Brief regering : EU-Confiscatierichtlijn en conceptwetsvoorstel confiscatie criminele goederen

Nr. 435 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

Bij brief van 20 november 2020 heb ik uw Kamer bericht over een procedure inzake non
conviction based confiscation (hierna: NCBC).1 In de brief is beschreven dat het huidige juridische kader voor het afpakken van
vermogen tekortschiet. Dit is het geval in situaties waarin objecten worden aangetroffen
waarbij het aannemelijk is dat die door misdrijf zijn verkregen, zonder dat kan worden
bewezen dat een verdachte een concreet strafbaar feit heeft gepleegd. In dit hiaat
kan worden voorzien met een procedure NCBC. Zoals uw Kamer bekend is, voorziet het
wetsvoorstel confiscatie criminele goederen (hierna: CCG) in een civielrechtelijke
regeling voor de confiscatie van waardevolle goederen (ten minste 25.000 euro) met
een criminele herkomst zonder dat daaraan een veroordeling hoeft vooraf te gaan. Hiermee
kan ook in situaties waarin geen verdachte is veroordeeld, worden voorkomen dat misdaad
loont en dat opbrengsten van criminaliteit worden gebruikt voor het plegen van nieuwe
strafbare feiten. Middels deze brief informeer ik uw Kamer over het besluit dat het
(huidige) wetsvoorstel CCG niet bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Ik licht hieronder
toe waarom.

Een belangrijke reden voor de keuze voor een civielrechtelijke regeling in plaats
van een strafrechtelijke regeling was dat de procedure NCBC – anders dan strafrechtelijke
procedures – niet is gericht op de oplegging van een straf of maatregel aan een persoon,
vanwege schuld aan een strafbaar feit. Ten tijde van het opstellen van het wetsvoorstel
is geconcludeerd dat de procedure NCBC daardoor beter in een ander rechtsgebied dan
het strafrecht zou kunnen worden ondergebracht. Daarbij is gekozen voor een civielrechtelijke
regeling vanwege de uitgebreide regels in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
over procedures bij de burgerlijke rechter, onder meer over het leggen van beslag
en over de waardering van bewijs. Daarbij speelde ook mee dat zo kon worden aangesloten
bij de civielrechtelijke bewijsstandaard.

In mei 2023 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling)
een kritisch advies uitgebracht over voornoemd wetsvoorstel. De Afdeling erkent het
belang van effectieve bestrijding van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit
en heeft begrip voor de wens om nieuwe instrumenten te verkennen die kunnen bijdragen
aan een effectievere bestrijding van deze criminaliteit. Tegelijkertijd merkt de Afdeling
ook op dat een balans dient te worden gevonden met het belang van de bescherming van
fundamentele rechten, zoals het recht op eigendom en het recht op een eerlijk proces,
en dat in het wetsvoorstel op dit punt naar het oordeel van de Afdeling nog niet het
gewenste evenwicht is bereikt. De Afdeling heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij uw Kamer in te dienen, tenzij het is aangepast.

Op 12 december 2023 hebben de Europese Raad en het Europees Parlement overeenstemming
bereikt over de richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen
(hierna: Confiscatierichtlijn). De Confiscatierichtlijn bevat verschillende voorstellen
om het afpakken van crimineel vermogen binnen Europees verband effectiever te maken.
Binnenkort zal uw Kamer nader worden geïnformeerd over het onderhandelingsresultaat,
mede in het licht van de oorspronkelijke inzet van het kabinet zoals omschreven in
het BNC-fiche van 1 juli 2022.2

De Europese Confiscatierichtlijn stelt minimumvoorschriften voor confiscatie in het
kader van procedures in strafzaken («proceedings in criminal matters») en verplicht
de lidstaten te voorzien in de mogelijkheid van confiscatie zonder voorafgaande veroordeling,
in situaties waarin (i) een strafrechtelijke veroordeling niet mogelijk is (bijvoorbeeld
bij het overlijden van de verdachte) en (ii) voorwerpen die zijn geïdentificeerd in
het kader van een opsporingsonderzoek naar een strafbaar feit dat is begaan in het
kader van deelname aan een criminele organisatie waarvan de rechter aannemelijk acht
dat deze afkomstig zijn van crimineel gedrag. De richtlijn is – anders dan het civielrechtelijke
wetsvoorstel CCG – geplaatst binnen een strafrechtelijk kader. Dit betekent dat in
ieder geval moet worden voorzien in een strafrechtelijke procedure en dat implementatie
door middel van het civielrechtelijke wetsvoorstel CCG niet mogelijk is.

Het Nederlandse wetsvoorstel CCG zou een ruimer toepassingsbereik hebben dan de Confiscatierichtlijn,
omdat het op grond van de daarin voorgestelde regeling niet uitmaakt met welk misdrijf de criminele opbrengst is verkregen, terwijl de richtlijnverplichtingen
tot bepaalde misdrijven of situaties zijn beperkt. De Confiscatierichtlijn bevat echter
minimumvoorschriften, zodat het mogelijk is te kiezen voor een ruimer toepassingsbereik van
een strafrechtelijke confiscatieprocedure. Het toepassingsbereik van een strafrechtelijke
procedure kan daarmee vergelijkbaar zijn met het toepassingsbereik van het civielrechtelijke
wetsvoorstel CCG.

Als het wetsvoorstel CCG zou worden voortgezet, zouden er met de vereiste implementatie
van de Confiscatierichtlijn twee procedures voor NCBC zijn die elkaar overlappen,
te weten een (ruime) civielrechtelijke procedure en een (beperkte) strafrechtelijke
procedure. Dit is geen wenselijke situatie, mede vanuit het oogpunt van de uitvoerbaarheid
en rechtszekerheid. Dat zou er namelijk toe leiden dat de bij de uitvoering betrokken
organisaties aan twee verschillende regelingen uitvoering moeten geven, wat tot een
gecompliceerdere uitvoering kan leiden en hogere implementatielasten meebrengt. Bovendien
kan het naast elkaar bestaan van twee vergelijkbare regelingen bij de burger de vraag
oproepen welke regeling van toepassing is. De Confiscatierichtlijn biedt de ruimte
voor een procedure NCBC die hetzelfde bereik heeft als het wetsvoorstel CCG. Tegen
deze achtergrond heeft de zelfstandige civielrechtelijke procedure waarin het wetsvoorstel
voorziet, weinig meerwaarde.

Hier komt bij dat een ruime strafrechtelijke confiscatieprocedure verschillende voordelen
biedt. Zo kan met andere Europese lidstaten (relatief eenvoudig) worden samengewerkt,
omdat die lidstaten gehouden zijn tot de implementatie van eenzelfde, strafrechtelijke
procedure NCBC. Voorts wordt voorkomen dat er verschillende regimes van toepassing
zijn voor onder meer de verwerking van persoonsgegevens. Ten slotte is – anders dan
in het wetsvoorstel CCG – geen aparte regeling of slechts een beperkt aangepaste regeling
nodig voor bijvoorbeeld toepassing van de strafvorderlijke beslag- en opsporingsbevoegdheden.
Dit komt de toepasbaarheid in de praktijk eveneens ten goede.

Gezien het voorgaande meen ik dat de voorkeur moet uitgaan naar een geheel strafrechtelijke
procedure NCBC die dezelfde reikwijdte heeft als het wetsvoorstel CCG, en die in de
plaats komt van de civielrechtelijke procedure NCBC. Dit betekent dat op korte termijn
en in samenspraak met de betrokken ketenorganisaties een wetsvoorstel tot implementatie
van de Confiscatierichtlijn zal worden voorbereid dat voorziet in een strafrechtelijke
procedure NCBC. De keuze voor een geheel strafrechtelijke en ruime procedure NCBC
brengt mee dat het (huidige) wetsvoorstel CCG niet bij de Tweede Kamer wordt ingediend.

De lidstaten zijn gehouden de Confiscatierichtlijn in de nationale wetgeving om te
zetten, binnen een termijn van 30 maanden. Deze termijn start na publicatie en inwerkingtreding
van de Confiscatierichtlijn. Dit gebeurt naar verwachting deze zomer. Een conceptwetsvoorstel
ter implementatie van de Confiscatierichtlijn zal zo snel mogelijk na publicatie en
inwerkingtreding van de confiscatierichtlijn in procedure worden gebracht.

Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius