Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

De aanleiding voor dit wetsvoorstel is gelegen in twee ingebrekestellingen die de
Nederlandse regering op 9 juni 2021 heeft ontvangen van de Europese Commissie wegens
niet correcte omzetting in nationaal recht van enkele bepalingen van Kaderbesluit
2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel
(hierna: EAB) en de procedures van overlevering tussen de lidstaten1 (hierna: het kaderbesluit EAB), wegens onvolledige naleving van de maatregelen tot
omzetting van artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het Kaderbesluit 2008/913/JBZ
van de Raad van 28 november 2008 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en
uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht2 (hierna: het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat), een ingebrekestelling die
de Nederlandse regering heeft ontvangen op 19 mei 2022 wegens niet volledige omzetting
van richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017
betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen
van de Unie schaadt (PbEU 2017, L 198) (hierna: de PIF-richtlijn) en een ingebrekestelling
die de Nederlandse regering heeft ontvangen op 19 april 2023 wegens een niet correcte
omzetting van de richtlijn (EU) 2013/48 van het Europees Parlement en de Raad van
22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures
en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om
een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden
en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (hierna: de
richtlijn recht op toegang tot een advocaat). De regering heeft in reactie op de ingebrekestellingen
aan de Commissie bericht aanleiding te zien om een wijziging van de Overleveringswet
en van artikel 137c en artikel 227a en 227b van het Wetboek van Strafrecht voor te
bereiden, gezien het belang van correcte implementatie van de genoemde kaderbesluiten
en de genoemde richtlijn. Dit wetsvoorstel voorziet in deze wijzigingen. Ook strekt
het wetsvoorstel tot wijziging van een aantal bepalingen van de Overleveringswet die
niet aan de orde zijn gesteld door de Commissie. Gelet op het beginsel van loyale
samenwerking (artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie)
acht de regering deze wijzigingen noodzakelijk, in het licht van de door het Hof van
Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJEU) gegeven uitleg aan de bepalingen van
het kaderbesluit EAB. De voorgestelde wijzingen worden in paragraaf 2 op hoofdlijnen
toegelicht en komen vervolgens per onderdeel aan bod in de artikelsgewijze toelichting
van deze memorie.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

Het kaderbesluit EAB is in 2002 tot stand gekomen met het oog op de afschaffing van
de procedures voor uitlevering tussen de lidstaten en vervanging door een regeling
van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten van veroordeelde of verdachte personen
ter fine van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en strafvervolging.3 Op 12 mei 2004 is de Overleveringswet in werking getreden, strekkende tot implementatie
van dit kaderbesluit. De Overleveringswet is in 2021 op verschillende onderdelen herzien
naar aanleiding van diverse arresten van het HvJEU, door middel van de Wet van 3 maart
2021 tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese
Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen
de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet) (Stb. 2021, 125). De Nederlandse regering heeft de Europese Commissie op de hoogte gesteld van zowel
de start als de voortgang en afronding van dit herimplementatietraject.4 Desondanks blijkt nu dat de Overleveringswet opnieuw op een aantal onderdelen gewijzigd
dient te worden, met het oog op een volledige en correcte implementatie van het kaderbesluit
EAB. Artikel I voorziet in deze noodzakelijke wijzigingen. Dit artikel voorziet ook in een noodzakelijke
wijziging met het oog op een correcte implementatie van de richtlijn recht op toegang
tot een advocaat. Daarnaast worden ook enkele wijzigingen van de Overleveringswet
voorgesteld naar aanleiding van een aantal arresten van het HvJEU die zijn gewezen
na ontvangst van de ingebrekestelling met betrekking tot het kaderbesluit EAB. In
onderdeel S wordt bijvoorbeeld naar aanleiding van een uitspraak van het HvJEU de
betrokkenheid van de Internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam (hierna:
IRK of rechtbank Amsterdam) geregeld bij de feitelijke overlevering van een opgeëiste
persoon wanneer sprake is van een situatie van overmacht of wanneer ernstige humanitaire
redenen in de weg staan aan feitelijke overlevering, en in onderdelen DD en GG wordt
voorgesteld om twee bepalingen met betrekking tot de verrekening van kosten, die in
de praktijk nooit worden toegepast, te laten vervallen.

Onderdelen F en P zien op de belangrijke materie inzake het risico op mensenrechtenschendingen
en ook worden diverse bevoegdheden van de officier van justitie overgeheveld naar
de rechtbank Amsterdam (onderdelen K, M, N, S, BB, en FF). Met die overheveling van
bevoegdheden wordt verdere opvolging gegeven aan de jurisprudentie van het HvJEU over
de invulling van het begrip «rechterlijke autoriteit». Het HvJEU heeft in 2019 ten
aanzien van de «uitvaardigende rechterlijke autoriteit» en in 2020 ten aanzien van
de «uitvoerende autoriteit» geoordeeld dat nationale openbare ministeries die kunnen
worden aangestuurd door de uitvoerende macht, zoals een Minister van justitie, niet
onder dit begrip vallen. Voor het Nederlandse openbaar ministerie (hierna ook: OM)
betekent deze invulling van het begrip rechterlijke autoriteit dat het gezien kan
worden als niet onafhankelijk in de zin van deze jurisprudentie, omdat de Minister
van Justitie en Veiligheid het openbaar ministerie algemene en bijzondere aanwijzingen
kan geven (artikel 127 van de Wet op de rechterlijke organisatie). Nederlandse officieren
van justitie kunnen daarom geen uitvaardigende of uitvoerende rechtelijke autoriteit
zijn in de zin van het Kaderbesluit EAB. Om die reden zijn er bij de eerdere wetsvoorstellen
tot herimplementatie van het Kaderbesluit EAB al bevoegdheden van de officier van
justitie overgeheveld naar de rechter-commissaris als bevoegde uitvaardigende autoriteit
(zie artikel 44 van de Overleveringswet) en is een aantal prangende bevoegdheden,
die bij de officier van justitie als uitvoerende rechterlijke autoriteit waren belegd,
overgeheveld naar de rechtbank Amsterdam.

Om, met het oog op mogelijke verdere jurisprudentiële ontwikkelingen, te komen tot
een toekomstbestendige oplossing, is het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) opdracht verstrekt voor een onderzoek naar de rol en positie van het openbaar
ministerie in het kader van de Europese strafrechtelijke samenwerking. In het onderzoeksrapport
van 30 september 2021 verkennen de onderzoekers verschillende oplossingsrichtingen.
De potentiële oplossingen variëren van het overhevelen van de taken van de officier
van justitie in de Overleveringswet naar de rechter tot het veranderen van de positie
van de officier van justitie ten opzichte van de Minister van Justitie en Veiligheid.
Verschillende opties zijn door de onderzoekers zelf al verworpen, omdat deze als niet
reëel of niet uitvoerbaar werden beschouwd. Veel van die opties houden grote en ingrijpende
wijzigingen aan het bestel in, en zouden bovendien onbedoelde andere gevolgen kunnen
hebben.

Zoals in de kabinetsreactie op dit rapport is aangegeven, wil de regering aan dit
onderzoek uitsluitend consequenties verbinden die direct betrekking hebben op het
onderzoeksrapport. Het wil hier dan ook niet de conclusie aan verbinden dat de aanwijzingsbevoegdheid
van de Minister van Justitie en Veiligheid zou moeten vervallen. Dat zou zeer ingrijpend
zijn en het gaat erg ver om deze bevoegdheid te schrappen naar aanleiding van rechtspraak
die in een heel specifieke context is gewezen. Daar komt nog bij dat de onderzoekers
ook geconcludeerd hebben dat het schrappen van de aanwijzingsbevoegdheid op zichzelf
nog geen afdoende oplossing biedt. Om het openbaar ministerie als «rechterlijke autoriteit»
aan te kunnen merken, moet het niet alleen in voldoende mate onafhankelijk zijn van
de Minister, maar moet tegen beslissingen van het openbaar ministerie die het recht
op vrijheid raken bovendien een rechtsmiddel open staan. Dit ter bescherming van de
grondrechten in het strafprocesrecht. De onderzoekers benadrukken daarbij dat het
vooralsnog onduidelijk is hoe dat rechtsmiddel er dan uit dient te zien.

De meest duurzame optie is volgens de onderzoekers de weg die in de twee eerdere herimplementatiewetten
is gekozen, waarbij bevoegdheden van de officier van justitie zijn overgeheveld naar
de rechter-commissaris als uitvaardigende rechterlijke autoriteit, respectievelijk
de rechtbank Amsterdam als uitvoerende rechterlijke autoriteit. De regering onderschrijft
de conclusie van de onderzoekers dat rechters-commissarissen en de rechtbank Amsterdam
de bevoegde rechterlijke autoriteiten moeten blijven en handhaaft dit derhalve als
een structurele oplossing. Ook volgt de regering de conclusie van de onderzoekers
dat de overheveling van bevoegdheden nog niet voltooid is, omdat voor enkele bevoegdheden
waarover de officier van justitie nu nog beschikt, geldt dat dit mogelijk strijdig
is met het Kaderbesluit EAB. Ook in dit wetsvoorstel wordt daarom weer een aantal
bevoegdheden van de officier van justitie overgeheveld naar de rechtbank Amsterdam.
Dat geldt onder meer voor de bevoegdheid tot rauwelijkse weigering van een EAB (artikel 23,
eerste lid, Overleveringswet) en de bevoegdheid om te beslissen over uitstel van de
feitelijke overlevering om humanitaire redenen, die in artikel 35, derde lid, Overleveringswet
is neergelegd.

De officier van justitie verliest dus taken, maar dat betekent geenszins dat het openbaar
ministerie voortaan slechts als een centrale autoriteit zou fungeren, die in de overleveringsprocedure
enkel administratieve werkzaamheden verricht. Binnen het normatief kader dat het EU-recht
voorschrijft, zou het openbaar ministerie een rol moeten hebben die zo dicht mogelijk
bij de huidige rol blijft en met de wijzigingen die dit wetsvoorstel aanbrengt in
de rollen van het openbaar ministerie en de rechtbank Amsterdam, meent de regering
dat sprake is van een procedure die voldoet aan de eisen van het HvJEU.

Voor een schematisch overzicht van de voorgestelde wijzigingen wordt verwezen naar
de bij deze memorie van toelichting als bijlage opgenomen transponeringstabel.

Artikel II voorziet in een wijziging van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende
en voorwaardelijke sancties (hierna: WETS), die voortvloeit uit een wijziging van
de Overleveringswet en die nodig is voor een goede aansluiting tussen deze twee wetten.

Het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat is op 8 november 2008 door de Raad van
de Europese Unie vastgesteld en heeft betrekking op de bestrijding van bepaalde vormen
en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht. Het onderhavige
wetsvoorstel betreft de omzetting van artikel 1, eerste lid, onder c en d, van dit
kaderbesluit. Deze onderdelen bevatten de verplichting tot strafbaarstelling van specifieke
racistische of xenofobe uitingen: het publiekelijk vergoelijken, ontkennen of verregaand
bagatelliseren van de daar genoemde internationale misdrijven, voor zover zo’n uitlating
– kort gezegd – een van de in artikel 1, eerste lid, onder c en d, genoemde gevolgen
heeft. Op grond van het tweede lid kan die strafbaarstelling worden toegesneden op
gevallen waarin sprake is van beledigende uitlatingen. Bij de vaststelling van het
kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat in de Raad heeft Nederland een verklaring
afgelegd met de strekking dat het reeds voldoet aan de verplichting tot strafbaarstelling
van deze specifieke gedragingen, omdat deze vallen onder het bereik van de generiek
omschreven discriminatiedelicten van de artikelen 137c tot en met 137e van het Wetboek
van Strafrecht (hierna: Sr).5 Die opvatting vindt steun in bestendige jurisprudentie over het publiekelijk vergoelijken,
ontkennen of verregaand bagatelliseren van de Holocaust in het kader van groepsbelediging
in de zin van artikel 137c Sr (zie nader het artikelsgewijs deel). In de afgelopen
jaren heeft een informele dialoog plaatsgevonden tussen de Europese Commissie en Nederland
over de wijze waarop artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit in
het Nederlandse strafrecht is omgezet, waarbij ook genoemde jurisprudentie aan de
orde is gekomen. De Europese Commissie stelt zich op het standpunt dat van een correcte
en volledige omzetting van genoemde kaderbesluitbepaling geen sprake is, omdat in
de tekst van artikel 137c Sr niet uitdrukkelijk naar die specifieke gedragingen wordt
verwezen. Dat vormt de aanleiding voor dit onderdeel van het wetsvoorstel. Daartoe
voorziet artikel III, onderdeel A, in wijziging van artikel 137c Sr door daaraan een lid toe te voegen
dat expliciteert dat – in lijn met de genoemde bestendige jurisprudentie – groepsbelediging
ook kan bestaan uit beledigende vormen van het publiekelijk vergoelijken, ontkennen
of verregaand bagatelliseren van de internationale misdrijven die zijn genoemd in
artikel 1, eerste lid, onder c en d, van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat.

De PIF-richtlijn is op 5 juli 2017 vastgesteld. Met deze richtlijn worden minimumregels
gesteld voor het omschrijven van strafbare feiten en sancties betreffende de bestrijding
van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de
Unie worden geschaad, met als doel, in overeenstemming met het acquis van de Unie
op dit gebied, de bescherming tegen strafbare feiten die deze financiële belangen
schaden, te verhogen. Ter implementatie van de PIF-richtlijn is bij wet van 3 juli
2019 (Stb. 2019, 257) de strafmaat van artikel 323a Sr (misbruik van nationale en internationale subsidies)
verhoogd van drie naar vier jaren. Voor het overige werd gemeend dat Nederland reeds
voldoet aan de verplichtingen uit de richtlijn. De Nederlandse regering is ervan uitgegaan
dat artikel 3, tweede lid, onderdeel c, onder i) en ii), en onderdeel d, onder i)
van de PIF-richtlijn, op grond waarvan – kort gezegd – dient te worden strafbaar gesteld
fraude waardoor de ontvangsten van de Unie verminderen, ziet op fraude die schriftelijk
is gepleegd, zodat de hier bedoelde gedragingen reeds strafbaar zijn op grond van
artikel 225 Sr. In een ambtelijke toelichting op haar ingebrekestelling heeft de Commissie
er evenwel op gewezen dat het in artikel 3 van de PIF-richtlijn ook gaat om mondelinge
verklaringen, vormen van fraude die door onze strafwet deels al worden bestreken door
de artikelen 227a en 227b Sr. Onder deze artikelen vallen vormen van fraude, anders
dan door valsheid in geschrift, met de uitgaven van de Europese Unie. In aanvulling
hierop zal in deze artikelen ook fraude met de ontvangsten van de Europese Unie worden
strafbaar gesteld, voor zover die niet al wordt bestreken door artikel 225 Sr. De
onderdelen B en C van artikel III van dit wetsvoorstel voorzien in deze wijzigingen.

Voor wat betreft de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen in relatie tot hoger
recht, is met name relevant te vermelden dat indien uit jurisprudentie van het HvJEU
blijkt dat nationale wetgeving niet verenigbaar is met de door het Hof gegeven uitleg
aan bepalingen van secundair Unierecht, uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag
betreffende Europese Unie dat handelt over loyale samenwerking, voortvloeit dat de
nationale wetgeving dan behoort te worden aangepast. De voorgestelde wijzigingen voorzien
daarin. Hierbij wordt opgemerkt dat de jurisprudentie over het kaderbesluit EAB constant
in ontwikkeling blijft. De meest recente arresten van het HvJEU die zijn geïmplementeerd
in dit wetsvoorstel dateren van 28 april 2022, zaak C-804/21 PPU (C en CD, Obstacles
juridiques à l’exécution d’une décision de remise), ECLI:EU:C:2022:307 en van 8 december
2022, zaak C-492/22 PPU, CJ (Décision de remise différée en raison de poursuites pénales),
ECLI:EU:C:2022:964. Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting op artikel I, onderdelen Q
tot en met U, X en Z (zaak C-804/21 PPU) en onderdeel S (zaak C-492/22 PPU).

Nu de jurisprudentie over het kaderbesluit EAB zich constant blijft ontwikkelen, moet
nadrukkelijk rekening worden gehouden met nieuwe wijzigingen van de Overleveringswet
in de komende jaren. Het ligt in de bedoeling om in het vervolg gezamenlijk met de
praktijk periodiek te bezien welke verdere wijzigingen van de Overleveringswet nodig
zijn.

Tot slot voorziet artikel IVin de mogelijkheid om de verschillende artikelen of onderdelen van deze wet op een
verschillend moment in werking te kunnen laten treden, op een bij koninklijk besluit
te bepalen tijdstip. Bij de toelichting op dit artikel wordt tevens ingegaan op het
overgangsrecht.

3. Uitvoeringsconsequenties

Een aantal onderdelen van Artikel I heeft naar verwachting uitvoeringsconsequenties.
In onderdeel D (artikel 7, derde lid, (nieuw) van de Overleveringswet) is een voorziening
opgenomen die verzekert dat uitvoering van een EAB voor overtreding van de belastingwetgeving
of verwante wetgeving niet mag worden geweigerd op de grond dat in Nederland niet
voorzien is in vergelijkbare heffingen. Ook wordt de weigeringsgrond inzake het ontbreken
van dubbele strafbaarheid naar Nederlands recht facultatief, in plaats van verplicht
(artikel 7, tweede lid, (nieuw) van de Overleveringswet). Dit leidt naar verwachting
van het openbaar ministerie tot ongeveer 50 extra EAB-zaken die op zitting behandeld
moeten worden.

In onderdeel G, onder 4, (artikel 14, derde lid, van de Overleveringswet) is het hoorrecht
opgenomen voor de gevallen waarin een reeds uitgevoerd EAB op verzoek van de uitvaardigende
rechterlijke autoriteit wordt aangevuld met andere feiten, of met een verzoek om doorlevering
aan een derde lidstaat. Dit zou kunnen leiden tot een uitbreiding van de werklast
van de IRK of van het openbaar ministerie, hoewel uit het arrest van het HvJEU, dat
in de artikelsgewijze toelichting nader wordt besproken, volgt dat een betrokkene
niet het recht heeft om persoonlijk voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit te
verschijnen, maar wel het recht heeft om zijn of haar standpunt kenbaar te maken.
Het HvJEU heeft nadrukkelijk aangegeven dat het horen kan geschieden ten overstaan
van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, die daarvan proces-verbaal opmaakt
en dit deelt met de uitvoerende rechterlijke autoriteit.

In onderdeel K, onder 3, (artikel 21, derde lid, van de Overleveringswet) wordt de
bevoegdheid aan de rechtbank toegekend om, op vordering van de officier van justitie,
te beslissen over de omzetting van een voorlopige aanhouding in een aanhouding. Het
openbaar ministerie acht het met het oog op een goede rechtsbedeling noodzakelijk
dat de officier van justitie ook in de toekomst aanwezig is bij de voorgeleiding.
Nu deze bij de rechtbank Amsterdam zullen plaatsvinden, zal daar permanent een officier
van justitie aanwezig moeten zijn. In onderdeel K, onder 5 (artikel 21, achtste lid,
van de Overleveringswet) wordt de bevoegdheid om te beslissen over de verlengde inverzekeringstelling
eveneens belegd bij de rechtbank, en niet langer bij de officier van justitie. Dit
leidt tot een werklastverzwaring van de rechtbank. Niettemin blijft de officier van
justitie ook hier een rol behouden, aangezien deze een vordering dient in te stellen
bij de rechtbank.

In onderdeel T (artikel 36, tweede en derde lid, van de Overleveringswet) wordt de
bevoegdheid toebedeeld aan de rechtbank om te bepalen of de opgeëiste persoon voorlopig
ter beschikking wordt gesteld van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit en daarbij
zo nodig voorwaarden te stellen. Deze bevoegdheid was tot dusverre toebedeeld aan
de Minister van Justitie en Veiligheid. Dit leidt tot een uitbreiding van de werklast
van de IRK en mogelijk ook van het openbaar ministerie, indien extra gesprekken over
die voorwaarden gevoerd zullen worden.

In onderdeel CC (artikel 51 van de Overleveringswet), dat ziet op de doorvoer van
opgeëiste personen over Nederlands grondgebied, wordt onder meer voorgesteld om in
Nederland geïntegreerde vreemdelingen gelijk te stellen met Nederlanders. Dit brengt
extra werk mee voor het openbaar ministerie, dat verantwoordelijk zal zijn voor het
vaststellen of een opgeëiste persoon een in Nederland geïntegreerde vreemdeling is
die in aanmerking komt voor een dergelijke gelijkstelling. In veel gevallen kan een
beroep op een met het Nederlanderschap gelijkgestelde rechtspositie van de door te
voeren persoon worden afgewacht; niettemin verwacht het OM dat het in ongeveer 66
van de gemiddeld 330 (over de afgelopen 3 jaar) gevallen van doorvoer ambtshalve hiernaar
onderzoek zal doen. In onderdeel FF (artikel 54 van de Overleveringswet) wordt de
bevoegdheid van de officier van justitie om een opgeëiste persoon tijdelijk ter beschikking
te stellen aan de uitvaardigende justitiële autoriteit voordat een beslissing over
de overlevering is genomen, vervangen door een verplichting van de rechtbank dat te
doen, waarbij de officier van justitie wordt gehoord. Op dit moment wordt in de praktijk
geen gebruik gemaakt van deze voorziening. Indien de rechtbank hiertoe wel zou overgaan,
zal dit leiden tot een uitbreiding van de werklast van de IRK en het openbaar ministerie.

De uitvoeringsconsequenties van artikel II zijn naar verwachting beperkt. De Internationale
rechtshulpkamer kan een terugkeergarantie alleen eisen ten aanzien van Nederlanders
en daarmee gelijkgestelde vreemdelingen en slechts een deel van de 50 hiervoor reeds
genoemde extra zittingszaken heeft betrekking op deze doelgroep. Voor de zaken die
op deze groep zien, geldt bovendien dat een terugkeergarantie niet altijd aan de orde
zal zijn, omdat de Internationale rechtshulpkamer deze niet zal eisen wanneer de resocialisatie
van de opgeëiste persoon beter kan plaatsvinden in de uitvaardigende lidstaat. Het
aantal rechterlijke uitspraken van een andere lidstaat dat met het oog op de erkenning
en tenuitvoerlegging ervan alhier aan Nederland wordt gezonden, waarin de veroordeelde
onder de garantie van teruglevering was overgeleverd voor de vervolging van een strafbaar
feit dat naar Nederlands recht niet strafbaar is, is mitsdien beperkt.

Ten aanzien van Artikel III, onderdeel A, worden geen wezenlijke uitvoeringsconsequenties
voorzien. Het artikel herformuleert immers een strafbaarstelling die impliciet al
begrepen was onder de bestaande artikelen 137c tot met 137e van het Wetboek van Strafrecht.
Het College van procureurs-generaal heeft in zijn advies naar voren gebracht te verwachten
dat de voorgestelde toevoeging van een derde lid aan artikel 137c niet tot een significante
toename van het aantal aangiften zal leiden en voor het OM eenmalig een aanpassing
van standaardtenlasteleggingen en referentiegegevens tot gevolg heeft. De Nationale
Politie geeft in het advies aan dat de uitvoeringsconsequenties voor de politie naar
verwachting minimaal zullen zijn. Ook de consequenties van onderdeel B en C zullen
voor de praktijk gering zijn, aangezien de opsporing van EU-fraude in veruit de meeste
gevallen zal blijven plaatsvinden aan de hand van frauduleuze schriftelijke stukken.

4. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de werklast van de rechtspraak, in het bijzonder
voor de rechtbank Amsterdam waar zaken over de Overleveringswet exclusief worden behandeld.
Volgens de Rvdr zullen onder andere het in het wetsvoorstel opgenomen aanvullend hoorrecht
en de nieuwe artikelleden 21, derde lid en 35, derde lid van het wetsvoorstel tot
een werklastverzwaring leiden. Daardoor zullen ongeveer 3 extra fte rechters en 3
fte juridisch ondersteuners benodigd zijn om de extra werkzaamheden in het kader van
de wijziging van de Overleveringswet te kunnen doen. Naar inschatting van de Raad
voor de rechtspraak is voor dit wetsvoorstel incidenteel € 300.000 nodig voor IT-aanpassingen
en structureel € 770.000 voor de extra werklast.

In het prijsakkoord voor de periode 2023–2025 is voor het wetsvoorstel een bedrag
toegekend van structureel € 640.000. Mocht blijken dat dit overeengekomen bedrag dient
te worden gewijzigd, dan kan dit door de Raad worden ingebracht bij de eerstkomende
prijsonderhandelingen.

Het wetsvoorstel zal door de verzwaarde werklast leiden tot een toename van de benodigde
capaciteit voor het openbaar ministerie. De extra kosten voor het aanbrengen van 50
extra zaken op zitting, de inzet van een extra officier van justitie op de Rechtbank
Amsterdam voor de voorgeleidingen en de personele kosten voor het onderzoek naar de
eventuele gelijkstelling bij doorvoer worden door het OM begroot op structureel jaarlijks
€ 926.472, mogelijk vermeerderd met kosten die gemoeid zijn met de toepassing van
artikel 54 OLW. Het OM verwacht geen noemenswaardige eenmalige kosten te maken.

5. Consultatie

Met het oog op het inventariseren van de aan dit wetsvoorstel verbonden uitvoeringsconsequenties
is het voorstel voorafgaand aan de consultatie tweemaal voorgelegd aan het openbaar
ministerie en de Raad voor de rechtspraak. Van zowel het openbaar ministerie6 als van de Raad voor de rechtspraak7 zijn reacties ontvangen.

Het wetsvoorstel is op 14 oktober 2022 in consultatie gebracht bij het College van
procureurs-generaal (hierna: OM), de Raad voor de rechtspraak (hierna ook: Rvdr),
de Nationale Politie, de Nederlandse Orde van advocaten (hierna: NOvA) en de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR)8. De Nationale Politie9 zag in het wetsvoorstel geen aanleiding tot het maken van nadere opmerkingen. In
de artikelsgewijze toelichting wordt ingegaan op de ontvangen adviezen van het OM10 en de Rvdr.11 Op 2 mei 2023 is een aanvullend memo ontvangen van het OM met een bijstelling op
onderdelen van de financiële consequenties.12 In de artikelsgewijze toelichting komt ook het advies van de NVvR13 met betrekking tot de herimplementatie van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat
aan bod. Voor wat betreft de reactie van de NVvR over het verschil tussen het overleverings-
en uitleveringsrecht en het advies om te overwegen om ook bij uitleveringszaken rechtsmacht
te concentreren bij één rechtbank, kan ten eerste worden opgemerkt dat dit advies
buiten de context van dit wetsvoorstel ligt, aangezien dit geen implementatie van
EU recht betreft. Bovendien zijn verschillen tussen het overleverings- en uitleveringsrecht
juist logisch verklaarbaar doordat dit verschillende rechtsgebieden betreft en het
systeem van uitlevering binnen de EU is vervangen door het systeem van overlevering,
gebaseerd op wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen (zie ook overweging
5 van het kaderbesluit EAB).14

Ook is het wetsvoorstel in internetconsultatie gebracht. Naar aanleiding daarvan zijn
twee inhoudelijke reacties ontvangen. Beide reacties – respectievelijk van de Federatie
Armeense Organisaties Nederland (hierna: FAON) en de Stichting Uitbanning Genocide –
hebben betrekking op de herimplementatie van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat.
FAON geeft aan verheugd te zijn met het voorstel om in de wet te verduidelijken onder
welke voorwaarden het vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren van – kort
gezegd – internationale misdrijven strafbaar is. In die reactie heeft FAON verder
aangegeven het wenselijk te vinden dat de memorie van toelichting op verschillende
punten wordt verduidelijkt en aangevuld. Het gaat in het bijzonder om de keuze om
de verplichting tot strafbaarstelling van de gedragingen die zijn omschreven in artikel 1,
eerste lid, onder c en d, van het genoemde kaderbesluit om te zetten binnen het kader
van de strafbaarstelling van groepsbelediging (artikel 137c Sr), de verhouding van
de beoogde strafbaarstelling in een toegevoegd derde artikellid tot het vervallen
initiatiefvoorstel-Voordewind tot strafbaarstelling van negationisme (30 579) alsmede de afbakening van enkele termen die in aansluiting op de terminologie van
de genoemde kaderbesluitbepaling in het voorgestelde artikel 137c, derde lid, worden
gebruikt. Mede naar aanleiding van deze punten uit de ontvangen reacties is de toelichting
op artikel III, onderdeel A, aangepast. Hier wordt opgemerkt dat de keuze voor omzetting
van de kaderbesluitverplichting in het kader van het discriminatiedelict groepsbelediging
is ingegeven door wens om zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestendige jurisprudentie
over Holocaustontkenning als groepsbelediging, waarbij de breedte van de beoogde strafbaarstelling
– die ook beledigende uitlatingen over andere internationale misdrijven dan de Holocaust
omvat – rechtstreeks aansluit bij het bereik van de desbetreffende kaderbesluitverplichting.
Tot slot wordt opgemerkt dat geen gevolg is gegeven aan de door FAON geuite wens om
in de memorie van toelichting meer voorbeelden van genocides op te nemen, die – wanneer
daarover een groepsbeledigende uitlating wordt gedaan – aanleiding kunnen geven tot
strafbaarheid wegens groepsbelediging. Dit wetsvoorstel concentreert zich op de herimplementatie
van Europese strafrechtelijke verplichtingen. Naar het oordeel van de regering is
het geven van meer specifieke voorbeelden van genocide voor een goed begrip van de
reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling niet nodig. Daarom is volstaan met
het geven van twee voorbeelden van genocide die een grote impact hebben gehad op de
Nederlandse samenleving: de verschrikkingen van de Holocaust en de genocide van Srebrenica.

Artikelsgewijze toelichting

ARTIKEL I

A, I en K

De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn consultatieadvies gewezen op artikel 39,
tweede lid, van de Overleveringswet, op basis waarvan de opgeëiste persoon tijdens
de termijn van inverzekeringstelling als bedoeld in artikel 17, vierde lid, eerste
volzin, of artikel 21, vijfde lid, van de Overleveringswet tegenover «elke rechtbank»
in Nederland kan verklaren dat hij of zij instemt met verkorte overlevering. Ook uit
artikel 17, zesde lid, en artikel 21, zevende lid, van de Overleveringswet blijkt
dat de opgeëiste persoon een dergelijke verklaring kan afleggen tegenover de rechtbank
in het rechtsgebied waarin hij is aangehouden. De Raad wijst echter op artikel 13,
eerste lid, van het kaderbesluit EAB, waaruit volgt dat die verklaring moet worden
afgelegd tegenover de uitvoerende rechterlijke autoriteit en dat op grond van artikel 1,
onderdelen k en g, in samenhang met artikel 22 van de Overleveringswet, alleen de
rechtbank Amsterdam is aangewezen als uitvoerende justitiële autoriteit. Met de voorgestelde
wijziging van artikel 1, onderdelen k en g, wordt verduidelijkt dat enkel voor het
opnemen van de verklaring van de opgeëiste persoon met betrekking tot de verkorte
overlevering en, in voorkomend geval, met betrekking tot het afstand doen van de bescherming
van het specialiteitsbeginsel (zie onderdeel V, onder 1), elke rechtbank in Nederland
dient te worden aangemerkt als uitvoerende justitiële autoriteit. Om verwarring te
voorkomen, wordt voor de volledigheid ook voorgesteld om in artikel 17, zesde lid,
(onderdeel I) en artikel 21, zevende lid, (onderdeel K, onder 4) een verwijzing op
te nemen naar artikel 39, tweede lid, van de Overleveringswet. Indien dit voorstel
tot wet wordt verheven, zal de regering het voorgaande op grond van artikel 6, derde
lid, van het kaderbesluit EAB meedelen aan het secretariaat-generaal van de Raad van
de Europese Unie.

C

Met de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit
van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures
van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet)
is artikel 6a toegevoegd aan de Overleveringswet. Dit artikel ziet – kort gezegd –
op de situatie waarin de overlevering wordt gevraagd van een Nederlander of daarmee
gelijkgestelde vreemdeling, met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
straf of maatregel. Deze overlevering kan worden geweigerd, indien de IRK van oordeel
is dat de tenuitvoerlegging van die straf kan worden overgenomen door Nederland. Deze
bepaling strekt tot implementatie van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB.15 Het HvJEU heeft in het arrest van 29 juni 2017 in de zaak C-579/15, Popławski I,
ECLI:EU:C:2017:503, punt 21, geoordeeld dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit
in het kader van de marge om te beoordelen of de tenuitvoerlegging van het EAB wordt
geweigerd, rekening moet kunnen houden met de doelstelling van deze facultatieve weigeringsgrond
(zie ook het arrest van 13 december 2018 in de zaak C-514/17, Sut, ECLI:EU:C:2018:1016,
punt 33). De doelstelling van de weigeringsgrond is om de uitvoerende rechterlijke
autoriteit in staat te stellen bijzonder gewicht toe te kennen aan de mogelijkheid
om de kansen op sociale re-integratie van de gezochte persoon te verhogen wanneer
deze de straf waartoe hij of zij is veroordeeld, heeft uitgezeten. Met andere woorden,
de IRK moet bij de behandeling van een overleveringsverzoek van een Nederlander of
daarmee gelijkgestelde vreemdeling met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf,
rekening kunnen houden met het belang van maatschappelijke re-integratie van de opgeëiste
persoon in Nederland. De Europese Commissie geeft aan dat Nederland artikel 4, zesde
lid, van het kaderbesluit EAB niet correct in de nationale wetgeving heeft omgezet,
omdat artikel 6a, tweede lid, van de Overleveringswet niet expliciet verwijst naar
de sociale re-integratie van een opgeëiste persoon in Nederland als een van de criteria.
Hoewel dit in veel gevallen al indirect voortvloeit uit het feit dat het in deze situaties
moet gaan om een Nederlander of daarmee gelijkgestelde vreemdeling (zie ook het arrest
van het HvJEU van 6 oktober 2009, in de zaak C-123/08, Wolzenburg, ECLI:EU:C:2009:616,
punt 68), is de regering van oordeel dat dit met het oog op een correcte en volledige
implementatie van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB, geëxpliciteerd dient
te worden in de Overleveringswet.

De in onderdeel C voorgestelde wijziging van artikel 6a, tweede lid, onderdeel b (nieuw),
voorziet hierin en houdt in dat de IRK bij de beoordeling van een overleveringsverzoek
van een Nederlander of daarmee gelijkgestelde vreemdeling met het oog op de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf rekening kan houden met de sociale re-integratie van deze persoon
in Nederland. Dit criterium geeft invulling aan de hierboven genoemde doelstelling
van artikel 4, zesde lid, van het kaderbesluit EAB zoals uitgelegd door het HvJEU
en beoogt daar niet van af te wijken. Een met het voorgestelde onderdeel b vergelijkbare
formulering wordt gehanteerd in artikel 2:8, zevende lid, en artikel 2:24, onder d,
van de WETS. Ten behoeve van de wetssystematiek en een consistent gebruik van terminologie
wordt bij die formulering aangesloten. Met het voorgestelde criterium kan de IRK factoren
zoals nationaliteit, woonplaats, familiebanden of economische banden in aanmerking
nemen. Indien de IRK van oordeel is dat de overname van de tenuitvoerlegging bijdraagt
aan de re-integratie van de opgeëiste persoon in Nederland, en voldaan is aan de overige
voorwaarden voor de overname, bedoeld in artikel 6a, tweede lid, van de Overleveringswet,
kan de overlevering worden geweigerd onder gelijktijdige overname van de tenuitvoerlegging.
Het tegenovergestelde kan uiteraard ook voorkomen, bijvoorbeeld in het geval dat een
vreemdeling op grond van artikel 6a, negende lid, van de Overleveringswet gelijkgesteld
kan worden met een Nederlander omdat er sprake is van een ononderbroken rechtmatig
verblijf van ten minste vijf jaren, maar dat bepaalde banden met de uitvaardigende
lidstaat betekenen dat de re-integratiedoelstelling beter in die lidstaat kan worden
gerealiseerd. De IRK kan dan besluiten de overlevering toe te staan. Een dergelijk
besluit is overigens al mogelijk op grond van het huidige artikel 6a, eerste lid,
van de Overleveringswet, dat immers een facultatieve weigeringsgrond betreft. Verder
wordt in artikel 6a, achtste lid, verduidelijkt dat de tijd die een opgeëiste persoon
in overleveringsdetentie heeft doorgebracht en de tijd die na uitspraak van de rechtbank
Amsterdam waarbij de overlevering is geweigerd, onder gelijktijdige overname van de
tenuitvoerlegging van de buitenlandse sanctie, in detentie is doorgebracht op grond
van een bevel tot gevangenhouding (artikel 27, vierde lid, van de Overleveringswet)
tot aan de tenuitvoerlegging van die sanctie, daarop in mindering wordt gebracht.
Dit is in de praktijk reeds het geval.

B

De situatie dat de re-integratie van een Nederlander beter kan worden gerealiseerd
in de uitvaardigende lidstaat, kan zich ook voordoen bij een overlevering met het
oog op strafvervolging. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een Nederlander
is geïntegreerd in de samenleving van een andere lidstaat, doordat hij of zij daar
reeds vijf jaren of meer ononderbroken en rechtmatig verblijft. Bij de voorbereiding
van dit wetsvoorstel is door de Raad voor de rechtspraak aan de orde gesteld dat het
wenselijk is dat de IRK ook bij de vervolgingsoverlevering van een Nederlander over
een beoordelingsmarge beschikt om rekening te kunnen houden met de kansen op maatschappelijke
re-integratie van de opgeëiste persoon, waardoor de IRK zou kunnen besluiten om overlevering
niet afhankelijk te maken van een terugkeergarantie, als bedoeld in artikel 6, eerste
lid, van de Overleveringswet. Uit artikel 5, aanhef en derde lid, van het kaderbesluit
EAB, dat handelt over garanties, volgt dat de tenuitvoerlegging van een EAB met het
oog op strafvervolging in het recht van de uitvoerende lidstaat afhankelijk gesteld
kan worden van de voorwaarde van een terugkeergarantie. Nederland heeft er bij de
totstandkoming van de Overleveringswet voor gekozen om deze voorwaarde op te nemen
in artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet, waardoor vervolgingsoverlevering
van een Nederlander altijd afhankelijk gesteld moet worden van een terugkeergarantie.
Uit jurisprudentie van het HvJEU blijkt echter dat de toepassing van zowel artikel 4,
zesde lid, als artikel 5, derde lid, van het kaderbesluit EAB «het onder meer mogelijk
moet maken dat bijzonder gewicht wordt toegekend aan de mogelijkheid, de kansen op
sociale re-integratie van de gezochte persoon na het einde van de straf waartoe deze
is veroordeeld, te verhogen» (zie onder meer het arrest van het HvJEU van 21 oktober
2010 in de zaak C-306/09, B, ECLI:EU:C:2010:626, punt 52, en het reeds aangehaalde
arrest Wolzenburg, punt 62). Ook uit het arrest van 28 juni 2012 in de zaak C-192/12
PPU, West, ECLI:EU:C:2012:404 blijkt dat deze bepalingen onder meer tot doel hebben
«om de uitvoerende rechterlijke autoriteit in staat te stellen bijzonder gewicht te
hechten aan de mogelijkheid tot verhoging van de kansen op sociale re-integratie van
de gezochte persoon na het einde van de straf waartoe deze is veroordeeld» (punt 70).
In het algemeen zal het doel van re-integratie ermee gediend zijn dat een Nederlander
die door Nederland wordt overgeleverd voor strafvervolging zijn gevangenisstraf in
Nederland kan uitzitten. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van
de opgeëiste persoon, kan dat in individuele gevallen echter anders zijn. Het kan
voorkomen dat een opgeëiste persoon niet naar Nederland wil terugkeren, wat sociale
re-integratie zeer zal bemoeilijken.16 Bovendien heeft de IRK artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet reeds uitgelegd
als een facultatieve bepaling (rechtbank Amsterdam 7 mei 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:2467)
en komt het, zoals aangegeven door de Raad voor de rechtspraak, in de praktijk reeds
voor dat de rechter afziet van het eisen van een terugkeergarantie (zie bijvoorbeeld
rechtbank Amsterdam 17 augustus 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:5150).

Het is van belang dat ook de wet tot uitdrukking brengt dat de IRK over beoordelingsmarge
beschikt ten aanzien van het al dan niet eisen van een terugkeergarantie. Hiertoe
strekt de in onderdeel B voorgestelde wijziging, die naar aanleiding van het consultatieadvies
van de Raad voor de rechtspraak nog nader is aangescherpt. De verwezenlijking van
het doel van het verhogen van de kansen op sociale re-integratie is in beginsel leidend
bij het oordeel over het al dan niet eisen van een terugkeergarantie. De rechtbank
kan bij dat oordeel echter ook andere overwegingen dan resocialisatie betrekken, wanneer
de specifieke feiten en omstandigheden in de individuele zaak daar aanleiding toe
geven. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan familiebanden in de uitvaardigende lidstaat
of passender behandelmethoden in detentie. Overwegingen als de mate waarin regelingen
omtrent de voorwaardelijke invrijheidstelling gunstiger of minder gunstig uitpakken
in verschillende lidstaten, zouden in beginsel echter geen rol mogen spelen bij het
oordeel over een terugkeergarantie. Voor de volledigheid merkt de regering hierbij
nog op dat, ook in gevallen waarin de rechtbank afziet van het eisen van een terugkeergarantie,
het kan voorkomen dat de opgeëiste persoon toch zijn straf zal moeten ondergaan in
Nederland. De opleggingsstaat kan immers na veroordeling alsnog Nederland verzoeken
om de tenuitvoerlegging over te nemen op grond van Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de
Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning
op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen
zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PbEU
2008, L 327, hierna: kaderbesluit strafvonnissen).

Daarnaast is verduidelijkt dat het de rechtbank is die het dan niet eisen van de terugkeergarantie
dient te beoordelen. Voor de inwerkingtreding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie
van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het
Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van
de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet), was het in geval van toepassing
van de verkorte procedure namelijk de officier van justitie die hierover oordeelde.17 Nu de bevoegdheden met betrekking tot de verkorte procedure reeds zijn overgeheveld
van de officier van justitie naar de rechtbank Amsterdam, is het enkel nog de rechtbank
die oordeelt over de terugkeergarantie. Dit wordt verduidelijkt door het gebruik van
de term «de rechtbank», in plaats van de term «de uitvoerende justitiële autoriteit».

Artikel 6, derde lid

Deze wijziging houdt verband met de aanpassing in onderdeel D, onder 2, die bewerkstelligt
dat de weigeringsgrond inzake dubbele strafbaarheid van niet-lijstfeiten een facultatief
karakter krijgt. Gevolg hiervan is dat, zoals daar toegelicht, de overlevering ook
mogelijk wordt voor feiten die naar Nederlands recht niet strafbaar zijn. Op grond
van artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet geldt daarbij ten aanzien van Nederlanders
dat die overlevering kan worden toegestaan onder de voorwaarde van een terugkeergarantie.
De voorgestelde wijziging wil dit voor de ingezetenen gelijktrekken. Daarvoor is nodig
dat in artikel 6, derde lid, van de Overleveringswet het vereiste dat de betrokkene
in Nederland kan worden vervolgd voor de feiten welke aan het EAB ten grondslag liggen,
komt te vervallen. Onderdeel B, onder 2, voorziet daarin.

D

De voorgestelde wijzigingen in onderdeel D hebben betrekking op artikel 7 van de Overleveringswet.
Deze bepaling strekt tot implementatie van artikel 2, eerste, tweede en vierde lid,
en artikel 4, eerste lid, van het kaderbesluit EAB, dat de regels bevat omtrent het
toepassingsgebied van het EAB en omtrent toetsing aan de dubbele strafbaarheid van
de feiten die aan een EAB ten grondslag liggen. Er worden wijzigingen van artikel 7
van de Overleveringswet voorgesteld met betrekking tot de eisen inzake een EAB ten
behoeve van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel, het
facultatieve karakter van de weigeringsgrond inzake dubbele strafbaarheid en het daarbij
geldend aanvullend vereiste inzake retributies, belastingen, deviezen en douane. Deze
wijzigingen worden als volgt toegelicht.

Alternatieve eis bij EAB ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
straf of maatregel in geval van een niet-lijstfeit en facultatieve weigeringsgrond
bij toetsing aan dubbele strafbaarheid

Artikel 2, eerste lid, van het kaderbesluit EAB bevat een essentiële voorwaarde voor
het uitvaardigen van een EAB. In het geval van een EAB ter fine van strafvervolging
dienen de strafbare feiten naar het recht van de uitvaardigende lidstaat strafbaar
te zijn gesteld met een maximum van ten minste twaalf maanden, en in het geval van
een EAB met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel
dient de opgelegde sanctie of dienen de opgelegde sancties een duur te hebben van
ten minste vier maanden (arrest van het HvJEU in de zaak C-717/18, X (Europees aanhoudingsbevel
– Dubbele strafbaarheid), ECLI:EU:C:2020:142, punt 22). Artikel 2, tweede lid, van
het kaderbesluit EAB ziet op de situatie waarin vervolgens toetsing van de dubbele
strafbaarheid niet is toegestaan, en artikel 2, vierde lid, op de situatie waarin
deze toetsing wel is toegestaan. Dit wordt hieronder nader toegelicht. Eerst wordt
ingegaan op het huidige artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van de Overleveringswet,
dat de eisen bevat waaraan een EAB met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
straf of maatregel moet voldoen. Het moet gaan om de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf
van minimaal vier maanden «wegens een feit als onder 1° of 2° bedoeld». Daarmee wordt
verwezen naar artikel 7, eerste lid, onderdeel a, respectievelijk onder 1° en onder 2°,
van de Overleveringswet. Onder 1° is de eis opgenomen dat het bij lijstfeiten18 moet gaan om een strafbaar feit dat op deze zogeheten lijst is opgenomen evenals
de eis inzake de strafbedreiging, namelijk een maximale vrijheidsstraf van ten minste
drie jaar. Onder 2° is de eis opgenomen dat bij een niet-lijstfeit sprake moet zijn
van dubbele strafbaarheid en dat sprake moet zijn van een strafbedreiging van minimaal
twaalf maanden. Met andere woorden, bij niet-lijstfeiten geldt voor een EAB met het
oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel momenteel
een cumulatieve eis van een opgelegde straf van minimaal vier maanden en een strafbedreiging
van minimaal twaalf maanden.

Uit artikel 2, eerste lid, van het kaderbesluit EAB en het arrest van het HvJEU van
3 maart 2020 in de zaak C-717/18, X (Europees aanhoudingsbevel – Dubbele strafbaarheid),
ECLI:EU:C:2020:142, punt 22, volgt echter dat het gaat om een alternatieve voorwaarde:
of het betreft een EAB ter fine van strafvervolging waarbij de strafbare feiten naar
het recht van de uitvaardigende lidstaat strafbaar zijn gesteld met een maximum van
ten minste twaalf maanden, of het betreft een EAB met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
straf of maatregel waarbij de opgelegde sanctie(s) een duur dienen te hebben van ten
minste vier maanden. Met het oog op de correcte en volledige implementatie van het
kaderbesluit EAB, wordt voorgesteld om artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van de
Overleveringswet in die zin aan te passen dat bij een EAB met het oog op de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsbenemende straf of maatregel inzake niet-lijstfeiten enkel de eis
geldt van opgelegde sanctie(s) van minimaal vier maanden. Dit punt is in de voorbereiding
van dit wetsvoorstel onder de aandacht gebracht door de Raad voor de rechtspraak.
De IRK geeft aan deze bepaling reeds een kaderbesluitconforme uitleg,19 waardoor niet verwacht wordt dat de voorgestelde wijziging uitvoeringsconsequenties
met zich meebrengt.

Artikel 2, tweede lid, van het kaderbesluit EAB regelt dat de toetsing van de dubbele
strafbaarheid niet is toegestaan, wanneer het gaat om lijstfeiten en daarop in de
uitvaardigende lidstaat een maximale vrijheidsstraf van ten minste drie jaar is gesteld.
Voor de volledigheid wordt hierbij opgemerkt dat artikel 2, tweede lid, van het kaderbesluit
EAB zowel betrekking heeft op EAB’s die zijn uitgevaardigd ten behoeve van strafvervolging,
als op EAB’s die zijn uitgevaardigd ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf
(zie het arrest van het HvJEU van 3 maart 2020 in de zaak C-717/18, X (Europees aanhoudingsbevel
– Dubbele strafbaarheid), ECLI:EU:C:2020:142, punt 20).

De uitvoerende rechterlijke autoriteit mag, zoals volgt uit artikel 2, vierde lid,
van het kaderbesluit EAB, enkel toetsen aan de dubbele strafbaarheid indien de strafbare
feiten niet op deze lijst staan, of indien de strafbare feiten wel op de lijst staan,
maar niet voldoen aan het vereiste dat daarop in de uitvaardigende lidstaat een maximale
vrijheidsstraf van ten minste drie jaar is gesteld. In die gevallen kan de overlevering
afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat het EAB berust op een naar het recht
van de uitvoerende lidstaat strafbaar feit, ongeacht de bestanddelen of de kwalificatie
ervan. Vervolgens voorziet artikel 4, eerste lid, van het kaderbesluit EAB in de mogelijkheid
voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit om het EAB te weigeren in de gevallen
dat er geen sprake is van dubbele strafbaarheid, omdat het feit niet strafbaar is
naar het recht van de uitvoerende lidstaat. Hierbij is, met andere woorden, sprake
van een facultatieve weigeringsgrond. Uit de jurisprudentie van het HvJEU volgt dat
wanneer een lidstaat, zoals Nederland heeft gedaan, ervoor kiest om een facultatieve
weigeringsgrond om te zetten in nationaal recht, de uitvoerende rechterlijke autoriteit
niet verplicht kan worden om de tenuitvoerlegging te weigeren van elk EAB dat formeel
binnen de werkingssfeer van die weigeringsgrond valt, maar dat de uitvoerende rechterlijke
autoriteit dient te beschikken over beoordelingsmarge waarbij de concrete omstandigheden
van het geval in aanmerking genomen kunnen worden (arrest van het HvJEU van 29 april
2021 in de zaak C-665/20, Mandat d’arrêt Européen – Ne bis in idem, ECLI:EU:C:2021:339,
punt 44).

Artikel 7, eerste lid, aanhef, van de Overleveringswet bepaalt dat overlevering kan worden toegestaan ten behoeve van strafbare feiten die voldoen aan de gestelde eisen. Hieruit volgt
dat ten aanzien van een EAB dat niet voldoet aan die eisen, de overlevering niet wordt
toegestaan. Hoewel het huidige artikel 7, eerste lid, van de Overleveringswet op een
kaderbesluitconforme wijze geïnterpreteerd kan worden als een facultatieve weigeringsgrond,
zoals de IRK reeds doet,20 is de Europese Commissie van oordeel dat Nederland artikel 4, eerste lid, van het
kaderbesluit EAB heeft omgezet als grond tot verplichte weigering van de tenuitvoerlegging,
waarbij de uitvoerende rechterlijke autoriteiten geen beoordelingsmarge wordt gelaten. Teneinde beter tot uitdrukking te brengen dat de
uitvoerende rechterlijke autoriteit over beoordelingsmarge beschikt ten aanzien van
niet-lijstfeiten, wordt voorgesteld om een nieuw tweede lid toe te voegen aan artikel 7
van de Overleveringswet, ter implementatie van artikel 4, eerste lid, van het kaderbesluit
EAB. Het nieuwe tweede lid ziet op de situatie waarin toetsing van de dubbele strafbaarheid
is toegestaan en waarin de rechtbank over beoordelingsmarge beschikt om te beslissen
of de overlevering wordt geweigerd omdat strafbaarheid naar Nederlands recht ontbreekt.
Het kan hierbij zowel gaan om een EAB ten behoeve van strafvervolging (het voorgestelde
onderdeel a) als een EAB ten behoeve van executie (het voorgestelde onderdeel b).
Met het expliciet opnemen van deze facultatieve weigeringsgrond, wordt bovendien beter
aangesloten bij het uitgangspunt dat de tenuitvoerlegging van een EAB de regel is
(artikel 7, eerste lid, van de Overleveringswet), en weigering de uitzondering (artikel 7,
tweede lid, van de Overleveringswet (nieuw)).

Zoals reeds opgemerkt geeft de IRK sinds 15 april 2021 een kaderbesluitconforme uitleg
aan artikel 7, eerste lid, van de Overleveringswet, waardoor deze bepaling door de
IRK reeds wordt geïnterpreteerd als een facultatieve weigeringsgrond met betrekking tot het ontbreken van strafbaarheid naar Nederlands
recht van een niet-lijstfeit.21 De verwachting is dan ook dat deze wijzigingen niet zullen leiden tot bijvoorbeeld
een toename van overleveringsverzoeken voor bagateldelicten of andere praktijkwijzigingen.

Bovenstaande heeft tot gevolg dat indien bij een niet-lijstfeit de dubbele strafbaarheid
ontbreekt, de overlevering toch kan worden toegestaan door de IRK. Artikel 7, tweede
lid, van de Overleveringswet (nieuw) betreft immers een facultatieve weigeringsgrond.
In het geval van accessoire overlevering op grond van het huidige artikel 7, vierde
lid, van de Overleveringswet geldt de eis van dubbele strafbaarheid echter onverkort.22 Het moet gaan om feiten die naar zowel Nederlands recht als naar het recht van de
uitvaardigende lidstaat strafbaar zijn, maar die niet voldoen aan de eis inzake de
hoogte van de straf (een maximum van ten minste twaalf maanden bij overlevering met
het oog op vervolging of een opgelegde straf of maatregel van minimaal vier maanden
bij overlevering met het oog op de tenuitvoerlegging). Overlevering voor het accessoire
feit kan in dat geval worden toegestaan – altijd in samenhang met minstens één strafbaar
hoofdfeit dat wel voldoet aan de eis inzake de strafdrempel23 – om te voorkomen dat bepaalde lichtere feiten tegen een opgeëiste persoon open blijven
staan of een straf niet volledig ten uitvoer gelegd kan worden. Aangezien artikel 7,
tweede lid, van de Overleveringswet (nieuw) een facultatieve weigeringsgrond betreft,
ontstaat een situatie waarin dubbele strafbaarheid voor de overlevering van het hoofdfeit
geen dwingend vereiste meer is, terwijl die eis voor het accessoire feit onverkort
geldt. Het ligt in de rede om deze dwingende eis inzake de dubbele strafbaarheid ook
te laten vervallen bij de accessoire overlevering voor lichtere feiten. Het ligt namelijk
niet voor de hand om strengere eisen te stellen aan de overlevering voor de accessoire
feiten dan aan overlevering voor de hoofdfeiten. De voorgestelde wijziging van artikel 7,
zesde lid, van de Overleveringswet (nieuw) voorziet hierin. Dit heeft tot gevolg dat
de IRK de accessoire overlevering ook kan toestaan indien strafbaarheid naar Nederlands
recht ontbreekt. Daarnaast is de eis in het huidige artikel 7, vierde lid, van de
Overleveringswet, dat het moet gaan om strafbare feiten waarop naar het recht van
de uitvaardigende lidstaat een vrijheidsstraf is gesteld, komen te vervallen. Het kan immers ook voorkomen dat de accessoire overlevering
ten aanzien van een strafbaar feit waarop een geldboete is gesteld of waarvoor een
geldboete is opgelegd, wordt gevraagd. Deze beperking was in eerste instantie aangebracht
omdat het specialiteitsbeginsel ter zake van feiten waarop een geldboete is gesteld
of voor de tenuitvoerlegging van geldboetes, niet geldt.24 Voor die feiten kan een betrokkene immers ook zonder aanvullende toestemming of accessoire
overlevering worden vervolgd, berecht, of anderszins van zijn of haar vrijheid worden
beroofd. Juist om die reden en met het oog op rechtszekerheid en duidelijkheid voor
de opgeëiste persoon, is er geen noodzaak om accessoire overlevering voor dergelijke
feiten verplicht te weigeren. Daarnaast is, naar aanleiding van het advies van de
Raad voor de rechtspraak, in het voorgestelde zesde lid verduidelijkt dat bij accessoire
overlevering voor één of meer strafbare feiten die niet voldoen aan de eis inzake
de strafdrempel, altijd sprake moet zijn van overlevering voor minstens één strafbaar
feit dat wel voldoet aan die eis.

Aanvullend vereiste met betrekking tot retributies en belastingen, douane en deviezen

Artikel 4, eerste lid, van het kaderbesluit EAB bevat bovendien een aanvullend vereiste
waaruit blijkt dat met betrekking tot retributies en belastingen, douane en deviezen
de tenuitvoerlegging van het EAB waarbij wordt getoetst aan het vereiste van dubbele
strafbaarheid, niet mag worden geweigerd op grond van het feit dat de uitvoerende
lidstaat niet dezelfde soort retributies of belastingen heft, of niet dezelfde soort
regelgeving met betrekking tot deze onderwerpen kent als de uitvaardigende lidstaat.
De Europese Commissie geeft aan dat Nederland dit aanvullend vereiste niet heeft omgezet
in de nationale wetgeving. De voorgestelde wijziging van artikel 7, derde lid (nieuw),
van de Overleveringswet voorziet alsnog in dit aanvullende vereiste.

E

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft de IRK erop gewezen dat bepaalde onherroepelijke
beslissingen van een rechter of van het OM die de strafvervolging definitief beëindigen,
sinds de inwerkingtreding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet), onder een facultatieve weigeringsgrond (artikel 4, derde
lid, van het kaderbesluit EAB, geïmplementeerd in artikel 9, eerste lid, onder b en
c, van de Overleveringswet) in plaats van een dwingende weigeringsgrond (artikel 3,
tweede lid, van het kaderbesluit EAB, geïmplementeerd in artikel 9, tweede lid, van
de Overleveringswet) vallen. Dit geldt ook voor dergelijke beslissingen van een rechter
of OM uit een andere lidstaat. Bij de implementatie van het kaderbesluit EAB in de
Overleveringswet die in 2004 in werking is getreden, waarbij is aangesloten bij artikel 9,
eerste lid, van de Uitleveringswet, vielen deze beslissingen onder de dwingende omzetting van artikel 4, derde lid, van het kaderbesluit EAB.25 Bij de voorbereiding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet), is deze dwingende weigeringsgrond abusievelijk omgezet in
een facultatieve weigeringsgrond.26

De IRK heeft artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Overleveringswet in
het geval van een Nederlandse strafbeschikking reeds kaderbesluitconform uitgelegd,
door geen gebruik te maken van de door de Overleveringswet geboden mogelijkheid tot
weigering van de overlevering, omdat in een dergelijke situatie een dwingende weigeringsgrond
dient te gelden.27 De regering deelt het standpunt van de IRK dat bepaalde onherroepelijke rechterlijke
beslissingen of beslissingen van het OM die de strafvervolging definitief beëindigen,
een «onherroepelijke berechting» in de zin van artikel 3, tweede lid, van het kaderbesluit
EAB opleveren.28 Doel van artikel 3, tweede lid, van het kaderbesluit EAB is immers om te vermijden
dat een persoon opnieuw strafrechtelijk wordt vervolgd of veroordeeld wegens dezelfde
feiten en deze bepaling weerspiegelt het ne-bis in idem beginsel van artikel 50 van
het Handvest van de grondrechten van de EU, dat inhoudt dat niemand tweemaal voor
hetzelfde delict kan worden berecht of gestraft (arrest van het HvJEU van 25 juli
2018 in de zaak C-268/17, AY, ECLI:EU:C:2018:602, punt 39 en het arrest van het HvJEU
van 16 november 2010 in de zaak C-261/09, Mantello, ECLI:EU:C:2010:683, punt 40).

Voorgesteld wordt daarom om de facultatieve weigeringsgrond zoals opgenomen in het
huidige artikel 9, eerste lid, onder b, van de Overleveringswet, terug te plaatsten
onder de verplichte weigeringsgrond van artikel 9, tweede lid, onder c (nieuw), van
de Overleveringswet. Het gaat daarbij om de volgende onherroepelijke beslissingen
die de strafvervolging definitief beëindigen29 en die zijn genomen na een beoordeling ten gronde30: een volledig voldane transactie of strafbeschikking (artikel 255a, van het Wetboek
van Strafvordering), evenals de gevallen als bedoeld in artikel 255 van het Wetboek
van Strafvordering. Daarbij gaat het om een rechterlijke beslissing tot buitenvervolgingstelling,
een betekende kennisgeving van niet verdere vervolging (behoudens het in artikel 12i
van het Wetboek van Strafvordering bedoelde bevel van het gerechtshof of indien de
kennisgeving van niet verdere vervolging het gevolg is van de onbevoegdheid van de
rechtbank, artikel 246 van het Wetboek van Strafvordering) of een betekende beschikking
dat de zaak geëindigd is. In die gevallen kan de verdachte niet opnieuw worden vervolgd
ter zake van hetzelfde feit, tenzij zich nieuwe bezwaren voordoen.31 Voornoemde beslissingen kunnen ook afkomstig zijn van een rechter of OM uit een andere
lidstaat. Om die reden wordt voorgesteld om aan artikel 9, tweede lid, onder c (nieuw),
van de Overleveringswet toe te voegen dat dergelijke beslissingen ook uit een andere
lidstaat afkomstig kunnen zijn.

Een zaak waarin besloten wordt om geen vervolging in te stellen, maar waarin de strafvervolging
niet definitief wordt beëindigd of waarin een dergelijke beslissing niet is genomen
na een beoordeling ten gronde, kan niet onder artikel 3, tweede lid, van het kaderbesluit
EAB vallen omdat er dan geen sprake is van een «onherroepelijke berechting», maar
wel onder de facultatieve weigeringsgrond van artikel 4, derde lid, van het kaderbesluit
EAB. Het kan gaan om een beslissing van het Nederlandse openbaar ministerie om af
te zien van vervolging (artikel 167, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering)
of om een beslissing om een vervolging voor het strafbare feit waarvoor het EAB is
uitgevaardigd niet verder voort te zetten.32 Voorgesteld wordt om deze gevallen op te nemen in de facultatieve weigeringsgrond
van artikel 9, eerste lid, onder b (nieuw), van de Overleveringswet (zie voor onherroepelijke
beslissingen genomen in een andere lidstaat die verdere vervolging onmogelijk maken,
artikel 9, eerste lid, onder c, van de Overleveringswet). Artikel 4, derde lid, van
het kaderbesluit EAB heeft namelijk niet als doel om een persoon te beschermen tegen
de mogelijkheid dat hij in meerdere lidstaten het voorwerp uitmaakt van opeenvolgende
onderzoeken ter zake van dezelfde feiten, maar moet worden uitgelegd in het licht
van de noodzaak om te bevorderen dat criminaliteit wordt voorkomen en bestreden (arrest
van het HvJEU van 25 juli 2018 in de zaak C-268/17, AY, ECLI:EU:C:2018:602, punt 55
en punt 57). De Raad voor de rechtspraak heeft echter in zijn consultatieadvies geadviseerd
om nader toe te lichten waarom gekozen is voor invoering van deze facultatieve weigeringsgrond
van het voorgestelde artikel 9, eerste lid, onder b (nieuw), van de Overleveringswet,
dan wel deze voorgestelde wijziging te schrappen. De Raad wijst erop dat onder het
huidige artikel 9 van de Overleveringswet een sepot van het OM waarbij hernieuwde
vervolging niet is uitgesloten, geen weigeringsgrond betreft. Een dergelijke weigeringsgrond
wordt, aldus de Raad, niet gemist in de praktijk omdat bepaalde sepots die hernieuwde
vervolging wel in de weg staan, onder de dwingende weigeringsgrond van het voorgestelde
artikel 9, tweede lid, onder c, van de Overleveringswet vallen. Toch is de regering
van mening dat het wenselijk is om een dergelijke facultatieve weigeringsgrond met
betrekking tot sepots die hernieuwde vervolging niet in de weg staan, op te nemen
in de Overleveringswet. Zoals hierboven is toegelicht kan het daarbij gaan om beslissingen
van het OM om af te zien van vervolging of om een beslissing om een vervolging voor
het strafbare feit waarvoor het EAB is uitgevaardigd niet verder voort te zetten.
Wanneer sprake is van een dergelijk sepot, is het voor te stellen dat de opgeëiste
persoon dit zal aanvoeren als reden om de overlevering te weigeren. De regering acht
het van belang dat bij dergelijke sepots een rechterlijk oordeel wordt gevormd over
het al dan niet weigeren van de overlevering. Om die reden is ervoor gekozen om de
facultatieve weigeringsgrond van het voorgestelde artikel 9, eerste lid, onder b (nieuw),
van de Overleveringswet te behouden in het wetsvoorstel.

F

Zoals hieronder nader wordt toegelicht bij onderdeel P, wordt in het geval dat er
sprake is van een reëel gevaar dat de grondrechten van de opgeëiste persoon na zijn
of haar overlevering zullen worden geschonden, geen gevolg gegeven aan het EAB en
wordt de overleveringsprocedure beëindigd door de IRK. Uit artikel 11, tweede lid,
van de Overleveringswet volgt dat indien de mogelijkheid bestaat dat de omstandigheden
op een dusdanige wijze kunnen veranderen, dat het reële gevaar van een mensenrechtenschending
alsnog kan worden uitgesloten, de rechtbank de beslissing over de overlevering dient
aan te houden.33 Uit artikel 11, vierde lid, van de Overleveringswet volgt dat wanneer het gevaar
van een dergelijke schending niet binnen een redelijke termijn kan worden uitgesloten,
de rechtbank uitspraak als bedoeld in artikel 22, zesde lid, van de Overleveringswet
dient te doen. Voorgesteld wordt om deze verwijzing naar artikel 22, zesde lid, te
vervangen door een verwijzing naar artikel 28, derde lid, van de Overleveringswet.
Artikel 22, zesde lid, ziet namelijk niet op het doen van een uitspraak, maar op een
verlenging van de beslistermijn indien de rechtbank haar beslissing heeft aangehouden
op grond van artikel 11, tweede lid, van de Overleveringswet. Artikel 28, derde lid,
van de Overleveringswet ziet op het doen van een uitspraak door de rechtbank in het
geval dat zij van oordeel is dat aan het EAB geen gevolg dient te worden gegeven,
en betreft dus de correcte verwijzing. Hiermee wordt het bezwaar van de Europese Commissie,
dat deze bepaling in strijd is met de verplichting van de rechterlijke autoriteit
van de uitvoerende lidstaat om ten aanzien van elk EAB dat haar wordt toegezonden
een beslissing te nemen, ondervangen. Voor de volledigheid wordt hier nog opgemerkt
dat het oordeel van de rechtbank als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Overleveringswet,
gebaseerd dient te zijn op een onderzoek in twee fasen, zoals uitgebreid toegelicht
in de memorie van toelichting bij de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van
onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees
aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese
Unie (wijziging van de Overleveringswet).34 Dit is herbevestigd door het HvJEU in het arrest van 17 december 2020 in de gevoegde
zaken C-354/20 PPU en C-412/20 PPU, L en P, ECLI:EU:C:2020:1033, punt 53 en in het
arrest van 22 februari 2022 in de gevoegde zaken C-562/21 PPU en C-563/21 PPU, ECLI:EU:C:2022:100,
punt 66.

G en V

Artikel 14 van de Overleveringswet geeft uitvoering aan de artikelen 27, tweede tot
en met vierde lid, en 28, tweede tot en met vierde lid, van het kaderbesluit EAB en
behandelt het specialiteitsbeginsel. Het specialiteitsbeginsel houdt – kort gezegd –
in dat een overgeleverde persoon niet kan worden vervolgd of doorgeleverd aan een
andere (lid)staat voor een ander strafbaar feit dan waarvoor de overlevering werd
toegestaan en dat is begaan voorafgaand aan zijn of haar feitelijke overlevering.
Wanneer sprake is van «enig ander voor de overlevering begaan feit» waarvoor de uitvaardigende
justitiële autoriteit de overgeleverde persoon wil vervolgen, berechten of anderszins
van zijn of haar vrijheid beroven, moet ofwel de uitvoerende justitiële autoriteit
toestemming geven voor de aanvullende vervolging (artikel 27, derde lid, onderdeel g,
van het kaderbesluit EAB) ofwel moet er sprake zijn van één van de in artikel 27,
derde lid, onderdelen a tot en met f, van het kaderbesluit EAB bedoelde uitzonderingen.
Bij doorlevering aan een andere lidstaat moet de uitvoerende justitiële autoriteit
toestemming geven, tenzij sprake is van één van de in artikel 28, tweede lid, onder a
tot en met c, bedoelde uitzonderingen (zie ook het arrest van het HvJEU van 28 juni
2012 in de zaak C-192/12 PPU, West, ECLI:EU:C:2012:404, punt 50). Voor doorlevering
aan een derde staat is altijd toestemming nodig van de bevoegde autoriteit van de
lidstaat die de opgeëiste persoon heeft overgeleverd (artikel 28, vierde lid, van
het kaderbesluit EAB en artikel 14, vierde lid, van de Overleveringswet).

Artikel 27, derde lid, onderdeel e, van het kaderbesluit EAB betreft één van de uitzonderingssituaties
waarin het specialiteitsbeginsel niet geldt, en ziet op de situatie dat de opgeëiste
persoon voorafgaand aan zijn of haar overlevering heeft ingestemd met onmiddellijke
overlevering via een verkorte procedure en daarbij op hetzelfde tijdstip afstand heeft
gedaan van de bescherming van het specialiteitsbeginsel. Sinds de inwerkingtreding
per 1 april 2021 van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen van
het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet) is het van rechtswege vervallen van de bescherming van het
specialiteitsbeginsel bij overlevering via de verkorte procedure geschrapt. Voor de
inwerkingtreding van die wet was aan de toepassing van de verkorte procedure het rechtsgevolg
verbonden dat de opgeëiste persoon na zijn of haar overlevering geen aanspraak kon
maken op bescherming door het specialiteitsbeginsel. Bij de totstandkoming van deze
Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit EAB
is echter over het hoofd gezien dat, nu een opgeëiste persoon afstand kan doen van het recht op bescherming van het specialiteitsbeginsel, en dit niet langer
van rechtswege het geval is, de in artikel 27, derde lid, onderdeel e, van het kaderbesluit
EAB opgenomen uitzonderingsgrond expliciet opgenomen dient te worden in artikel 14,
eerste lid, van de Overleveringswet. De Europese Commissie heeft hierop gewezen. Met
de voorgestelde wijziging wordt deze uitzonderingsgrond alsnog opgenomen (artikel 14,
eerste lid, onderdeel e (nieuw)).

Dit heeft tot gevolg dat op het moment dat een opgeëiste persoon voorafgaand aan zijn
of haar overlevering instemt met onmiddellijke overlevering overeenkomstig artikel 39
van de Overleveringswet, en daarbij op hetzelfde tijdstip afstand doet van de bescherming
van het specialiteitsbeginsel, hij of zij zonder toestemming van de uitvoerende justitiële
autoriteit kan worden vervolgd, gestraft of op enige andere wijze in zijn of haar
persoonlijke vrijheid beperkt kan worden ter zake van feiten die voor het tijdstip
van overlevering zijn begaan en waarvoor hij of zij niet werd overgeleverd. Dit kan
de vrijheid van de betrokkene aantasten, aangezien deze aanvullende vervolging kan
leiden tot een zwaardere veroordeling van de betrokkene (arrest van het HvJEU van
24 november 2020 in de zaak C-510/19, Openbaar Ministerie (Faux en écritures), ECLI:EU:C:2020:953,
punt 62). Om die reden is het van belang dat de opgeëiste persoon zijn verklaring
dat hij of zij afstand wil doen van de bescherming van het specialiteitsbeginsel,
aflegt op hetzelfde tijdstip als waarop hij of zij instemt met onmiddellijke overlevering
overeenkomstig artikel 39, eerste lid, van de Overleveringswet. Zo moet de verklaring
worden afgelegd tegenover een rechtbank (afhankelijk van het moment waarop de verklaring
wordt afgelegd kan dit tegenover elke rechtbank in Nederland dan wel de rechtbank
Amsterdam, zie artikel 39, tweede lid, van de Overleveringswet) en kan de opgeëiste
persoon zich bij het afleggen van zijn of haar verklaring doen bijstaan door een raadsman
(artikel 39, vierde lid, van de Overleveringswet). Om expliciet tot uitdrukking te
brengen dat deze waarborgen niet alleen gelden ten aanzien van de verklaring dat een
opgeëiste persoon instemt met onmiddellijke overlevering, maar ook ten aanzien van
een verklaring dat die persoon daarbij afstand wil doen van de bescherming van het
specialiteitsbeginsel, wordt in onderdeel V voorgesteld om artikel 39, eerste lid,
van de Overleveringswet in die zin aan te vullen. De Raad voor de rechtspraak heeft
aandacht gevraagd voor dit aspect bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel. De voorgestelde
wijziging is in lijn met artikel 13, tweede lid, van het kaderbesluit EAB.

Daarnaast zijn er bepaalde situaties in het kader van de aanvullende vervolging waarin
de bescherming van het specialiteitsbeginsel op grond van het kaderbesluit niet geldt.
In die gevallen geldt de bescherming ook niet bij doorlevering. Op grond van artikel 28,
tweede lid, onderdeel c, van het kaderbesluit EAB is doorlevering aan een andere lidstaat
namelijk toegestaan, zonder toestemming van de uitvoerende rechterlijke autoriteit,
in het geval dat de opgeëiste persoon niet de bescherming geniet van het specialiteitsbeginsel op grond van artikel 27, derde
lid, onderdelen a, e, f, en g, van het kaderbesluit EAB. Dit door de Europese Commissie
geconstateerde gebrek dient te worden hersteld. Dit wordt hieronder nader toegelicht
aan de hand van de verschillende situaties en de voorgestelde wijzigingen van artikel 14
van de Overleveringswet.

Eerste situatie: het niet tijdig verlaten of terugkeren naar het grondgebied van de
uitvaardigende lidstaat

Op grond van artikel 27, derde lid, onderdeel a, van het kaderbesluit EAB is aanvullende
vervolging mogelijk indien de opgeëiste persoon, hoewel hij of zij daartoe de mogelijkheid
had, niet binnen 45 dagen na zijn of haar definitieve invrijheidsstelling het grondgebied
van de uitvaardigende lidstaat heeft verlaten of daarnaar is teruggekeerd. Dit is
opgenomen in artikel 14, eerste lid, onderdeel a, van de Overleveringswet. Artikel 28,
tweede lid, onderdeel a, van het kaderbesluit EAB regelt de mogelijkheid tot doorlevering
zonder toestemming van de uitvoerende rechterlijke autoriteit in de vergelijkbare
situatie waarin een opgeëiste persoon, hoewel hij of zij daartoe de mogelijkheid had,
niet binnen 45 dagen na zijn of haar definitieve invrijheidsstelling het grondgebied
van de uitvaardigende lidstaat heeft verlaten of daarnaar is teruggekeerd. Dit is
opgenomen in artikel 14, tweede lid, onderdeel a, van de Overleveringswet. Op grond
van artikel 28, tweede lid, onderdeel c, van het kaderbesluit EAB is doorlevering
aan een andere lidstaat echter ook toegestaan zonder toestemming van de uitvoerende
rechterlijke autoriteit, in het geval dat de opgeëiste persoon niet de bescherming geniet van het specialiteitsbeginsel op grond van artikel 27, derde
lid, onderdeel a, van het kaderbesluit EAB. Dat wil zeggen, wanneer een opgeëiste
persoon niet langer de bescherming geniet van het specialiteitsbeginsel met het oog
op een aanvullende vervolging, geniet hij of zij ook niet deze bescherming met het
oog op een doorlevering aan een andere lidstaat. De voorgestelde wijziging voorziet
nu in deze uitzonderingsgrond (artikel 14, tweede lid, onderdeel c (nieuw), van de
Overleveringswet). Een situatie waarin de overgeleverde persoon niet tijdig het grondgebied
heeft verlaten of daarnaar is teruggekeerd en de betrokkene daardoor het recht op
bescherming van het specialiteitsbeginsel ten aanzien van aanvullende vervolging verliest,
zal echter impliciet ook betekenen dat de betrokkene niet tijdig het grondgebied heeft
verlaten om nog in aanmerking te komen voor de bescherming van het specialiteitsbeginsel
ten aanzien van doorlevering. Beide situaties staan al in de huidige Overleveringswet.
Om die reden is de verwachting dat dit niet tot uitvoeringsconsequenties zal leiden.

Tweede situatie: instemming van de opgeëiste persoon voorafgaand aan zijn of haar
overlevering

Op grond van artikel 27, derde lid, onderdeel e, van het kaderbesluit EAB is aanvullende
vervolging mogelijk indien de opgeëiste persoon heeft ingestemd met zijn of haar overlevering
(de verkorte procedure) en daarbij afstand heeft gedaan van de bescherming van het
specialiteitsbeginsel. Dit wordt, door middel van de hierboven beschreven voorgestelde
wijziging, opgenomen in artikel 14, eerste lid, onderdeel e (nieuw), van de Overleveringswet
mogelijk. Doorlevering zonder toestemming van de uitvoerende rechterlijke autoriteit
is op grond van artikel 28, tweede lid, onderdeel c, in samenhang met artikel 27,
derde lid, onderdeel e, van het kaderbesluit EAB toegestaan, wanneer de opgeëiste
persoon eerder al afstand heeft gedaan van de bescherming van het specialiteitsbeginsel
met het oog op een aanvullende vervolging. De voorgestelde wijziging voorziet in deze
uitzonderingsgrond (artikel 14, tweede lid, onderdeel c (nieuw), van de Overleveringswet).

Derde situatie: instemming van de opgeëiste persoon na zijn of haar overlevering

Op grond van artikel 27, derde lid, onderdeel f, van het kaderbesluit EAB is aanvullende
vervolging mogelijk indien de opgeëiste persoon na zijn of haar overlevering uitdrukkelijk
afstand doet van de bescherming van het specialiteitsbeginsel voor bepaalde, voor
zijn of haar overlevering gepleegde feiten. Dit is opgenomen in het huidige artikel 14,
eerste lid, onderdeel e, van de Overleveringswet, dat middels dit wetsvoorstel wordt
vernummerd tot onderdeel f (nieuw). Artikel 28, tweede lid, onderdeel b, van het kaderbesluit
EAB voorziet in de mogelijkheid tot doorlevering zonder toestemming van de uitvoerende
rechterlijke autoriteit, in het geval dat de opgeëiste persoon daar na zijn of haar
overlevering mee heeft ingestemd. Dit is opgenomen in artikel 14, tweede lid, onderdeel b,
van de Overleveringswet. Op grond van artikel 28, tweede lid, onderdeel c, van het
kaderbesluit EAB is toestemming van de opgeëiste persoon voor doorlevering echter
niet nodig, wanneer de opgeëiste persoon eerder al heeft ingestemd met aanvullende
vervolging. De voorgestelde wijziging voorziet in deze uitzonderingsgrond (artikel 14,
tweede lid, onderdeel c (nieuw), van de Overleveringswet).

Vierde situatie: toestemming van de uitvoerende justitiële autoriteit

Tot slot is doorlevering zonder toestemming van de uitvoerende justitiële autoriteit
toegestaan, indien de uitvoerende justitiële autoriteit al toestemming heeft gegeven
voor de uitbreiding van de vervolging met nieuwe strafbare feiten op grond van artikel 27,
derde lid, onderdeel g, van het kaderbesluit EAB (geïmplementeerd in het huidige artikel 14,
eerste lid, onderdeel f, van de Overleveringswet, dat door middel van dit wetsvoorstel
wordt vernummerd tot onderdeel g (nieuw)). De voorgestelde wijziging voorziet in deze
uitzonderingsgrond (artikel 14, tweede lid, onderdeel c (nieuw), van de Overleveringswet).

Recht om te worden gehoord

Het HvJEU heeft in een arrest van 26 oktober 2021 in de gevoegde zaken C-428/21 en
C-429/21 PPU (HM en TZ), ECLI:EU:C:2021:876, de artikelen 27, derde lid, onder g,
en vierde lid, en 28, derde lid, van het kaderbesluit EAB, gelezen in het licht van
het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke
bescherming, zodanig uitgelegd dat de betrokkene het recht heeft te worden gehoord
indien de uitvaardigende justitiële autoriteit verzoekt om toestemming voor de vervolging
van andere feiten dan die aan de overlevering ten grondslag lagen of voor de verdere
overlevering van de betrokkene aan een andere lidstaat die daarvoor een Europees aanhoudingsbevel
heeft uitgevaardigd. Aangezien die bepalingen toepassing vinden op een moment dat
de feitelijke overlevering al heeft plaatsgehad is het vervolgens de vraag of dat
horen door de uitvoerende of de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moet plaatsvinden,
en welke praktische consequenties daaraan zijn verbonden. Het HvJEU heeft in zijn
uitspraak verduidelijkt dat het aan de betrokken autoriteiten is om in onderling overleg
af te stemmen op welke wijze dat verhoor plaatsvindt (punt 61). Het HvJEU heeft geoordeeld
dat een betrokkene zijn standpunt «naar behoren en daadwerkelijk kenbaar» dient te
kunnen maken, maar dat een betrokkene niet «het recht heeft om persoonlijk voor de
uitvoerende rechterlijke autoriteit te verschijnen wanneer deze autoriteit voornemens
is in te stemmen met het verzoek van de uitvaardigende lidstaat» (punt 63). Het HvJEU
heeft uitdrukkelijk aangegeven, op voorspraak van de verwijzende rechter (de IRK),
dat het horen kan geschieden ten overstaan van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit
(punt 67). Die moet daarvan dan proces-verbaal opmaken en dit aan de uitvoerende rechterlijke
autoriteit zenden. Het beginsel van wederzijds vertrouwen rechtvaardigt een dergelijke
praktische oplossing, aldus het HvJEU (punten 37 en 68). Deze uitspraak is van zodanig
principieel belang dat een uitdrukkelijke regeling van het hoorrecht in de Overleveringswet
niet mag ontbreken. De voorgestelde wijziging van artikel 14, derde lid, van de Overleveringswet
voorziet daarin. Voorgesteld wordt om ten aanzien van de uitvoering van het hoorrecht
niet meer te regelen dan dat de rechtbank indien nodig in overeenstemming met de uitvaardigende
rechterlijke autoriteit afspreekt op welke wijze inhoud aan het hoorrecht wordt gegeven.
Bezien is nog of een uitdrukkelijke regeling moet worden getroffen voor de gevallen
wanneer Nederland uitvaardigende lidstaat is. Dat lijkt niet nodig, omdat de artikelen 46,
eerste lid, en 47 van de Overleveringswet voldoende ruimte laten aan de rechter-commissaris
om uitvoering te geven aan het hoorrecht op de wijze die met de uitvoerende autoriteit
wordt overeengekomen.

H

Uit artikel 21, tweede lid, dat nader wordt toegelicht in onderdeel K, volgt dat een
persoon die in Nederland een immuniteit of voorrecht geniet, in Nederland niet mag
worden aangehouden op basis van een Europees aanhoudingsbevel. In zijn consultatieadvies
heeft de Raad voor de rechtspraak erop gewezen dat een dergelijk persoon evenmin voorlopig mag worden aangehouden (dat wil zeggen, op basis van een signalering in het Schengen-informatiesysteem
of via Interpol, zie artikel 15, in samenhang met artikel 4, eerste en tweede lid,
van de Overleveringswet). Om die reden wordt met de in dit onderdeel voorgestelde
wijziging artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet van overeenkomstige toepassing
verklaard in artikel 15.

J

Artikel 20, vierde lid, van de Overleveringswet regelt de bevoegdheid van de officier
van justitie tot het opvragen van aanvullende informatie bij de uitvaardigende justitiële
autoriteit. Deze bepaling kent zijn grondslag in artikel 15, tweede lid, van het kaderbesluit
EAB, waar deze bevoegdheid wordt toegekend aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit.
Met het oog op een volledige implementatie wordt voorgesteld om in artikel 20, vierde
lid, van de Overleveringswet te expliciteren dat ook de IRK bevoegd is tot het opvragen
van aanvullende informatie. De verwachting is dat de praktijk op dit punt niet zal
wijzigen, aangezien de IRK al het OM kan verzoeken om aanvullende informatie op te
vragen bij de uitvaardigende justitiële autoriteit. Om die reden wordt voorgesteld
om het aan de officier van justitie over te laten om, ofwel op eigen initiatief, ofwel
op verzoek van de rechtbank, de uitvaardigende justitiële autoriteit om aanvullende
informatie te vragen. De regering is van mening dat dit de meest praktische werkwijze
is die bovendien goed aansluit bij de rolverdeling tussen de actoren in de overleveringspraktijk.
Hoewel het OM volgens rechtspraak van het HvJEU niet kan worden geclassificeerd als
«uitvoerende rechterlijke autoriteit», vanwege – kort gezegd – het bestaan van de
bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid, is het
naar mening van de regering niet in strijd met het kaderbesluit om deze bevoegdheid
en taak van het OM te behouden. Het opvragen van aanvullende informatie raakt immers
niet de vrijheid van de opgeëiste persoon in de zin van artikel 6 van het Handvest
van de Grondrechten van de EU.35

K

Artikel 21, eerste lid, van de Overleveringswet

Artikel 21, eerste lid, van de Overleveringswet voorziet in de bevoegdheid om de opgeëiste
persoon aan te houden op basis van een EAB dat voldoet aan de eisen die zijn opgenomen
in artikel 2 van de Overleveringswet. Artikel 21, eerste lid, van de Overleveringswet
strekt tot implementatie van artikel 1, tweede lid, van het kaderbesluit EAB. Uit
artikel 1, tweede lid, van het kaderbesluit volgt dat lidstaten er op grond van het
beginsel van wederzijdse erkenning in principe toe gehouden zijn om elk Europees aanhoudingsbevel
ten uitvoer te leggen, behoudens de in het kaderbesluit EAB opgenomen weigeringsgronden
(zie het arrest van het HvJEU van 6 oktober 2009, in de zaak C-123/08, Wolzenburg,
ECLI:EU:C:2009:616, punt 57 en het arrest van het HvJEU van 5 april 2016, in de gevoegde
zaken C-404/15 en C-659/15 PPU, Aranyosi en Căldăraru, ECLI:EU:C:2016:198, punt 79).
De formulering van artikel 21, eerste lid, van de Overleveringswet («kan (...) worden
aangehouden») voorziet, aldus de Europese Commissie, echter in een discretionaire
bevoegdheid, hoewel uit de wetsgeschiedenis volgt dat een EAB wordt erkend voor wat betreft de aanhouding en de titel vormt voor de aanhouding.36 Niettemin acht de regering het noodzakelijk om de formulering van artikel 21, eerste
lid, van de Overleveringswet aan te scherpen door te verduidelijken dat een opgeëiste
persoon wordt aangehouden op basis van een EAB dat aan de eisen voldoet, in plaats van kan worden aangehouden. Dit sluit bovendien aan bij de praktijk. De verwachting is dan ook dat
deze wijziging geen consequenties met zich meebrengt voor de overleveringspraktijk.

Artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet

Artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet strekt tot implementatie van artikel 20
van het kaderbesluit EAB. Artikel 20 van het kaderbesluit is van toepassing op situaties
waarin de opgeëiste persoon een voorrecht of immuniteit van strafvervolging of tenuitvoerlegging
geniet. Artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet heeft echter geen betrekking
op voorrechten. De Europese Commissie heeft om die reden een gebrek geconstateerd
in de implementatie van artikel 20 van het kaderbesluit. De voorgestelde wijziging
voorziet nu alsnog in de situatie dat de opgeëiste persoon een voorrecht geniet. Daarnaast
wordt voorgesteld om aan te sluiten bij de formulering van artikel 20 van het kaderbesluit
EAB door aan te geven dat het moet gaan om een voorrecht of immuniteit met betrekking
tot een strafvervolging of de tenuitvoerlegging van straffen, in plaats van een voorrecht of immuniteit met
betrekking tot een strafvervolging en de tenuitvoerlegging van straffen. De verwachting is echter dat deze wijzigingen
weinig consequenties zullen hebben voor de overleveringspraktijk. Voorrechten spelen
namelijk in principe geen rol in deze strafrechtelijke context, aangezien dit ziet
op zaken als belastingvrijdom of verblijfsrechten die verbonden zijn aan een diplomatieke
status, waaraan ook immuniteit verbonden is. Desondanks acht de regering deze aanvulling
noodzakelijk, om te voldoen aan het Europeesrechtelijke vereiste van het nemen van
maatregelen met het oog op de correcte en volledige omzetting van het kaderbesluit
EAB. Verder heeft de Raad voor de rechtspraak in zijn consultatieadvies erop gewezen
dat artikel 20 van het kaderbesluit EAB niet alleen ziet op voorrechten en immuniteiten
van internationaalrechtelijke aard, maar ook op voorrechten en immuniteiten die door
het nationale recht van de uitvoerende lidstaat worden verleend, terwijl artikel 21,
tweede lid, van de Overleveringswet, aldus de Raad, alleen ziet op voorrechten en
immuniteiten van internationaalrechtelijke aard. Artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet
ziet echter ook op immuniteiten en voorrechten van nationaalrechtelijke aard. Op dat punt is geen wijziging beoogd ten aanzien van het huidige
artikel 21, tweede lid, van de Overleveringswet, waaruit blijkt dat er sprake moet
zijn van een immuniteit (of voorrecht) «in Nederland», wat zowel van nationaalrechtelijke
als internationaalrechtelijke aard kan zijn. Het opheffen daarvan is echter alleen
aan de orde bij immuniteiten (of voorrechten) met een internationaalrechtelijk karakter,
waarbij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit de verantwoordelijkheid heeft om
daarom te verzoeken (zie artikel 20, tweede lid, van het kaderbesluit EAB). Voor de
(on)mogelijkheid tot het opheffen van een nationaalrechtelijke immuniteit (of voorrecht),
wordt verwezen naar hetgeen hierover opgenomen is in de totstandkomingsgeschiedenis
van de Overleveringswet.37

Artikel 21, derde, achtste en negende lid, van de Overleveringswet

De Europese Commissie heeft opgemerkt dat Nederland artikel 12 van het kaderbesluit
EAB niet correct heeft omgezet in de Overleveringswet. Dit artikel bepaalt dat het
aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit is om te beslissen of de betrokkene in hechtenis blijft overeenkomstig het recht
van de uitvoerende lidstaat. Artikel 21, achtste lid, van de Overleveringswet regelt
echter dat de officier van justitie beslist over de verlenging van de inverzekeringstelling.
Inverzekeringstelling in het overleveringsrecht is doorgaans van langere duur dan
de maximale termijn van inverzekeringstelling overeenkomstig artikel 58, tweede lid,
van het Wetboek van Strafvordering. De verlengde inverzekeringstelling in het overleveringsrecht
duurt op grond van artikel 21, achtste lid, van de Overleveringswet immers totdat
de rechtbank beslist over de gevangenhouding overeenkomstig artikel 27 van de Overleveringswet.
Aangezien in de praktijk de IRK doorgaans reeds kort na het aanvankelijke bevel tot
inverzekeringstelling van de officier van justitie op grond van artikel 21, vijfde
lid, van de Overleveringswet ambtshalve de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling
toetst, met toepassing van artikel 21, negende lid, van de Overleveringswet,38 wordt voorgesteld om de beslissing tot verlenging van de inverzekeringstelling rechtstreeks
aan de rechtbank op te dragen.39 Op deze manier wordt verzekerd dat een besluit tot vrijheidsbeneming van meer dan
korte duur wordt genomen door de uitvoerende justitiële autoriteit, waarmee een betere
aansluiting bij artikel 12 van het kaderbesluit EAB is verzekerd. De officier van
justitie blijft overigens wel een rol spelen bij deze beslissing, aangezien deze beslissing
slechts wordt genomen op diens vordering.

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft de Raad voor de rechtspraak aandacht
gevraagd voor de voorlopige aanhouding. Een voorlopige aanhouding overeenkomstig artikel 17,
in samenhang met artikel 15, van de Overleveringswet, kan op basis van artikel 21,
derde lid, van de Overleveringswet worden omgezet in een aanhouding. Na een voorlopige
aanhouding kan de opgeëiste persoon in verzekering gesteld blijven voor een termijn
van 3 dagen, éénmaal te verlengen met 3 dagen (artikel 17, vierde lid, van de Overleveringswet).
Op vordering van de officier van justitie kan vervolgens door de rechter-commissaris
de bewaring worden bevolen (artikel 18, van de Overleveringswet). De voorlopige aanhouding
wordt door de officier van justitie omgezet in een aanhouding zodra de officier van
justitie het ontvangen Europees aanhoudingsbevel in behandeling heeft genomen (artikel 21,
derde lid, van de Overleveringswet). Die omzetting kan dus al plaatsvinden voordat
sprake is van een door de rechter-commissaris bevolen bewaring. De omgezette aanhouding
van de opgeëiste persoon duurt voort tot het tijdstip waarop de rechtbank over zijn
gevangenhouding beslist (artikel 21, derde lid, in samenhang met artikel 27, tweede
lid, van de Overleveringswet). Omdat ook hier sprake is van vrijheidsbeneming van
meer dan korte duur, wordt voorgesteld dat de rechtbank, op vordering van de officier
van justitie, beslist over de omzetting van de voorlopige aanhouding in een aanhouding.
De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn consultatieadvies aandacht gevraagd voor
het verschil tussen het voorgestelde derde en achtste lid van artikel 21 van de Overleveringswet,
waarbij op grond van het achtste lid een plicht geldt tot het horen van de opgeëiste
persoon over de verlengde inverzekeringstelling, maar een dergelijke hoorplicht niet
aan de orde is bij het derde lid (de omgezette aanhouding). De regering acht het wenselijk
dat ook bij de omzetting van de aanhouding in de zin van artikel 21, derde lid, van
de Overleveringswet, de opgeëiste persoon door de rechtbank kan worden gehoord over
zijn of haar vrijheidsbeneming. Zoals hierboven reeds is toegelicht, duurt de omgezette
aanhouding immers voort totdat de rechtbank heeft beslist over zijn gevangenhouding.
Het verschil met artikel 21, achtste lid, is gelegen in het feit dat bij een dergelijke
omzetting sprake is van een opgeëiste persoon die in eerste instantie voorlopig werd
aangehouden op basis van een signalering, terwijl het in het geval van artikel 21,
achtste lid (verlengde inverzekeringstelling) gaat om een opgeëiste persoon die direct
op basis van een EAB werd aangehouden conform artikel 21, eerste lid. In beide gevallen
kan de omgezette aanhouding respectievelijk de verlengde inverzekeringstelling duren
tot het moment waarop de rechtbank uitspraak doet. Om de rechtbank in staat de stellen
om te beslissen of de opgeëiste persoon in overleveringsdetentie dient te blijven,
wordt voorgesteld om de mogelijkheid tot het horen van de opgeëiste persoon over zijn
vrijheidsbeneming ook op te nemen in het derde lid van artikel 21 van de Overleveringswet.
Gelet op de voorgestelde «kan»-bepaling, kan de rechtbank het horen van de opgeëiste
persoon achterwege laten, bijvoorbeeld in het geval dat de opgeëiste persoon recent
is gehoord door de rechter-commissaris in het kader van de bewaring (artikel 18, eerste
lid, van de Overleveringswet).

Daarnaast wordt voorgesteld om in het negende lid tot uitdrukking te brengen dat de
rechtbank en de officier van justitie niet alleen bevoegd zijn om het bevel tot inverzekeringstelling
op enig moment op te heffen, maar dat dit ook geldt voor de omgezette aanhouding.

L en O

Artikel 22 van de Overleveringswet strekt tot implementatie van artikel 17 van het
kaderbesluit EAB en betreft de termijnen waarbinnen over de overlevering moet worden
beslist. Artikel 22 is bij Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet) ingrijpend gewijzigd. Uit de praktijk blijkt echter dat het
kan voorkomen dat een prejudiciële vraag pas aan het HvJEU voorgelegd kan worden na
het verstrijken van de termijn van negentig dagen. Ter illustratie wordt hier verwezen
naar de zaak C-665/20, Mandat d’arrêt Européen – Ne bis in idem, ECLI:EU:C:2021:339.
Hoewel de regering zeer veel belang hecht aan de naleving van de termijnen om een
beslissing te nemen over de overlevering, is het Europeesrechtelijk niet toegestaan
om de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen door de IRK te beperken.40 Om die reden acht de regering de voorgestelde wijziging noodzakelijk, waardoor – indien
de eerste negentig dagen van de beslistermijn zijn verstreken – ook het voornemen
tot het stellen van een prejudiciële vraag aanleiding kan zijn voor de IRK om de beslistermijn
te verlengen, en de daarmee samenhangende overleveringsdetentie (artikel 27, derde
lid, onderdeel O). Ook wordt voorgesteld om, met het oog op de toekomstbestendigheid
van deze bepaling, te verduidelijken dat de drie uitzonderlijke omstandigheden die
reeds genoemd worden in het huidige artikel 22, vierde tot en met zesde lid, van de
Overleveringswet, niet limitatief zijn, door het opnemen van de woorden «in ieder
geval». Het is immers niet ondenkbaar dat het HvJEU in de toekomst een andere uitzonderlijke
omstandigheid aanvaardt in zijn jurisprudentie. De «uitzonderlijke omstandigheden»
zijn in artikel 17, zevende lid, van het kaderbesluit EAB immers ook niet limitatief
benoemd. In het voorgestelde vierde lid wordt de mogelijkheid genoemd om de beslistermijn
telkens met maximaal zestig dagen te verlengen, tenzij anders is bepaald. Het huidige
artikel 22, vijfde lid, van de Overleveringswet omvat de mogelijkheid om de beslistermijn
met telkens dertig dagen te verlengen, in het geval dat de rechtbank onderzoek doet
naar een reëel gevaar van een grondrechtenschending van de opgeëiste persoon. Die
termijn van dertig dagen is bewust gekozen41 en wordt overgenomen in het nieuwe vijfde lid van artikel 22 van de Overleveringswet.
Naar aanleiding van het consultatieadvies van de Raad voor de rechtspraak is in het
voorgestelde vierde lid de aanduiding van het einde van de mogelijkheid tot verlenging,
namelijk het moment dat de rechtbank uitspraak doet, opnieuw opgenomen in deze bepaling.
Dit is in lijn met het huidige artikel 22, vierde en zesde lid, van de Overleveringswet.
Het spreekt daarbij voor zich dat na een prejudiciële verwijzing (vierde lid, onderdeel a),
de rechtbank uitspraak doet zodra het Hof arrest heeft gewezen.

M

Artikel 23, eerste lid, van de Overleveringswet voorziet in een bevoegdheid van de
officier van justitie om een EAB rauwelijks te weigeren, indien meteen bij eerste
bestudering van een Europees aanhoudingsbevel blijkt dat overlevering niet kan worden
toegestaan. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien de overlevering wordt gevraagd
van een betrokkene die ten tijde van het begaan van het strafbare feit jonger was
dan twaalf jaar (artikel 10 van de Overleveringswet). Het weigeren van de tenuitvoerlegging
van een EAB is echter, op grond van de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit EAB,
voorbehouden aan de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat. Om die reden
wordt voorgesteld dat indien de officier van justitie reeds aanstonds van oordeel
is dat de overlevering niet kan worden toegestaan, hij of zij dit oordeel uiterlijk
op de derde dag na ontvangst van het EAB voorlegt aan de rechtbank. De officier van
justitie legt daarbij tevens het EAB en bijbehorende vertaling over aan de rechtbank.
De rechtbank dient vervolgens te beslissen binnen een termijn van tien dagen. Voor
deze termijnen is gekozen omdat, in het geval dat de rechtbank van oordeel is dat
het EAB niet rauwelijks kan worden geweigerd, alsnog het reguliere traject voor de
behandeling van een EAB gevolgd dient te worden. Daarbij geldt een beslistermijn van
in principe zestig dagen, waarvan dan al maximaal dertien dagen zijn verstreken. Voor
de volledigheid wordt hierbij opgemerkt dat voor het nemen van een beslissing tot
rauwelijkse weigering een openbare behandeling ter zitting niet mogelijk is. De procedure
omtrent het rauwelijks weigeren loopt namelijk voorafgaand aan de reguliere procedure
die start op het moment dat de officier van justitie op grond van artikel 23, tweede
lid, van de Overleveringswet een vordering tot in behandeling neming van het EAB indient
bij de rechtbank. Bovendien zijn op grond van artikel 30, eerste lid, van de Overleveringswet
de artikelen 21 tot en met 25 van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige
toepassing, zodat een beslissing tot het al dan niet rauwelijks weigeren genomen kan
worden in de (enkelvoudige) raadkamer. Indien de rechtbank het oordeel van de officier
van justitie tot rauwelijkse weigering niet volgt, dient de officier alsnog binnen
drie dagen na de beslissing van de rechtbank een dergelijke vordering in te stellen
bij de rechtbank (artikel 23, tweede lid, van de Overleveringswet).

De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn consultatieadvies opgemerkt dat het niet
wenselijk lijkt dat het openbaar ministerie, de opgeëiste persoon en andere procesdeelnemers
worden opgeroepen om te worden gehoord over de rauwelijkse weigering (artikelen 23,
eerste lid (nieuw) en 30 van de Overleveringswet in samenhang met artikel 23, tweede
lid, van het Wetboek van Strafvordering). De Raad geeft daarbij aan dat de officier
van justitie zijn standpunt over de rauwelijkse weigering al kenbaar heeft gemaakt
door middel van de kennisgeving aan de rechtbank (artikel 23, eerste lid, van de Overleveringswet
(nieuw)) en dat de Raad zich niet kan voorstellen dat de opgeëiste persoon en zijn
raadsman behoefte zullen hebben om te worden gehoord over een afwijzing van het overleveringsverzoek.
De regering deelt deze visie en stelt daarom in artikel 23, eerste lid, voor dat de
rechtbank af kan zien van het horen van de officier van justitie en de opgeëiste persoon.

N en P

Artikel 26, derde lid, en artikel 28, vierde lid, van de Overleveringswet

Artikel 26, derde lid, van de Overleveringswet voorziet in een regeling voor de gevallen
waarin de opgeëiste persoon onderwerp is van meerdere aanhoudingsbevelen uit verschillende
lidstaten. Ingevolge die regeling moet de officier van justitie met toepassing van
de in dit artikellid genoemde criteria de voorkeursvolgorde van inwilliging van de
verzoeken om overlevering bepalen. Uit artikel 28, vierde lid, van de Overleveringswet
volgt dat de rechtbank ter zake een marginale toets toekomt. De Europese Commissie
is van oordeel dat het zwaartepunt van dit beslismodel, dat ligt bij de officier van
justitie, niet juist is belegd gegeven de jurisprudentie van het HvJEU, onder meer
de uitspraak van 24 november 2020 in de zaak C-510/19, AZ, ECLI:EU:C:2020:953. Voorgesteld
wordt daarom dat de officier van justitie zijn voorkeursvolgorde aan de rechtbank
voorlegt, maar dat de rechtbank daarover een eigenstandige volle beslisbevoegdheid
krijgt. De voorgestelde wijzigingen van de artikelen 26, derde lid, en 28, vierde
lid, van de Overleveringswet regelen dit. Er wordt van uitgegaan dat hieraan geen
betekenisvolle uitvoeringsconsequenties zijn verbonden.

Artikel 26, vierde lid, en artikel 28, tweede, en zesde lid, van de Overleveringswet

Artikel 28, tweede lid, van de Overleveringswet, voorziet in een grond voor de weigering
van de tenuitvoerlegging van een EAB wanneer ten aanzien van de opgeëiste persoon
geen sprake kan zijn van een vermoeden van schuld en is ontleend aan artikel 28, tweede
lid, van de Uitleveringswet. Zoals ook geconstateerd is door de Europese Commissie,
heeft deze weigeringsgrond echter geen grondslag in het kaderbesluit EAB. Het HvJEU
heeft in meerdere arresten geoordeeld dat een EAB enkel geweigerd mag worden op grond
van de limitatieve lijst van weigeringsgronden zoals opgenomen in het kaderbesluit
EAB (zie onder meer de arresten van het HvJEU van 6 oktober 2009 in de zaak C-123/08,
Wolzenburg, ECLI:EU:C:2009:616, punt 57; van 26 februari 2013 in de zaak C-399/11,
Melloni, ECLI:EU:C:2013:107, punt 38; van 29 januari 2013 in de zaak C 396/11, Radu,
ECLI:EU:C:2013:39, punt 36 en van 5 april 2016, in de gevoegde zaken C-404/15 en C-659/15
PPU, Aranyosi en Căldăraru, ECLI:EU:C:2016:198, punt 80). Bovendien is het overleveringsverzoek
gebaseerd op informatie uit het strafrechtelijk onderzoek in de uitvaardigende lidstaat
op het moment van uitvaardiging van het EAB. Tijdens de procedure in de uitvaardigende
lidstaat kunnen de bestanddelen van het strafbare feit nog worden gepreciseerd en
gewijzigd (arrest van het HvJEU van 1 december 2008 in de zaak C-388/08 PPU, Leymann
and Pustovarov, ECLI:EU:C:2008:669, punt 53). Ook bevat het kaderbesluit EAB geen
criteria met betrekking tot de vereiste mate van schuld en verdenking voor het uitvaardigen
van een EAB, maar is het uitgangspunt dat er op grond van artikel 8, eerste lid, onder c
van het kaderbesluit EAB (en artikel 2, tweede lid, onder c van de Overleveringswet)
een nationaal aanhoudingsbevel of een andere uitvoerbare rechterlijke beslissing dient
te bestaan alvorens het EAB kan worden uitgevaardigd (arrest van het HvJEU van 1 juni
2016 in de zaak C-241/15, Bob Dogi, ECLI:EU:C:2016:385, punt 66). Het is bovendien
voorbehouden aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit om te beoordelen of het
uitvaardigen van een EAB evenredig is en om eventuele alternatieven te overwegen.42 Kortom, toetsing van de vermeende onschuld van een opgeëiste persoon door de uitvoerende
rechterlijke autoriteit past niet in deze systematiek en is in strijd met het kaderbesluit
EAB.43

Gelet op het voorgaande is de regering van mening dat de weigeringsgrond inzake het
onschuldverweer dient te vervallen. Voorgesteld wordt om artikel 28, tweede lid, van
de Overleveringswet in die zin aan te passen. Het huidige artikel 26, vierde lid,
van de Overleveringswet voorziet in de mogelijkheid dat de opgeëiste persoon zijn
of haar vermeende onschuld probeert aan te tonen tijdens het verhoor door de rechtbank.
Artikel 28, zesde lid, van de Overleveringswet ziet op de motiveringsplicht voor de
rechtbank inzake een verworpen onschuldverweer. Gelet op bovenstaande, dienen ook
deze bepalingen te komen vervallen. Overigens is de verwachting dat deze wijzigingen
niet zullen leiden tot grote consequenties voor de overleveringspraktijk. Een onschuldverweer
slaagt namelijk zelden. Bovendien laat de IRK deze bepalingen buiten toepassing. De
praktijk is dat de IRK een onschuldsverweer via de voorgeschreven dialoog aan de uitvaardigende
justitiële autoriteit voorlegt teneinde deze in staat te stellen op basis van dat
verweer te besluiten of het aanhoudingsbevel gehandhaafd blijft, zulks met het oog
op een kaderbesluitconforme interpretatie van de Overleveringswet (rechtbank Amsterdam
19 augustus 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:4340 en rechtbank Amsterdam 21 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1405.)

Artikel 28, derde lid, van de Overleveringswet

Zoals ook is toegelicht bij onderdeel K, volgt uit artikel 1, tweede lid, van het
kaderbesluit EAB dat op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning in beginsel
elk EAB ten uitvoer gelegd moet worden, tenzij sprake is van de toepassing van een
weigeringsgrond of er sprake is van een reëel gevaar van een mensenrechtenschending.
Artikel 11 van de Overleveringswet ziet op de situatie waarin de opgeëiste persoon
een reëel gevaar loopt dat zijn of haar door het Handvest van de grondrechten van
de EU gewaarborgde grondrechten worden geschonden. Dit artikel is vrij recentelijk
gewijzigd bij Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit
van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures
van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet),
in verband met diverse arresten van het HvJEU over de manier waarop uitvoerende rechterlijke
autoriteiten moeten omgaan met (mogelijke) mensenrechtenschendingen in de uitvaardigende
lidstaat.44 Het HvJEU heeft geoordeeld dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in bepaalde
uitzonderlijke omstandigheden op grond van artikel 1, derde lid, van het kaderbesluit
EAB er van moet afzien om gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel (arrest
van 25 juli 2018 in de zaak C-216/18 PPU, Minister for Justice and Equality (Gebreken
in het gerechtelijk apparaat), ECLI:EU:C:2018:586, punt 78; arrest van 17 december
2020 in de gevoegde zaken C-354/20 PPU en C-412/20 PPU, L en P, ECLI:EU:C:2020:1033,
punt 61). Dit laat echter onverlet dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit verplicht
is om ten aanzien van elk EAB dat haar wordt toegezonden een beslissing te nemen (arrest
van het HvJEU van 25 juli 2018 in de zaak C-268/17, AY, ECLI:EU:C:2018:602, punt 36).
De rechtbank dient in dat geval de overleveringsprocedure te beëindigen (arresten
van het HvJEU van 5 april 2016, in de gevoegde zaken C-404/15 en C-659/15 PPU, Aranyosi
en Căldăraru, ECLI:EU:C:2016:198, punt 104, van 25 juli 2018 in de zaak C-220/18 PPU,
Generalstaatsanwaltschaft (Detentieomstandigheden in Hongarije), ECLI:EU:C:2018:589,
punt 57 en van 25 juli 2018 in de zaak C-216/18 PPU, Minister for Justice and Equality
(Gebreken in het gerechtelijk apparaat), ECLI:EU:C:2018:586, punt 44). In de praktijk
komt het geen gevolg geven aan een EAB reeds neer op het beëindigen van de overleveringsprocedure
waarbij de IRK de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaart (zie onder meer
de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 10 februari 2021 in de zaak RK 20/771
13/751021–20, ECLI:NL:RBAMS:2021:420, met betrekking tot het recht op een eerlijk
proces en van 19 juni 2021 in de zaak 13/751428–19, ECLI:NL:RBAMS:2019:4929 met betrekking
tot detentieomstandigheden). Om beter tot uitdrukking te brengen dat het afzien van
het geven van een gevolg aan een EAB op grond van artikel 11, eerste lid, van de Overleveringswet
inhoudt het doen van een uitspraak waarbij de overleveringsprocedure wordt beëindigd
door het niet ontvankelijk verklaren van de officier van justitie in zijn vordering
tot het in behandeling nemen van het EAB, wordt voorgesteld om artikel 28, derde lid,
van de Overleveringswet in deze zin aan te vullen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan
het bezwaar van de Europese Commissie dat de weigering om gevolg te geven aan een
EAB een grond voor niet-erkenning vormt waarin het kaderbesluit niet voorziet. In
lijn met de hierboven aangehaalde jurisprudentie wordt immers verduidelijkt dat de
IRK in die gevallen de overleveringsprocedure beëindigt. Voor de volledigheid wordt
hierbij opgemerkt dat de rechtbank in dat geval op grond van artikel 27, tweede lid,
van de Overleveringswet ook zal moeten besluiten tot het opheffen van de al dan niet
geschorste gevangenhouding van de opgeëiste persoon. Indien de mensenrechtensituatie
in de uitvaardigende lidstaat verbetert, kan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit
overigens een nieuw EAB uitvaardigen. De overleveringsprocedure betreft immers geen
strafprocedure waarop het ne bis in idem beginsel van toepassing is. Ook ten aanzien
van een eventueel nieuw EAB zal dan vervolgens een beslissing genomen moeten worden.

Q en R

Artikel 33, onder b, van de Overleveringswet ziet op de beëindiging, dan wel verlenging,
van de overleveringsdetentie van een opgeëiste persoon wiens overlevering geheel of
gedeeltelijk is toegestaan door de rechtbank. Indien de detentie wordt verlengd is
er sprake van «voortgezette vrijheidsbeneming». De in onderdeel Q voorgestelde aanvulling
van artikel 33, onder b, van deze wet strekt tot verduidelijking dat de verlenging
dient te geschieden overeenkomstig de procedure omschreven in artikel 34 van de Overleveringswet.

Het huidige artikel 34, eerste lid, van de Overleveringswet bevat een beperking met
betrekking tot de verlenging van de overleveringsdetentie als bedoeld in artikel 33,
onder b, van de Overleveringswet, namelijk met maximaal tien dagen. Uit de memorie
van toelichting bij de Overleveringswet die in 2004 in werking is getreden, blijkt
dat deze beperking is aangebracht in verband met het feit dat artikel 23, tweede lid,
van het kaderbesluit EAB bepaalt dat feitelijke overlevering dient plaats te vinden
uiterlijk tien dagen na de beslissing over de overlevering met de mogelijkheid van
eenmalige verlenging.45 Uit deze bepaling van het kaderbesluit volgt echter dat overlevering dient plaats
te vinden binnen tien dagen vanaf de afgesproken nieuwe datum. Met andere woorden, de termijn van tien dagen, bedoeld in artikel 23, tweede
lid, van het kaderbesluit EAB, begint pas te lopen vanaf de overeengekomen nieuwe
datum voor feitelijke overlevering.46 Gelet op het huidige artikel 34, tweede lid, van de Overleveringswet, dat reeds voorziet
in de mogelijkheid tot verlenging van de overleveringsdetentie met telkens maximaal
dertig dagen wanneer de feitelijke overlevering niet binnen tien dagen na de uitspraak
waarbij de overlevering geheel of gedeeltelijk is toegestaan, heeft kunnen plaatsvinden,
wordt voorgesteld om artikel 34, eerste lid, van de Overleveringswet te laten vervallen.
Bovendien wordt voorgesteld om in artikel 34, eerste lid (nieuw), onder b, te verduidelijken
dat de situatie waarin de overlevering wel is toegestaan, maar de feitelijke overlevering
niet binnen de gestelde termijn heeft kunnen plaatsvinden, ziet op overmacht (artikel 35,
tweede lid, van de Overleveringswet), ernstige humanitaire redenen (artikel 35, derde
lid, van de Overleveringswet) of uitstel van de overlevering wegens een Nederlandse
strafvervolging of tenuitvoerlegging van een Nederlandse straf (artikel 36, eerste
lid, van de Overleveringswet). De mogelijkheid tot verlenging van de overleveringsdetentie
in het geval van uitstel van de overlevering wegens een strafzaak in de uitvoerende
lidstaat, is recentelijk bevestigd door het HvJEU (8 december 2022, zaak C-492/22
PPU, CJ (Décision de remise différée en raison de poursuites pénales), ECLI:EU:C:2022:964).
Het wetsvoorstel is naar aanleiding van dit arrest aangevuld door de in artikel 36,
eerste lid, van de Overleveringswet omschreven samenloop met een strafzaak in de uitvoerende
lidstaat in artikel 34, eerste lid, onder b, als grond voor de verlenging van overleveringsdetentie
aan te merken. Zowel de Raad voor de rechtspraak als het College van procureurs-generaal
hebben daar tevens op gewezen in hun consultatieadviezen. Het College gaf daarbij
echter aan de voorkeur te hebben voor de eenvoudigere optie om de voorgestelde wijziging
achterwege te laten en in artikel 34 van de Overleveringswet te laten staan dat de
vrijheidsbeneming kan worden verlengd als de feitelijke overlevering niet binnen de
gestelde termijn kan plaatsvinden (zonder een specifieke verwijzing naar artikel 35,
tweede of derde lid, of artikel 36, eerste lid). Aangezien het hier de verlenging
van overleveringsdetentie betreft, wat zeer ingrijpend is voor de opgeëiste persoon
en inbreuk maakt op zijn persoonlijke vrijheid, is de regering echter van oordeel
dat het van belang is dat de gronden op basis waarvan die verlenging kan geschieden,
expliciet worden opgenomen in de wet.

S

De voorgestelde wijzigingen zien op de aanpassing van artikel 35, tweede, derde en
vierde lid, van de Overleveringswet. Daarnaast worden twee nieuwe leden aan dit artikel
toegevoegd.

Artikel 35, tweede lid

Artikel 35 van de Overleveringswet betreft de feitelijke overlevering van de opgeëiste
persoon wiens overlevering geheel of gedeeltelijk is toegestaan door de rechtbank
Amsterdam en strekt tot implementatie van artikel 23 van het kaderbesluit EAB. Artikel 23,
tweede lid, van het kaderbesluit EAB voorziet in een procedure indien de uitvoerende
lidstaat de opgeëiste persoon door «omstandigheden buiten de macht van enige lidstaat»
niet binnen de daarvoor geldende termijn van tien dagen kan overleveren. Artikel 35,
tweede lid, van de Overleveringswet noemt echter «bijzondere omstandigheden», waaruit,
aldus de Europese Commissie, een ruimer toepassingsgebied zou kunnen blijken dan bepaald
in het kaderbesluit EAB. Uit het arrest van 25 januari 2017 van het HvJEU in de zaak
C-640/15, Vilkas, ECLI:EU:C:2017:39, punt 56, volgt namelijk dat het begrip «omstandigheden
buiten de macht van enige lidstaat» in de zin van artikel 23, derde lid, van het kaderbesluit
EAB eng moet worden uitgelegd. Het gaat om situaties waarin de overlevering van de
opgeëiste persoon niet mogelijk is vanwege overmacht in een van beide lidstaten (punt 52).
Uit de memorie van toelichting bij de Overleveringswet die in 2004 in werking is getreden
blijkt overigens ook dat artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet ziet op die
situaties waarin door overmacht de feitelijke overlevering geen doorgang kan vinden.47 Om misverstanden over het toepassingsbereik van deze bepaling te voorkomen en ter
correcte en volledige implementatie van het kaderbesluit EAB, acht de regering het
nodig om de formulering van artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet te wijzigen.

De overige voorgestelde wijzigingen zijn het gevolg van de uitspraak van het HvJEU
van 28 april 2022 in de zaak C-804/21 PPU (C en CD, Obstacles juridiques à l’exécution
d’une décision de remise), ECLI:EU:C:2022:307. Uit deze uitspraak volgt dat het beoordelen
of er sprake is van een situatie van overmacht en het – in verband met die situatie –
vaststellen van een nieuwe datum voor de feitelijke overlevering (artikel 23, derde
lid, van het kaderbesluit EAB), niet in handen kan worden gesteld van een niet-rechterlijke
autoriteit, zonder de betrokkenheid van de uitvoerende rechterlijke autoriteit («De constatering van overmacht [...], gevolgd door de vaststelling van een nieuwe
datum voor de overlevering,
zonder tussenkomst van de uitvoerende rechterlijke autoriteit, [...]», punt 68). Anders heeft dit tot gevolg dat de termijnen van artikel 23, tweede tot
en met vierde lid, van het kaderbesluit EAB als verstreken moeten worden beschouwd
(punt 69), wat ingevolge het vijfde lid van dat artikel betekent dat de betrokkene
in vrijheid moet worden gesteld. In Nederland is de praktijk dat de IRK bij de behandeling
van de vordering met betrekking tot de verlenging van de overleveringsdetentie op
grond van het huidige artikel 33, onder b, in samenhang met artikel 34, tweede lid,
onder b, van de Overleveringswet, toetst of daadwerkelijk sprake is van een situatie
van overmacht als bedoeld in artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet.48 Voor de taakverdeling tussen het openbaar ministerie en de rechtbank in relatie tot
de feitelijke overlevering werd reeds aandacht gevraagd door de Raad voor de rechtspraak
in zijn advies bij de voorbereiding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie
van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het
Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van
de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet).49 Op dat moment was de regering echter nog in afwachting van de resultaten van het
WODC-onderzoek naar de rol en positie van het OM in het Europees strafrecht. Inmiddels
is een kabinetsreactie verzonden aan de Tweede Kamer.50 In dit onderzoek is tevens aandacht gevraagd voor de bevoegdheidsverdeling in het
kader van de feitelijke overlevering.51 Gelet hierop en op het voornoemde arrest wordt voorgesteld om ook in de wet uitdrukkelijk
tot uiting te brengen dat de IRK toetst of sprake is van een situatie van overmacht.

Wanneer duidelijk wordt dat de termijn van tien dagen voor feitelijke overlevering
niet gehaald zal worden wegens overmacht, moet de officier van justitie eerst een
nieuwe datum afspreken met de uitvaardigende justitiële autoriteit waarop de feitelijke
overlevering alsnog kan plaatsvinden. Vervolgens vordert de officier van justitie
dat de rechtbank de termijn waarbinnen de feitelijke overlevering moet plaatsvinden,
verlengt met maximaal dertig dagen. Deze termijn van dertig dagen sluit aan bij de
termijn waarmee de overleveringsdetentie telkens maximaal verlengd kan worden op grond
van artikel 33, onder b, in samenhang met artikel 34, eerste lid, onder b (nieuw)
van de Overleveringswet. Doordat de officier van justitie eerst een nieuwe datum afspreekt
met de uitvaardigende justitiële autoriteit, alvorens de vordering tot verlenging
van de termijn voor de feitelijke overlevering in te stellen, wordt een goede balans
verzekerd tussen enerzijds betrokkenheid van de IRK als uitvoerende rechterlijke autoriteit
bij de feitelijke overlevering, zoals wordt vereist door het voornoemde arrest van
het HvJEU, en anderzijds het uitvoeren van deze werkzaamheden door het openbaar ministerie.
De officier van justitie moet er daarbij voor zorgen dat deze nieuwe datum voor de
feitelijke overlevering wordt overeengekomen op een moment zo kort mogelijk na het
verstrijken van de eerste termijn van tien dagen, maar in ieder geval binnen een termijn
van dertig dagen. De feitelijke overlevering moet vervolgens binnen tien dagen na
de nieuwe vastgestelde datum plaatsvinden. Dit moet het OM in principe voldoende ruimte
en gelegenheid bieden om de feitelijke overlevering vervolgens daadwerkelijk te realiseren.

In reactie op de in zijn consultatieadvies gestelde vraag van het College van procureurs-generaal
of de zin «De feitelijke overlevering vindt in dat geval uiterlijk tien dagen na de vastgestelde
datum plaats» in het voorgestelde tweede en derde lid van artikel 35, zo moet worden gelezen dat
de officier van justitie de datum van de feitelijke overlevering nog mag wijzigen,
zolang deze datum binnen de tien dagen blijft die volgen op de aan de rechtbank voorgelegde
datum, merkt de regering op dat dit inderdaad het geval is. Naar het oordeel van de
regering biedt het voornoemde arrest, waaruit blijkt dat de rechterlijke autoriteit
betrokken moet zijn bij de vaststelling van de nieuwe datum voor de feitelijke overlevering,
die ruimte. Uit dit arrest volgt niet dat de exacte nieuwe datum moet worden vastgesteld door de rechterlijke autoriteit, wat bij de
reguliere termijn voor de feitelijke overlevering binnen tien dagen na de uitspraak
van de rechter, immers ook niet het geval is. Om die reden heeft de regering ervoor
gekozen om voor te stellen dat de rechtbank de door de officier van justitie afgesproken
datum kan vaststellen, waarna de feitelijke overlevering binnen tien dagen na die
datum moet plaatsvinden.

Het College van procureurs-generaal heeft in zijn consultatieadvies aandacht gevraagd
voor situaties van voortdurende overmacht, die langer aanhouden dan de in het tweede
lid van artikel 35 gehanteerde termijn van dertig dagen, zoals oorlog, een besmettelijke
epidemie of natuurgeweld. In die gevallen is het volgens het College voorzienbaar
dat feitelijke overlevering binnen dertig dagen niet haalbaar is en is het stellen
van een nieuwe overleveringsdatum dan ook op voorhand zinloos. Hoewel de regering
zich hier iets bij kan voorstellen en oog heeft voor het voorkomen van onnodige taken,
kan voor deze situaties geen uitzondering worden gemaakt. Artikel 35, tweede lid,
is de implementatie van artikel 23, derde lid, van het Kaderbesluit EAB en dat artikellid
biedt niet de ruimte voor een uitzonderingsmogelijkheid waarbij het vaststellen van
een nieuwe datum achterwege wordt gelaten. Het maken van een zodanige uitzondering
ligt ook niet in de rede gelet op de bedoeling van het Kaderbesluit en de in het eerste
lid van artikel 23 opgenomen verplichting een opgeëiste persoon zo spoedig mogelijk
over te leveren. Bovendien heeft het Hof ten aanzien van de in artikel 23, vierde
lid, van het Kaderbesluit EAB opgenomen uitzonderingsmogelijkheid tot tijdelijke opschorting
wegens ernstige humanitaire redenen overwogen dat het uitstellen van de overlevering
voor langere of zelfs onbepaalde tijd in strijd zou zijn met de tekst en opzet van
dat artikel.52

Voor wat betreft de vragen van het College over of, en zo ja, op welke wijze de opgeëiste
persoon bezwaar kan maken tegen de feitelijke overlevering, merkt de regering op dat
de opgeëiste persoon dergelijke bezwaren in het geval van ernstige humanitaire redenen
naar voren kan brengen bij de IRK die beslist over de tijdelijke opschorting van de
feitelijke overlevering op grond van artikel 35, derde lid, van de Overleveringswet.
Bij overmacht (artikel 35, tweede lid, van de Overleveringswet) gaat het om omstandigheden
die buiten de macht van enige lidstaat liggen. Daarmee ligt het voor de hand dat deze
omstandigheden ook buiten de invloedsfeer van de opgeëiste persoon liggen. In beide
gevallen (overmacht en ernstige humanitaire redenen) heeft de IRK zich uitgesproken
over de feitelijke overlevering, waardoor het niet voor de hand zal liggen dat de
burgerlijke rechter zich nog hierover zal uitspreken. Voor wat betreft de vraag wat
de gang van zaken is als de opgeëiste persoon een dag voor zijn feitelijke overlevering
nieuwe bezwaren heeft, bijvoorbeeld omdat zijn gezondheid plotseling achteruit is
gegaan, terwijl de officier van justitie van oordeel is dat er wel overgeleverd kan
worden, merkt de regering het volgende op. In een dergelijk (uitzonderlijk) geval,
waarin nieuwe humanitaire bezwaren zich pas voordoen op het moment dat de nieuwe termijn
van artikel 35, derde lid, van de Overleveringswet al is ingegaan, is sprake van een
gewijzigde situatie die opnieuw moet worden beoordeeld door de rechtbank (op grond
van artikel 35, derde lid, van de Overleveringswet). De officier van justitie kan
eventuele bezwaren tegen uitstel van de feitelijke overlevering kenbaar maken bij
de rechtbank, die hier over moet beslissen.

Artikel 35, derde lid

Het derde lid van artikel 35 van de Overleveringswet ziet op uitstel van de feitelijke
overlevering wegens ernstige humanitaire redenen (artikel 23, vierde lid, van het
kaderbesluit EAB). De wijzigingen voorzien in de volgende procedure. De rechtbank
kan de termijn voor de feitelijke overlevering tijdelijk opschorten, indien feitelijke
overlevering wegens ernstige humanitaire redenen niet mogelijk is binnen tien dagen
nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan waarbij overlevering is toegestaan. Er is
in principe geen maximale termijn verbonden aan deze opschorting (zie echter voor
de overleveringsdetentie de volgende paragraaf). De rechtbank kan de termijn voor
de feitelijke overlevering op vordering van de officier van justitie, maar ook ambtshalve
of op verzoek van de opgeëiste persoon of diens raadsman opschorten. Dit is vooral
relevant in de situatie dat de officier van justitie van oordeel is dat er geen sprake is van ernstige humanitaire redenen. Het zal in principe op voorhand niet
duidelijk zijn hoelang de ernstige humanitaire redenen zullen voortduren, omdat het
om de uitzonderlijke situatie gaat waarin het in het bijzonder gelet op de gezondheid
van de opgeëiste persoon niet verantwoord is om te reizen.53 De Raad voor de rechtspraak heeft bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel aandacht
gevraagd voor het verschil in formulering tussen artikel 23, vierde lid, van het kaderbesluit
EAB («[...] bijvoorbeeld indien er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat die
overlevering het leven of de gezondheid van de gezochte persoon ernstig in gevaar
zou brengen. [...]») en de formulering van het huidige artikel 35, derde lid, van
de Overleveringswet («[...] in het bijzonder zolang het gelet op de gezondheidstoestand
van de opgeëiste persoon niet verantwoord is om te reizen. [...]»). Hoewel er geen
noodzaak is om alle bepalingen uit een kaderbesluit letterlijk over te nemen in implementatiewetgeving,
en inhoudelijk ook geen verruiming van het begrip «ernstige humanitaire omstandigheden»
wordt beoogd, ziet de regering er geen bezwaar tegen om de terminologie van het kaderbesluit
te hanteren in het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 35 van de Overleveringswet,
waarbij omwille van de duidelijkheid en om wetstechnische redenen het woord «bijvoorbeeld»
is vervangen door «in ieder geval». In reactie op het advies van het College van procureurs-generaal
om te verduidelijken of de nieuwe formulering enkel ziet op reisbelemmeringen of ruimer
is, is in het voorgestelde artikel 35, derde lid, van de Overleveringswet verduidelijkt
dat deze situatie ziet op de feitelijke overlevering.

De mogelijkheid om de overleveringsdetentie telkens met maximaal dertig dagen te verlengen,
blijft bestaan (artikel 33, onder b, in samenhang met artikel 34, eerste lid, onder b
(nieuw) van de Overleveringswet). Zodra de opgeëiste persoon of de officier van justitie
van oordeel is dat de ernstige humanitaire redenen zich niet langer voordoen, neemt
de officier van justitie opnieuw contact op met de uitvaardigende justitiële autoriteit
om haar hierover te informeren en om een nieuwe datum af te spreken voor de feitelijke
overlevering. Vervolgens vordert de officier van justitie dat de rechtbank de termijn
voor feitelijke overlevering verlengt met maximaal dertig dagen, waardoor de opschorting
wordt beëindigd. Aldus is verzekerd dat de IRK betrokken is bij zowel het al dan niet
vaststellen van de afwezigheid van de ernstige humanitaire redenen en de daarmee verband
houdende nieuwe datum voor de feitelijke overlevering. Ondanks dat het voornoemde
arrest geen betrekking heeft op artikel 23, vierde lid, van het kaderbesluit EAB,
kan uit het arrest worden afgeleid dat een dergelijke betrokkenheid van de uitvoerende
rechterlijke autoriteit ook vereist is in deze situatie.54 Artikel 23, vierde lid, van het kaderbesluit ziet immers ook op de «uitvoerende rechterlijke
autoriteit», net als artikel 23, tweede lid, waar het arrest betrekking op had.

Het is van groot belang dat de termijnen als bedoeld in artikel 35, eerste tot en
met derde lid, van de Overleveringswet, strikt worden nageleefd en waar nodig tijdig
worden verlengd. Dat is nu uiteraard ook al het geval, maar dit vergt des te meer
aandacht nu deze procedure, conform de voorgestelde wijzigingen, anders wordt ingericht,
met betrokkenheid van meerdere actoren. In dit verband wijst de regering nadrukkelijk
op het gestelde in artikel 35, vierde lid, van de Overleveringswet: indien de termijnen
van artikel 35, eerste tot en met derde lid, zijn verstreken zonder dat deze tijdig
zijn verlengd, moet de vrijheidsbeneming van de opgeëiste persoon worden beëindigd.
Dit is gebaseerd op artikel 23, tweede tot en met vierde lid, van het kaderbesluit
EAB. Uit het arrest zaak C-804/21 PPU (C en CD, Obstacles juridiques à l’exécution
d’une décision de remise), ECLI:EU:C:2022:307, punt 75, blijkt dat de uitvoerende
rechterlijke autoriteit die een opgeëiste persoon in vrijheid stelt omdat de termijnen
met betrekking tot de feitelijke overlevering zoals geregeld in artikel 23, tweede
tot en met vierde lid, van het kaderbesluit EAB, zijn verstreken, maatregelen moet
nemen die strekken tot de voorkoming van de vlucht van de opgeëiste persoon, met uitzondering
van vrijheidsbenemende maatregelen («[...] bovendien alle maatregelen treffen die zij noodzakelijk acht om de vlucht
van die persoon te voorkomen, met uitzondering van vrijheidsbenemende maatregelen.»). Hier wordt nader op ingegaan hieronder en bij onderdeel U.

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat voor het vaststellen van de initiële
datum van feitelijke overlevering, die in principe moet plaatsvinden binnen tien dagen
na de uitspraak van de IRK, de officier van justitie bevoegd is zonder betrokkenheid
van de IRK (artikel 35, eerste lid, van de Overleveringswet, en in het geval van de
verkorte procedure waarbij de opgeëiste persoon instemt met zijn of haar onmiddellijke
overlevering artikel 43, eerste lid, van de Overleveringswet). Artikel 23, eerste
lid, van het kaderbesluit EAB gaat er immers van uit dat die datum kan worden vastgesteld
tussen de «betrokken autoriteiten», en dus niet door de bevoegde rechterlijke autoriteiten.
Dit ligt anders in de situatie waarin sprake is van overmacht (artikel 35, tweede
lid, van de Overleveringswet), ernstige humanitaire redenen (artikel 35, derde lid,
van de Overleveringswet) of een lopende strafzaak of tenuitvoerlegging van een straf
in Nederland (artikel 36, eerste lid, van de Overleveringswet). Zoals hierboven uiteengezet
ten aanzien van artikel 35, tweede en derde lid, van de Overleveringswet en hieronder
zal worden toegelicht met betrekking tot artikel 36, eerste lid, van de Overleveringswet,
is rechterlijke betrokkenheid vereist bij het beoordelen of sprake is van een situatie
van overmacht, ernstige humanitaire redenen of uitstel wegens een lopende strafvervolging
of tenuitvoerlegging van een straf in Nederland, evenals bij het vaststellen van de
nieuwe datum voor de feitelijke overlevering (zie punt 68 van het eerder genoemde
arrest C en CD). Om die reden is in artikel 35, tweede en derde lid, van de Overleveringswet
voorgesteld dat de officier van justitie zijn vordering instelt, nadat hij met de
uitvaardigende justitiële autoriteit een nieuwe datum is overeengekomen die valt binnen
de te verlengen termijn. De officier van justitie spreekt dus eerst die nieuwe datum
af, waarbij vervolgens rechterlijke betrokkenheid is gewaarborgd. Ook indien sprake
is van overmacht, ernstige humanitaire redenen of samenloop met een strafvervolging
of tenuitvoerlegging van een straf in Nederland, waarbij de opgeëiste persoon zich
niet in detentie bevindt, moet de officier van justitie de procedure van artikel 35,
tweede of derde lid, of artikel 36, eerste lid, van de Overleveringswet volgen. Uit
het genoemde arrest C en CD volgt namelijk niet dat rechterlijke betrokkenheid bij
het vaststellen van overmacht en het bepalen van de nieuwe datum voor feitelijke overlevering
enkel nodig is indien de opgeëiste persoon is gedetineerd. Dat volgt ook niet uit
artikel 23 van het kaderbesluit. Indien de rechtbank oordeelt dat er geen redenen
voor uitstel bestaan wegens overmacht, ernstige humanitaire redenen of samenloop met
een strafvervolging of tenuitvoerlegging van een straf in Nederland, zal dit kunnen
leiden tot een afwijzing van de betreffende vordering van de officier van justitie,
waardoor de opgeëiste persoon alsnog binnen de termijn van tien dagen moet worden
overgeleverd. De officier van justitie kan de opgeëiste persoon indien nodig aanhouden
ten behoeve van de feitelijke overlevering (artikel 37, eerste lid, van de Overleveringswet).

Artikel 35, vierde, vijfde en zesde lid

Zoals hierboven werd toegelicht, blijkt uit het arrest in de zaak C-804/21 PPU (C
en CD, Obstacles juridiques à l’exécution d’une décision de remise), ECLI:EU:C:2022:307,
punt 75, dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit die een opgeëiste persoon in vrijheid
stelt omdat de termijnen met betrekking tot de feitelijke overlevering zoals geregeld
in artikel 23, tweede tot en met vierde lid, van het kaderbesluit EAB, zijn verstreken
zonder dat deze tijdig zijn verlengd, alle maatregelen moet kunnen nemen die strekken
tot de voorkoming van de vlucht van de opgeëiste persoon, met uitzondering van vrijheidsbenemende
maatregelen («[...] bovendien alle maatregelen treffen die zij noodzakelijk acht om de vlucht
van die persoon te voorkomen, met uitzondering van vrijheidsbenemende maatregelen.»).

Deze verplichte invrijheidstelling is geregeld in artikel 35, vierde lid, van de Overleveringswet.
Wanneer de in het eerste tot en met derde lid van artikel 35 genoemde termijnen zijn
verstreken zonder tijdig te zijn verlengd, volgt de beëindiging van de vrijheidsbeneming
van de opgeëiste persoon. Hoewel de regering ervan uitgaat dat het OM en de rechtbank
zorgdragen voor tijdige verlenging van de termijnen en dat deze situatie zich in de
uitvoeringspraktijk dan ook niet of slechts sporadisch voor zal doen, stelt zij gelet
op voornoemde uitspraak van het HvJEU voor om in deze bepaling op te nemen dat de
rechtbank voorafgaand aan deze verplichte invrijheidstelling vrijheidsbeperkende voorwaarden
kan stellen, die tot doel hebben te voorkomen dat de opgeëiste persoon Nederland ontvlucht
en zich daarmee aan de feitelijke overlevering onttrekt.

Het gaat hierbij om de volgende vrijheidsbeperkende voorwaarden:

a. een verplichting op bepaalde tijdstippen of gedurende een bepaalde periode op een
bepaalde locatie aanwezig te zijn;

b. een verplichting zich op bepaalde tijdstippen te melden bij een bepaalde instantie;

c. een beperking van het recht om Nederland te verlaten;

d. andere vrijheidsbeperkende voorwaarden die strekken ter voorkoming van vlucht.

Deze voorwaarden sluiten nauw aan bij de voorwaarden die in de praktijk reeds gehanteerd
worden bij de schorsingsvoorwaarden ter voorkoming van vluchtgevaar die op grond van
artikel 64 van de Overleveringswet kunnen worden opgelegd.

Een locatiegebod houdt een verplichting in om op een bepaald tijdstip of gedurende
een bepaalde periode op een bepaalde locatie aanwezig te zijn. Hier kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het gebod om ’s nachts thuis te blijven. Een specifieke – verstrekkende –
vorm van het locatiegebod is een beperking van het recht om Nederland te verlaten
(reisverbod). Deze beperking kan betrekking hebben op één of meerdere specifieke landen,
maar indachtig het specifieke doel van het stellen van de vrijheidsbeperkende voorwaarden
in relatie tot de overlevering – voorkoming van de vlucht van de opgeëiste persoon –
ligt het in de rede dat het hier zal gaan om een algemeen verbod om naar het buitenland
te reizen.

Bij een meldplicht moet de betrokkene zich op een bepaald moment of op bepaalde momenten
melden bij een daartoe aangewezen instantie, zoals de politie. Een meldplicht heeft
als belangrijkste functie dat het voorkomt dat de betrokkene zich onttrekt aan de
waarneming van de autoriteiten.

Denkbaar is dat zich gevallen voordoen, waarin de rechtbank met de in a tot en met
c genoemde voorwaarden niet voldoende uit de voeten kan. Daarom wordt ook voorzien
in de mogelijkheid om andere vrijheidsbeperkende voorwaarden op te kunnen leggen,
die de rechtbank in het individuele geval noodzakelijk en proportioneel acht, maar
die niet expliciet in de wet zijn genoemd. Een zodanige «open» voorwaarde is van oudsher
ook op verschillende plekken in het strafrecht opgenomen, onder meer in artikel 14c,
tweede lid, onder 14 van het Wetboek van Strafrecht, en biedt de rechtbank daarmee
een vangnet om op terug te vallen. Hiermee wordt in de lijst van voorwaarden een mate
van flexibiliteit ingebouwd, waaraan in de praktijk behoefte bestaat. Evenals bij
de overige voorwaarden het geval is, geldt ook hier het vereiste dat de voorwaarden
moeten strekken ter voorkoming van vlucht en moet de rechtbank bij de concrete invulling
van deze voorwaarde steeds een noodzakelijkheids- en een proportionaliteitstoets verrichten.
Een voorbeeld van een «andere vrijheidsbeperkende voorwaarde» is de verplichting om
adresgegevens door te geven. Ook een verbod om zich op of in de directe omgeving van
een bepaalde locatie als een luchthaven te bevinden (locatieverbod) kan een «andere
vrijheidsbeperkende voorwaarde» zijn. Het locatieverbod is hier niet afzonderlijk
opgenomen, omdat die voorwaarde naar verwachting niet vaak zal worden gesteld.

De opgeëiste persoon wordt voor de oplegging van vrijheidsbeperkende voorwaarden ter
voorkoming van vlucht in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord door de
rechtbank. Aan de gestelde voorwaarden kan de rechtbank bovendien, indien zij dit
noodzakelijk en proportioneel acht, elektronisch toezicht verbinden. Dit is neergelegd
in een nieuw vijfde lid van artikel 35. Dat elektronisch toezicht noodzakelijk kan
zijn, blijkt ook uit de jurisprudentie van het HvJEU. Daarbij is van belang dat het
HvJEU de combinatie van elektronisch toezicht met een locatiegebod reeds heeft geclassificeerd
als vrijheidsbeperkend. In het arrest JZ overwoog het: «In dit verband moet worden
beklemtoond dat hoewel maatregelen zoals een huisarrest van negen uur gedurende de
nacht, gekoppeld aan toezicht op de betrokkene middels een elektronische enkelband,
aan een verplichting om zich dagelijks of verscheidene keren per week op gezette tijden
te melden op een politiebureau en aan een verbod om documenten aan te vragen waarmee
naar het buitenland kan worden gereisd, ongetwijfeld de bewegingsvrijheid van de betrokkene
beperken, doch in beginsel niet dermate dwingend zijn dat zij een vrijheidsbenemend
effect meebrengen en dat zij aldus zo zouden moeten worden gekwalificeerd als „vrijheidsbeneming»
(hechtenis) in de zin van artikel 26, lid 1, van kaderbesluit 2002/584.»55

Wanneer vrijheidsbeperkende voorwaarden worden gesteld, dan wordt daarmee een – soms
vergaande – inbreuk gemaakt op grondrechten van de opgeëiste persoon. Het gaat dan
in het bijzonder om het in artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming
van de persoonlijke levenssfeer en het recht op vrijheid van verkeer en van verblijf
uit artikel 45 van het Handvest (vergelijk artikel 8 EVRM, respectievelijk artikel 1
van het Tweede Protocol bij het EVRM). Voor beide rechten geldt deze niet absoluut
zijn. Beperkingen op deze rechten zijn onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Dat
is het geval wanneer de inbreuk bij wet is voorzien en noodzakelijk is in het belang
van een gerechtvaardigd doel. De regeling dient bovendien afdoende waarborgen te bevatten
teneinde willekeur en misbruik van de inperkende bevoegdheid te voorkomen. Daarnaast
dient te zijn voldaan aan de voorwaarden van proportionaliteit (er dient een redelijke
verhouding te bestaan tussen de ernst van de inmenging en de zwaarte van het belang
dat daarmee wordt gediend) en subsidiariteit (het doel kan niet met een lichter, voor
betrokkene minder ingrijpend, middel worden bereikt).

Het nieuwe vierde lid van artikel 35 OLW vormt de wettelijke grondslag voor het stellen
van voorwaarden die aan deze vereisten voldoen. Dat de lidstaten moeten borgen dat
de uitvoerende rechterlijke autoriteit bij een verplichte invrijheidstelling alle
maatregelen moet kunnen treffen die deze noodzakelijk acht ter voorkoming van de vlucht
van de opgeëiste persoon is, zoals hiervoor reeds is opgemerkt, een verplichting die
voortvloeit uit het EU-recht. Het stellen van voorwaarden die strekken ter voorkoming
van vlucht is noodzakelijk om ook in de situatie waarin de overleveringsdetentie verplicht
is beëindigd als gevolg van termijnoverschrijding te kunnen borgen dat dat de feitelijke
overlevering van de opgeëiste persoon doorgang zal vinden. De mogelijkheid tot het
stellen van voorwaarden is daarmee noodzakelijk voor het goed functioneren van het
stelsel van overlevering en het daarmee gediende doel van het voorkomen van straffeloosheid.

De procedure bevat voorts meerdere waarborgen tegen willekeur en misbruik. Zo volgt
uit de wet dat het enkel mag gaan om vrijheidsbeperkende voorwaarden en dat alleen
die voorwaarden gesteld mogen worden, die noodzakelijk zijn ter voorkoming van vlucht.
Er is dus sprake van een noodzakelijkheidseis en doelbinding. Maar de belangrijkste
waarborgen zijn zonder meer dat de opgeëiste persoon in een overleveringsprocedure
wordt bijgestaan door een advocaat en in de gelegenheid wordt gesteld om over de te
stellen voorwaarden te worden gehoord en dat de voorwaarden worden opgelegd door de
rechtbank. Specifieke voorwaarden of elektronisch toezicht worden niet standaard opgelegd,
maar het is het aan de rechtbank om in het individuele geval te bepalen welke voorwaarden
proportioneel en noodzakelijk zijn. Dit vergt een beoordeling van de specifieke feiten
en omstandigheden in die zaak en zo is verzekerd dat met de minst ingrijpende voorwaarden
wordt volstaan. De rechtbank betrekt hierbij in het bijzonder de mate van het risico
dat de opgeëiste persoon zich aan de feitelijke overlevering zal onttrekken en beziet
de op te leggen voorwaarden niet alleen op zichzelf, maar ook in onderlinge samenhang.

Tot slot wordt in het nieuwe zesde lid van artikel 35 voorgeschreven dat de officier
van justitie de uitvaardigende justitiële autoriteit onverwijld in kennis stelt van
een verplichte invrijheidstelling en van daarbij gestelde voorwaarden.

Voor de volledigheid merkt de regering nog het volgende op. Het huidige artikel 64,
eerste lid, van de Overleveringswet voorziet reeds in de mogelijkheid van het onder
voorwaarden opschorten of schorsen van de overleveringsdetentie, tot het moment waarop
de IRK uitspraak doet waarbij de overlevering wordt toegestaan. Een alternatieve optie,
zoals in eerste instantie werd voorgesteld in de consultatieversie van dit wetsvoorstel,
om te voorzien in de mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden bij de verplichte
invrijheidstelling op grond van artikel 35, vierde lid, van de Overleveringswet, was
om het zinsdeel «tot het moment van de uitspraak van de rechtbank waarbij de overlevering
wordt toegestaan» te laten vervallen in artikel 64, eerste lid, van de Overleveringswet.
Dit vormt echter geen oplossing voor de situatie waarin het noodzakelijk kan zijn
dat er vrijheidsbeperkende voorwaarden gesteld worden bij de verplichte invrijheidstelling
wegens het verstrijken van de termijnen. Dit mede naar aanleiding van het consultatieadvies
van het College van procureurs-generaal, waarin is gewezen op de uitvoeringsproblemen
van een dergelijke wijziging van artikel 64, eerste lid, van de Overleveringswet.

T

Het huidige artikel 36, eerste lid, van de Overleveringswet voorziet in de mogelijkheid
dat de officier van justitie de feitelijke overlevering uitstelt in verband met een
lopende strafvervolging in Nederland of een vonnis dat nog (deels) ten uitvoer gelegd
wordt in Nederland. Gelet op het in de toelichting op onderdeel S genoemde arrest
in de zaak C-804/21 PPU en artikel 24, eerste lid, van het kaderbesluit EAB, waar
de bevoegdheid tot het uitstellen van de feitelijke overlevering wordt toebedeeld
aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit, is het noodzakelijk dat bij een dergelijke
uitgestelde feitelijke overlevering de IRK een rol heeft. Om die reden wordt voorgesteld dat
de IRK kan beslissen over de uitgestelde feitelijke overlevering, op vordering van
de officier van justitie of op verzoek van de opgeëiste persoon of diens raadsman.
Het is ook hier van belang dat het OM tijdig een dergelijke vordering instelt en de
IRK tijdig beslist, aangezien de termijn voor de feitelijke overlevering van tien
dagen na de uitspraak van de IRK gehandhaafd blijft in het geval dat de IRK de vordering
tot uitstel afwijst. Het ligt immers in de rede dat in het geval sprake is van een
Nederlandse strafvervolging of tenuitvoerlegging van een straf, dit al tijdig bekend
is.

Het huidige artikel 36, tweede lid, van de Overleveringswet bepaalt dat de Minister
van Justitie en Veiligheid kan beslissen over de voorlopige terbeschikkingstelling
van een opgeëiste persoon en strekt tot implementatie van artikel 24, tweede lid,
van het kaderbesluit EAB. In deze bepaling wordt deze bevoegdheid echter uitdrukkelijk
toegekend aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit. Uit het arrest van het HvJEU van 10 november 2016 in de zaak C-477/16,
Kovalkovas, ECLI:EU:C:2016:861 volgt bovendien dat het begrip «rechterlijke autoriteit»
niet in die zin kan worden uitgelegd dat het mede een orgaan van de uitvoerende macht
van een lidstaat omvat, zoals een Minister van Justitie. Om die reden acht de regering
het noodzakelijk om de bevoegdheid op grond van artikel 36, tweede lid, toe te kennen
aan de rechtbank in plaats van aan de Minister van Justitie en Veiligheid. De Raad
voor de rechtspraak heeft geadviseerd om te overwegen om in de tekst van het tweede
lid te verduidelijken dat het OM verplicht is te adviseren over de toepassing van
de bevoegdheid van de rechtbank tot voorlopige terbeschikkingstelling. De regering
is echter van oordeel dat de tekst van artikel 36, tweede lid, van de Overleveringswet
voldoende tot uitdrukking brengt dat de besluitvorming van de rechtbank pas plaatsvindt
na advies van het OM. Wel is naar aanleiding van het advies van de Raad in het tweede
lid de term «berechting» vervangen door «vervolging». De regering is het met de Raad
eens dat de «term» berechting een te beperkte uitdrukking geeft aan de doelstelling
van de voorlopige terbeschikkingstelling, en dat dit niet in lijn is met het doel
van de definitieve overlevering. Het doel van de overlevering zelf is immers, gelet
op artikel 1, eerste lid, van het kaderbesluit EAB en artikel 1, onder a, van de Overleveringswet,
strafvervolging of tenuitvoerlegging van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf
of maatregel.

Gelet op de voorgestelde wijziging van artikel 36, eerste lid, dient ook de verwijzing
in artikel 36, derde lid, van de Overleveringswet te worden aangepast. Onderdeel T,
onder 2, strekt daartoe.

U

Artikel 37 ziet op de situatie waarin een opgeëiste persoon zich niet in overleveringsdetentie
bevindt, maar zijn of haar aanhouding door de officier van justitie noodzakelijk wordt
geacht ten behoeve van de feitelijke overlevering. Ten eerste wordt in reactie op
een opmerking van de Raad voor de rechtspraak voorgesteld om in artikel 37, eerste
lid, van de Overleveringswet te expliciteren dat een dergelijke aanhouding enkel mag
geschieden voor zover geen sprake is van een situatie waarin de termijnen van artikel 35,
eerste tot en met derde lid, van de Overleveringswet, zijn verstreken. Uit artikel 35,
vierde lid, volgt namelijk dat de opgeëiste persoon in dat geval in vrijheid moet
worden gesteld. Zoals hiervoor al werd toegelicht bij onderdeel S, mogen er dan geen
vrijheidsbenemende maatregelen – zoals aanhouding – worden genomen. In zijn consultatieadvies
merkt het College van procureurs-generaal op dat dit voorstel als consequentie heeft
dat opgeëiste personen waarbij een eerdere vrijheidsbeneming is beëindigd wegens het
verstrijken van de termijnen, niet meer gedwongen kunnen worden om op een bepaalde
tijd en plaats feitelijk te worden overgeleverd. De regering is het eens met de opmerking
van het College dat het niet de bedoeling kan zijn dat de sanctie voor het laten verlopen
van de termijnen inhoudt dat de opgeëiste persoon helemaal niet meer kan worden overgeleverd.
Dit volgt immers ook uit de jurisprudentie van het HvJEU (het arrest van 25 januari
2017 van het HvJEU in de zaak C-640/15, Vilkas, ECLI:EU:C:2017:39, punt 72). Daaruit
blijkt duidelijk, zoals ook wordt opgemerkt door het College, dat de verplichting
om de opgeëiste persoon over te leveren blijft bestaan, ook al is sprake van verstreken
termijnen. Dit arrest wordt ook aangehaald in zaak C-804/21 (punt 74), waarna het
Hof vervolgt door te stellen dat de bevoegde autoriteit van de uitvoerende lidstaat,
gelet op deze verplichting tot overlevering, na een verplichte vrijheidsstelling omdat
de termijnen zijn verstreken, «alle maatregelen [dient te] treffen die zij noodzakelijk
acht om de vlucht van die persoon te voorkomen, met uitzondering van vrijheidsbenemende
maatregelen» (zie in dit verband onderdeel S, waar nader wordt ingegaan op het nemen
van vrijheidsbeperkende maatregelen, wat wel is toegestaan met het oog op het realiseren
van de feitelijke overlevering). In hetzelfde arrest (punt 71) is het HvJEU bovendien
erg duidelijk over de consequentie van het niet tijdig verlengen van de termijnen
voor feitelijke overlevering: «Uit de bewoordingen van artikel 23, lid 5, van kaderbesluit
2002/584 blijkt uitdrukkelijk dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel
is uitgevaardigd, in vrijheid moet worden gesteld indien hij na het verstrijken van
die termijnen nog steeds in hechtenis verkeert. In een dergelijk geval wordt in geen
enkele uitzondering op deze verplichting voor de uitvoerende lidstaat voorzien.» Ook
hier benadrukt de regering het belang van de tijdige verlenging van de termijnen voor
de feitelijke overlevering, om te voorkomen dat sprake zal zijn van een verplichte
invrijheidsstelling op grond van artikel 35, vierde lid, van de Overleveringswet.

Ten tweede wordt voorgesteld om in artikel 37, eerste lid, van de Overleveringswet
de verwijzing naar artikel 35, tweede lid, te laten vervallen. Deze situatie van overmacht
is immers al geregeld in het tweede en derde lid van artikel 37. Wel ontbreekt in
artikel 37, eerste lid, een verwijzing naar artikel 36, tweede lid, van de Overleveringswet,
op basis waarvan een opgeëiste persoon voorlopig ter beschikking wordt gesteld aan
de uitvaardigende rechterlijke autoriteit. De voorgestelde wijziging voorziet erin
om de mogelijkheid van de officier van justitie om, indien nodig, de aanhouding van
deze opgeëiste persoon te bevelen ten behoeve van zijn voorlopige terbeschikkingstelling,
wettelijk te verankeren. In de praktijk wordt deze bepaling reeds op deze manier toegepast
en uitgelegd.56 Gelet op het voornoemde arrest C-804/21 PPU, wordt tevens voorgesteld om in het derde
lid toe te voegen dat verlenging van het bevel tot aanhouding conform het tweede lid,
ook kan zien op de situatie waarin sprake is van ernstige humanitaire redenen. De
Raad voor de rechtspraak merkt in het kader van de voorgestelde wijziging van artikel 37,
derde lid, van de Overleveringswet op dat de rechtbank Amsterdam het begrip «bijzondere
omstandigheden» van artikel 37, derde lid, zo uitlegt dat voor verlenging van de termijn
van de aanhouding met tien dagen, geen overmacht vereist is, zo lang binnen de termijn
van tien dagen voor feitelijke overlevering (na uitspraak van de rechtbank) wordt
gebleven. De regering is echter van mening dat die (praktische) uitleg van het voorgestelde
artikel 37, derde lid, niet noopt tot nadere wijzigingen, ook al omdat met de vervanging
van de terminologie van overmacht en met de toevoeging van ernstige humanitaire omstandigheden
geen nadere materiële wijziging is beoogd.

W

Artikel 40, eerste lid, van de Overleveringswet betreft de beslissing van de rechtbank
om een opgeëiste persoon die heeft ingestemd met zijn of haar onmiddellijke overlevering,
over te leveren via deze zogeheten verkorte procedure. De rechtbank Amsterdam heeft
bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel aandacht gevraagd voor het volgende. Op
grond van het tweede lid moet de rechtbank deze procedure achterwege laten in twee
gevallen. In het eerste geval gaat het om de situatie waarin weigeringsgronden van
toepassing zijn (artikel 40, tweede lid, onder a, van de Overleveringswet). Het gaat
daarbij om absolute weigeringsgronden.57 Sinds de inwerkingtreding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet), zijn de weigeringsgronden van artikel 6a en artikel 9, eerste
lid, echter facultatief. Om die reden wordt voorgesteld om verwijzing naar die facultatieve
weigeringsgronden in artikel 40, tweede lid, onder b, van de Overleveringswet te laten
vervallen. Uit de memorie van toelichting bij de Overleveringswet die in 2004 in werking
is getreden volgt daarnaast dat deze bepaling de mogelijkheid onverlet laat om wegens
andere redenen af te zien van de terbeschikkingstelling van de betrokkene via de verkorte
procedure, zoals wegens het ontbreken van een terugkeergarantie.58 Voorgesteld wordt om dit niet-limitatieve karakter beter tot uitdrukking te brengen
in deze bepaling, door de toevoeging van de woorden «in ieder geval».

Ook wanneer er in Nederland nog een lopende strafvervolging is wegens andere strafbare
feiten of een Nederlands strafvonnis dat nog geheel of ten dele ten uitvoer gelegd
wordt, moet de rechtbank de verkorte procedure achterwege laten (artikel 40, tweede
lid, onder b, van de Overleveringswet). Bij overlevering via de reguliere procedure
kan de feitelijke overlevering om die reden worden uitgesteld of kan een betrokkene
voorwaardelijk worden overgeleverd aan de uitvaardigende justitiële autoriteit (artikel 36,
eerste en tweede lid, van de Overleveringswet). Dit uitstel is sinds de inwerkingtreding
van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit
van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures
van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet)
echter facultatief. Om die reden wordt nu voorgesteld dat in een dergelijke situatie
de rechtbank ook de verkorte procedure achterwege kan laten.

X

Het gaat bij artikel 42, eerste lid, van de Overleveringswet om de situatie waarin
een opgeëiste persoon die heeft ingestemd met zijn of haar onmiddellijke overlevering,
is gedetineerd. Verlenging van de overleveringsdetentie kan in dat geval nodig zijn
wegens een situatie van overmacht, waar het huidige artikel 42, derde lid, op ziet,
maar ook wegens ernstige humanitaire redenen. Om die reden wordt voorgesteld om ernstige
humanitaire redenen toe te voegen aan het derde lid. Daarnaast wordt de procedure
van artikel 35, tweede lid, met betrekking tot de situatie van overmacht, en artikel 35,
derde lid, met betrekking tot de situatie van ernstige humanitaire redenen, van overeenkomstige
toepassing verklaard, met het oog op het verzekeren van rechterlijke betrokkenheid.
Daarnaast wordt in artikel 42, derde lid, in opvolging van het advies van de Raad
voor de rechtspraak, ook artikel 35, vierde lid van overeenkomstige toepassing verklaard.
Ook in de situatie dat een opgeëiste persoon die zich in overleveringsdetentie bevindt
via de verkorte procedure overgeleverd wil worden, dient de overleveringsdetentie
immers te worden beëindigd indien de termijnen van artikel 35, eerste tot en met derde
lid, zijn verstreken. In het kader van de verkorte procedure is bewaking van de termijnen
dus eveneens van groot belang.

Y

Met deze wijziging van artikel 43a van de Overleveringswet wordt een correctie van
de implementatie van de richtlijn (EU) 2013/48 betreffende het recht op toegang tot
een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel
(hierna: de richtlijn recht op toegang tot een advocaat). Deze richtlijn bevat verschillende
minimumvoorschriften over het recht op toegang tot een raadsman in straf- en overleveringsprocedures.
De wet die strekt tot implementatie van deze richtlijn en daartoe onder meer het Wetboek
van Strafvordering en de Overleveringswet wijzigt, is op 1 maart 2017 in werking getreden.59

Bij brief van 15 juli 2021 is Nederland door de Europese Commissie in gebreke gesteld,
omdat de richtlijn volgens de Commissie niet volledig in de Nederlandse wetgeving
is omgezet. Dit betrof een omissie met betrekking tot het informeren van een vertrouwenspersoon
over de vrijheidsbeneming van een minderjarige verdachte, in gevallen waarin het informeren
van de ouders van de verdachte strijdig is met de belangen van die verdachte. Bij
gelegenheid van de implementatie van Richtlijn 2016/80060 is middels een wijziging van artikel 488b Sv voorzien in een regeling hiervoor.61 Na analyse van die wetswijziging heeft de Commissie bij brief van 19 april 2023 aangegeven
dat die inbreukprocedure is afgesloten. Wel heeft de Commissie in diezelfde brief
aangegeven de Nederlandse wetgeving – meer specifiek artikel 43a, derde lid, van de
Overleveringswet – op één specifiek punt nog niet in overeenstemming te achten met
artikel 10 van de richtlijn recht op toegang tot een advocaat. Met de onderhavige
wijziging wordt dit door de Commissie geconstateerde gebrek hersteld. De wijziging
heeft betrekking op het volgende.

Artikel 10 van de richtlijn recht op toegang tot een advocaat verplicht Europese lidstaten
ervoor te zorgen dat personen die zijn aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel
toegang hebben tot een advocaat in de uitvoerende lidstaat. Het tweede lid, onderdeel c,
van dat artikel noemt in dat kader enkele specifieke rechten die aan de betrokkene
toekomen, waaronder het recht dat zijn advocaat aanwezig is bij verhoren die plaatsvinden
in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.

Uit artikel 43a, derde lid, van de Overleveringswet volgt dat als de hulpofficier
van justitie de raad voor rechtsbijstand in kennis stelt van de aanhouding van een
opgeëiste persoon en er binnen twee uur na die kennisgeving geen raadsman beschikbaar
is, de officier van justitie kan besluiten dat wordt begonnen met het horen van de
opgeëiste persoon in verband met de beslissing over de inverzekeringstelling, zonder
dat die persoon tijdens het horen wordt bijgestaan door een raadsman. Deze maximale
wachttijd van twee uur is oorspronkelijk ingegeven door praktische overwegingen, nu
aangehouden personen binnen 24 uur na aanhouding voor de officier van justitie dienen
te worden voorgeleid en gehoord (artikel 21, vierde en vijfde lid, Overleveringswet).
In gevallen waarin betrokkene buiten het arrondissement Amsterdam is aangehouden,
dient diegene daarnaast binnen drie dagen te worden overgedragen aan de officier van
justitie bij het arrondissementsparken Amsterdam (artikel 21, vijfde en zesde lid,
van de Overleveringswet). Blijkens de wetsgeschiedenis van de oorspronkelijke implementatiewet
van Richtlijn 2013/48 vormde vooral dit laatste punt een belangrijk argument om in
artikel 43a Overleveringswet een maximale wachttijd van twee uur op te nemen (Kamerstukken II
2014/15, 34 157, nr. 3, p. 54). Een vergelijkbare systematiek geldt ook in reguliere strafzaken: ook daar
wordt na aanhouding maximaal twee uur gewacht op de raadsman (artikel 28b, vierde
lid, van het Wetboek van Strafvordering).

De Commissie stelt dat een maximale wachttijd van twee uur als zodanig toelaatbaar is in het licht van de richtlijn recht op toegang tot een advocaat. Volgens
de Commissie mag echter na ommekomst van de wachttijd alleen dan in afwezigheid van
een advocaat worden begonnen met het horen als de opgeëiste persoon uitdrukkelijk
afstand doet van het recht op rechtsbijstand tijdens het horen. De voorwaarde dat
betrokkene afstand doet van het recht op rechtsbijstand in verband met het verhoor
is reeds opgenomen in artikel 28b, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering,
maar geldt op dit moment niet in overleveringszaken.

Met de onderhavige wijziging wordt daarom – in navolging van het standpunt van de
Commissie -in artikel 43a Overleveringswet de voorwaarde toegevoegd dat, na het verstrijken
van de wachttijd van twee uur, alleen dan met het horen in afwezigheid van een raadsman
mag worden begonnen als de opgeëiste persoon afstand doet van zijn recht op rechtsbijstand
in verband met het horen. De regeling van artikel 43a van de Overleveringswet wordt
daarmee gelijkgetrokken met de bestaande regeling voor strafzaken op basis van artikel 28b
van het Wetboek van Strafvordering. Dit betekent dat als betrokkene geen afstand doet,
er ook in overleveringszaken na ommekomst van de wachttijd van twee uur pas met het
horen kan worden begonnen als er een raadsman beschikbaar is.

Het openbaar ministerie heeft aangegeven dat de onderhavige wijziging niet tot noemenswaardige
uitvoeringsconsequenties leidt. Sinds de inwerkingtreding van de oorspronkelijke implementatiewet
in 2017 is de nodige ervaring opgedaan met de werking van artikel 43a Overleveringswet
in de praktijk. Het toevoegen van de voorwaarde dat betrokkene afstand doet van diens
recht op rechtsbijstand in artikel 43a, derde lid, van de Overleveringswet, zal er
naar verwachting niet vaak toe leiden dat de eerdergenoemde termijnen in overleveringsprocedures
niet zullen worden gehaald, nu vrijwel altijd tijdig een piketadvocaat beschikbaar
zal zijn die de opgeëiste persoon tijdens het horen kan bijstaan.

Z

Zoals reeds is toegelicht bij onderdeel K, is artikel 20 van het kaderbesluit EAB
van toepassing op situaties waarin de opgeëiste persoon een voorrecht of immuniteit
van strafvervolging of tenuitvoerlegging geniet. Het tweede lid van dit artikel bepaalt
de taakverdeling tussen de uitvoerende justitiële autoriteit en uitvaardigende justitiële
autoriteit met betrekking tot het doen van een verzoek tot opheffing van het voorrecht
of de immuniteit. Indien een autoriteit van de uitvoerende lidstaat bevoegd is tot
opheffing, verzoekt de uitvoerende justitiële autoriteit hierom. Het is echter aan
de uitvaardigende justitiële autoriteit om een dergelijk verzoek te doen indien een
autoriteit van een andere staat of van een internationale organisatie bevoegd is tot
opheffing. Tot op heden stond deze taak van de rechter-commissaris als uitvaardigende
justitiële autoriteit niet expliciet in de Overleveringswet, waarin immers primair
het verkeer tussen uitvoerende en uitvaardigende justitiële autoriteiten wordt geregeld,
en niet tussen de uitvaardigende justitiële autoriteit met een derde staat of internationale
organisatie. Naar aanleiding van een opmerking van de Europese Commissie hierover
en met het oog op de correcte en volledige implementatie van het kaderbesluit EAB,
acht de regering het niettemin nodig om deze taak van de uitvaardigende rechter-commissaris
alsnog te expliciteren in de Overleveringswet. Het voorgestelde artikel 46, tweede
lid (nieuw) voorziet hierin. De verwachting is dat dit geen consequenties met zich
mee zal brengen voor de overleveringspraktijk, omdat de uitvaardigende rechter-commissaris
al dergelijke verzoeken kan doen zonder expliciete grondslag in de Overleveringswet.
Voor de volledigheid wordt hier nog verwezen naar hetgeen is opgemerkt in de memorie
van toelichting bij de Overleveringswet uit 2004 inzake de (afwezigheid van) de rol
van de Nederlandse uitvoerende justitiële autoriteit bij het opheffen van immuniteiten.62

AA en BB

Artikel 50 van de Overleveringswet betreft de implementatie van artikel 29 van het
kaderbesluit EAB en ziet op de afgifte of teruggave van bij de opgeëiste persoon op
verzoek van de uitvaardigende justitiële autoriteit in beslag genomen voorwerpen.
Op grond van artikel 50, eerste lid, van de Overleveringswet beslist de rechtbank
over de afgifte dan wel teruggave van die voorwerpen. Op grond van het derde lid is
die bevoegdheid toebedeeld aan de officier van justitie, wanneer de opgeëiste persoon
wordt overgeleverd op grond van de verkorte procedure waarbij een betrokkene instemt
met zijn of haar onmiddellijke overlevering. Door middel van de Wet van 3 maart 2021
tot herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese
Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen
de lidstaten van de Europese Unie (wijziging van de Overleveringswet) zijn de bevoegdheden
in het kader van de verkorte procedure echter toebedeeld aan de rechtbank, in plaats
van aan de officier van justitie. De bevoegdheid om te beslissen over de afgifte dan
wel de teruggave van in beslag genomen voorwerpen in het geval van overlevering via
de verkorte procedure is daarbij over het hoofd gezien. Om die reden wordt in onderdeel BB
voorgesteld die bevoegdheid alsnog toe te kennen aan de rechtbank, die moet beslissen
over de afgifte dan wel teruggave van deze voorwerpen op het moment dat de rechtbank
op grond van artikel 40, eerste lid, van de Overleveringswet beslist of er al dan
niet gevolg wordt gegeven aan de verklaring van de opgeëiste persoon dat hij of zij
instemt met zijn of haar onmiddellijke overlevering. Daarmee verband houdend wordt
in onderdeel AA voorgesteld om aan artikel 49 van de Overleveringswet een nieuw vierde
lid toe te voegen om te bewerkstelligen dat de officier van justitie tijdig voorafgaand
aan het moment dat de rechtbank beslist over die afgifte dan wel teruggave een lijst
met daarop vermeld de voorwerpen die op grond van artikel 49, eerste lid, van de Overleveringswet
zijn inbeslaggenomen, overlegt aan de rechtbank. In de consultatieversie van het wetsvoorstel
was opgenomen dat de officier van justitie deze lijst moet overleggen direct na ontvangst
van het proces-verbaal, bedoeld in artikel 39, zesde lid, van de Overleveringswet.
Uit het advies van de Raad voor de rechtspraak maakt de regering echter op dat in
de praktijk de rechtbank (de enkelvoudige raadkamer) haar beslissing op grond van
artikel 40, eerste lid, direct neemt nadat de opgeëiste persoon op grond van artikel 39,
eerste lid, heeft verklaard dat hij instemt met zijn verkorte overlevering. Om die
reden wordt nu het hierboven beschreven moment voorgesteld.

CC

Artikel 51 van de Overleveringswet ziet op de doorvoer, ofwel doortocht, van personen
over Nederlands grondgebied met het oog op hun overlevering of uitlevering door een
derde staat aan een andere lidstaat. Deze bepaling strekt tot implementatie van artikel 25
van het kaderbesluit EAB. Het uitgangspunt is dat lidstaten, indien de benodigde informatie
is verstrekt, instemmen met een dergelijke doortocht van gezochte personen. Op een
aantal punten wijkt artikel 51 van de Overleveringswet echter af van artikel 25 van
het kaderbesluit. Ondanks dat de Europese Commissie hier geen opmerkingen over heeft
gemaakt in de ingebrekestelling, acht de regering het noodzakelijk om de volgende
punten te verbeteren.

Ten eerste beperkt het huidige artikel 51, eerste, zesde en zevende lid, zich tot
de doorvoer van vreemdelingen, terwijl artikel 25 van het kaderbesluit, behoudens
twee uitzonderingen met betrekking tot onderdanen of ingezetenen die hierna nader
worden toegelicht, ziet op opgeëiste personen. Met de voorgestelde wijziging in onderdeel CC,
onder 1 en 4, wordt dit verbeterd. Dit sluit bovendien aan bij het gebruik van «opgeëiste
persoon» in artikel 56, eerste lid, van de Overleveringswet, dat ziet op de spiegelbeeldige
situatie met betrekking tot een verzoek van de Nederlandse uitvaardigende autoriteit
tot doorvoer over het grondgebied van een andere lidstaat.

Ten tweede voorziet het huidige artikel 51, derde lid, van de Overleveringswet in
een grond om de toestemming te weigeren in gevallen waarin de door te voeren persoon
gezocht wordt door een andere (lid)staat dan die van bestemming, door het Internationaal
Strafhof of door een ander internationaal tribunaal. Deze bepaling is opgenomen in
de Overleveringswet om schendingen van de verplichting tot tenuitvoerlegging van een
SIS-signalering, tenuitvoerlegging van een EAB of om schending van verdragsverplichtingen
te voorkomen.63 Deze bepaling kent echter geen grondslag in het kaderbesluit. De constatering dat
verzocht wordt om een opgeëiste persoon over Nederlands grondgebied te vervoeren,
terwijl die persoon tevens wordt gezocht door een andere (lid)staat dan die van bestemming,
kan dus geen reden zijn om de doortocht te weigeren. Om die reden wordt voorgesteld
om het huidige artikel 51, derde lid, van de Overleveringswet, te laten vervallen.
Het ligt echter wel voor de hand dat de officier van justitie de lidstaat waarvan
het verzoek om doorvoer afkomstig is informeert over het bestaan van concurrerende
verzoeken, om problemen te voorkomen.

Tot slot ziet de voorgestelde wijziging in onderdeel CC, onder 3, op het volgende.
Op grond van artikel 25, eerste lid, van het kaderbesluit is het mogelijk voor een
lidstaat om doortocht te weigeren indien sprake is van een onderdaan of ingezetene
die wordt «doorgevoerd» ten behoeve van de uitvoering van een straf. Indien sprake
is van een EAB ten behoeve van een strafvervolging en daarbij sprake is van een onderdaan
of ingezetene van de lidstaat van de doortocht, kan de doortocht afhankelijk worden
gesteld van de zogeheten terugkeergarantie (artikel 25, eerste lid, van het kaderbesluit).
Dit betekent dat de onderdaan of ingezetene kan terugkeren naar de lidstaat van doortocht
om daar de eventueel opgelegde vrijheidsstraf te ondergaan. Voor wat betreft deze
twee uitzonderingen ten aanzien van onderdanen of ingezetenen, wijkt het huidige artikel 51,
vierde lid, van de Overleveringswet op twee punten af van het kaderbesluit. Ten eerste
wordt niet expliciet voorzien in de gelijkstelling van Nederlanders met daarvoor in
aanmerking komende vreemdelingen. De voorgestelde wijziging voorziet hier alsnog in.
Daarnaast wordt voorgesteld om een onderscheid te maken tussen een EAB ten behoeve
van strafvervolging en een EAB ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een straf.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet van 3 maart 2021 tot herimplementatie van onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet), is de verplichte weigeringsgrond ten aanzien van de overlevering
van Nederlanders en gelijkgestelde vreemdelingen ten behoeve van de tenuitvoerlegging
van een straf, namelijk komen te vervallen. Nu kan de IRK een dergelijk overleveringsverzoek
weigeren, indien zij van oordeel is dat de tenuitvoerlegging van die straf kan worden
overgenomen door Nederland, zonder dat de uitvaardigende lidstaat daarmee dient in
te stemmen (artikel 6a van de Overleveringswet). Bij een verzoek om doortocht, kan
daar echter geen sprake van zijn, omdat de opgeëiste persoon al wordt overgeleverd
aan de uitvaardigende lidstaat. Om die reden wordt voorgesteld om in artikel 51, derde
lid, van de Overleveringswet (nieuw) te expliciteren dat de doortocht in die gevallen
geweigerd kan worden, zonder de voorwaarde dat daarbij sprake moet zijn van het overnemen
van de tenuitvoerlegging van de straf. Bij een verzoek om doortocht van een Nederlander
of daarmee gelijkgestelde vreemdeling met het oog op strafvervolging, wordt, in lijn
met de voorgestelde wijziging van artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet,
het eisen van een terugkeergarantie facultatief in plaats van verplicht. Het ligt
in de rede dat alleen wordt afgezien van de eis inzake de terugkeergarantie, wanneer
direct duidelijk is dat een terugkeer naar Nederland niet in het belang is van de
resocialisatie van de betrokkene.

Tot slot wordt, in reactie op een opmerking van de Raad voor de rechtspraak bij de
voorbereiding van dit wetsvoorstel, opgemerkt dat artikel 51, derde lid (nieuw), van
de Overleveringswet handelt over de «doorvoer» van personen, evenals artikel 56, van
de Overleveringswet. Dit begrip staat al sinds 2004 in de Overleveringswet, waarbij
niet is beoogd af te wijken van het begrip «doortocht» dat wordt gehanteerd in artikel 25
van het kaderbesluit EAB.

DD en GG

Voor wat betreft de in onderdeel DD, onder 1, voorgestelde wijziging om «vreemdeling»
te vervangen door «opgeëiste persoon», wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting
op onderdeel CC. De in onderdeel DD, onder 2, voorgestelde wijziging ziet op het vervallen
van artikel 52, derde lid, van de Overleveringswet, waarin is bepaald dat de kosten
die verbonden zijn aan het vervoer en de detentie in rekening worden gebracht bij
de uitvaardigende justitiële autoriteit. Artikel 30, eerste lid, van het kaderbesluit
EAB bepaalt echter dat de kosten die op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat
worden gemaakt voor de tenuitvoerlegging van een EAB, door de uitvoerende lidstaat
worden gedragen. Alle overige kosten moeten op grond van artikel 30, tweede lid, van
het kaderbesluit EAB worden gedragen door de uitvaardigende lidstaat. De Europese
Commissie merkt in dit verband op dat het huidige artikel 52, derde lid, van de Overleveringswet
in strijd is met de op grond van artikel 30, eerste lid, van het kaderbesluit EAB
geldende regels voor de verdeling van de kosten. Om dit gebrek te herstellen, wordt
voorgesteld artikel 52, derde lid, van de Overleveringswet te laten vervallen. In
de praktijk wordt overigens geen gebruik gemaakt van deze bepaling. De verwachting
is dan ook gerechtvaardigd dat de voorgestelde wijziging geen financiële gevolgen
met zich meebrengt. De Overleveringswet bevat ook een bepaling op grond waarvan Nederland
als uitvaardigende lidstaat de kosten dient te dragen voor doorvoer over het grondgebied
van een andere lidstaat, indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat van doorvoer
daarom verzoekt (artikel 56, derde lid, van de Overleveringswet, onderdeel GG). Deze
bepaling dient, gelet op het voorgaande, ook te komen vervallen.

EE en HH

De artikelen 53 en 57 van de Overleveringswet zien op de mogelijkheid tot het uitvaardigen
respectievelijk uitvoeren van een verzoek om een opgeëiste persoon die op basis van
een EAB is aangehouden voorafgaand aan diens overlevering te horen. Als alternatief
is het ook mogelijk om de opgeëiste persoon tijdelijk over te brengen naar de uitvaardigende
lidstaat (artikelen 54, 57, eerste lid, onder b, en 58 van de Overleveringswet). Deze
bepalingen strekken tot implementatie van artikel 18, eerste lid, en artikel 19 van
het kaderbesluit EAB. Uit de aanhef van artikel 18 volgt echter dat het hierbij moet
gaan om een EAB ten behoeve van strafvervolging. De Europese Commissie heeft hier
geen opmerking over gemaakt, maar met het oog op een correcte en volledige implementatie
wordt voorgesteld om dit te verduidelijken in de artikelen 53 en 57 van de Overleveringswet.

FF

Artikel 54 strekt tot implementatie van artikel 18, eerste lid, onderdeel b, en het
tweede en derde lid, van het kaderbesluit EAB. Het eerste lid van artikel 54 van de
Overleveringswet geeft de officier van justitie een discretionaire bevoegdheid om
al dan niet in te stemmen met verzoek van de uitvaardigende justitiële autoriteit
om de opgeëiste persoon tijdelijk ter beschikking te stellen aan die autoriteit voor
het afleggen van een verklaring («kan ... toestaan dat»). Uit artikel 18, eerste lid, onderdeel b, van het kaderbesluit
volgt echter dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit hiermee in dient te stemmen. Daarnaast volgt uit de jurisprudentie van het HvJEU met betrekking tot
de positie van de officier van justitie (onder meer in de zaak C-510/19, AZ, van 24 november
2020, ECLI:EU:C:2020:953) dat deze bevoegdheid had moeten worden toegekend aan een
rechterlijke autoriteit die kan beslissen zonder het risico te lopen geconfronteerd
te worden met instructies in afzonderlijke gevallen. De Europese Commissie constateert
om die reden dat Nederland deze bepaling van het kaderbesluit EAB niet correct heeft
omgezet in nationaal recht, en benadrukt daarbij dat de discretionaire bevoegdheid
in strijd is met het kaderbesluit. De voorgestelde wijziging ziet ten eerste op het
in overeenstemming brengen van artikel 54, eerste lid, van de Overleveringswet met
deze bepaling van het kaderbesluit. Ook wordt voorgesteld om, in lijn met hetgeen
is toegelicht bij onderdelen EE en HH, te verduidelijken dat het moet gaan om een
EAB ten behoeve van strafvervolging. Daarnaast wordt voorgesteld de bevoegdheid tot
tijdelijke terbeschikkingstelling op te dragen aan de rechtbank. De rechtbank moet
de officier van justitie wel horen alvorens te beslissen.

Daarnaast wordt voorgesteld het instemmingsvereiste van het tweede lid te laten vervallen.
Dit vereiste is bij de totstandkoming van de Overleveringswet opgenomen om een zinloze
overbrenging van de opgeëiste persoon zo veel mogelijk te voorkomen.64 Toch acht de regering het noodzakelijk om dit vereiste te laten vervallen, omdat
dit geen grondslag heeft in het kaderbesluit, zoals ook opgemerkt door de Europese
Commissie. Indien de opgeëiste persoon te kennen geeft niet voornemens te zijn in
de uitvaardigende lidstaat een verklaring af te leggen, kan de Nederlandse uitvoerende
rechterlijke autoriteit dit laten weten aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit,
die er vervolgens voor kan kiezen om het verzoek in te trekken. Voor de volledigheid
wordt hier nog opgemerkt dat tot op heden geen gebruik is gemaakt van artikel 54 van
de Overleveringswet.

ARTIKEL II

A en B

Deze wijzigingen van de WETS, die in onderlinge samenhang moeten worden bezien, liggen
in het verlengde van de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen van
de artikelen 6, eerste lid, (nieuw) en 7, tweede lid, (nieuw) van de Overleveringswet.
Artikel 7, tweede lid, (nieuw) maakt van de dubbele strafbaarheid onder de Overleveringswet
een facultatieve weigeringsgrond. Ook indien bij een niet-lijstfeit de dubbele strafbaarheid
ontbreekt, kan de IRK de overlevering voortaan toestaan. Met het oog op de maatschappelijke
re-integratie kan de IRK aan een overlevering de voorwaarde verbinden dat de opgeëiste
persoon de opgelegde straf in Nederland mag ondergaan indien hij veroordeeld wordt.
Op grond van de nieuwe tekst van artikel 6, eerste lid, van de Overleveringswet kan
deze zogeheten «terugkeergarantie» voortaan tevens als voorwaarde worden gesteld in
gevallen waarin het feit waarvoor de overlevering wordt toegestaan naar Nederlands
recht niet strafbaar is, ongeacht of sprake is van een lijstfeit. De Rvdr wijst er
in zijn advies terecht op dat het ontbreken van strafbaarheid naar Nederlands recht
in artikel 2:13, eerste lid, aanhef en onder f, van de WETS een imperatieve weigeringsgrond
is voor de overdracht van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf en dat dit aan
de effectuering van een terugkeergarantie in de weg staat. Overeenkomstig het advies
van de Rvdr wordt de WETS op dit punt gewijzigd. De voorgestelde wijzigingen van de
artikelen 2:13, eerste lid, aanhef en onder f, en artikel 2:14, eerste lid, strekken
ertoe dat voor gevallen waarin een terugkeergarantie als bedoeld in artikel 6, eerste
lid, van de Overleveringswet wordt geëffectueerd, het ontbreken van strafbaarheid
naar Nederlands recht niet langer een verplichte, maar een facultatieve weigeringsgrond
is. De Overleveringswet en de WETS sluiten zo weer op elkaar aan.

ARTIKEL III

A

Dit onderdeel strekt tot implementatie van artikel 1, eerste lid, onder c en d, in
verbinding met artikel 1, tweede lid, van het kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat.
De onderdelen c en d van het eerste lid van die bepaling verplichten ertoe een aantal
specifieke uitingen van racisme en vreemdelingenhaat strafbaar te stellen: het publiekelijk
vergoelijken, ontkennen en verregaand bagatelliseren van nader omschreven internationale
misdrijven, gericht tegen een groep personen, of een lid van die groep, wegens hun
ras, huidskleur, godsdienst, afstamming, dan wel nationale of etnische afkomst, indien
de gedraging van dien aard is dat zij het geweld of de haat tegen een dergelijke groep
of een lid van een dergelijke groep dreigt aan te wakkeren. De begrippen «vergoelijken»,
«ontkennen» en «verregaand bagatelliseren» zijn in dit kaderbesluit niet gedefinieerd.
Naar algemeen spraakgebruik gaat het bij het vergoelijken van een internationaal misdrijf
om het goedpraten daarvan, waarin een positief waardeoordeel over het begane misdrijf
besloten ligt. Te denken valt aan het goedkeuren of verheerlijken van zo’n misdrijf.
Ontkennen duidt op het loochenen van het redelijkerwijs niet voor betwisting vatbare
feit dat het desbetreffende internationale misdrijf heeft plaatsgevonden. Bij verregaand
bagatelliseren wordt de ernst of omvang van het desbetreffende misdrijf in hoge mate
gerelativeerd of geminimaliseerd, bijvoorbeeld door dat misdrijf op onderdelen of
in zijn totaliteit als onbeduidend af te doen. Deze begrippen kunnen in de toepassingspraktijk
nader invulling krijgen, zo wordt in de richting van de NVvR opgemerkt. De onderdelen c
en d van het eerste lid hebben betrekking op verschillende internationale misdrijven.
Onderdeel c is toegesneden op genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden
in de zin van de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van het Internationaal Strafhof
(Trb. 2000, 120). Onderdeel d ziet op misdrijven die zijn omschreven in artikel 6 van het Handvest
van het Internationale Militaire Tribunaal, gehecht aan het Verdrag van Londen van
8 augustus 1945.65 Dit zijn misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid
die door grote oorlogsmisdadigers van de landen van de Europese As zijn gepleegd.
Anders dan strafvervolgingen ten aanzien van internationale misdrijven zijn strafprocedures
ter zake van uitingsdelicten niet bedoeld en toegerust voor het leveren van bewijs
dat de handelingen die overeenstemmen met een internationaal misdrijf, waarop de uitlating
is betrokken waarvan aangifte is gedaan, recent of in een verder verleden daadwerkelijk
hebben plaatsgevonden. Tegen die achtergrond kan worden begrepen dat de lidstaten
op grond van artikel 1, vierde lid, van het kaderbesluit de mogelijkheid om vervolging
in te stellen ter zake van het ontkennen of verregaand bagatelliseren van een internationaal
misdrijf, ervan afhankelijk kunnen stellen of – kort gezegd – het desbetreffende misdrijf
door een (inter)nationaal gerecht is vastgesteld. Omzetting van het kaderbesluit dient
in volledige overeenstemming te zijn met de bescherming van de vrijheid van meningsuiting,
die is verankerd in artikel 7 van de Grondwet, artikel 11 van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) verankerde grondrechten.

Uit bestendige nationale jurisprudentie blijkt dat het publiekelijk vergoelijken,
ontkennen of verregaand bagatelliseren van de Holocaust (hierna ook: Holocaustontkenning),
gericht tegen de groep mensen met een Joodse achtergrond, nu al aan de basis kan liggen
van een veroordeling wegens groepsbelediging (artikel 137c, eerste lid, Sr).66 Het voorgestelde tweede lid van deze bepaling beoogt zoveel mogelijk bij die rechtspraak
aan te sluiten en te verduidelijken dat uitlatingen die betrekking hebben op de in
dat lid genoemde internationale misdrijven, gericht tegen een in artikel 137c, eerste
lid, Sr aangeduide groep personen, tevens onder het bereik van groepsbelediging kunnen
vallen. Daarmee wordt uitdrukkelijk in de wet vastgelegd dat al deze uitingen kwalificeren
als een specifieke vorm van groepsbelediging, indien zij een groepsbeledigend karakter
hebben. Dat wordt aangesloten bij het bestaande begrippenkader van artikel 137c, eerste
lid, Sr, dat is gepreciseerd in bestendige jurisprudentie, dient de rechtszekerheid.
Uit de ontvangen consultatieadviezen komt naar voren dat de Raad voor de rechtspraak,
het College van procureurs-generaal en de NVvR de keuze voor omzetting van de kaderbesluitverplichting
binnen de strafbaarstelling van groepsbelediging aanvaardbaar achten. Aantekening
verdient nog dat dit discriminatiedelict ook kan worden gepleegd door middel van een
publiekelijke uitlating die is gericht aan een individuele persoon als representant
van een in artikel 137c, eerste lid, Sr omschreven groep mensen. Dit blijkt uit de
geldende jurisprudentie.67 Met de gedachte om deze rechtspraak nader in de wet tot uitdrukking te brengen, was
in de consultatieversie van het wetsvoorstel in het voorgestelde derde artikellid
het bestanddeel «of een lid van die groep,» opgenomen. In zijn consultatieadvies wijst
het College van procureurs-generaal erop dat die toevoeging niet nodig is en tot misverstanden
zou kunnen leiden. Daarom is het genoemde bestanddeel niet opgenomen in de huidige
versie van het wetsvoorstel.

De specifieke vormen van groepsbelediging die in het voorgestelde tweede lid zijn
neergelegd, kennen dezelfde delictsbestanddelen als het algemene delict groepsbelediging
(eerste lid), zij het dat in het geval van het tweede lid specifiek moet worden bewezen
dat de feiten die een internationaal misdrijf opleveren, zijn vergoelijkt, zijn ontkend
of verregaand zijn gebagatelliseerd. Voor zover het gaat om ontkennen of verregaand
bagatelliseren geldt als aanvullend vereiste dat het voorgestelde tweede lid alleen
een ingang biedt voor strafrechtelijke aansprakelijkheid wanneer het plaatsvinden
van dat internationale misdrijf bij onherroepelijke beslissing van ofwel een door
Nederland erkend internationaal gerecht ofwel door de Nederlandse rechter is vastgesteld.
Beoogd is dat tussen de algemene strafbaarstelling van groepsbelediging (eerste lid)
en de bijzondere strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging (tweede
lid) een specialiteitsverhouding zal bestaan. Die bijzondere rechtsverhouding brengt
mee dat het vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren van de nader aangeduide
internationale misdrijven alleen langs de weg van de bijzondere strafbepaling een
vorm van groepsbelediging kan opleveren; op deze specifieke uitlatingen is de algemene
strafbepaling niet van toepassing.

Er is dus niet voor gekozen artikel 1, eerste lid, onderdelen c en d, van het kaderbesluit
om te zetten binnen het delict haatzaaien (artikel 137d Sr) dan wel in een nieuwe,
zelfstandige strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht. Aan een correcte en
volledige omzetting binnen artikel 137d Sr staat in de weg dat het kaderbesluit woordelijk
verplicht tot strafbaarstelling van een enigszins ruimere categorie uitlatingen dan
onder het bereik van haatzaaien valt; reeds de uitlating die het geweld of de haat
tegen een groep(slid) «dreigt aan te wakkeren» dient strafbaar te zijn, terwijl haatzaaien
vereist dat de uitlating «aanzet» tot haat of geweld. Omzetting van de genoemde kaderbesluitbepaling
in een nieuwe, zelfstandige strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht zou nieuwe
afbakeningsvragen oproepen. Met de eis dat de uitlating van dien aard is dat zij het
geweld of de haat tegen een groep of een groepslid «dreigt aan te wakkeren» zou een
zeer globaal omlijnd gevolgsbestanddeel worden geïntroduceerd – terwijl een uiting
van zodanige aard al binnen de actieradius van groepsbelediging valt – terwijl de
zelfstandige strafbaarstelling als geheel tevens zou moeten worden afgebakend ten
opzichte van enerzijds het haatzaaien (artikel 137d Sr) en anderzijds de groepsbelediging
(artikel 137c Sr) met inbegrip van de hiervoor aangestipte bestendige jurisprudentie
over Holocaustontkenning. In het licht van het voorgaande is ervoor gekozen om de
kaderbesluitverplichtingen zoveel mogelijk binnen het bestaande (jurisprudentiële)
kader van artikel 137c Sr om te zetten. Artikel 1, tweede lid, van het kaderbesluit
biedt daarvoor ruimte, zo wordt opgemerkt naar aanleiding een daartoe strekkende vraag
van de Raad voor de rechtspraak, ongeacht of die bepaling als alternatief dan wel
als nadere beperking van artikel 1, eerste lid, onder c en d wordt begrepen. De delictsbestanddelen
van groepsbelediging omvatten het geheel van gedragingen waarop de genoemde kaderbesluitbepalingen
het oog hebben: kort gezegd uitlatingen die het geweld of de haat tegen de desbetreffende
groep mensen of een representant van deze groep dreigen aan te wakkeren (eerste lid,
onder c en d) en uitlatingen die voor die groep of die representant kwetsend of beledigend
zijn (tweede lid). Het voorgaande laat onverlet, zo wordt hier benadrukt, dat in een
concreet geval bijvoorbeeld het publiekelijk vergoelijken van de Holocaust een zodanig
krachtversterkend element kan bevatten dat sprake is van het aanzetten tot haat – een
extreme emotie van diepe afkeer en vijandigheid – tegen (een representant van) de
joodse gemeenschap, en daarmee aan de basis kan liggen van een veroordeling wegens
haatzaaien als bedoeld in artikel 137d Sr. In zoverre sluit dit wetsvoorstel aan bij
het vervallen initiatiefvoorstel-Voordewind tot strafbaarstelling van negationisme
(30 579), dat – ook zonder een verruiming van de geldende strafrechtelijke aansprakelijkheid
te beogen – ertoe strekte haatzaaiende en groepsbeledigende vormen van het op grove
wijze bagatelliseren, goedkeuren of rechtvaardigen van volkerenmoord expliciet strafbaar
te stellen. Er bestaan echter ook belangrijke verschillen met dat initiatiefvoorstel.
In lijn met de hier relevante kaderbesluitverplichting heeft het voorgestelde artikel 137c,
tweede lid, een breder bereik, aangezien het zich ook uitstrekt tot uitlatingen over
andere internationale misdrijven dan genocide. Daarbij komt dat in het genoemde initiatiefvoorstel
het standpunt werd ingenomen dat de Nederlandse rechter zou moeten vaststellen of
er sprake is geweest van volkerenmoord.68 In dit wetsvoorstel wordt het strafproces ter zake van groepsbelediging niet belast
met de bewijslevering dat de gebeurtenis waarop de uitlating betrekking heeft daadwerkelijk
heeft plaatsgevonden en dat die gebeurtenis kwalificeert als één van de genoemde internationale
misdrijven. Daarnaast wordt vergeleken met het initiatiefvoorstel nauwer aangesloten
bij de huidige reikwijdte van artikel 137c Sr. Dit wetsvoorstel beperkt zich tot uitlatingen
waarbij de dader opzet heeft op het beledigende karakter van de uitlating voor een in artikel 137c, eerste
lid, Sr omschreven groep mensen. De in het initiatiefvoorstel opgenomen strafbaarstelling
omvatte tevens een schuldvariant, op basis waarvan ook uitlatingen waarvan de dader
redelijkerwijs moet vermoeden dat daarmee een groep mensen wegens bijvoorbeeld hun ras of hun godsdienst zal worden
beledigd onder het bereik van groepsbelediging zou kunnen vallen.

Van groepsbelediging als bedoeld in artikel 137c Sr is sprake, kort gezegd en toegespitst
op de hier aan de orde zijnde implementatie, indien iemand zich in het openbaar opzettelijk
beledigend uitlaat over een groep mensen of een representant van die groep wegens
hun of diens ras – welke de gronden huidskleur, afkomst, nationale en etnische afstamming
omvat69 – of hun of diens godsdienst. In reactie op het advies van het College van procureurs-generaal
wordt benadrukt dat ook voor strafbaarheid op grond van het voorgestelde tweede lid
is vereist dat het opzet van de dader is gericht op het beledigende karakter van de
uitlating voor een in artikel 137c, eerste lid, Sr omschreven groep mensen. De precieze
bewoordingen die zijn gebruikt kunnen bijdragen aan het bewijs van dit opzet. Voor
een veroordeling ter zake van groepsbelediging komt het vaak aan op het vereiste dat
de betreffende uitlating beledigend is voor een van de genoemde groepen in de zin
van artikel 137c, eerste lid, Sr. Daarnaast moet een veroordeling wegens groepsbelediging
verenigbaar zijn met het onder meer in artikel 10 van het EVRM verzekerde recht op
vrijheid van meningsuiting. Bij deze verdragsrechtelijke toetsing is in het bijzonder
van belang of de desbetreffende uitlating een bijdrage kan leveren aan het publiek
debat of een uiting is van artistieke expressie – in beide gevallen komt aan de uitingsvrijheid
meer gewicht toe – waarbij onder ogen moet worden gezien of de uiting in dat verband
niet onnodig grievend is.70 In dit beoordelingskader, dat hierna wordt toegelicht, vindt het tot implementatie
strekkende derde lid van artikel 137c Sr zijn inbedding.

De eerste stap van dat beoordelingskader ziet op de vraag of de uitlatingen van de
betrokkene – op zichzelf of in hun context bezien – de strekking hadden om de bedoelde
groep mensen te beledigen wegens hun ras of hun godsdienst. Onder het zich beledigend
uitlaten over een groep mensen wegens hun ras of godsdienst als bedoeld in artikel 137c,
eerste lid, Sr, wordt verstaan het zich nodeloos krenkend uitlaten over een groep
mensen omdat die groep van een bepaald ras of een bepaalde godsdienst is.71 In de wetsgeschiedenis en jurisprudentie komt tot uitdrukking dat het daarbij gaat
om de publiekelijke aantasting van de eigenwaarde of het publiekelijk in diskrediet
brengen van de groep – op zodanige wijze dat de desbetreffende uitlating de strekking
heeft die groep bij het publiek in een ongunstig daglicht te stellen en de eer en
goede naam van die groep aan te randen – «op punten waarop niet meer kan worden geargumenteerd».72 Felle kritiek op (geloofs)opvattingen – in welke vorm ook – valt buiten het bereik
van artikel 137c Sr.73 De jurisprudentie bevat diverse voorbeelden van Holocaustontkenning met zo’n groepsbeledigend
karakter. In die gevallen stond de Holocaustontkenning telkens niet op zichzelf74 maar hield deze verband met bijvoorbeeld de verheerlijking van het nazisme – dat
zich kenmerkt door rassenleer en antisemitisme – of de aantijging dat de Holocaust
door de Joodse gemeenschap zelf zou zijn verzonnen of wordt overdreven.75

Het College van procureurs-generaal brengt in zijn advies naar voren dat deze bijkomende
omstandigheid – dat wil zeggen: de vergoelijking, ontkenning of bagatellisering van
de Holocaust staat steeds naast een verheerlijking van de daders of een aantijging
tegen de slachtoffers – zou uitdrukken dat groepsbelediging zich alleen uitstrekt
tot uitlatingen die ertoe strekken het beeld dat bestaat van de desbetreffende groep
slachtoffers van de Holocaust of hun nabestaanden in negatieve zin aan te tasten.
Tegen die achtergrond geeft het College in overweging om te vereisen dat de vergoelijking,
ontkenning of verregaande bagatellisering van de internationale misdrijven die in
het voorgestelde derde artikellid worden genoemd steeds gepaard gaat met een verheerlijking
van de daders of een aantijging tegen de slachtoffers. In lijn met dat advies ben
ik van oordeel dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de vergoelijking, ontkenning
of verregaande bagatellisering van een internationaal misdrijf alleen onder een bijkomende
omstandigheid een groepsbeledigend karakter kan hebben. Het stellen van de eis dat
die bijkomende omstandigheid zou moeten zijn gelegen in een verheerlijking van de
daders of een aantijging tegen de slachtoffers – waarmee die slachtoffers als onbetrouwbaar
of kwaadaardig worden weggezet – komt mij evenwel als te beperkend voor. Van het beledigend
uitlaten over een groep mensen wegens bijvoorbeeld hun ras – dat als aangegeven de
gronden huidskleur, afkomst, nationale en etnische afstamming omvat – is namelijk
sprake bij het zich nodeloos krenkend uitlaten over een groep mensen omdat die groep
van een bepaald ras is; men beledigt hen juist omdat zij tot dat ras behoren. Daarbij
past dat de genoemde bijkomende omstandigheid ook kan zijn gelegen in de zeer krenkende
en op dat groepskenmerk toegespitste bewoordingen waarmee het internationale misdrijf
wordt vergoelijkt, ontkend of verregaand gebagatelliseerd. Die bredere bescherming
acht ik maatschappelijk ook gewenst. Te denken valt aan de vergoelijking van de genocide
van Srebrenica door middel van de opmerking «dat er goede redenen waren voor deze
massamoord op Bosnische mannen en dat het jammer is dat toen niet alle Bosniërs zijn
vermoord». Ook kan worden gedacht aan het geval dat iemand de ontkenning van de genocide
van Srebrenica koppelt aan de uitlating «dat het goed zou zijn als de Bosnische gemeenschap
in Nederland op enig moment wél een lesje wordt geleerd» of, in plaats daarvan, «dat
het spijtig is dat die genocide op de Bosniërs toen niet heeft plaatsgevonden». Het
uitgangspunt dat bedoelde uitlatingen over een internationaal misdrijf alleen onder
een bijkomende omstandigheid een groepsbeledigend karakter kunnen hebben, brengt enerzijds
mee dat de desbetreffende uitlating – zoals in het algemeen vereist voor groepsbelediging –
onmiskenbaar betrekking heeft op een bepaalde groep mensen die bijvoorbeeld door hun
ras of hun godsdienst wordt gekenmerkt en zich daardoor onderscheidt van anderen.
Anderzijds is gewaarborgd dat de reikwijdte van de strafbaarstelling van deze specifieke
vorm van groepsbelediging zich redelijk blijft verhouden tot het recht op vrijheid
van meningsuiting dat voldoende ruimte moet bieden aan uitingen over historische gebeurtenissen
die kunnen kwetsen, choqueren of verontrusten, waartegen bevolkingsgroepen tot op
zekere hoogte bestand moeten zijn.

Op het uitgangspunt dat de vergoelijking, ontkenning of verregaande bagatellisering
van een internationaal misdrijf alleen onder een bijkomende omstandigheid een groepsbeledigend
karakter kan hebben, moet één uitzondering worden gemaakt. Vanwege het uitzonderlijke
karakter van de Holocaust – dat behalve de ernst en omvang daarvan ook is gelegen
in het nauwe geografisch en historisch verband waarin deze genocide op Europese Joden
tijdens de Tweede Wereldoorlog staat met Nederland en ons omringende landen – moet
de vergoelijking, ontkenning of verregaande bagatellisering van de Holocaust worden
geacht op zichzelf een beledigend karakter voor de Joodse gemeenschap te hebben. In
dit uitzonderlijke geval is dus niet vereist dat afzonderlijk een bijkomende omstandigheid
– in de vorm van een verheerlijking van de daders, een aantijging tegen de slachtoffers
of het gebruik van zeer krenkende bewoordingen – wordt vastgesteld. Ook in de rechtspraak
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) neemt Holocaustontkenning
een bijzondere positie in ten opzichte van uitlatingen over andere verschijningsvormen
van genocide; Holocaustontkenning heeft zonder meer een antidemocratisch en antisemitisch
karakter.76 Daarin vindt het strafrechtelijk verbod, dat een beperking vormt van het recht op
vrijheid van meningsuiting, zijn rechtvaardiging. De hier voorgestane benadering staat
evenmin op gespannen voet met de jurisprudentie van de Hoge Raad over groepsbelediging.
De rechtsvraag of het ontkennen van de Holocaust reeds op zichzelf als belediging
van de Joodse gemeenschap is aan te merken is nimmer aan de Hoge Raad voorgelegd,
terwijl in die rechtspraak wel naar voren komt dat bij macabere, buitengewoon kwetsende
grappen over de verschrikkingen van Auschwitz – zonder dat ook sprake is van een verheerlijking
van de daders of aantijgingen tegen de slachtoffers – van groepsbelediging sprake
kan zijn.77 Ook in gezaghebbende literatuur wordt onderkend dat de rechtspraak op dit punt nog
niet is uitgekristalliseerd en ruimte laat voor verdere rechtsontwikkeling.78 Dit wetsvoorstel geeft daaraan invulling.

De tweede stap van het genoemde beoordelingskader houdt in dat de reikwijdte van strafbare
groepsbelediging wordt gepreciseerd door het onder meer in artikel 10, eerste lid,
EVRM verzekerde recht op vrijheid van meningsuiting. Een strafrechtelijke veroordeling
voor groepsbelediging is slechts toegestaan als zo’n veroordeling een op grond van
artikel 10, tweede lid, EVRM toegelaten – te weten: een bij de wet voorziene, een
gerechtvaardigd doel dienende en daartoe een in een democratische samenleving noodzakelijke –
beperking van de vrijheid van meningsuiting vormt. In concrete gevallen is dan meestal
de kernvraag of een dergelijke veroordeling een «in een democratische samenleving
noodzakelijke beperking» van de vrijheid van meningsuiting oplevert in de zin van
dat tweede lid. Daarin ligt besloten dat daartoe een dringende maatschappelijke noodzaak
bestaat (pressing social need). Het gaat dus om de afweging van enerzijds de vrijheid van meningsuiting zelf en
anderzijds de dringende maatschappelijke noodzaak die kan rechtvaardigen dat op die
vrijheid inbreuk wordt gemaakt. Bij die afweging dient de rechter de uitlating te
bezien in de algehele context waarin deze is gedaan en vast te stellen of een strafrechtelijke
veroordeling proportioneel is in relatie tot het gerechtvaardigde doel – bij groepsbelediging
betreft dat (in ieder geval) de bescherming van de goede naam en rechten van anderen –
waartoe de beperking van de vrijheid van meningsuiting dient.

Richtinggevend voor de beoordeling of een veroordeling wegens genocideontkenning zo’n
noodzakelijke beperking van de uitingsvrijheid oplevert, is de uitspraak van de Grote
Kamer van het EHRM in de zaak Perinçek tegen Zwitserland.79 Uit deze uitspraak blijkt dat het antwoord op die vraag in hoge mate afhankelijk
is van de bijzondere omstandigheden van het geval. Bij die beoordeling komt gewicht
toe aan de wisselwerking tussen onder andere de aard van de uitlating en het mogelijke
effect dat die uitlating sorteert alsmede aan de context waarbinnen zo’n uitlating
is gedaan (vgl. rechtsoverweging 220). In dat kader is onder meer van belang of de
betreffende uitlating een bijdrage kan leveren aan het publiek debat of een uiting
is van artistieke expressie. Dan komt aan de uitingsvrijheid meer gewicht toe,80 zij het dat deze haar begrenzing vindt in uitlatingen die in dat verband onnodig
grievend zijn; daarvan is onder meer sprake bij een uitlating die aanzet tot geweld,
haat of onverdraagzaamheid door een politicus in het kader van het publiek debat (vgl.
rechtsoverweging 229–231). Ook komt bijvoorbeeld betekenis toe aan de geografische
en historische context waarbinnen de uitlating is gedaan alsook het tijdsverloop sinds
het plaatsvinden van die historische feiten en de mate waarin de betreffende historische
feiten redelijkerwijs voor betwisting vatbaar zijn (vgl. rechtsoverweging 213–214,
242–243 en 249–250). Tegen deze achtergrond moet worden begrepen dat in de rechtspraak
van het EHRM – zoals hiervoor al is aangestipt – Holocaustontkenning een bijzondere
positie inneemt ten opzichte van ontkenning van andere verschijningsvormen van genocide;
Holocaustontkenning heeft zonder meer een antidemocratisch en antisemitisch karakter
(vgl. rechtsoverweging 209–212, 242–243 en 253).

Langs de weg van het voorgestelde tweede lid van artikel 137c Sr wordt uitdrukkelijk
in de wet vastgelegd dat het opzettelijk beledigend uitlaten over een groep mensen
wegens hun ras, hun godsdienst of een van de andere gronden, bedoeld in het eerste
lid van die bepaling, kan bestaan uit beledigende vormen van vergoelijking, ontkenning
en verregaande bagatellisering van de nader omschreven internationale misdrijven.
Beoogd is aan te sluiten bij bestendige nationale jurisprudentie over Holocaustontkenning
in het kader van groepsbelediging en het daarop betrekking hebbende beoordelingskader.
Verduidelijkt wordt dat dit discriminatiedelict zich langs de weg van het voorgestelde
tweede lid ook kan uitstrekken tot uitlatingen die betrekking hebben op handelingen
die overeenstemmen met andere verschijningsvormen van genocide en handelingen die
overeenstemmen met overige internationale misdrijven die op grond van de Wet internationale
misdrijven (hierna: WIM) niet verjaren. Naast genocide (artikel 3 WIM) gaat het om
misdrijven tegen de menselijkheid (artikel 4 WIM), oorlogsmisdrijven (artikelen, 5,
6 en 7, tweede lid, WIM), foltering (artikel 8 WIM), gedwongen verdwijning (artikel 8a
WIM) en agressie (artikel 8b WIM). De in het voorgestelde artikel 137c, tweede lid,
gebruikte terminologie «de feiten als omschreven in de artikelen 3 tot en met 6, 7,
tweede lid, en 8 tot en met 8b van de Wet internationale misdrijven» beoogt uit te
drukken dat niet is vereist dat het concrete internationale misdrijf waarop de uitlating
is betrokken onder de werkingssfeer van de WIM valt, bijvoorbeeld omdat de WIM ten
tijde daarvan nog niet in werking was getreden. Het samenstel van die strafbare feiten
vormt in de kern een implementatie van internationale misdrijven die in internationale
regelgeving zijn opgenomen, waaronder in het Statuut van het Internationaal Strafhof.
In reactie op daarop betrekking hebbende vragen van de NVvR en de Stichting Uitbanning
Genocide wordt hier opgemerkt dat in het kader van het voorgestelde tweede lid van
artikel 137c Sr wordt aangesloten bij de definitie van «genocide» zoals neergelegd
in artikel 3 van de WIM. Deze omvat de definitie van «genocide» zoals opgenomen in
artikel 6 van het Statuut van het Internationaal Strafhof, welke begripsomschrijving
weer aansluit bij artikel II van het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing
van genocide (Trb. 1960, 32). Zowel nationaal als internationaal draagt Nederland uit dat voor de hiervoor genoemde
internationale misdrijven in beginsel dezelfde uitgangspunten moeten gelden, behalve
op het punt van de verjaringsregeling bijvoorbeeld ook ten aanzien van het vestigen
van rechtsmacht.81 De reikwijdte van de voorgestelde bijzondere strafbepaling past bij dat uitgangspunt.
Daarmee wordt voorzien in een ruimer beschermingsbereik dan waartoe de kaderbesluitbepalingen
– die zich beperken tot uitlatingen over genocide, misdaden tegen de menselijkheid
en oorlogsmisdaden in de zin van de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van het Internationaal
Strafhof – verplichten. Dat is toegestaan. In lijn met die kaderbesluitbepalingen
vallen ook uitlatingen over feiten als omschreven in artikel 6 van het Handvest van
de Internationale Militaire Rechtbank, gehecht aan het Verdrag van Londen van 8 augustus
1945 onder het bereik van het beoogde artikel 137c, tweede lid. Laatstgenoemde misdrijven
zijn telkens gepleegd door grote oorlogsmisdadigers van de landen van de Europese
As en zijn daarmee temporeel begrensd tot bepaalde historische gebeurtenissen. Dat
laatste geldt niet voor de handelingen die overeenstemmen met de in artikel 13 WIM
aangeduide internationale misdrijven, maar ook dan gaat het om misdrijven die ten
tijde van de uitlating reeds zijn begaan.

Met het oog op de beoordeling of kort gezegd het ontkennen van een internationaal
misdrijf uit dit Handvest of dit Statuut strafbaar is als groepsbelediging, kan de
vraag rijzen of in een strafproces ter zake van groepsbelediging moet worden bewezen
dat het desbetreffende misdrijf daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Voorop moet worden
gesteld dat een strafproces, zoals ook naar voren komt in de hiervoor aangestipte
uitspraak van het EHRM, niet is bedoeld en daarom niet mag worden misbruikt voor het
beslechten van een debat over historische gebeurtenissen. Het stellen van de eis dat
in het strafproces ter zake van groepsbelediging moet worden bewezen dat het betreffende
internationale misdrijf daadwerkelijk is begaan, zou die procesgang ook onevenredig
belasten. Kenmerk van de Nederlandse jurisprudentie over groepsbeledigende Holocaustontkenning
is dat de ontkende specifieke historische gebeurtenis ten tijde van de verschillende
berechtingen telkens niet alleen naar algemene opvatting als een genocide werd beschouwd,
maar ook dat het plaatsvinden daarvan bij onherroepelijke beslissing van een door
Nederland erkend gerecht is vastgesteld (vgl. de uitspraken van het Internationaal
Militair Tribunaal van Neurenberg). Datzelfde geldt voor de hiervoor in de toelichting
genoemde genocide van Srebrenica (zie o.a. International Criminal Tribunal for the
former Yugoslavia (ICTY), Appeals Chamber, 19 april 2004 (Prosecutor v. Radislav Krstić)).
In lijn hiermee is ten aanzien van het ontkennen of verregaand bagatelliseren van de feiten als omschreven in een van de strafbepalingen waarnaar artikel 13 WIM
verwijst, bepaald dat de bijzondere strafbaarstelling van specifieke vormen van groepsbelediging
alleen een ingang biedt voor strafrechtelijke aansprakelijkheid wanneer het plaatsvinden
van dat internationale misdrijf ofwel een door Nederland erkend internationaal gerecht
ofwel door de Nederlandse rechter onherroepelijk is vastgesteld (zie onderdeel b van
het tweede lid). Het openbaar ministerie kan dit vereiste al bij zijn vervolgingsbeslissing
betrekken. Aldus is verzekerd dat de gebeurtenis waarop de uitlating ziet redelijkerwijs
niet voor betwisting vatbaar is. Hiermee wordt voorkomen dat het strafproces ter zake
van deze vormen van groepsbelediging wordt belast met de bewijslevering dat de gebeurtenis
waarop de uitlating betrekking heeft daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat die
gebeurtenis kwalificeert als één van de genoemde internationale misdrijven. Dit komt
tegemoet aan de zorg die de Raad voor de rechtspraak, het College van procureurs-generaal
en de NVvR in hun adviezen naar voren hebben gebracht, inhoudende dat moet worden
voorkomen dat in het kader van de strafprocedure historische gebeurtenissen en de
kwalificatie daarvan ter discussie zullen worden gesteld. Tegen die achtergrond heeft
het College in overweging gegeven om te vereisen dat het plaatsvinden van het desbetreffende
internationale misdrijf onherroepelijk is vastgesteld door de Nederlandse rechter
of door een internationaal gerecht. Dit laatste advies is opgevolgd voor zover het
gaat om het ontkennen of verregaand bagatelliseren van een internationaal misdrijf.
Daarmee wordt de ruimte benut die artikel 1, vierde lid, van het kaderbesluit op dit
punt laat. Die ruimte bestaat niet ten aanzien van het strafbaar stellen van het vergoelijken van handelingen die overeenstemmen met een van de genoemde internationale misdrijven.
Daarom kan die uitlating onder het bereik van het voorgestelde artikel 137c, tweede
lid vallen, ook als het internationale misdrijf waarop die uitlating is betrokken
niet door een (inter)nationaal gerecht is vastgesteld (zie onderdeel a van het tweede
lid). Het is minder goed voorstelbaar dat het hiervoor gesignaleerde risico zich bij
dit type uitlating zal voordoen. Het «vergoelijken» van handelingen die overeenstemmen
met een internationaal misdrijf veronderstelt immers dat de persoon die deze uitlating
doet, het plaatsvinden daarvan onderkent; de desbetreffende handelingen worden veeleer
goedgepraat. Daarom mag verwacht worden dat het plaatsvinden van het internationaal
misdrijf in het kader van het tenlastegelegde uitingsdelict geen bijzondere bewijsvraag
oplevert.

Wat betreft de verhouding van dit onderdeel van het wetsvoorstel tot hoger recht bleek
hiervoor al dat artikel 10 van het EVRM onder voorwaarden beperkingen van de vrijheid
van meningsuiting door middel van strafrechtelijke aansprakelijkstelling en bestraffing
toelaat. Het voorgestelde tweede lid van artikel 137c vormt geen inhoudelijke verruiming
maar vooral een verduidelijking van de reikwijdte van het discriminatiedelict groepsbelediging
in het geval van uitlatingen over internationale misdrijven met een beledigend karakter.
In zoverre is geen hernieuwde inhoudelijke beoordeling van de verhouding met de vrijheid
van meningsuiting beoogd, die behalve in artikel 10 EVRM ook wordt gewaarborgd in
artikel 7, eerste en derde lid, van de Grondwet en artikel 11 van het Handvest. Een
bij de wet voorziene beperking van de vrijheid van meningsuiting is niet in strijd
met artikel 10 EVRM indien, zo bleek al, zij een gerechtvaardigd doel dient als genoemd
in het tweede lid van deze verdragsbepaling en zij noodzakelijk is in een democratische
samenleving, bij de beoordeling waarvan aan de nationale autoriteiten een zekere appreciatiemarge
toekomt (margin of appreciation). Naar het oordeel van de regering dient de voorgestelde specifieke strafbaarstelling
– net als de algemene strafbaarstelling van groepsbelediging – een in het tweede lid
van artikel 10 EVRM opgenomen doel, te weten (in ieder geval) de bescherming van de
goede naam en rechten van anderen. Voor de beoordeling of een beperking van de vrijheid
van meningsuiting noodzakelijk is in een democratische samenleving, is van belang
of daartoe een dringende maatschappelijke noodzaak (pressing social need) bestaat. In het onderhavige geval is de maatschappelijke noodzaak voor het strafbaar
stellen van deze specifieke vorm van groepsbelediging gelegen in het tegengaan van
discriminatoire uitlatingen, waartoe ook het kaderbesluit verplicht, onder meer omdat
belediging van groepen hun maatschappelijk functioneren onder druk kan zetten en een
aantasting vormt van fundamentele waarden van onze democratische samenleving. Het
genoemde artikel uit de Grondwet waarborgt dat zo’n strafbaarstelling wordt vastgelegd
in een wet in formele zin, die voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit
en dat de uitingsvrijheid in de kern niet wordt aangetast. In het verleden heeft de
wetgever geoordeeld dat de huidige werkingssfeer van het discriminatiedelict groepsbelediging,
dat in het Wetboek van Strafrecht en daarmee in een wet in formele zin is vastgelegd,
zich redelijk verhoudt tot het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit onderdeel
van het wetsvoorstel is daarmee in lijn. Ook op grond van het Handvest kan de vrijheid
van meningsuiting worden beperkt als deze beperking een wettelijke grondslag heeft,
de wezenlijke inhoud van het vrijheidsrecht wordt geëerbiedigd en is voldaan aan het
evenredigheidsbeginsel (artikel 52 in verbinding met artikel 11 van het Handvest).
De inhoud en reikwijdte van de grondrechten in het Handvest komen in beginsel overeen
met die in het EVRM. Er is vooralsnog geen aanleiding te veronderstellen dat artikel 11
van het Handvest op het hier relevante punt voorziet in een ander beschermingsniveau
dan artikel 10 van het EVRM.

B en C

De onderdelen B en C van artikel III strekken tot herstel van een omissie bij de omzetting
van richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017
betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen
van de Unie schaadt (PbEU 2017, L 198) (hierna: de PIF-richtlijn) en betreffen de
artikelen 227a en 227b Sr. De aanleiding voor deze wetswijziging is gelegen in een
ingebrekestelling die de Nederlandse regering op 19 mei 2022 heeft ontvangen van de
Europese Commissie aangaande de niet volledige omzetting van de richtlijn. In reactie
op deze ingebrekestelling heeft de Nederlandse regering aangegeven de door de Commissie
gesignaleerde en de door de regering onderkende tekortkomingen bij de omzetting van
artikel 3, tweede lid, van eerdergenoemde richtlijn te zullen herstellen. De geconstateerde
lacune heeft betrekking op het navolgende.

Artikel 3, eerste lid, van de PIF-richtlijn verplicht de lidstaten te waarborgen dat
fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad een strafbaar feit
vormt, wanneer dit feit opzettelijk wordt gepleegd. Het tweede lid van dat artikel
bepaalt vervolgens wanneer sprake is van fraude waardoor de financiële belangen van
de Unie worden geschaad. Het gaat daarbij wat betreft andere ontvangsten dan ontvangsten
uit eigen middelen uit de btw, om elk handelen of nalaten waarbij valse, onjuiste
of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg
dat de middelen van de begroting van de Unie of van de door of voor de Unie beheerde
begrotingen, wederrechtelijk worden verminderd en met hetzelfde gevolg, in strijd
met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden (artikel 3, tweede
lid, onderdeel c, onder i) en ii) PIF-richtlijn) en wat betreft ontvangsten uit eigen
middelen uit de btw, om elk handelen of nalaten in het kader van grensoverschrijdende
frauduleuze constructies waarbij valse, onjuiste of onvolledige btw-gerelateerde verklaringen
of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de
begroting van de Unie worden verminderd (artikel 3, tweede lid, onderdeel d, onder i)
PIF-richtlijn). Daarbij is Nederland ervan uit gegaan dat het hier telkens om schriftelijke
verklaringen gaat, zodat de hier bedoelde gedragingen reeds strafbaar zijn op grond
van artikel 225 Sr. In een ambtelijke toelichting op haar ingebrekestelling heeft
de Commissie er evenwel op gewezen dat het in artikel 3 van de PIF-richtlijn ook gaat
om mondelinge verklaringen, vormen van fraude die door onze strafwet deels al worden
bestreken door de artikelen 227a en 227b Sr. Deze bepalingen hebben op dit moment
echter alleen betrekking op gevallen waarin sprake is van verstrekkingen of tegemoetkomingen
aan de aanvrager of ontvanger. Vanuit het perspectief van de EU-begroting bezien gaat
het in dit geval dus om uitgaven (artikel 3, tweede lid, onder a en b, van de richtlijn).
De bepalingen beslaan daarmee op dit moment nog niet vormen van fraude, anders dan
door valsheid in geschrift, waardoor de ontvangsten van de Europese Unie worden verminderd,
zoals vereist door artikel 3, tweede lid, onder c en d. Gelet hierop wordt in de onderdelen B
en C van artikel III voorgesteld aan de artikelen 227a en 227b Sr een lid toe te voegen,
zodat ook fraude anders dan door valsheid in geschrift strafbaar wordt gesteld, voor
zover het gegevens betreft die van belang zijn voor de vaststelling van de afdracht
van middelen aan een overheids- of volkenrechtelijke organisatie. Overigens zullen
de consequenties van deze wetswijziging voor de praktijk naar verwachting zeer gering
zijn, aangezien de opsporing van EU-fraude in veruit de meeste gevallen zal blijven
plaatsvinden aan de hand van frauduleuze schriftelijke stukken. Dit neemt evenwel
niet weg dat, zoals hiervoor aangegeven, een correcte omzetting van richtlijn 2017/1371
vereist dat ook in de gevallen omschreven in artikel 3, tweede lid, onder a en b,
van die richtlijn uitdrukkelijk in strafrechtelijke aansprakelijkheid is voorzien.

ARTIKEL IV

Het voorgestelde artikel IV voorziet in de mogelijkheid om verschillende artikelen
of onderdelen van de wet op een verschillend moment in werking te laten treden, op
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Aangezien sprake is van implementatie
van Europees recht met beperkte consequenties voor de uitvoeringspraktijk, zullen
naar verwachting niet de vaste verandermomenten worden gehanteerd. Beoogd is dat de
artikelen I tot en met III – in lijn met Aanwijzing 4.17, vijfde lid, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving – zo spoedig mogelijk in werking treden. Voor de volledigheid
wordt hierbij opgemerkt dat de regering het niet noodzakelijk acht om met betrekking
tot de wijziging van de Overleveringswet te voorzien in overgangsrecht, gelet op de
beperkte consequenties voor de overleveringspraktijk – los van de organisatorische
aspecten. Doordat er niet wordt voorzien in overgangsrecht, zal de regeling onmiddellijke
werking hebben en van toepassing zijn op nieuwe situaties en op het moment van inwerkingtreding
bestaande situaties. Gezien het technisch karakter van de wijzigingen wordt vanuit
de regering geen communicatie of voorlichting over de wijzigingen van de Overleveringswet
voorzien.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind

Transponeringstabel

Kaderbesluit EAB

Artikel kaderbesluit EAB

Gewijzigde bepaling Overleveringswet

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte

Artikel 1, lid 2

Artikel 21, lid 1

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 1, lid 3

Artikel 11, lid 4, artikel 28, lid 3

n.v.t.

n.v.t.

Artikelen 3, 4 en 4bis

Zie gewijzigde bepalingen n.a.v. artikel 1, lid 3 en artikel 4, lid 1 van het kaderbesluit
EAB

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 2, lid 1

Artikel 7, eerste lid

 
 

Artikel 3, lid 2 (ne bis in idem)

Artikel 9, tweede lid, onder c

 
 

Artikel 4, lid 1 (toetsing van de dubbele strafbaarheid)

Artikel 7, lid 2 en lid 3 (nieuw)

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 4, lid 3, eerste en tweede grond

Artikel 9, eerste lid, onder b

 
 

Artikel 4, lid 6 (overname van de tenuitvoerlegging van een straf)

Artikel 6a, lid 2, onderdeel b (nieuw)

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 5, lid 3 (terugkeergarantie)

Artikel 6, lid 1

 
 

Artikel 12 (bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit m.b.t. voorgezette hechtenis)

Artikel 21, lid 8

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 13, lid 1 (bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit m.b.t. instemming
en, in voorkomend geval, de afstand van de bescherming van het specialiteitsbeginsel)

Artikel 1, onderdelen g en k

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 16, lid 1 (bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit m.b.t. conflicterende
EAB’s)

Artikel 26, lid 3, artikel 28, lid 4

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 17, lid 7 (uitzonderlijke omstandigheden)

Artikel 22, lid 4 en lid 5

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 18, lid 1, onder a (situatie in afwachting van de beslissing – horen)

Artikel 53, lid 1

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 18, lid 1, onder b (situatie in afwachting van de beslissing – tijdelijke
overbrenging)

Artikel 54, lid 1, artikel 57

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 20 (voorrechten en immuniteiten)

Artikel 15, lid 2, artikel 21, lid 2, artikel 46, lid 2 (nieuw)

n.v.t.

 

Artikel 23, lid 3 (termijn voor overlevering van de persoon)

Artikel 35, lid 2

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 23, lid 4 (ernstige humanitaire redenen)

Artikel 35, lid 3

 
 

Artikel 24, lid 1 (bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit m.b.t. uitstel)

Artikel 36, lid 1

 
 

Artikel 24, lid 2 (bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit m.b.t. tijdelijke
overlevering)

Artikel 36, lid 2

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 25, lid 1

Artikel 51, lid 1 en lid 3 (nieuw)

 
 

Artikel 27, lid 3, onder 3 (specialiteitsbeginsel)

Artikel 14, lid 1, onderdeel e tot en met g (nieuw)

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 27, lid 3, onder g en lid 4, en 28, lid 3 (hoorrecht in het kader van aanvullende
toestemming)

Artikel 14, lid 3

 
 

Artikel 28, lid 2, onder c (verdere overlevering of uitlevering)

Artikel 14, lid 2, onderdelen c en d (nieuw)

n.v.t.

n.v.t.

Artikel 29, lid 1 (overdracht van voorwerpen)

Artikel 50, lid 3

 
 

Artikel 30, lid 1 (kosten)

–

n.v.t.

n.v.t.

Kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat

Artikel kaderbesluit racisme en vreemdelingenhaat

Gewijzigde bepaling Wetboek van Strafrecht

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte

Artikel 1, eerste lid, onder c en d en tweede lid.

Artikel 137c, lid 2

n.v.t.

n.v.t.

PIF-richtlijn

Artikel PIF-richtlijn

Gewijzigde bepaling Wetboek van Strafrecht

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte

Artikel 3, tweede lid, onderdeel c, onder i) en ii), en onderdeel d, onder i)

Artikel 227a, lid 2, artikel 227b, lid 2 (nieuw)

n.v.t.

n.v.t.