Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 2 februari 2024

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

I.

Algemeen deel

1

1.

Inleiding

3

2.

Adviezen

4

3.

Terroristische organisaties: ontwikkelingen

5

4.

Verhoging van het strafmaximum

6

5.

Gevolgen voor de uitvoering en financiën

7

I. Algemeen deel

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de
verhoging van het strafmaximum voor deelneming aan een terroristische organisatie
die tot oogmerk heeft het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven (hierna:
het wetsvoorstel). Het wetsvoorstel voorziet erin dat het wettelijk strafmaximum van
deelneming aan een terroristische organisatie (artikel 140a van het Wetboek van Strafrecht)
van 15 jaar wordt verhoogd als de terroristische organisatie het plegen van de meest
ernstige terroristische misdrijven tot oogmerk heeft. Dat wil zeggen: misdrijven waarop
een levenslange gevangenisstraf staat. Hoewel deze leden net zoals de regering van
mening zijn dat tegenover het verlenen van ondersteuning aan terroristische organisaties
een hoog wettelijk strafmaximum moet staan, zien deze leden vooralsnog niet in wat
het nut of de noodzaak van de beoogde verhoging is. Vandaar dat de aan het woord zijnde
leden nog een aantal vragen hebben.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden vinden het belangrijk dat de overheid alle noodzakelijke maatregelen treft
om te zorgen dat de samenleving wordt beschermd tegen terroristen en gewelddadige
extremisten. Onderdeel van een effectieve aanpak tegen terrorisme en in het bijzonder
tegen terroristische organisaties is een strafmaximum voor deelname aan een terroristische
organisatie dat past bij de ernst van het misdrijf van artikel 140a Wetboek van Strafrecht.
Deze leden delen het standpunt van de regering dat deelneming aan terroristische organisaties
van een extra zwaar strafmaximum moet worden voorzien. Zij stellen nog enkele vragen
over het wetsvoorstel.

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deelneming
aan een organisatie die als oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven
is zeer ernstig en laakbaar. Het is belangrijk dat dit ook in het strafmaximum van
artikel 140a Wetboek van Strafrecht voldoende tot uiting komt. Deze leden hebben in
dit verband nog enkele vragen.

De leden van de D66-, GroenLinks-PvdA-, SP-, Volt-, DENK- en Partij voor de Dieren-fracties
constateren dat de regering het wetsvoorstel heeft aangepast naar aanleiding van de
kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling), dat
de voorgestelde verhoging van het strafmaximum onvoldoende is gemotiveerd en dat het
voorgestelde strafmaximum niet in verhouding staat tot de strafdreiging op andere
delicten. In plaats van de voorgestelde verhoging, wordt een nieuw tweede lid geïntroduceerd
waarin is voorzien in een verhoogd strafmaximum indien de terroristische organisatie
waaraan wordt deelgenomen tot oogmerk heeft de meest ernstige terroristische misdrijven
te plegen. Deze leden zijn van mening dat het introduceren van een geheel nieuw delict
aan het Wetboek van Strafrecht ook een nieuw advies de Afdeling vereist. Zij verzoeken
de regering het aangepaste voorstel ter advisering aan de Afdeling voor te leggen.

De leden van de fractie-BBB hebben kennisgenomen het wetsvoorstel. Hier hebben zij
nog een aantal vragen over.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden benadrukken dat terroristische organisaties die tot oogmerk hebben om de
meest ernstige terroristische misdrijven te plegen, streng gestraft moeten worden.
Het vormt een grote bedreiging voor de nationale veiligheid en onze rechtsstaat. Een
verhoging van de maximumstraf naar 20 jaar ligt volgens deze leden daarom ook in de
rede. Zij maken graag van de gelegenheid gebruik om nog een tweetal vragen te stellen
aan de regering over dit wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel gelezen en hebben hier nog een
aantal vragen over.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende voorstel.
Zij hechten aan een effectieve bestrijding van terrorisme en vinden het van belang
dat wordt opgetreden tegen terroristische groeperingen, in het bijzonder wanneer deze
ten doel hebben de meest ernstige terroristische misdrijven te plegen. Genoemde leden
hebben behoefte aan het stellen van enkele vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie zien allereerst dat het wetsvoorstel fundamenteel
is gewijzigd ten opzichte van de versie waarover de Afdeling advisering van de Afdeling
heeft geadviseerd, door niet meer de strafmaat te verhogen maar een nieuwe strafbepaling
te introduceren in het Wetboek van Strafrecht. Mede gezien het eerdere kritische advies
van de Afdeling vragen genoemde leden de regering daarom het nieuwe voorstel opnieuw
voor te leggen voor advies aan de Afdeling.

1. Inleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de regering stelt dat met deze verhoging
«passender uitdrukking [wordt] gegeven aan de zwaarte van dit feit». Deze leden vragen
of deze verhoging een louter symbolische waarde heeft, dan wel dat een hoger strafmaximum
het beeld moet opwekken dat de regering deelname aan terroristische organisaties krachtig
bestrijdt. Deze verhoging kan immers niet tot de strafdoelen van vergelding of speciale
dan wel generieke preventie dienen. Deze leden lezen immers dat het huidig geldend
strafmaximum van 15 jaar nog nooit is opgelegd voor het bestaande artikel 140a Wetboek
van Strafrecht. De hoogste straf die in de periode 2013–2022 in 85 zaken waarin deelname
aan een terroristische organisatie bewezen is verklaard is zeven jaar geweest. Ook
is niet duidelijk of strafrechters van mening zijn dat het maximum van 15 jaar hen
beperkt in de straftoemeting. Zijn er sinds 2022 wel vonnissen geweest waarin hogere
gevangenisstraffen dan zeven jaar zijn opgelegd of waar rechters tegen de grenzen
van 15 jaar opliepen? Zo ja, in welke gevallen was daar sprake van?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie begrijpen dat de regering na de kritiek op
het ontwerpwetsvoorstel van onder andere de Afdeling, de Nederlandse Orde van Advocaten
(NOvA) en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) het wetsvoorstel heeft aangepast in de
zin dat de strafmaatverhoging niet meer voor alle vormen van deelneming aan een terroristische
organisatie geldt, maar nu meer specifiek voor deelneming aan een terroristische organisatie
die tot oogmerk heeft de meest ernstige terroristische misdrijven te plegen. Nog los
van hoe dat oogmerk zelf bewezen zou moeten gaan worden en hoe het onderscheid met
terroristische organisaties die minder ernstige misdrijven beogen kan worden gemaakt,
vragen deze leden waarom de bestaande delictsomschrijving van artikel 140a Wetboek
van Strafrecht niet al afdoende is om in het geval van de meest ernstige terroristische
misdrijven deelneming te bestraffen. Kan de regering aangeven wat de strafmaxima zijn
voor gelijkaardige misdrijven als het voorziene artikel 140a, tweede lid, Wetboek
van Strafrecht voor het gelijkaardig misdrijf bij de lidstaten van de Europese Unie?

De leden van de VVD-fractie achten het van belang dat recht wordt gedaan aan de strafwaardigheid
en de verantwoordelijkheid van de deelnemers die willens en wetens zich richten op
het ontwrichten van onze samenleving. Het is in het belang van de samenleving dat
terroristen hun straf niet ontlopen en langdurig de consequenties ondervinden van
hun eigen handelen.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de voorstelbaarheid van een terroristische
aanslag in Nederland de afgelopen periode is toegenomen. Daarom heeft de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) het dreigingsniveau in december
2023 verhoogd van 3 (aanzienlijk) naar 4 (substantieel). Kan de regering aangeven
of de verhoging van het dreigingsniveau aanleiding geeft tot enige aanpassingen van
het wetsvoorstel? Deze leden menen dat er een afschrikwekkende werking van de straffen
voor alle terroristische misdrijven behoort uit te gaan. Kan de regering aangeven
of zij vindt dat de strafmaxima van de overige terroristische misdrijven ook nog steeds
passen bij de ernst van de gedragingen? Graag ontvangen deze leden een reactie hierop.

Ook ontvangen de leden van de VVD-fractie graag bij de nota naar aanleiding van het
verslag een reactie op het onlangs gepubliceerde artikel van de Volkskrant over het
onderzoek van onderzoeksinstituut International Centre for Counter-Terrorism (ICCT)
naar 283 strafzaken.1 Klopt het dat Nederlandse uitreizigsters gemiddeld 1,6 jaar gevangenisstraf kregen,
terwijl in vergelijkbare zaken in België en Duitsland gemiddeld 4,5 jaar gevangenisstraf
werd opgelegd? Welke gevolgen heeft het onderzoek voor het onderhavige wetsvoorstel?

De leden van de BBB-fractie constateren dat de regering voornemens is het strafmaximum
op te hogen van 15 naar 20 jaar voor deelneming aan een terroristische organisatie
die tot oogmerk heeft het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven.
Deze leden van staan positief tegen deze strafverzwaring. Echter acht de Afdeling
dit onnodig. Rechters leggen voor deelneming aan een terroristische organisatie vaak
een gevangenisstraf op van maximaal 6 à 7 jaar. Dat is de helft van het huidige strafmaximum
van 15 jaar. Volgens de Afdeling blijkt daarom niet dat verhoging van het strafmaximum
noodzakelijk is. Hoe staat de regering hiertegenover en is de regering het met deze
leden eens dat deze wetswijziging lijkt op symboolpolitiek?

Straffen voor dit soort strafbare feiten mogen wat de leden van de BBB-fractie betreft
zeker omhoog, echter heeft het geen zin om deze strafverzwaringen door te voeren als
rechters deze straffen toch niet opleggen. Deelt de regering deze mening? Deze leden
zien daarom oplossingen in minimumstraffen. Deelt de regering de mening dat dit dan
de enige manier is om terroristen langer achter de tralies te krijgen?

2. Adviezen

De leden van de NSC-fractie lezen in het advies van de Rvdr dat deze, om inzicht te
krijgen in de behoefte van de praktijk aan een hoger strafmaximum, heeft geïnventariseerd
welke straffen de afgelopen 10 jaar zijn opgelegd voor het feit van artikel 140a,
eerste lid, Wetboek van Strafrecht. In die periode zijn er 85 zaken waarin het feit
van artikel 140a, eerste lid, Wetboek van Strafecht bewezen is verklaard en tevens
een straf is opgelegd. In 27 van de 85 zaken was dit feit het enige feit dat bewezen
werd verklaard. In 13 van die 27 zaken werd een gevangenisstraf opgelegd tussen de
5 en 7 jaren. In de andere 14 zaken was de straf lager dan vijf jaren. In 58 van de
85 zaken werd de verdachte voor meerdere feiten veroordeeld, waaronder het feit van
artikel 140a, eerste lid, Wetboek van Strafrecht. De straf is dan een straf voor het
totaal aan feiten. In minder dan vijf zaken werd een totale gevangenisstraf van meer
dan 15 jaar opgelegd. Uit vorenstaande cijfers concludeert de Rvdr dat de rechters
in de praktijk met het huidige strafmaximum voldoende uit de voeten kunnen.

Ook lezen de leden van de NSC-fractie in het advies van de NOvA dat uit de memorie
van toelichting niet blijkt dat de maximale straf veel wordt opgelegd of geëist en
dat in de praktijk behoefte zou bestaan aan een hoger maximum. Deze leden stellen
vast dat de regering de tekst na kennisname van de adviezen heeft gewijzigd en vragen
de regering om in een nadere toelichting aan te geven hoe zij aankijkt tegen de bovenstaande
adviezen gelet op de thans voorgestelde tekst. Nu uit het advies van de Rvdr blijkt
dat bij een bewezenverklaring van artikel 140a Wetboek van Strafrecht in zaken waarin
daarnaast geen andere strafbare feiten ten laste waren gelegd, in de praktijk geen
hogere gevangenisstraf is opgelegd dan 7 jaar, vragen deze leden waarom de regering
een verhoging van het strafmaximum van 15 naar 20 jaar nodig acht. Kan de regering
dit toelichten en verduidelijken bijvoorbeeld door een voorbeeld te geven van een
situatie waarin het huidige strafmaximum naar verwachting niet toereikend zal zijn?
Ook lezen deze leden dat de NOvA heeft opgemerkt dat het strafmaximum van 20 jaar
in plaats van 15 jaar waarschijnlijk niet zal bijdragen aan een verhoging van zowel
de speciale als generale preventie. Deze leden zijn benieuwd naar de opvatting van
de regering hieromtrent.

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat in die gevallen waarin sprake is van
een overtreding van artikel 140a, eerste lid, Wetboek van Strafrecht en er geen andere
strafbare feiten zijn gepleegd, de uiteindelijke straf nooit boven de 7 jaar is uitgekomen.
In die gevallen waarin meerdere strafbare feiten zijn gepleegd kon ook een beroep
worden gedaan op samenloopregelingen. Het roept de vraag op of introductie van het
voorgestelde artikel 140a, tweede lid, Wetboek van Strafrecht daadwerkelijk van meerwaarde
gaat zijn in de rechtspraak. Hoe duidt de regering dit gegeven? Heeft zij signalen
vanuit de rechtspraak dat het huidig strafmaximum knelt?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoeveel van de 85 zaken waarin deelneming
aan een terroristische organisatie bewezen is verklaard, zouden kwalificeren voor
het nieuwe lid twee. Dat wil zeggen dat sprake was van lidmaatschap van een terroristische
organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van de meest ernstige terroristische
misdrijven. Zij vragen om een inzicht van de uiteindelijke strafoplegging in deze
zaken.

3. Terroristische organisaties: ontwikkelingen

De leden van de VVD-fractie vragen naar aanleiding van de geschetste ontwikkelingen
in de memorie van toelichting of de regering een stand van zaken kan geven over de
inrichting van de Autoriteit Online Terroristisch en Kinderpornografisch Materiaal
(ATKM). De AKTM zal immers ter uitvoering van de Terrorisme online-inhoud (TOI)-verordening
toezicht houden, terroristische online-inhoud detecteren en ontoegankelijk maken.
Daarnaast verplicht artikel 8, eerste lid van de Uitvoeringswet TOI om te overleggen
met de politie, het Openbaar Ministerie (OM), de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
(AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD), om te voorkomen
dat de uitoefening van bevoegdheden door AKTM-onderzoeken of het opsporen van terroristische
misdrijven doorkruist. Zijn er al afspraken gemaakt tussen de AKTM en de bovengenoemde
organisaties met het oog het bovenstaande? Zo ja, welke?

De leden van de CDA-fractie lezen dat door het gebruik van sociale media organisaties
heel snel tot over vele landsgrenzen deelnemers bereiken. Ook lezen deze leden dat
uit verschillende strafzaken tegen Nederlandse jihadisten blijkt dat jihadisten sociale
media gebruiken om het gedachtegoed uit te wisselen en te verspreiden. Deze leden
vragen op welke manier de regering deze ontwikkeling kan tegenhouden en kan voorkomen
dat radicaal gedachtegoed online wordt verspreid. Zij refereren hierbij ook aan de
aangenomen motie-Kuik van 7 december 2022 (Kamerstuk 29 754, nr. 658) over het versterken van de online-aanpak van radicalisering en over het voorkomen
dat (met name) jongeren via het internet radicaliseren. Wat is de stand van zaken
van de uitvoering van deze motie en op welke manier kan deze motie een aanvulling
zijn op het huidige beleid rondom de aanpak van online radicalisering?

4. Verhoging van het strafmaximum

De leden van de VVD-fractie merken op dat in het coalitieakkoord van 15 december 2021
de volgende zin is opgenomen: «De maximale straf voor deelname aan een terroristische
organisatie wordt verhoogd naar 20 jaar.» Het voorliggende wetsvoorstel, dat bijna
twee jaar later is ingediend bij de Tweede Kamer en waarin wordt beoogd deze passage
uit het coalitieakkoord uit te voeren, maakt een onderscheid tussen verschillende
terroristische organisaties. Enerzijds gaat het om deelnemers aan terroristische organisaties
die het oogmerk hebben om terroristische misdrijven te plegen waarop naar de wettelijke
omschrijving een levenslange gevangenisstraf is gesteld, en anderzijds deelnemers
aan terroristische organisaties die het oogmerk hebben om terroristische misdrijven
te plegen waarop naar de wettelijke omschrijving geen levenslange gevangenisstraf
is gesteld. Dit onderscheid, zo begrijpen deze leden, is onder andere aangebracht
naar aanleiding van het advies van de Afdeling. Dit onderscheid is echter niet opgenomen
in het (toenmalige) coalitieakkoord. Ook maakt dit onderscheid het voor de rechtspraktijk
niet duidelijker om het strafmaximum in een concrete zaak vast te stellen. Het College
van procureurs-generaal heeft daar ook op gewezen. Deze leden vrezen dat dit gekunstelde
onderscheid in de praktijk ertoe kan leiden dat het hogere strafmaximum enkel en alleen
kan worden opgelegd als eerst uitputtend kan worden bewezen dat de terroristische
organisatie daadwerkelijk een terroristisch oogmerk had om, niet alleen terroristische
misdrijven te plegen, maar ook nog eens terroristische misdrijven te plegen waarop
een levenslange gevangenisstraf is gesteld. Hoe kijkt de regering hiernaar? Is de
regering bereid het wetsvoorstel in lijn te brengen met de tekst van het coalitieakkoord?
Zo nee, waarom niet? Hoe kijkt de regering naar het voorgestelde onderscheid in het
licht van de noodzaak tot complexiteitsreductie en mogelijke werklastverzwaring van
het OM en de Rechtspraak?

De leden van de VVD-fractie vragen voorts naar een overzicht van de landen in de Europese
Unie die een vergelijkbaar onderscheid hebben gemaakt in hun strafwetgeving tussen
terroristische organisaties dat het wetsvoorstel beoogt aan te brengen.

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat «waar in het algemeen
al geldt dat terroristische organisaties buitengewoon gevaarlijk zijn, dat in het
bijzonder geldt voor terroristische organisaties die zich richten op het plegen van
terroristische aanslagen en ander zeer ernstig terroristisch geweld.» Kan de regering
een voorbeeld geven van een terroristische organisatie, die volgens de toelichting
wel buitengewoon gevaarlijk is, maar waarvoor de regering het logisch, passend en
geboden acht om het huidige strafmaximum niet aan te passen? Welke terroristische
organisaties zijn dat? Welke kenmerken hebben deze organisaties en hun deelnemers
en deelt de regering de mening van deze leden dat zulke organisaties zich makkelijk
kunnen ontwikkelen tot terroristische organisaties die het oogmerk hebben terroristische
misdrijven te plegen waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld, en dat het
alleen daarom al de voorkeur zou verdienen om de deelnemers van alle terroristische
organisaties die de regering buitengewoon gevaarlijk acht gelijk te behandelen? Graag
ontvangen deze leden een reactie hierop.

De leden van de SP-fractie missen in het wetsvoorstel een duidelijke en overtuigende
uitleg voor het verhogen van het strafmaximum. Deze leden vinden net zoals elke andere
partij dat het onderdeel zijn van een terroristische organisatie met als doel het
plegen van ernstige misdrijven ook een stevige straf verdient. Heeft de regering geluiden
gehoord vanuit de rechterlijke organisatie dat zij gehinderd wordt door het huidige
strafmaximum van 15 jaar? Hoe vaak is een straf van 15 jaar opgelegd? Was dit enkel
voor dit misdrijf of was er in dit geval ook sprake van andere misdrijven? Welke geluiden
hebben de regering overtuigd om ervoor te kiezen deze wetgeving voor te bereiden?
Is de regering het met deze leden eens dat enkel «maatschappelijke druk» op zichzelf
niet een reden kan zijn om het strafmaximum voor een misdrijf te verhogen? Hoe hoog
is de straf voor dit misdrijf in buurlanden?Tenslotte vragen deze leden de regering
op welke manier het verhogen van het strafmaximum ervoor gaat zorgen dat Nederland
veiliger wordt.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering kan aangeven of en zo ja
welke, preventieve werking zij van deze wet verwacht. Indien geen, of enkel een zeer
beperkte preventieve werking wordt verwacht, vragen zij welke andere preventieve maatregelen
de regering neemt ten aanzien van lidmaatschap van dit type terroristische organisaties.
Hoe is ook hierin het strafrecht het sluitstuk?

5. Gevolgen voor de uitvoering en financiën

De leden van de ChristenUnie-fractie hechten eraan op te merken dat een verhoging
van de strafmaat of de introductie van een nieuw delict altijd gevolgen heeft voor
de strafrechtketen. Met name in het licht van de capaciteitsproblemen bij de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) vinden zij dit van belang. Verwacht de regering dat
voorliggend voorstel tot een verzwaring of een verlichting leidt voor DJI? Op welke
wijze wordt in meer algemene zin bij nieuwe wetsvoorstellen die op het strafrecht
zien rekening gehouden met de keteneffecten bij met name DJI? Vraagt de capaciteitsproblematiek
aldaar niet om een meer stevige en indringende toetsing op haalbaarheid en uitvoerbaarheid
van dergelijke voorstellen?

De fungerend voorzitter van de commissie, Van Nispen

Adjunct-griffier van de commissie, Nouse