boete verzoeken.

Een andere grondslag voor een veroordeling tot een dwangsom en een boete is in artikel
260, derde lid, VWEU neergelegd. Indien een lidstaat nalaat de nationale implementatiemaatregel
voor een richtlijn na het verstrijken van de daarvoor geldende termijn aan de Commissie
te notificeren, kan de Commissie bij aanhangigmaking voor het Hof onmiddellijk oplegging
van een boete en een dwangsom verzoeken.

Het is in zijn algemeenheid niet met zekerheid op voorhand te zeggen welke grondslag
de Commissie kiest als zij van oordeel is dat Nederland zich voor het Hof van Justitie
moet verantwoorden. Daar heeft de Commissie beleidsvrijheid.

De hoogte van de door het Hof op te leggen dwangsommen en boetes kan niet van tevoren
worden gegeven. Het Hof beslist daarover zonder gebonden te zijn aan het verzoek van
de Commissie. De Commissie zal het Hof vragen dwangsommen en boetes op te leggen overeenkomstig
de Mededeling van de Commissie Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures (2023/C 2/01) van 4 januari 2023, zoals gewijzigd bij Mededeling C/2024/1123
van 26 januari 2024. Omdat de berekeningswijze mede afhankelijk is van bepaalde waarderingen
door de Commissie, zoals een oordeel over de ernst van de inbreuk, valt een exact
bedrag van de eis voor het Hof moeilijk te geven. Het beleid van de Commissie is namelijk
om bij het vorderen van een boete een minimumbedrag te eisen dat per lidstaat verschilt,
maar voor Nederland bedraagt dat bedrag € 4,25 miljoen. Dat bedrag drukt op de begroting
van het departement dat verantwoordelijk is voor de implementatie van de richtlijn.

De leden van de VVD-fractie vragen onder verwijzing naar het rapport van de Algemene
Rekenkamer van 15 juni 2023 «EU-recht in de praktijk» de regering te reflecteren op
de gedachte dat Nederland de inbreukprocedures die de aanleiding voor dit wetsvoorstel
vormen had kunnen voorkomen en op de gedachte dat de regering de voor de oplossing
van de geconstateerde problemen voorgestelde wetgeving te lang heeft uitgesteld. Deze
leden wijzen er in dit verband op dat de voorgestelde wetswijzigingen onvoldoende
bleken voor de Commissie en dat de Rekenkamer in haar rapport aangeeft dat aannemelijk
is dat Nederland dit had kunnen voorzien. Zij vragen hoe de regering wil voorkomen
dat jarenlang slepende en kostbare procedures zich opstapelen. Zij vragen of de regering
bereid is te bezien of het tussen de Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie
en Veiligheid mogelijk is om tot bestendige afspraken te komen om inbreukprocedures
zoveel mogelijk te voorkomen en af te hechten. Deze leden vragen naar aanleiding hiervan
of de Handleiding Wetgeving en Europa (KCBR 2017) mede met het oog op het rapport
van de Algemene Rekenkamer in overleg met de onderzoekers kan worden gemoderniseerd.
Verder vragen deze leden wat ervoor nodig is om ervoor te zorgen dat er minder inbreukprocedures
worden gestart en dat de inbreukprocedures die worden gestart eerder worden afgerond.

De regering reflecteert graag op de door deze leden naar voren gebrachte zorgen. De
regering wijst er allereerst op dat de ingebrekestelling die betrekking heeft op het
kaderbesluit EAB zich onderscheidt van de andere ingebrekestellingen, doordat deze
ingebrekestelling voornamelijk is ingegeven door de noodzaak de implementatiewetgeving
aan te passen aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie. De regering wijst er
nogmaals op dat het kaderbesluit door de wetgever in 2004 is omgezet in de Overleveringswet
met gebruikmaking van een zekere beleidsmarge voor Nederland, en dat de bij de Commissie
indertijd genotificeerde voltooiing van dit proces geen aanleiding is geweest voor
het maken van opmerkingen. Onder het destijds geldende Unierecht kon de Commissie
geen ingebrekestellingsprocedures starten in gevallen van vermeende tekortschietende
implementatie van een kaderbesluit. De Hofjurisprudentie ontwikkelt zich niet lineair
en voorspelbaar, zoals de Algemene Rekenkamer mogelijk vooronderstelt, maar schoksgewijs.
Jurisprudentie is uit de aard der zaak nu eenmaal casuïstisch. Omdat de Hofjurisprudentie
over het kaderbesluit EAB door de verwijzingen van de rechtspraak uit meerdere lidstaten
tot stand komt is het voor andere lidstaten bovendien zaak om goed na te gaan of een
uitspraak van het Hof over de implementatie van het kaderbesluit EAB in eigen land
wel dezelfde consequenties heeft. Dit spreekt nog het meest als het gaat om zaken
die consequenties kunnen hebben voor de onderlinge verhouding tussen rechtspraak,
openbaar ministerie en de politie bij de uitvoering van het kaderbesluit. Die verhoudingen
verschillen tussen de lidstaten soms aanzienlijk.

Daar komt bij dat ook niet alle uitspraken evenveel effect hebben op de rechtsorde
van de lidstaten. Wat Nederland betreft, kunnen de consequenties van sommige uitspraken
soms door aanpassing van de uitvoeringspraktijk van het openbaar ministerie worden
opgevangen. In andere gevallen is de Internationale rechtshulpkamer van de rechtbank
Amsterdam in staat de Overleveringswet kaderbesluitconform uit te leggen in het licht
van nieuwe jurisprudentie, zonder dat er een directe noodzaak bestaat de wet aan te
passen. De rechter is daartoe overigens verplicht op grond van de geldende jurisprudentie1. In weer andere gevallen is er wel aanleiding tot wetsaanpassing. Dat kan het geval
zijn als kaderbesluitconforme uitleg van de wet niet mogelijk is zonder tegen de wet
(«contra legem») in te gaan of een dergelijke uitleg mogelijk is met het buiten toepassing
laten van het desbetreffende nationale voorschrift2. Soms moet aanpassing van de wet met grote spoed plaatsvinden. De in de beantwoording
van de eerdere vragen van de leden van de VVD-fractie genoemde Wet van 10 juli 2019,
Stb. 259, is daarvan een voorbeeld. Als gevolg van twee arresten van het Hof van Justitie
moest worden aangenomen dat de officier van justitie niet kon fungeren als uitvaardigende
rechterlijke autoriteit aan wie de bevoegdheid toekomt tot het uitvaardigen van Europese
aanhoudingsbevelen. Het was de wetgever duidelijk dat voor dit onverwacht ontstane
bevoegdheidsgebrek onmiddellijk een specifieke voorziening moest worden getroffen.
Dat daarnaast ook andere wijzigingen van de Overleveringswet nodig of wenselijk waren
was indertijd al duidelijk, maar het spoedkarakter van het wetsvoorstel vergde dat
daarin geen andere wijzigingen werden opgenomen. Hetgeen toen volgens Nederland meer
nodig was heeft geleid tot de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (wijziging van de Overleveringswet)
(Stb. 2021, 125). Tijdens dit wetgevingstraject werd al duidelijk dat het moeilijk was om het wetgevingsproces
gelijke tred te laten houden met de ontwikkeling van de jurisprudentie. Nederland
is, mede met het oog op de mogelijke financiële en uitvoeringsconsequenties voor de
nationale wetgeving, een actieve deelnemer aan procedures voor het Hof van Justitie
op het gebied van het kaderbesluit EAB. Vanwege die positie kon Nederland inderdaad
voorzien dat nieuwe belangwekkende Hofarresten op komst waren. De datum waarop dat
zou gebeuren was niet altijd duidelijk. Het gebeurt soms dat het Hof ruim de tijd
neemt om arrest te wijzen. Het is een van de redenen geweest waarom er geruime tijd
is gewerkt aan een nota van wijziging bij het voorstel dat tot laatstgenoemde wet
leidde. Die nota van wijziging bevatte ingrijpende wijzigingen van het wetsvoorstel
om nieuw gewezen Hofarresten te implementeren. Vanwege de omvang en complexiteit van
de nota van wijziging was het vragen van advies aan de Raad van State een noodzakelijke
stap. De Algemene Rekenkamer heeft het in zoverre bij het juiste eind gehad, dat ook
de regering thans van oordeel is dat het werk aan de nota van wijziging te lang heeft
geduurd. Toegegeven kan worden dat reeds toen de consequentie had moeten worden aanvaard
dat de op gang gekomen jurisprudentie tot een (zeer) regelmatige bijstelling van de
wetgeving zou blijven nopen.

De regering wijst erop dat Nederland ook thans in afwachting is van verschillende
Hofarresten. Sommige aanhangige zaken betreffen dezelfde of een vergelijkbare problematiek.
Het komt ook voor dat één arrest over een bekend probleem nog onvoldoende duidelijkheid
geeft over de consequenties voor de nationale wetgeving, zodat het verstandig is de
verdere ontwikkeling van de jurisprudentie af te wachten voordat wetgeving wordt voorbereid.
Ook daarom moest worden besloten dit wetsvoorstel in te dienen en eventuele consequenties
van de nog verwachte arresten niet meer in dit wetsvoorstel mee te nemen. De regering
wijst erop dat niet in alle gevallen duidelijk is wanneer het Hof die verwachte uitspraken
zal doen. Bedacht moet worden dat implementatie van een Hofarrest bovendien afwegingen
vergt die niet zonder voorafgaand beraad met en advies van het openbaar ministerie
en de rechtspraak kunnen worden gemaakt. Niet zelden zijn er ook financiële gevolgen
aan die afwegingen verbonden. Voor de kosten moet dan dekking worden gezocht, die
in de regel niet meteen voorhanden is.

Omdat dus te voorzien valt dat de wetgever en de uitvoeringspraktijk in het vervolg
geconfronteerd zullen blijven worden met nieuwe Hofjurisprudentie die tot wetswijziging
noodzaakt is besloten over te gaan tot cyclisch wetgeven. Periodiek, zo mogelijk jaarlijks,
of eens per twee jaar, zal een nieuw wetsvoorstel worden voorbereid waarin Hofjurisprudentie,
geconstateerde praktijkproblemen en eventuele opgekomen problemen in verband met ingebrekestellingen
op het gehele terrein van het Europees strafrecht kunnen worden geadresseerd. Een
dergelijk voorstel zal steeds worden voorbereid in dialoog met het openbaar ministerie
en de rechtspraak. Bij het werk aan de hiervoor genoemde wetten is andermaal gebleken
dat de inbreng van openbaar ministerie en rechtspraak onmisbaar is. Een redelijk voorspelbaar
tempo van wetswijziging geeft het openbaar ministerie en de rechtspraak een zekere
mate aan berekenbaarheid over de gevolgen en de inwerkingtreding daarvan.

Andere typen van ingebrekestellingen kunnen voortvloeien uit een serieus verschil
van inzicht tussen de Commissie en lidstaat die het aangaat. Een dergelijk verschil
van inzicht kan soms geruime tijd na de afmelding van een voltooide implementatie
rijzen. Dat is het geval bij de ingebrekestellingen die betrekking hebben op de implementatie
van het kaderbesluit betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat en
van de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële
belangen van de Unie (hierna ook: de PIF-richtlijn) schaadt. Nederland is van oordeel
dat de strafbaarstellingen waartoe het kaderbesluit en richtlijn verplichten al in
voldoende mate geïmplementeerd waren door middel van bestaande strafbaarstellingen
in het Wetboek van Strafrecht. Het vergt in dit type gevallen een afweging van de
in het geding zijnde belangen of het aangewezen is het te laten aankomen op een oordeel
van het Hof van Justitie. De regering sluit een dergelijke oplossing niet voorhand
uit. Er is echter een evident risico aan verbonden. Indien Nederland in het ongelijk
wordt gesteld kan dat leiden tot betaling van aanzienlijke dwangsommen en geldboetes.
In deze zaken is besloten dat risico niet te nemen.

De regering is niet van oordeel dat de bestaande taakverdeling tussen de Ministeries
van Buitenlandse Zaken en van Justitie en Veiligheid over ingebrekestellingen aanpassing
behoeft. Vakministeries, zoals het Ministerie van Justitie en Veiligheid zijn verantwoordelijk
voor het tijdig en juist implementeren van bindende EU-besluiten op de terreinen waarvoor
zij verantwoordelijkheid dragen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken verzorgt het
formele communicatiekanaal met de Commissie voor het bijhouden van het voltooien van
implementatieverplichtingen en het zetten van formele stappen in aanhangige inbreukprocedures,
en verzorgt de procesvertegenwoordiging voor het Hof van Justitie. Het verzorgen van
informele contacten met de Commissie verloopt via de Permanente Vertegenwoordiging
van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Unie. De taakverdeling is duidelijk.
Dit systeem werkt naar tevredenheid.

De regering is daarnaast voornemens de Handleiding Wetgeving en Europa te herzien.
Aanleiding daarvoor is overigens niet het rapport van de Algemene Rekenkamer omdat
daarin geen voor het doel van deze handleiding relevante elementen zijn te vinden.
De Handleiding bevat een hoofdstuk over het verloop van de ingebrekestellingsprocedure.
Vanzelfsprekend wordt ook dat hoofdstuk in de herziening betrokken.

De leden van de ChristenUnie-fractie schrijven verheugd te zijn met een voorstel om
een strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging als de onderhavige
te introduceren. Deze leden menen dat het erop lijkt dat hiervoor een herhaaldelijke
waarschuwing vanuit Europa voor nodig is geweest en vragen de regering hierop te reflecteren.

Het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat is op 8 november 2008 door de Raad van
de Europese Unie (hierna: de Raad) vastgesteld. Het daarop betrekking hebbende onderdeel
van het wetsvoorstel betreft de omzetting van artikel 1, eerste lid, onder c en d,
van dit kaderbesluit. Deze onderdelen van het kaderbesluit bevatten de verplichting
tot strafbaarstelling van specifieke uitingen: het publiekelijk vergoelijken, ontkennen
of verregaand bagatelliseren van de daar genoemde internationale misdrijven, voor
zover zo’n uitlating – kort gezegd – één van de in artikel 1, eerste lid, onder c
en d, genoemde gevolgen heeft. Op grond van het tweede lid kan die strafbaarstelling
worden toegesneden op gevallen waarin sprake is van beledigende uitlatingen. Bij de
vaststelling van dit kaderbesluit in de Raad heeft Nederland een verklaring afgelegd
met de strekking dat het al voldoet aan de verplichting tot strafbaarstelling van
deze specifieke gedragingen, omdat deze vallen onder het bereik van drie algemeen
omschreven discriminatiedelicten: groepsbelediging (artikel 137c van het Wetboek van
Strafrecht (hierna ook: Sr)), het aanzetten tot haat, discriminatie of geweld (artikel
137d Sr) en het verspreiden van dergelijke uitlatingen (artikel 137e Sr). Die opvatting
vindt steun in bestendige jurisprudentie over het publiekelijk vergoelijken, ontkennen
of verregaand bagatelliseren van de Holocaust in het kader van groepsbelediging (zie
nader de toelichting op Artikel III, onderdeel A, van de memorie van toelichting).
In de afgelopen jaren heeft een informele dialoog plaatsgevonden tussen de Commissie
en Nederland over de wijze waarop de genoemde kaderbesluitbepalingen in het Nederlandse
strafrecht zijn omgezet, waarbij ook relevante Nederlandse jurisprudentie aan de orde
is gekomen. De Commissie stelt zich op het standpunt dat van een correcte en volledige
omzetting van genoemde kaderbesluitbepaling geen sprake is, omdat in de tekst van
artikel 137c Sr niet uitdrukkelijk naar die specifieke gedragingen wordt verwezen.
Naar aanleiding daarvan heeft de Nederlandse regering op 9 juni 2021 een ingebrekestelling
ontvangen van de Commissie wegens de niet correcte omzetting van de genoemde kaderbesluitbepalingen
in nationaal recht. Die ingebrekestelling vormt de aanleiding voor de in dit wetsvoorstel
opgenomen aanpassingen van artikel 137c Sr. De bedoelde specifieke gedragingen zijn
op grond van de genoemde discriminatiedelicten dus al strafbaar. Die strafbaarheid
wordt langs de weg van dit wetsvoorstel gepreciseerd.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen in het wetsvoorstel dat de regering
voorstelt een aantal bevoegdheden van de officier van justitie over te hevelen naar
de rechtbank Amsterdam. Deze leden lezen ook dat de regering van mening is dat het
openbaar ministerie een rol moet houden in de praktijk van de overlevering en dat
met de nu voorliggende overheveling van bevoegdheden sprake zal zijn van een procedure
die wel voldoet aan de eisen van het Hof van Justitie van de Europese Unie ten aanzien
van een onafhankelijke rechterlijke autoriteit. Deze leden wijzen erop dat na eerdere
aanpassingen van die rol van het openbaar ministerie er toch sprake bleef van een
procedure die niet aan die eisen voldeed. Vandaar, aldus deze leden, dat de nu voorliggende
wetswijziging nodig is. Deze leden vragen waarom er nu met het oog op mogelijk toekomstige
jurisprudentiële ontwikkelingen niet gekozen is voor een echt toekomstbestendige oplossing
die ook het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) noemde of welke
in lijn is met het initiatiefwetsvoorstel van het lid Sneller tot het vervallen van
de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van het openbaar ministerie (Kamerstukken 36 125).

Tot het organiseren van een wetenschappelijk onderzoek onder auspiciën van het WODC
is indertijd besloten om met het oog op mogelijk toekomstige ontwikkelingen een beter
beeld te krijgen van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie bij de uitvoering
van het Europees strafrecht. De belangrijkste conclusie die de regering uit dat onderzoek
heeft getrokken is dat het geheel of gedeeltelijk afschaffen van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid
jegens het openbaar ministerie in bijzondere gevallen niet voldoende zou zijn om de
positie van het openbaar ministerie bij de uitvoering van het Europees strafrecht
voor het overige ongewijzigd te laten.3 Onder de geldende jurisprudentie moet ook bij gehele of gedeeltelijke afschaffing
van die bevoegdheid in de Nederlandse situatie nog steeds een specifiek rechtsmiddel
openstaan tegen besluiten die door de officier van justitie met gebruikmaking van
zijn bevoegdheden zouden worden genomen. Uit de Hofjurisprudentie heeft de regering
moeten afleiden dat de enkele mogelijkheid van een kort geding tegen de staat een
waarschijnlijk onvoldoende specifiek alternatief zou zijn vanwege de aard van de civiele
procedure. Hoewel de regering het vertrouwen heeft dat het openbaar ministerie zijn
taken ook bij ongewijzigd beleid goed zou kunnen uitoefenen, moest toch de beslissing
worden genomen verdere taken aan de rechtspraak op te dragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen onder verwijzing naar de memorie van
toelichting waar de regering in het vooruitzicht stelt dat gezamenlijk met de praktijk
periodiek wordt bezien welke verdere wijzigingen van de Overleveringswet nodig zijn
of dit tot gevolg kan hebben dat de rol van het openbaar ministerie wederom aangepast
zou moeten worden.

De regering gaat er met de huidige voorstellen niet van uit dat de rol van het openbaar
ministerie verder zal moeten worden aangepast. Het kan echter niet geheel worden uitgesloten.

In reactie op de vervolgvraag van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie of er buiten
het kaderbesluit EAB nog andere Europese regels zijn waarin bevoegdheden enkel uitgevoerd
mogen worden door een onafhankelijke rechterlijke autoriteit en waar in Nederland
die rol door het openbaar ministerie wordt ingevuld, antwoordt de regering dat zij
geen redenen heeft om aan te nemen dat dit het geval is. Hoewel de vraag hier strikt
genomen niet op ziet, wijst de regering er voor de volledigheid nog op dat de Minister
voor Rechtsbescherming het WODC heeft verzocht om onderzoek te (laten) verrichten
naar de rolverdeling en bevoegdheden van de Minister voor Rechtsbescherming en de
rechter in de erkenningsprocedure in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging
vrijheidsbenemende sancties (Wets). Dit, onder meer, omdat de vraag is opgekomen of
het Europees strafrecht zich, onder invloed van de jurisprudentie van het Hof, sinds
de totstandkoming van kaderbesluit 2008/9094 niet dusdanig heeft ontwikkeld, dat ervan zou moeten worden uitgegaan dat een (overwegend)
administratiefrechtelijke procedure niet langer passend is.5 Uw Kamer is hierover eerder geïnformeerd bij brief van 12 oktober 2023.6 Zeer recent, bij tussenoordeel van 29 maart 2024, heeft de penitentiaire kamer van
het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden het Hof prejudiciële vragen gesteld over de erkenningsprocedure
in de Wets.7 Het arrest van het Hof in die zaak zal vanzelfsprekend worden betrokken in het onderzoek
en in de verdere beleidsvorming.

Daarnaast zij volledigheidshalve gewezen op het vereiste van voorafgaande toetsing
door een rechterlijke instantie of bestuurlijke autoriteit. Dit vereiste is ontwikkeld
in de Hofjurisprudentie en heeft betrekking op de toepassing van specifieke opsporingsbevoegdheden.
Deze ontwikkeling staat los van de rolverdeling tussen de Minister voor Rechtsbescherming
en de rechter. Over deze ontwikkeling is uitgeweid in de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.8

De leden van de VVD-fractie stellen voorop sterk te hechten aan het recht op vrijheid
van meningsuiting. Zij vragen de regering nader toe te lichten hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot het grondwettelijke en verdragsrechtelijke recht op vrijheid van
meningsuiting.

De vrijheid van meningsuiting is een fundament van onze democratische rechtsstaat.
Met de leden van de VVD-fractie is de regering van oordeel dat gewaarborgd moet zijn
dat de reikwijdte van de in dit wetsvoorstel opgenomen strafbaarstelling van enkele
specifieke vormen van groepsbelediging zich redelijk blijft verhouden tot het recht
op vrijheid van meningsuiting – dat behalve in artikel 10 EVRM ook wordt verzekerd
in artikel 7, eerste en derde lid, van de Grondwet en artikel 11 van het Handvest
– dat voldoende ruimte moet bieden aan uitingen over historische gebeurtenissen die
kunnen kwetsen, choqueren of verontrusten, waartegen bevolkingsgroepen tot op zekere
hoogte bestand moeten zijn. Bij de verdragsrechtelijke toetsing aan artikel 10 EVRM
is in het bijzonder van belang of de desbetreffende uitlating een bijdrage kan leveren
aan het publieke debat – in dat geval komt aan de uitingsvrijheid meer gewicht toe
– waarbij onder ogen moet worden gezien of de uiting in dat verband niet onnodig grievend
is. In dit verdragsrechtelijke beoordelingskader, dat in elke concrete zaak door de
rechter zal worden toegepast, vindt de voorgestelde specifieke strafbaarstelling haar
inbedding. De strafbaarstelling vormt geen inhoudelijke verruiming maar vooral een
verduidelijking van de reikwijdte van het discriminatiedelict groepsbelediging, in
het geval van uitlatingen over internationale misdrijven met een beledigend karakter.
In zoverre is geen hernieuwde inhoudelijke beoordeling van de verhouding met de vrijheid
van meningsuiting beoogd.

De leden van de VVD-fractie lezen dat Nederland destijds in de Raad een verklaring
heeft afgelegd met de strekking dat het reeds voldoet aan de verplichting tot strafbaarstelling
van de genoemde specifieke gedragingen, omdat deze vallen onder het bereik van de
generiek omschreven discriminatiedelicten van de artikelen 137c tot en met 137e Sr.
Deze leden vragen welke betekenis zo’n verklaring heeft, of deze verklaring toen is
weersproken door de Commissie of door andere lidstaten, of andere landen soortgelijke
verklaringen hebben afgelegd, en zo ja of vervolgens inbreukprocedures zijn gestart
tegen deze landen.

Een verklaring is een weergave in de notulen van de Raad van een standpunt van een
deelnemer aan het besluitvormingsproces. Zij kan betrekking hebben op de stemming
in een bepaald dossier (stemverklaring), op de zienswijze op de handeling in het algemeen
of op de uitleg van de vast te stellen handeling. Een verklaring geeft de positie
van de desbetreffende deelnemer aan het besluitvormingsproces weer. Zij kan niet de
reikwijdte of rechtsgevolgen wijzigen van de rechtshandeling waarop deze betrekking
heeft. Bij de vaststelling van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat in de
Raad in 2008 heeft Nederland een verklaring afgelegd met de door de aan het woord
zijnde leden genoemde strekking. Die verklaring geeft weer dat Nederland destijds
het standpunt innam dat het reeds voldoet aan de verplichting tot strafbaarstelling
van de specifieke gedragingen van artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit,
omdat deze vallen onder het bereik van de algemeen omschreven discriminatiedelicten
van de artikelen 137c tot en met 137e Sr. Uit de notulen van de Raad blijkt niet dat
de verklaring van Nederland is weersproken door een van de andere deelnemers aan het
besluitvormingsproces. Op diezelfde zitting van de Raad zijn ook verklaringen afgegeven
door – in de volgorde van de notulen – de Raad, de Commissie, Duitsland, Letland,
Hongarije, Frankrijk en Polen. Duitsland en Hongarije hebben elk een verklaring afgelegd
met de strekking dat ervan wordt uitgegaan dat het in de toepasselijke nationale wetsbepalingen
gebruikte begrip «openbare vrede» voor de toepassing van het kaderbesluit onder de
in artikel 1, tweede lid, van dit kaderbesluit gebruikte term «openbare orde» valt.
De Commissie heeft voor zover bekend geen aanleiding gezien om op dit punt ten aanzien
van die lidstaten een inbreukprocedure te starten.

De aan het woord zijnde leden constateren dat de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: Afdeling) bij het onderhavige wetsvoorstel heeft geadviseerd om bagatelliseren
van bedoelde misdrijven te beperken tot enkel die misdrijven die onherroepelijk door
een nationaal of internationaal gerecht zijn vastgesteld. Zij vragen waarom de regering
dit onderscheid niet wil maken en of er EU-lidstaten zijn die dit onderscheid wel
hebben gemaakt.

De regering en de Afdeling delen de opvatting dat – anders dan bij vervolging van
personen wegens het begaan van internationale misdrijven – in strafzaken over groepsbelediging
het proces niet erop is gericht om vast te stellen of het internationale misdrijf
waarop de ten laste gelegde uitlating betrekking heeft, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden,
en dat voorkomen moet worden dat in strafzaken over groepsbelediging hierover debat
ontstaat. De Afdeling constateert dat de vraag of en op welke wijze internationale
misdrijven hebben plaatsgevonden zich in beginsel alleen voordoet in zaken over het
«ontkennen» of «bagatelliseren» van dergelijke misdrijven. Bij «vergoelijking» wordt
het internationale misdrijf als zodanig niet ontkend, maar wordt dit goedgepraat.
De Afdeling concludeert dat er dus een goede reden is om onderscheid te maken tussen
vergoelijken enerzijds en ontkennen en bagatelliseren anderzijds. Tegen die achtergrond
adviseert de Afdeling om ten aanzien van het ontkennen of verregaand bagatelliseren
van de internationale misdrijven die in de voorgestelde strafbaarstelling zijn genoemd
te bepalen dat deze gedragingen enkel strafbaar zijn als een Nederlands of internationaal
gerecht deze internationale misdrijven onherroepelijk heeft vastgesteld. Daarmee wordt
de ruimte benut die artikel 1, vierde lid, van het kaderbesluit hiertoe laat. Dit
advies heeft geleid tot heroverweging van de aanvankelijke keuze om de drie uitlatingen
(vergoelijken, ontkennen en verregaand bagatelliseren) uniform te benaderen, door
telkens te eisen dat de desbetreffende uitlating betrekking heeft op een internationaal
misdrijf dat als een feit van algemene bekendheid kan worden aangemerkt. De voorgestelde
strafbaarstelling is in lijn met het advies aangepast. Voor zover de vraag van de
leden van de VVD-fractie uitgaat van een andere lezing van het voorliggende wetsvoorstel,
berust deze op een misverstand.

Ook andere lidstaten hebben ervoor gekozen gebruik te maken van de ruimte die artikel
1, vierde lid, van het kaderbesluit laat om het ontkennen of verregaand bagatelliseren
van de internationale misdrijven die het eerste lid, onderdelen c en d, worden genoemd,
alleen strafbaar te laten zijn wanneer die misdrijven het voorwerp zijn van een eindbeslissing
van een nationaal gerecht van die lidstaat en/of van een internationaal gerecht. Een
volledig overzicht is niet voorhanden. Tot de lidstaten die deze keuze hebben gemaakt
behoren in ieder geval België, Frankrijk, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Malta en Roemenië.9

De leden van de VVD-fractie brengen naar voren het standpunt van de regering te delen
dat vanwege het uitzonderlijke karakter van de Holocaust de vergoelijking, ontkenning
of verregaande bagatellisering van de Holocaust op zichzelf moet worden geacht een
beledigend karakter voor de Joodse gemeenschap te hebben. Deze leden vragen of de
regering heeft overwogen het wetsvoorstel te beperken tot het strafbaar stellen van
dergelijke uitlatingen over de Holocaust.

De aanleiding voor dit onderdeel van het wetsvoorstel is gelegen in de ingebrekestelling
die de Nederlandse regering heeft ontvangen van de Commissie wegens onvolledige naleving
van de maatregelen tot omzetting van artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het
Kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat, op de grond dat in de tekst van de strafbaarstelling
van groepsbelediging (artikel 137c Sr) niet uitdrukkelijk naar die specifieke gedragingen
wordt verwezen. De genoemde kaderbesluitbepaling beperkt zich niet tot uitlatingen
over de verschrikkingen van de Holocaust. De daarin verwoorde verplichting tot strafbaarstelling
ziet – kort gezegd – op bepaalde uitlatingen over misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden
en misdaden tegen de menselijkheid die door grote oorlogsmisdadigers van de landen
van de Europese As zijn gepleegd (onderdeel d) en genocide, misdaden tegen de menselijkheid
en oorlogsmisdaden in de zin van de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van het Internationaal
Strafhof (onderdeel c). Tegen deze achtergrond wordt niet verwacht dat de genoemde
kaderbesluitbepaling naar het oordeel van de Commissie correct en volledig zou zijn
omgezet in het Nederlandse recht, wanneer in de tekst van artikel 137c Sr alleen specifiek
zou worden verwezen naar het vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren
van de Holocaust. Daarom is ervoor gekozen om de voorgestelde strafbaarstelling van
specifieke vormen van groepsbelediging een zodanig toepassingsbereik te geven dat
deze zich uitstrekt tot alle internationale misdrijven die worden genoemd in artikel
1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit. De verklaring van Nederland bij
de vaststelling van dit kaderbesluit in de Raad maakt dat niet anders. Voor de strekking
en juridische betekenis van die verklaring wordt verwezen naar de hiervoor weergegeven
reactie op de daarop betrekking hebbende vraag van de aan het woord zijnde leden.

De leden van de SP-fractie hebben een aantal vragen bij het wetsvoorstel vanuit de
kennis dat Nederland erg laat is met implementatie. Zij vragen of Nederland de voorgestelde
wijzigingen zelf met overtuiging ook echt wil, omdat die nu gemist worden in de Nederlandse
rechtspraktijk of in de Nederlandse wetgeving. Zij vragen voorts of de voorgestelde
wijzigingen puur verplichtingen zijn die geïmplementeerd moeten worden vanuit de Europese
regels.

Voor alle in het wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen geldt dat die uiteindelijk
nodig zijn om de desbetreffende wetten zo goed mogelijk in overeenstemming te brengen
met door het Hof van Justitie gegeven uitleg van het Europese recht, waarbij ook rekening
moet worden gehouden met de visie van de Commissie. Het valt niet te ontkennen dat
het Europese recht regelmatig leidt tot wijzigingen in het Nederlandse recht. Het
kan daarbij ook gaan om wijzigingen die het bestaande systeem van, bijvoorbeeld het
strafrecht, zeer ingrijpend wijzigen. Welke waardering men daaraan ook verbindt, uiteindelijk
is dit de consequentie van het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering waarom pas na ontvangst van de desbetreffende
ingebrekestelling is overgegaan tot het voorbereiden van een wetsvoorstel tot strafbaarstelling
van Holocaustontkenning.

Graag verwijs ik de leden van de SGP-fractie naar het antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie (zie hiervoor paragraaf 1 van deze
nota naar aanleiding van het verslag).

3. Uitvoeringsconsequenties

De leden van de SGP-fractie vragen de regering of opsporing en vervolging van de overtreding
van het verbod op holocaustontkenning prioriteit krijgt in de aanpak van online haat
en of er een duidelijk handelingskader komt voor platforms, politie en openbaar ministerie,
zodat zij bij overtreding van het genoemde verbod direct kunnen ingrijpen.

De regering hecht veel waarde aan een effectieve aanpak van online discriminatie,
racisme en hate speech. Op dit moment wordt in een interdepartementaal project met
de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Justitie en Veiligheid,
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ingezet
op het intensiveren van de aanpak van online discriminatie, racisme en hate speech.
In dit project is onder meer oog voor de preventieve kant en bewustwording, de ondersteuning
van slachtoffers, de doorwerking van relevante wet- en regelgeving zoals de Digital
Services Act en de strafrechtelijke handhaving. Uw Kamer wordt deze zomer geïnformeerd
over deze interdepartementale aanpak.

Het handelingskader voor tussenhandeldiensten, waaronder online platformen, is wanneer
het gaat om illegale content onder andere vastgelegd in de Digital Services Act (DSA).
De DSA is sinds 17 februari 2024 in zijn geheel in werking getreden. De DSA regelt
onder andere dat wanneer er sprake is van illegale content, platforms worden verplicht
om gebruikers in staat te stellen om daarvan een melding te doen. De DSA stelt een
aantal eisen voor de zorgvuldige behandeling van die meldingen. Belangrijk in dit
kader is dat een melding ertoe kan leiden dat het online platform kennis heeft van
die inhoud. Zodra die kennis er is, moet het platform prompt handelen om de illegale
inhoud te verwijderen of de toegang daartoe onmogelijk te maken. Doet een online platform
dat niet, dan kan dit resulteren in aansprakelijkheid. De DSA schrijft bovendien voor
dat gebruikers de mogelijkheid moeten hebben om een klacht in te dienen over de afhandeling
van hun melding. Verder moeten online platformen beleid hebben voor de omgang met
gebruikers die frequent kennelijk illegale inhoud verstrekken.

Daarnaast kunnen slachtoffers van online discriminatie bij «Meld. Online Discriminatie»
terecht. Indien sprake is van illegale content, wordt door het meldpunt naar de internettussenpersoon
bij wie deze content staat een verwijderverzoek gestuurd.

Bovendien geldt dat zeer grote online platformen aan extra strenge zorgvuldigheidsverplichtingen
moeten voldoen, waaronder de verplichting om de zogenaamde systeemrisico's die voortvloeien
uit hun diensten of algoritmes, te beoordelen en te beperken. Systeemrisco’s omvatten
onder meer de verspreiding van illegale inhoud, zoals illegale haatzaaiende uitlatingen.

Daarnaast kan – ook nu al – specifiek aangifte worden gedaan van het vergoelijken,
ontkennen of bagatelliseren van de verschrikkingen van de Holocaust. In de Aanwijzing
discriminatie (Stcrt. 2018, 68988) wordt het kader gegeven voor de strafrechtelijke aanpak van discriminatiedelicten
en commune delicten met een discriminatie-aspect. Hierin is opgenomen dat deze aanpak
geprioriteerd is. Dit betekent dat bij een aangifte, het openbaar ministerie bij een
haalbare en bewijsbare zaak in beginsel over zal gaan tot vervolging.

4. Financiële gevolgen

De leden van de SP-fractie constateren dat de Raad voor de rechtspraak en de regering
een andere inschatting maken van de benodigde kosten ten gevolge van deze wijzigingen.
Zij vragen waar het verschil in ingeschatte kosten in zit en waardoor het wordt veroorzaakt,
en waarom de regering niet de inschatting van de Raad voor de rechtspraak volgt. Zij
vragen ook of de regering het openbaar ministerie tegemoet zal komen in de 926.472
euro die het verwacht jaarlijks aan extra kosten te hebben (en zo nee, waarom niet).

De Raad voor de rechtspraak is in de prijsbesprekingen voor de periode 2023–2025 gecompenseerd
op basis van de op dat moment beschikbare inschatting van de werklastverzwaring van
de Raad voor de rechtspraak op een eerdere versie van dit wetsvoorstel (te weten 640.000
euro). De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn wetgevingsadvies van 22 december
2022 aangegeven dat deze eerdere inschatting te voorzichtig is geweest voor wat betreft
het aanvullend hoorrecht. Het aanvullend hoorrecht blijkt in de praktijk meer tijd
te kosten dan vooraf ingeschat. Gelet op de eerder ingeschatte werklastverzwaring,
en de nu bijkomende extra werklastverzwaring, verwacht de Raad dat ongeveer 3 extra
fte rechters en 3 fte juridisch ondersteuners benodigd zijn om de extra werkzaamheden
in het kader van de wijziging van de Overleveringswet te kunnen doen. In totaal verwacht
de Raad aan financiële gevolgen een toename van 770.000 euro structureel. Bij de laatste
prijsbesprekingen is een deel daarvan toegekend op basis van de schatting die destijds
was gemaakt (640.000 euro). Het verschil van 130.000 euro hangt dus samen met de door
de Raad voor de rechtspraak aanvullend ingeschatte werklastgevolgen. Zoals gebruikelijk
kan de Raad voor de rechtspraak deze aanvullende werklastgevolgen inbrengen bij de
eerstkomende prijsonderhandelingen, die eens in de drie jaar plaatsvinden. Het openbaar
ministerie heeft structureel 1 mln. euro ontvangen ter compensatie van de extra kosten
vanwege deze wetswijzigingen. Dat bedrag is in nader overleg met het OM vastgesteld.

5. Consultatie

De leden van de VVD-fractie stellen, naar aanleiding van het als «vrij kritisch» aangemerkte
oordeel van het College van procureurs-generaal over de voorgestelde wijzigingen van
de artikelen 33 tot en met 38 van de Overleveringswet, vragen over de aanhouding van
personen met het oog op hun feitelijke overlevering. Personen die in vrijheid zijn
gesteld en waarbij de termijnen voor vrijheidsbeneming zijn verstreken, volgens het
College niet kunnen worden gedwongen om op een bepaalde tijd en plaats feitelijk te
worden overgeleverd, zo constateren deze leden. De leden van de VVD-fractie vragen
of dit probleem is opgelost in het uiteindelijke wetsvoorstel.

Dat is inderdaad het geval, zij het op een andere wijze dan door het openbaar ministerie
in deze reactie was voorgesteld. Het openbaar ministerie verzocht de regering om de
voorgestelde wijziging terug te draaien van artikel 37, eerste lid, op grond waarvan
de feitelijke aanhouding niet mogelijk is ten aanzien van personen die op grond van
artikel 35, vierde lid, in vrijheid zijn gesteld omdat de termijnen voor vrijheidsbeneming
zijn verstreken. Deze oplossing lijkt met het oog op de jurisprudentie van het Hof
van Justitie niet houdbaar. Op grond van het ook door het openbaar ministerie genoemde
arrest van het Hof van Justitie in de zaak C-804/21 PPU (C en CD, Obstacles juridiques
à l’exécution d’une décision de remise), ECLI:EU:C:2022:307, moeten lidstaten, nadat
zij een opgeëiste persoon in vrijheid hebben gesteld wegens het verstrijken van de
termijnen met betrekking tot de feitelijke overlevering, alle maatregelen kunnen nemen
die strekken tot het voorkomen van de vlucht van de opgeëiste persoon, met uitzondering
van vrijheidsbenemende maatregelen. Om deze reden is in het vierde lid van artikel
35 nu bepaald dat de rechtbank bij de verplichte invrijheidsstelling wegens het verlopen
van de termijnen vrijheidsbeperkende voorwaarden kan stellen indien dit noodzakelijk
is ter voorkoming van vlucht. Door deze wijziging heeft het openbaar ministerie vanaf
de invrijheidsstelling de beschikking over vrijheidsbeperkende dwangmiddelen zoals
een locatiegebod, meldplicht of reisverbod. Vrijheidsbeneming is echter na het verstrijken
van de termijnen niet langer toegestaan. Daarom is het noodzakelijk om de beperking
in artikel 37, eerste lid, te handhaven. Voor de volledigheid zij nog opgemerkt dat
de invrijheidsstelling op grond van artikel 35, vierde lid, alleen toepassing vindt
in die gevallen waarin is verzuimd de in het eerste tot en met derde lid genoemde
termijnen tijdig te verlengen. De regering gaat ervan uit dat deze situatie zich in
de uitvoeringspraktijk niet of slechts sporadisch zal voordoen. Opmerking verdient
voorts dat verlenging van deze termijnen in beginsel mogelijk blijft zolang de in
artikel 35 bedoelde omstandigheden in de weg staan aan de effectuering van de feitelijke
overlevering van de betrokkene en er reëel perspectief is op overlevering.

De leden van de VVD-fractie constateren dat het wetsvoorstel leidt tot een werklastverzwaring
bij zowel het openbaar ministerie als de Rechtspraak. In het bijzonder de wijziging
van de Overleveringswet heeft forse consequenties voor de werklast voor het openbaar
ministerie. De leden vragen of de regering kan bevestigen dat het ingediende wetsvoorstel
maximaal tegemoet komt aan de zorgen van het College over de werklastconsequenties.

Het is juist dat het wetsvoorstel een verzwaring van de werklast voor het openbaar
ministerie (en de Rechtspraak) met zich brengt. Deze verzwaring is een onvermijdelijk
gevolg van de noodzakelijke wijzigingen die met dit wetsvoorstel worden doorgevoerd.
Aan het openbaar ministerie is 1 mln. euro structureel beschikbaar gesteld ter compensatie
van de toegenomen werklast als gevolg van de wetswijzigingen. Daarmee kunnen de door
het openbaar ministerie voorziene budgettaire consequenties naar verwachting volledig
worden gedekt.

Deze leden vragen ook hoeveel meer aangiften en opsporingsonderzoeken worden verwacht
door de voorgestelde wijziging van artikel 137c Sr.

De beoogde bepaling herformuleert een strafbaarstelling die impliciet al begrepen
was onder het bestaande artikel 137c Sr. Het College van procureurs-generaal heeft
in zijn advies over de consultatieversie van dit wetsvoorstel aangegeven te verwachten
dat de voorgestelde strafbaarstelling niet tot een significante toename van het aantal
aangiften zal leiden.

De leden van de VVD-fractie vragen of de eerder verstuurde brieven waar de Raad voor
de rechtspraak naar verwijst in zijn brief van 21 december 2022 aan de Kamer kunnen
worden gestuurd.

Deze brieven, waar ook naar wordt verwezen in voetnoot 7 op p. 8 van de memorie van
toelichting, zijn onbedoeld niet meegezonden aan de Kamer. Dat had uiteraard anders
gemoeten, reden waarom afschriften van de betreffende brieven als bijlage bij deze
nota zijn gevoegd10.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL

ARTIKEL I

S

Artikel 35, tweede lid

De leden van de VVD-fractie merken op dat het College in een consultatieadvies aandacht
heeft gevraagd voor situaties van overmacht die langer aanhouden dan de in het tweede
lid van artikel 35 gehanteerde termijn van dertig dagen, zoals oorlog, een besmettelijke
epidemie of natuurgeweld. In die gevallen is het volgens het College voorzienbaar
dat feitelijke overlevering binnen dertig dagen niet haalbaar is en is het stellen
van een nieuwe overleveringsdatum dan ook op voorhand zinloos. Deze leden wijzen erop
dat in een eerdere versie van dit wetsvoorstel een voorziening was getroffen voor
situaties van voortdurende overmacht, maar dat het betreffende onderdeel uit het wetsvoorstel
is geschrapt naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Deze leden menen
dat het wenselijk kan zijn die aanvankelijk voorgestelde voorziening toch op te nemen.
Zij vragen de regering dan ook om uiteen te zetten op grond waarvan het volstrekt
onmogelijk zou zijn om een zodanige voorziening te treffen en om bij de beantwoording
van deze vraag in te gaan op relevante jurisprudentie van het Hof. Ook ontvangen zij
graag een rechtsvergelijkend overzicht en in dat kader geven zij aan er met name geïnteresseerd
in te zijn of in het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en België een specifieke
voorziening is getroffen voor situaties van voortdurende overmacht.

De regering begrijpt de wens van de leden van de VVD-fractie om een voorziening te
treffen voor situaties van voortdurende overmacht, zodat, bijvoorbeeld in het geval
van een pandemie zoals de COVID 19 crisis waar deze leden aan refereren, niet nodeloos
in samenspraak met de autoriteiten van uitvaardigende lidstaten nieuwe overleveringsdata
gesteld hoeven te worden, waarvan op voorhand al duidelijk is dat die data niet gehaald
gaan worden. De regering heeft zich echter genoodzaakt gezien om de aanvankelijk voorgestelde
uitzondering om in situaties van voortdurende overmacht het stellen van een nieuwe
overleveringsdatum achterwege te laten uit het wetsvoorstel te schrappen. Die beslissing
berust op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel
en de daarin aangehaalde jurisprudentie van het Hof.

De Afdeling is van oordeel dat het opnemen van een dergelijke uitzondering strijdig
is met zowel de tekst van artikel 23, derde lid, van het kaderbesluit EAB als met
de bedoeling van dat kaderbesluit. Zij verwijst daarbij naar het arrest van het Hof
in de zaak E.D.L.11 De regering acht zich overtuigd door dit advies van de Raad van State over de conformiteit
van voorgestelde wetgeving met het Europees recht en neemt dit daarom over. Daarbij
heeft de regering het volgende in aanmerking genomen.

Artikel 35, tweede lid, is de implementatie van artikel 23, derde lid, van het kaderbesluit
EAB en dat artikellid schrijft dwingend voor dat een nieuwe datum voor de overlevering
moet worden vastgesteld wanneer overlevering binnen tien dagen niet mogelijk is door
«omstandigheden buiten de macht van enige lidstaat». Hiermee wordt een algemene voorziening
getroffen voor situaties van overmacht, waarin niet gedifferentieerd wordt naar de
duur van de periode waarin sprake is van een overmachtssituatie. De tekst van dit
artikellid voorziet niet in de mogelijkheid om de overlevering tijdelijk op te schorten,
waar feitelijk sprake van zou zijn wanneer de overlevering wordt uitgesteld zonder
dat een nieuwe overleveringsdatum wordt vastgesteld. Een ruime uitleg van dit artikellid,
waarbij de mogelijkheid tot het opnemen van een uitzonderingsmogelijkheid waarbij
het vaststellen van een nieuwe datum achterwege wordt gelaten als het ware wordt «ingelezen»
in dit artikellid, ligt niet in de rede, gelet op de bedoeling van het kaderbesluit
EAB en de in artikel 23, eerste lid, van dat kaderbesluit opgenomen verplichting om
een opgeëiste persoon zo spoedig mogelijk over te leveren. Er moet van worden uitgegaan
dat de Europese wetgever hier bewust heeft gekozen voor een andere constructie dan
voor de situatie waarin overlevering niet mogelijk is om ernstige humanitaire redenen,
bijvoorbeeld in verband met de gezondheidstoestand van de opgeëiste persoon. Voor
die situatie voorziet artikel 23, vierde lid, van het kaderbesluit EAB wél in een
mogelijkheid om de overlevering tijdelijk op te schorten, waarbij een nieuwe overleveringsdatum
pas hoeft te worden vastgesteld wanneer die humanitaire redenen niet langer aanwezig
zijn. Ook dan is de mogelijkheid tot opschorting van de overlevering zonder nieuwe
overleveringsdatum echter niet onbegrensd. In het hiervoor genoemde arrest E.D.L.
heeft het Hof overwogen dat het uitstellen van de overlevering voor langere of zelfs
onbepaalde tijd in strijd zou zijn met de tekst van artikel 23, vierde lid, en met
de systematiek van dat artikel, omdat de opgeëiste persoon dan voor onbepaalde tijd
onderworpen zou blijven aan het EAB, zelfs wanneer er geen reëel zicht op overlevering
bestaat.12 Dit klemt des te meer wanneer de opgeëiste persoon in overleveringsdetentie zit.
Het ontbreken van een (nieuwe) overleveringsdatum in een situatie van overmacht zou
ertoe kunnen leiden dat een opgeëist persoon voor lange tijd in overleveringsdetentie
zit zonder duidelijkheid over de maximale lengte ervan. Dat is, zo meent de regering
met de Afdeling, onwenselijk en niet in lijn met artikel 23 van het Kaderbesluit EAB
en met het hiervoor genoemde arrest.

Uitgaande van de informatie die door deze landen zelf aan de Commissie is verstrekt
over de wetgeving ter implementatie van het kaderbesluit EAB, gaat de regering ervan
uit dat Duitsland13, Frankrijk14 en België15 evenmin een specifieke wettelijke voorziening hebben getroffen voor situaties van
voortdurende overmacht. De Handels- en Samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd
Koninkrijk bevat een bepaling16 over de termijnen waarbinnen de overlevering in een situatie van overmacht plaats
moet vinden, die overeenkomt met die van het kaderbesluit EAB. Het Verenigd Koninkrijk
heeft in de wetgeving ter uitwerking van die Overeenkomst, die ten tijde van de COVID-pandemie
gesloten werd, evenmin een specifieke voorziening getroffen voor situaties van voortdurende
overmacht.17

Dat de wetgeving van de genoemde andere (voormalige) lidstaten hier niet in voorziet,
versterkt het oordeel van de regering dat het niet mogelijk is om een wettelijke voorziening
te treffen op grond waarvan in situaties van voortdurende overmacht het stellen van
een nieuwe overleveringsdatum tijdelijk achterwege gelaten zou kunnen worden. Wel
acht de regering het denkbaar dat er – binnen de grenzen van het kaderbesluit EAB
en artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet – in de uitvoeringspraktijk mogelijkheden
gevonden kunnen worden om de lasten die met het vaststellen van een nieuwe datum gemoeid
zijn te beperken.

Daarbij moet allereerst worden opgemerkt dat toepassing van artikel 23, derde lid,
van het kaderbesluit EAB, onderscheidenlijk artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet
in de praktijk zelden voorkomt. Als het aan de orde is, is het wellicht mogelijk om
met de autoriteiten van uitvaardigende lidstaten bij het overeenkomen van een nieuwe
overleveringsdatum gelijk meerdere opvolgende nieuwe data overeen te komen wanneer
ook die andere autoriteit van oordeel is dat sprake is van een uitzonderlijke situatie
van voortdurende overmacht, waarin ervan moet worden uitgegaan dat overlevering ook
binnen die eerste nieuwe termijn niet mogelijk is. Dan hoeft het openbaar ministerie
in ieder geval niet telkens opnieuw hierover contact op te nemen met de autoriteit
van de betreffende uitvaardigende lidstaat. De verlenging van de termijn van feitelijke
overlevering moet dan nog wel telkens gevorderd worden, maar dat zorgt voor een juiste
balans door de noodzakelijke betrokkenheid van de Internationale rechtshulpkamer als
rechterlijke autoriteit, die moet beoordelen of de situatie van overmacht inderdaad
nog steeds voortduurt en daarbij tevens een van de opvolgende overleveringsdata vaststelt.

ARTIKEL II

De leden van de SGP-fractie lezen dat de Nederlandse regering op 9 juni 2021 in gebreke
is gesteld wegens onvolledige naleving van de maatregelen tot omzetting van artikel
1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat. Deze
leden menen dat hiermee impliciet het ontkennen van de Holocaust bedoeld wordt. Deze
leden lezen dat dit wetsvoorstel onderdelen bevat die specifieke racistische of xenofobe
uitingen strafbaar stellen. Deze leden vragen de regering die keuze toe te lichten,
nu de oorspronkelijke ingebrekestelling volgens de leden enkel zou zien op het strafbaar
stellen van Holocaustontkenning.

De vraag van de leden van de SGP-fractie gaat uit van een te beperkte uitleg van de
genoemde ingebrekestelling. De ingebrekestelling heeft namelijk betrekking op de omzetting
van artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het genoemde kaderbesluit in het Nederlandse
recht en strekt daarmee verder dan de verplichting om enkel bepaalde uitlatingen over
de Holocaust onder bijkomende voorwaarden strafbaar te stellen. Daarom is ervoor gekozen
de voorgestelde strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging een zodanig
toepassingsbereik te geven dat deze zich uitstrekt tot alle internationale misdrijven
die worden genoemd in die kaderbesluitbepaling. Voor een nadere toelichting wordt
verwezen naar de reactie op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie
(zie paragraaf 2 van het algemeen deel van deze nota naar aanleiding van het verslag).

De aan het woord zijnde leden menen dat in de praktijk niet altijd adequaat opvolging
gegeven kan worden aan vervolging en berechting van antisemitische incidenten. Zij
menen dat dit in grote mate veroorzaakt wordt doordat de strafbaarstelling van antisemitische
delicten versnipperd is in verschillende wettelijke strafbepalingen. Zij vragen de
regering of het voorstelbaar is dat een expliciet wettelijke strafbepaling voor antisemitisme
zou helpen in de opsporing en vervolging van antisemitische incidenten.

Vooropstaat dat in Nederland geen plaats is voor antisemitisme. Het is volstrekt onacceptabel
dat Joodse Nederlanders vanwege hun Joods zijn uitgescholden worden en te maken krijgen
met intimidatie, bedreiging of zelfs geweld. Antisemitisme raakt niet alleen de Joodse
gemeenschap, maar ontwricht de gehele maatschappij. Recent nog heeft de regering zich
hiertegen krachtig uitgesproken.18 Op verschillende terreinen worden (extra) maatregelen getroffen tegen antisemitisme.
Het strafrecht vormt een belangrijk sluitstuk hiervan. Het strafrechtelijk kader moet
toereikende mogelijkheden bieden voor een krachtige aanpak van antisemitisme. Daarbij
moet voor ogen worden gehouden dat substantiële verschillen kunnen bestaan tussen
de concrete gedragingen waarlangs antisemitisme tot uitdrukking wordt gebracht. Zo
is een antisemitische uitlating van een wezenlijk andere orde dan een met antisemitisch
motief gepleegde moord. Daarom zijn verschillende strafbepalingen nodig om toereikende
mogelijkheden te bieden voor een passende strafrechtelijke reactie op de uiteenlopende
verschijningsvormen van antisemitisme. In reactie op de vraag van de leden van de
SGP-fractie merkt de regering op dat er naar haar oordeel geen aanwijzingen zijn dat
het afzonderlijk onderscheiden van antisemitisme in het Wetboek van Strafrecht – via
een zelfstandige strafbaarstelling van antisemitisme of via het, naast de bestaande
discriminatiegronden, afzonderlijk onderscheiden van antisemitisme – daadwerkelijk
van meerwaarde zal zijn bij het bestrijden van deze vorm van discriminatie. Dit wordt,
in aanvulling op wat hiervoor is opgemerkt, hierna nader toegelicht.

Ten behoeve van de strafrechtelijke bestrijding van discriminatie zijn specifieke
discriminatiedelicten opgenomen in het Wetboek van Strafrecht (vgl. de artikelen 137c
tot en met 137g en 429quater), waaronder groepsbelediging (artikel 137c) en het aanzetten
tot haat, discriminatie of geweld (artikel 137d). De in de strafwet opgenomen discriminatiegronden
hebben telkens een meer algemeen karakter. Zo zijn in beide laatstgenoemde artikelen
de discriminatiegronden «godsdienst of levensovertuiging» en «ras» opgenomen. De term
«ras» omvat de gronden huidskleur, afkomst, nationale en etnische afstamming.19 Het begrip antisemitisme komt als zodanig niet voor in het Wetboek van Strafrecht.
Antisemitische uitlatingen zijn in strafrechtelijke zin te duiden als discriminerende
uitlatingen op grond van een van deze bredere discriminatiegronden: in de rechtspraktijk
worden dergelijke uitlatingen gerubriceerd onder «godsdienst» (bij discriminatie gericht
tegen het Jodendom als godsdienst) of «ras» (bij discriminatie gericht tegen Joden
als etnische groep). Uit de rechtspraktijk zijn de regering geen signalen bekend dat
het ontbreken van een specifieke discriminatiegrond «antisemitisme» de bewijsbaarheid
van een discriminatiedelict – en daarmee de opsporing, vervolging en bestraffing daarvan
– bemoeilijkt. Daarnaast geldt dat de omschrijving van de bestaande discriminatiegronden
rechtstreeks aansluit bij de afbakening van de non-discriminatiegronden in artikel
1 van de Grondwet. Het fundamentele uitgangspunt is dat aan alle groepen personen
die vallen onder de non-discriminatiegrond «godsdienst» gelijke (strafrechtelijke)
bescherming moet worden geboden. Datzelfde geldt voor alle groepen personen die vallen
onder de non-discriminatiegrond «ras». Binnen de grondwettelijk erkende non-discriminatiegronden
wordt dus niet nader gedifferentieerd. Het apart onderscheiden van antisemitisme –
via een zelfstandige strafbaarstelling of in de vorm van een bijzondere discriminatiegrond
– zou met dit uitgangspunt breken, terwijl zo’n specifieke benadering verder indringend
de vraag zou oproepen hoe deze zich verhoudt tot de (strafrechtelijke) normering van
discriminatie van andere groepen mensen.

Het specifieke vervolgingsbeleid ten aanzien van de opsporing en vervolging van discriminatiedelicten
en commune delicten met een discriminatie-aspect (vgl. de Aanwijzing discriminatie
(Stcrt. 2018, 68988)) sluit aan bij de hiervoor geschetste wettelijke benadering waarin antisemitisme
wordt omvat door de bredere discriminatiegronden «godsdienst» en «ras». In deze aanwijzing
is vastgelegd dat de aanpak van discriminatiedelicten en commune delicten met een
discriminatie-aspect is geprioriteerd. Dit betekent dat bij een aangifte, het openbaar
ministerie bij een haalbare en bewijsbare zaak in beginsel vervolging zal instellen.
Bij commune delicten met een discriminatie-aspect gaat het bijvoorbeeld om delicten
als mishandeling, openlijke geweldpleging, eenvoudige belediging, bedreiging, opruiing,
vernieling, brandstichting of doodslag waarbij een discriminatieaspect – zoals «godsdienst
of levensovertuiging» of «ras» – als motief of aanleiding heeft gespeeld, of is gebruikt
om het delict indringender te plegen. Hieronder kunnen dus ook commune delicten vallen
die zijn gepleegd tegen Joodse personen vanwege hun godsdienst of hun etnische afkomst.
Indien van toepassing wordt zo’n discriminatieaspect door de officier van justitie
in het requisitoir benadrukt en als strafverzwarende omstandigheid in de strafeis
betrokken; uitgangspunt is dat een strafverzwaring van 100% wordt toegepast ten opzichte
van de situatie zonder discriminatie-aspect (zie de Aanwijzing kader voor strafvordering
meerderjarigen (Stcrt. 2019, 14890)). Verder verdient nog opmerking dat het initiatiefwetsvoorstel tot de invoering
van het discriminatoir aspect als strafverzwaringsgrond (35 709), dat aanhangig is bij de Tweede Kamer, ertoe strekt in de wet vast te leggen dat
bij dergelijke commune delicten met een discriminatieaspect, de maximaal op te leggen
vrijheidsstraf die op het desbetreffende delict is gesteld met een derde kan worden
verhoogd.

Vanwege het grote belang dat de regering hecht aan een zo effectief mogelijke bestrijding
van antisemitisme zal, zo wordt opgemerkt in de richting van de leden van de SGP-fractie,
worden verkend hoe antisemitisme in ons omringende landen strafbaar is gesteld.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een overzicht van genocides die op
basis van de in het voorgestelde artikel 137c, tweede lid, Sr gestelde voorwaarden
onder het bereik van die strafbaarstelling zouden kunnen vallen. Deze leden verzoeken
verder om een overzicht van de andere concrete internationale misdrijven of een aantal
voorbeelden daarvan.

Er zijn meerdere genocides die op basis van de in het wetsvoorstel gestelde voorwaarden
voor strafbaarheid wegens het ontkennen of verregaand bagatelliseren van een internationaal
misdrijf onder het bereik van de bedoelde bijzondere strafbaarstelling zullen vallen.
Datzelfde geldt voor diverse andere ernstige internationale misdrijven. Er is een
groot aantal uitspraken van zowel nationale als door Nederland erkende internationale
gerechten waarin dergelijke internationale misdrijven onherroepelijk zijn vastgesteld.
Dat aantal groeit jaarlijks, zodat het redelijkerwijs niet mogelijk is om daarvan
een uitputtend overzicht te geven. Enkele voorbeelden van door nationale of internationale
gerechten vastgestelde misdrijven betreffen de verschrikkingen van de Holocaust (vastgesteld
door het Internationaal Militair Tribunaal van Neurenberg), de in 1994 in Rwanda gepleegde
genocide (vastgesteld door het International Criminal Tribunal for Rwanda en later
gevolgd door de Nederlandse rechter), oorlogsmisdrijven gepleegd op het territorium
van het voormalig Joegoslavië sinds 1991 (vastgesteld door het International Criminal
Tribunal for the former Yugoslavia) en oorlogsmisdrijven gepleegd door IS sinds de
start van de Arabische lente (zie Hoge Raad 24 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:447). Opmerking
verdient dat het «vergoelijken» van een gebeurtenis die valt onder de omschrijving
van één van de internationale misdrijven waarnaar wordt verwezen in het voorgestelde
artikel 137c, tweede lid, onderdeel a, Sr, kan vallen onder het bereik van die strafbaarstelling,
ook als ten aanzien van die gebeurtenis niet onherroepelijk gerechtelijk is vastgesteld
dat deze kwalificeert als een internationaal misdrijf. Het vereiste van gerechtelijke
vaststelling is immers beperkt tot het «ontkennen» of «verregaand bagatelliseren»
van gebeurtenissen, omdat in de regel alleen in dergelijke strafzaken debat kan ontstaan
over de vraag of en op welke wijze een internationaal misdrijf heeft plaatsgevonden.
Bij vergoelijking wordt het internationale misdrijf als zodanig niet ontkend, maar
wordt dit goedgepraat.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of er momenteel een uitspraak ligt van
een internationaal gerecht dat zijn rechtsmacht ontleent aan een verdrag waarbij het
Koninkrijk partij is en/of een uitspraak door de Nederlandse rechter die onherroepelijk
de Armeense genocide vaststelt. De leden vragen verder of, wanneer zo’n gerechtelijke
uitspraak er niet is, de regering het wenselijk vindt dat de Armeense genocide niet
onder het bereik van de voorgestelde strafbaarstelling zou vallen. Tot slot vragen
zij hoe de regering staat tegenover de mogelijkheid om ook het bestaan van wetenschappelijke
consensus over het hebben plaatsgevonden van een genocide als afdoende grond te beschouwen.

Er is op dit moment geen uitspraak voorhanden van een door Nederland erkend internationaal
gerecht of van de Nederlandse rechter, waarin sprake is van een (onherroepelijke)
vaststelling van de Armeense kwestie als genocide. Dit betekent niet dat uitlatingen
over de Armeense kwestie nimmer onder het bereik van de beoogde strafbaarstelling
kunnen vallen. Het vereiste van gerechtelijke vaststelling geldt immers alleen ten
aanzien van het «ontkennen» of «verregaand bagatelliseren» van historische gebeurtenissen
(voorgesteld artikel 137c, tweede lid, onderdeel b, Sr) en niet ten aanzien van het
«vergoelijken» (onderdeel a) daarvan.

Ten aanzien van de vraag van de leden hoe de regering staat tegenover de mogelijkheid
om het bestaan van wetenschappelijke consensus over het hebben plaatsgevonden van
een genocide als afdoende grond te beschouwen, wordt allereerst verwezen naar het
antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 2
van het algemeen deel van deze nota naar aanleiding van het verslag. Kort gezegd is
daar aangegeven dat aanvankelijk ervoor was gekozen om de drie uitlatingen (vergoelijken,
ontkennen en verregaand bagatelliseren) uniform te benaderen, door telkens te eisen
dat de desbetreffende uitlating betrekking heeft op een internationaal misdrijf dat
als een feit van algemene bekendheid kan worden aangemerkt, waarbij het kan gaan om
een algemene consensus over de historische feiten onder wetenschappers. Daarbij moet
specifiek ten aanzien van die wetenschappelijke consensus worden onderkend dat in
de wetenschap geregeld uiteenlopende opvattingen zullen bestaan over de waardering
van specifieke historische gebeurtenissen. Dit gegeven zou het voor de officier van
justitie en de rechter niet altijd gemakkelijk maken om te beoordelen of gesproken
kan worden van bedoelde wetenschappelijke consensus. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling is de aanvankelijke keuze heroverwogen en is – kort gezegd – de strafbaarheid
wegens het ontkennen of verregaand bagatelliseren van internationale misdrijven beperkt
tot internationale misdrijven die onherroepelijk zijn vastgesteld door de rechter.
Met dit formele criterium kan naar verwachting op doeltreffender wijze dan aan de
hand van het meer materiële criterium waarvoor aanvankelijk was gekozen, worden vermeden
dat de officier van justitie of de rechter in een debat geraakt over de kwalificatie
van historische gebeurtenissen als internationaal misdrijf, terwijl in de strafzaak
over een uitingsdelict deze vraag niet voorop staat.

De aan het woord zijnde leden vragen of zij het juist zien dat wanneer iemand een
genocide ontkent, die op dat moment nog niet door een internationaal gerecht of een
Nederlandse rechter als zodanig wordt erkend, onder geen beding strafbaar is onder
de werking van dit wetsvoorstel, ook als op een later moment wel tot een dergelijke
erkenning is overgegaan.

Graag wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de reikwijdte van dit onderdeel
van het wetsvoorstel verder te verduidelijken.

In de memorie van toelichting is tot uitdrukking gebracht dat tussen de bestaande
algemene strafbaarstelling van groepsbelediging (artikel 137c, eerste lid, Sr) en
de beoogde bijzondere strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging
(het voorgestelde tweede lid van die bepaling) een specialiteitsverhouding zal bestaan.
Deze bijzondere rechtsverhouding brengt mee dat het vergoelijken, ontkennen of verregaand
bagatelliseren van de nader aangeduide internationale misdrijven alleen langs de weg
van de bijzondere strafbepaling een vorm van groepsbelediging kan opleveren; op deze
specifieke uitlatingen is die algemene strafbepaling niet van toepassing. De specifieke
vormen van groepsbelediging die in het voorgestelde tweede lid zijn neergelegd, kennen
dezelfde delictsbestanddelen als het algemene delict groepsbelediging (eerste lid),
zij het dat in het geval van het tweede lid specifiek moet worden bewezen dat de feiten
die een internationaal misdrijf opleveren, zijn vergoelijkt (onderdeel a) dan wel
zijn ontkend of verregaand zijn gebagatelliseerd (onderdeel b). Als onderdeel van
de nota van wijziging die is gevoegd bij deze nota naar aanleiding van het verslag
worden die onderdelen a en b woordelijk beter op elkaar en op de inhoud van de memorie
van toelichting aangesloten. In de nota van wijziging wordt dit nader toegelicht.
Voor zover het gaat om ontkennen of verregaand bagatelliseren geldt als aanvullend
vereiste dat het beoogde tweede lid alleen een ingang biedt voor strafrechtelijke
aansprakelijkheid, wanneer het plaatsvinden van dat internationale misdrijf onherroepelijk
is vastgesteld door ofwel een door Nederland erkend internationaal gerecht ofwel de
Nederlandse rechter. Dit aanvullende vereiste brengt mee, zoals kan worden afgeleid
uit de delictsomschrijving, dat het ontkennen of verregaand bagatelliseren van een
internationaal misdrijf alleen onder het bereik van deze bijzondere strafbepaling
kan vallen als het desbetreffende internationale misdrijf onherroepelijk is vastgesteld
op het moment dat zo’n uitlating wordt gedaan. Buiten het bereik van deze strafbaarstelling
valt de situatie dat de gebeurtenis waarop de uitlating betrekking heeft pas nadat
die uitlating is gedaan door de rechter als een internationaal misdrijf worden aangemerkt.
Aldus wordt de onwenselijke consequentie voorkomen dat een uitlating over een gebeurtenis
niet strafbaar is op het moment dat deze wordt gedaan en op een (veel) later moment
– en afhankelijk van de omstandigheid of het tot een proces komt dat erop is gericht
om vast te stellen of de desbetreffende gebeurtenis een internationaal misdrijf oplevert
– een strafbaar karakter kan krijgen.

Het onderhavige wetsvoorstel laat onverlet dat het publiekelijk vergoelijken, ontkennen
of verregaand bagatelliseren van een van de internationale misdrijven als genoemd
in het voorgestelde artikel 137c, tweede lid, onder a, Sr in uitzonderlijke situaties
kan vallen onder het bereik van artikel 137d Sr (het aanzetten tot haat, discriminatie
of geweld) als aan de daarvoor geldende delictsvereisten is voldaan. Te denken valt
aan het geval dat zo’n uitlating een zodanig krachtversterkend element bevat dat sprake
is van het aanzetten tot haat – een extreme emotie van diepe afkeer en vijandigheid
– tegen (een representant van) een van de in artikel 137d Sr beschermde groepen personen.
In dergelijke uitzonderlijke gevallen heeft ook in het kader van het delict aanzetten
tot haat, discriminatie of geweld te gelden dat het ontkennen of verregaand bagatelliseren
van de feiten die een internationaal misdrijf opleveren alleen zelfstandig een ingang
biedt tot strafrechtelijke aansprakelijkheid, wanneer het plaatsvinden van dat internationale
misdrijf onherroepelijk is vastgesteld door ofwel een door Nederland erkend internationaal
gerecht ofwel de Nederlandse rechter. Anders gezegd heeft het hiervoor omschreven
aanvullende vereiste een uitstralingseffect op de uitzonderlijke situaties van het
ontkennen of verregaand bagatelliseren van gebeurtenissen die kunnen vallen onder
het bereik van het delict aanzetten tot haat, discriminatie of geweld. Ook in strafzaken
over dit discriminatoire uitingsdelict geldt immers dat – anders dan bij vervolging
van personen wegens het begaan van internationale misdrijven – het proces niet erop
is gericht om vast te stellen of het internationale misdrijf waarop de ten laste gelegde
uitlating betrekking heeft daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, en dat ook in dergelijke
strafzaken moet worden voorkomen dat hierover debat ontstaat. Het voorgaande betekent
dat – net als nu het geval is – het publiekelijk ontkennen of verregaand bagatelliseren
van de Holocaust, dat bij onherroepelijke beslissing van een door Nederland erkend
gerecht is erkend als genocide, een zodanig krachtversterkend element kan bevatten
dat sprake is van het aanzetten tot haat tegen (een representant van) de Joodse gemeenschap,
en daarmee aan de basis kan liggen van een veroordeling wegens haatzaaien als bedoeld
in artikel 137d Sr.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de situatie zich heeft voorgedaan dat
er door internationale gerechten en/of de Nederlandse rechter verschillend wordt geoordeeld
over de vraag of de in het beoogde artikel 137c, tweede lid, onderdeel a, Sr genoemde
misdrijven hebben plaatsgevonden en hoe zo’n situatie uit oogpunt van die strafbaarstelling
moet worden bezien.

In het kader van de in artikel 137c, tweede lid, onderdeel b, Sr voorgestelde strafbaarstelling
is kort gezegd vereist dat op het moment waarop de uitlating wordt gedaan bij onherroepelijke
gerechtelijke beslissing was vastgesteld dat de gebeurtenis waarop de uitlating betrekking
heeft, kwalificeert als één van de genoemde internationale misdrijven. Er zijn de
regering geen voorbeelden bekend van conflicterende uitspraken over de vraag of een
specifiek internationaal misdrijf al dan niet heeft plaatsgevonden. Een hypothetisch
voorbeeld betreft de situatie dat de feitelijke vraag of een specifieke gebeurtenis
die valt onder de juridische omschrijving van genocide al dan niet heeft plaatsgevonden
door verschillende gerechten uiteenlopend wordt beantwoord – bijvoorbeeld doordat
in de loop van de tijd andere relevante feiten en omstandigheden aan het licht zijn
gekomen – en daarna iemand het plaatsvinden van dezelfde specifieke gebeurtenis ontkent.
Voor de toepassing van de beoogde strafbaarstelling moet in zo’n geval worden uitgegaan
van de laatste onherroepelijke uitspraak. Verder verdient nog opmerking dat bij vervolging
van personen wegens het begaan van een internationaal misdrijf de vraag centraal staat
of kan worden bewezen dat die persoon strafrechtelijk aansprakelijk is voor het begaan
van het desbetreffende misdrijf. Tegen die achtergrond hoeft geen sprake te zijn van
conflicterende uitspraken, in het geval ten aanzien van hetzelfde feitencomplex het
ene gerecht in de aan hem voorgelegde zaak de verdachte vrijspreekt en een andere
verdachte, door hetzelfde of door een ander gerecht, wordt vrijgesproken.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre de artikelen van de Wet internationale
misdrijven waarnaar in de voorgestelde strafbaarstelling wordt verwezen overeenkomen
met de internationale misdrijven die in de relevante kaderbesluitbepaling wordt genoemd
en waarom niet ook wordt verwezen naar artikel 7, eerste lid, van de Wet internationale
misdrijven.

De in artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat
omschreven verplichtingen tot strafbaarstelling hebben betrekking op nader omschreven
uitlatingen over – kort gezegd – genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden
in de zin van de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van het Internationaal Strafhof
(onderdeel c) en feiten als omschreven in artikel 6 van het Handvest van de Internationale
Militaire Rechtbank, gehecht aan het Verdrag van Londen van 8 augustus 1945 (onderdeel
d). De bijzondere strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging omvat
de daar omschreven uitlatingen over de misdrijven die zijn gepleegd door grote oorlogsmisdadigers
van de landen van de Europese As als bedoeld in onderdeel d. Daarnaast strekt deze
strafbaarstelling zich uit tot – kort gezegd – de daar omschreven uitlatingen over
genocide (artikel 3 van de Wet internationale misdrijven (hierna ook: WIM)), misdrijven
tegen de menselijkheid (artikel 4 WIM), oorlogsmisdrijven (artikelen, 5, 6 en 7, tweede
lid, WIM), foltering (artikel 8 WIM), gedwongen verdwijning (artikel 8a WIM) en agressie
(artikel 8b WIM). Het samenstel van die strafbare feiten vormt in de kern een implementatie
van internationale misdrijven die in de huidige internationale regelgeving zijn opgenomen,
waaronder in het Statuut van het Internationaal Strafhof. Met de opname van de drie
laatstgenoemde internationale misdrijven – foltering, gedwongen verdwijning en agressie
– omvat de strafbaarstelling ook andere internationale misdrijven dan de misdrijven
die in artikel 1, eerste lid, onder c, van het kaderbesluit zijn opgenomen. Zowel
nationaal als internationaal draagt Nederland uit dat voor het genoemde samenstel
van internationale misdrijven in beginsel dezelfde uitgangspunten moeten gelden, behalve
op het punt van de verjaringsregeling bijvoorbeeld ook ten aanzien van het vestigen
van rechtsmacht. De reikwijdte van de voorgestelde bijzondere strafbepaling past bij
dat uitgangspunt. De feiten als omschreven in artikel 7, eerste lid, WIM worden niet
gerekend tot het genoemde samenstel van internationale misdrijven. Dit misdrijf omvat
gedragingen die, ook gelet op het relatief lage strafmaximum van tien jaar gevangenisstraf
dat geldt, over het algemeen van minder ernstige aard zullen zijn dan de hiervoor
genoemde zeer ernstige misdrijven die in de Wet internationale misdrijven zijn opgenomen.
Tegen die achtergrond is ervoor gekozen om uitlatingen over de feiten als omschreven
in artikel 7, eerste lid, WIM buiten het bereik van de voorgestelde strafbaarstelling
te houden.

Verder vragen de aan het woord zijnde leden om waarom een schuldvariant van groepsbelediging
die was opgenomen in het vervallen initiatiefvoorstel-Voordewind tot strafbaarstelling
van negationisme (30 579), niet ook is opgenomen in de beoogde strafbaarstelling die onderdeel is van het
onderhavige wetsvoorstel. In het bijzonder stellen zij aan de orde hoe in concrete
gevallen moet worden aangetoond dat sprake is van opzet en of de bewijslast met voorliggend
voorstel niet te hoog wordt gelegd.

De hier relevante kaderbesluitverplichting wordt omgezet door de desbetreffende gedragingen
als specifieke vorm van groepsbelediging in het Wetboek van Strafrecht op te nemen,
zodat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande jurisprudentie over het vergoelijken,
ontkennen of verregaand bagatelliseren van de Holocaust als groepsbelediging. Voor
groepsbelediging is opzet vereist. In strafrechtelijke zin hoeft daarvoor niet te
worden bewezen dat de verdachte de bedoeling had om te beledigen. Voldoende is zogeheten
«voorwaardelijk opzet», dat is gericht op zowel de openbaarheid van de desbetreffende
uitlating als op het beledigende karakter daarvan. Toegespitst op dat laatste hoeft
niet meer te worden bewezen dan dat de verdachte bewust de reële mogelijkheid voor
lief heeft genomen dat diens uitlating beledigend is voor (een representant van) een
in artikel 137c, eerste lid, Sr omschreven groep mensen. Dit opzetvereiste geldt nu
al voor groepsbeledigende uitlatingen over de Holocaust. Het onderhavige onderdeel
van dit wetsvoorstel expliciteert dat ook het vergoelijken, ontkennen of verregaand
bagatelliseren van een van de andere internationale misdrijven onder dat opzetvereiste
wordt gebracht. Er zijn uit de rechtspraktijk en rechtswetenschappelijke literatuur
geen signalen bekend dat dit opzetvereiste in de rechtspraktijk knelt. Daarbij zal
een rol spelen dat het vereiste opzet ook kan worden afgeleid uit vastgestelde objectieve
omstandigheden, waardoor de door de verdachte gekozen bewoordingen en de context waarin
die uitlating is gedaan in sterke mate kunnen bijdragen aan het bewijs van dat opzet.
Toegespitst op opzettelijk beledigende uitlatingen over de Joodse gemeenschap vanwege
hun etnische afkomst, kan het bewijs van dergelijk opzet bijvoorbeeld in de kern steunen
op de vaststelling dat de verdachte herhaaldelijk antisemitische leuzen heeft geroepen
in de richting van agenten20 of in e-mails gericht aan enkele organisaties en instituties in grove bewoordingen
de Holocaust als Joodse leugen heeft afgeschilderd.21 Er is dus geen aanleiding te veronderstellen dat het opzetvereiste in de weg zal
staan aan een effectieve toepassing van de voorgestelde bijzondere strafbaarstelling
van specifieke vormen van groepsbelediging. Daarbij komt nog dat van het uitbreiden
van de reikwijdte van groepsbelediging met een schuldvariant – inhoudende dat ook
uitlatingen waarvan diegene redelijkerwijs moet vermoeden dat daardoor bijvoorbeeld
(een representant van) een groep mensen wegens hun godsdienst wordt beledigd – een
«chilling effect» kan uitgaan op personen die gebruik willen maken van hun recht op
vrijheid van meningsuiting. Dit risico moet worden voorkomen.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voorts of zij het juist zien dat de strafverzwaringsgrond
van het een gewoonte maken van het plegen van dergelijke feiten niet van toepassing
is op het voorgestelde delict. Ook vragen zij of dit delict onder het bereik valt
van artikel 67, eerste lid, onderdeel b, van het Wetboek van Strafvordering.

Dit onderdeel van het wetsvoorstel strekt ertoe enkele specifieke vormen van groepsbelediging
in te voegen in artikel 137c Sr, onder vernummering van het tweede tot derde lid.
Het huidige tweede lid bevat verschillende strafverzwaringsgronden (kort gezegd: het
een beroep of gewoonte maken van groepsbelediging of het door twee of meer verenigde
personen begaan van groepsbelediging). Indien een van deze strafverzwaringsgronden
van toepassing is, kan de rechter een hogere maximale gevangenisstraf (ten hoogste
twee in plaats van één jaar) of een hogere geldboete (van de vierde in plaats van
de derde categorie) opleggen. Deze strafverzwaringsgronden kunnen ook van toepassing
zijn bij de in hetzelfde wetsartikel neergelegde specifieke vormen van groepsbelediging.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen verder of deze bijzondere vormen van groepsbelediging
feiten zijn waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten als bedoeld in artikel 67,
eerste lid, onder b, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv). Beoogd is –
net als nu het geval is en in lijn met het vervallen initiatiefvoorstel-Voordewind
tot strafbaarstelling van negationisme (30 579) – voorlopige hechtenis mogelijk te maken in alle situaties waarin één van de genoemde
strafverzwaringsgronden aan de orde is. In de nota van wijziging die is gevoegd bij
deze nota naar aanleiding van het verslag wordt artikel 67, eerste lid, onder b, Sv
hiermee in overeenstemming gebracht. Tot slot wordt nog opgemerkt dat de invoeging
van de voorgestelde strafbaarstelling in artikel 137c Sr tevens meebrengt dat – kort
gezegd – het verspreiden van dergelijke uitlatingen op grond van artikel 137e Sr strafbaar
is als aan die delictsvereisten is voldaan, terwijl de rechter bij veroordeling voor
(het verspreiden van) dergelijke uitlatingen op grond van artikel 137h de bijkomende
straf van beroepsontzetting kan opleggen in het geval de schuldige het discriminatiefeit
in zijn beroep heeft begaan.

ARTIKEL III

A

De leden van de NSC-fractie vragen of de volgende gebeurtenissen worden bestempeld
als internationaal misdrijf die bij onherroepelijke beslissing van ofwel een door
Nederland erkend internationaal gerecht ofwel door de Nederlandse rechter zijn vastgesteld:
de holodomor, de Armeense genocide, de Seyfo (genocide op Syrisch Orthodoxe Christenen),
de aanval van Hamas op Israël en misdrijven en de aanval van Israël in/op Gaza. De
leden verzoeken de regering per gebeurtenis aan te geven wat wel en niet strafbaar
is.

Vooropgesteld moeten worden dat het uiteindelijk aan de rechter zal zijn om te beoordelen
of een uitlating onder het toepassingsbereik van de voorgestelde strafbepaling valt.
Wanneer in een concreet geval de tenlastelegging (mede) is toegesneden op het ontkennen
of verregaand bagatelliseren van – kort gezegd – een internationaal misdrijf als bedoeld
in het voorgestelde artikel 137c, tweede lid, onderdeel b, zal de rechter kennis moeten
nemen van eventueel voorhanden jurisprudentie over het desbetreffende misdrijf – waaronder
uitspraken van door Nederland erkende internationale gerechten – om te kunnen beoordelen
of dat feit bij onherroepelijke beslissing is vastgesteld. Die jurisprudentie is voortdurend
in ontwikkeling, waardoor het aantal internationale misdrijven dat onherroepelijk
is vastgesteld toeneemt. Op dit moment lopen er voor het conflict in Israël/Gaza diverse
procedures bij het Internationaal Gerechtshof, zij het dat over dit conflict nog geen
onherroepelijke uitspraken zijn gewezen. Wat betreft de Armeense kwestie wordt verwezen
naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie,
opgenomen onder artikel II van deze nota naar aanleiding van het verslag. Daarnaar
wordt ook verwezen met betrekking tot de andere door de leden van de NSC-fractie genoemde
situaties, waarvoor eveneens geldt dat deze evenmin onherroepelijk zijn vastgesteld
door de rechter als bedoeld in het voorgestelde artikel 137c, tweede lid, onderdeel
b.

B en C

Over de wijziging van de artikelen 227a en 227b Sr vragen de leden van de VVD-fractie
of de punten uit de ingebrekestelling van 19 mei 2022 niet al in het wetsvoorstel
tot implementatie van de PIF-richtlijn aan de orde hadden kunnen komen. Zij vragen
wanneer de eerste signalen hierover zijn ontvangen en of overleg heeft plaatsgevonden
met de Commissie om een ingebrekestelling af te wenden.

Voorafgaand aan de ingebrekestelling heeft zowel schriftelijk als mondeling ambtelijk
contact plaatsgevonden met de Commissie. Uit dit contact werd niet onmiddellijk duidelijk
op welk punt Nederland niet voldeed aan de verplichtingen uit de PIF-richtlijn, omdat
Nederland er steeds vanuit is gegaan dat artikel 3, tweede lid, onderdeel c, onder
i) en ii), en onderdeel d, onder i) van deze richtlijn, op grond waarvan – kort gezegd
– dient te worden strafbaar gesteld fraude waardoor de ontvangsten van de Unie verminderen,
ziet op fraude die schriftelijk is gepleegd, zodat de hier bedoelde gedragingen reeds
strafbaar zijn op grond van artikel 225 Sr. Dit meende Nederland te kunnen afleiden
uit de bewoordingen in zowel de tekst van de richtlijn als de preambule. In een mondelinge
ambtelijke toelichting op haar ingebrekestelling heeft de Commissie er evenwel uiteindelijk
op gewezen dat het in artikel 3, tweede lid, van de PIF-richtlijn ook gaat om mondelinge
verklaringen. Naar aanleiding daarvan is besloten om de artikelen 227a en 227b Sr
te voorzien van een tweede lid, zodat ter uitvoering van de verplichtingen van de
richtlijn ook fraude door middel van mondelinge verklaringen («anders dan door valsheid
in geschrift») strafbaar zou worden gesteld, wat ook aan de Commissie is medegedeeld.
Inmiddels is evenwel uit verder ambtelijk contact met de Commissie gebleken dat de
voorgestelde wijzigingen nog enkele vragen oproepen. Deze vragen hebben voornamelijk
te maken met het verschil in systematiek tussen de aangepaste artikelen 227a en 227b
Sr en artikel 3, tweede lid, van de PIF-richtlijn. Gelet op het belang dat de regering
hecht aan een volledige en correcte implementatie van richtlijnen en om veilig te
stellen dat de herimplementatie van de PIF-richtlijn geen verdere vertraging oploopt,
wordt nu voorgesteld om in plaats van de voorgestelde aanpassingen aan de artikelen
227a en 227b Sr een nieuw artikel 227c Sr te introduceren dat specifiek betrekking
heeft op (mondelinge) fraude met EU-middelen. In de bepaling wordt zo dicht mogelijk
bij de tekst van artikel 3, tweede lid, van de PIF-richtlijn gebleven. Deze wijziging
is neergelegd in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel, waarvan deze nota naar
aanleiding van het verslag vergezeld gaat.

De leden van de VVD-fractie vragen verder hoeveel mensen sinds de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel tot implementatie van de PIF-richtlijn in juli 2019 zijn vervolgd
en veroordeeld op grond van artikel 227a en 227b Sr.

Uit cijfers van het openbaar ministerie en de rechtspraak blijkt dat in de jaren 2020
tot en met 2023 ongeveer 12 keer is vervolgd – dit kan zijn door middel van een dagvaarding
of een strafbeschikking – voor artikel 227a Sr en ongeveer 320 keer voor artikel 227b
Sr, waarvan ongeveer 240 keer het feit door de rechter in eerste aanleg is bewezenverklaard.
Het is evenwel niet te achterhalen in hoeveel van deze zaken het ging om fraude met
EU-gelden, die valt binnen het bereik van de PIF-richtlijn. Het bereik van de artikelen
227a en 227b Sr is namelijk veel ruimer; de bepalingen zien onder meer op socialezekerheidsuitkeringen
en -toeslagen, pensioenuitkeringen, studiefinanciering en (nationale) overheidssubsidies.
Aan de hier vermelde cijfers kunnen dus geen conclusies worden verbonden in het kader
van de implementatie van de PIF-richtlijn en de vervolging en veroordeling in verband
met fraude met EU-gelden.

Deze leden geven tot slot aan te menen dat één van de doelen van de PIF-richtlijn
is om grote verschillen in strafmaxima ten aanzien van de in de richtlijn bedoelde
strafbare feiten tussen de verschillende lidstaten weg te nemen. Nederland heeft gekozen
voor het laagste strafmaximum dat op grond van de PIF-richtlijn mogelijk is, namelijk
maximaal vier jaar gevangenisstraf. Zij vragen of de regering bereid is om in overleg
met het openbaar ministerie te bezien of strafvorderingsrichtlijnen dienen te worden
aangepast zodat nog meer in lijn met dit doel van de richtlijn wordt gehandeld.

Met de leden van de VVD-fractie ben ik van oordeel dat de PIF-richtlijn ten doel heeft
de strafbaarstellingen en strafmaxima in de verschillende lidstaten te harmoniseren,
zodat een grotere afschrikwekkende werking uitgaat van de strafrechtelijke aanpak
van fraude met EU-gelden. In lijn daarmee zeg ik deze leden, in reactie op hun verzoek,
toe om in overleg met het openbaar ministerie te bezien hoe zo goed mogelijk kan worden
gehandeld in lijn met het doel en de strekking van de richtlijn. Volledigheidshalve
wijs ik deze leden erop dat veruit de belangrijkste strafbepaling waarmee Nederland
de PIF-richtlijn implementeert artikel 225 Sr betreft, welk artikel een strafmaximum
van zes jaar gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie kent.

Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt ondertekend mede namens de Minister
voor Rechtsbescherming.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius