Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de Kernenergiewet te wijzigen in verband met
een aanpassing van de taak van Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS) ten aanzien van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie.

2. Overgang verantwoordelijkheid beleidsfunctie

De Kernenergiewet draagt in artikel 3, derde lid, een aantal taken op aan de ANVS
met betrekking tot nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, de daarmee samenhangende
crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen. Eén van deze taken behelst,
ingevolge onderdeel c, «het evalueren, voorbereiden van en adviseren over het beleid
en wet- en regelgeving op basis van haar specifieke kennis en deskundigheid.» De memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot instelling van de Autoriteit Nucleaire
Veiligheid en Stralingsbescherming geeft aan: «De Minister van Infrastructuur en Milieu
is verantwoordelijk voor het beleid en de wet- en regelgeving met betrekking tot nucleaire
veiligheid en een deel van de stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding,
beveiliging en waarborgen. De Autoriteit heeft wel een taak in de voorbereiding van
het beleid en de wet- en regelgeving van deze onderwerpen.»1 Bovendien geeft de toelichting aan: «De Autoriteit bereidt op basis van het derde
lid, onderdeel c, binnen haar taakgebied ten behoeve van de verantwoordelijke Minister
wet- en regelgeving en beleid voor en evalueert deze en adviseert hierover. Het gaat
om de technisch-inhoudelijke voorbereiding van aspecten van wet- en regelgeving over
onderwerpen als stralingsbescherming, nucleaire veiligheid, radioactief afval en ontmanteling,
nucleair crisismanagement en beveiliging. De Autoriteit kan een evaluatie van beleid,
wet- en regelgeving en genomen besluiten zoals vergunningen en goedkeuringen organiseren.»2

In 2019 heeft ABDTOPConsult een evaluatie van de ANVS uitgevoerd. Bij brief van 17 januari
2020 zijn de Eerste en Tweede Kamer hierover geïnformeerd.3 In de evaluatie wordt opgemerkt dat in de Toezichtvisie ANVS4 is opgenomen dat voor de beleidsvoorbereidende taken de ANVS werkt conform een reguliere
beleidsdirectie. Geïnterviewden geven aan dat dit, gecombineerd met het feit dat er
voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming overheidsbreed sprake was (is) van
schaarse expertise, en de IAEA-eis tot kennisbundeling, ervoor heeft gezorgd dat de
ANVS welhaast is gaan functioneren als een organisatie met een beleidstaak, terwijl
zij die beleidstaak van een departement verwachten.5 Een van de aanbevelingen uit deze evaluatie is dat er een scherpere afbakening komt
tussen de verantwoordelijkheden van het departement en het zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) met betrekking tot de beleidsfunctie. De taakomschrijving dat de ANVS fungeert
als een beleidsdirectie behoeft herziening. De beleidsverantwoordelijkheid voor nucleaire
veiligheid en stralingsbescherming dient binnen IenW te worden gelegd.6 Het evaluatierapport motiveert dit als volgt: «Een heldere scheiding van de beleidsfunctie
tussen de ANVS en het kerndepartement geeft een betere, meer geprofileerde positionering
voor de ANVS dan nu het geval is. Zowel binnen het departement alsook daarbuiten,
ten behoeve van overleg met andere departementen en stakeholders. Een stevige positionering
van de beleidsfunctie op het departement geeft ook de mogelijkheid tot het, samen
met de juridische functie van het departement, ontwikkelen van een beleidskader voor
de brede belangenafweging voor het toezicht en de vergunningverlening. Dat geeft ook
de mogelijkheid om bij onderwerpen die een sterke financiële component hebben een
bredere belangenafweging te maken zoals bijvoorbeeld de eindberging van radioactieve
afvalstoffen.»7

Het kabinet heeft dit advies overgenomen. Door het Ministerie van IenW en de ANVS
is op 12 mei 2020 het «Protocol van overdracht tussen de ANVS en DGMI» vastgesteld.
De verantwoordelijkheid voor de beleidsfunctie is per 15 mei 2020 overgegaan naar
het nieuwe Taakveld Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming bij de directie Omgevingsveiligheid
en Milieurisico’s van het Ministerie van IenW. Deze overgang is ook in de gewijzigde
Toezichtvisie IenW-ANVS tot uitdrukking gebracht.8 Het wetsvoorstel dient ertoe deze aanpassing van de taak van de ANVS tevens in de
wettelijke taakomschrijving van de ANVS in artikel 3, derde lid, van de Kernenergiewet
tot uitdrukking te brengen.

3. Inhoud wetsvoorstel

Wijziging artikel 3, derde lid, onderdeel c

De regering meent dat in verband met de overdracht van de beleidsfunctie artikel 3,
derde lid, onderdeel c, van de Kernenergiewet moet worden aangepast. Op basis van
de huidige formulering is de reikwijdte van de taak en verantwoordelijkheid van de
ANVS in verhouding tot die van de Minister van IenW onvoldoende afgebakend. Weliswaar
geeft de nieuwe Toezichtvisie IenW – ANVS niet langer aan dat de ANVS voor de beleidsvoorbereidende
taken werkt conform een reguliere beleidsdirectie, toch maakt de voorbereiding van
beleid en regelgeving nog steeds deel uit van de wettelijke taakomschrijving. De regering
stelt voor onderdeel c zodanig aan te passen dat de «voorbereiding» en de «evaluatie»
van beleid en regelgeving niet langer bij de ANVS berusten. Dit zijn activiteiten
die samenhangen met de verantwoordelijkheid van de Minister van IenW voor het beleid
en de regelgeving op het terrein van Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
en dienen derhalve niet bij het zbo ANVS te zijn belegd.

De adviestaak van de ANVS ten aanzien van beleid en regelgeving, die in artikel 3,
derde lid, onderdeel c, is geformuleerd, zal worden gehandhaafd en tegelijkertijd
meer nadrukkelijk worden gelieerd aan de andere bij of krachtens de wet aan de ANVS
opgedragen taken. Deze adviestaak stelt de Minister in staat om optimaal van de specifieke
kennis en deskundigheid van de ANVS gebruik te maken bij de invulling van zijn verantwoordelijkheid
voor het beleid en de regelgeving. Over de wijze van invulling van deze adviestaak
zijn door de ANVS en het Ministerie van IenW in de (nieuwe) Toezichtvisie van de ANVS
de volgende afspraken vastgelegd:

«Met inachtneming van de op basis van richtlijn 2009/71 geborgde rol van de ANVS inzake
het voorstellen, omschrijven of deelnemen aan de omschrijving van nationale voorschriften
voor de nucleaire veiligheid adviseert de ANVS op verzoek de verantwoordelijke beleidsdirectie
binnen het kerndepartement over beleid en wet- en regelgeving aangaande nucleaire
veiligheid en stralingsbescherming. Daarnaast kan de ANVS vanuit haar taakuitoefening
ook zelfstandig adviezen aan DGMI uitbrengen die bijvoorbeeld knelpunten in het beleidskader
signaleren. DGMI koppelt aan de ANVS terug op welke wijze zij omgaat met de uitvoerings-
en toezichtsignalen die de ANVS geeft en zal de ANVS tijdig en in een vroeg stadium
betrekken bij beleidsdossiers of ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de
taakuitoefening van de ANVS. Indien de urgentie daartoe noodzaakt, kunnen deze signalen
rechtstreeks aan de bewindspersoon worden gericht, onder gelijktijdige inkennisstelling
van de beleidsdirectie. Dit alles geldt ook ten aanzien van de betreffende beleidsdirecties
van andere departementen genoemd in de Kernenergiewet.»9

De adviestaak van de ANVS is het gevolg van haar ontstaansgeschiedenis en daarmee
uniek voor de ANVS. Kennis op het terrein van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming
is schaars en de materie is complex. De binnen het Rijk aanwezige kennis is destijds
bij de ANVS gebundeld om adequaat aan haar wettelijke taken uitvoering te kunnen geven.
Bij de uitvoering van de wettelijke taken genereert de ANVS kennis die de Minister
van IenW en de andere betrokken Ministers ten dienste van de beleidsvorming moeten
kunnen benutten. Het adviseren over beleid en regelgeving op basis van haar specifieke
kennis en deskundigheid is geen zelfstandige adviestaak die los staat van de andere
taken van de ANVS. De ANVS adviseert over knelpunten in het beleid- en de wetgeving,
over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid daarvan en over ontwikkelingen die daarop
van invloed zijn. Deze, zoals hiervoor aangegeven, specifiek toegespitste adviestaak
van de ANVS is geen algemene adviestaak waarop de Kaderwet adviescolleges van toepassing
is.

Nieuw artikel 3, vierde lid

De voorgestelde aanpassing van artikel 3, derde lid, onderdeel c, Kernenergiewet brengt
mee dat er een nieuw lid aan artikel 3 zal worden toegevoegd. In artikel 5, derde
lid, aanhef en onderdeel a, van richtlijn 2009/71/Euratom10 wordt voorgeschreven dat het nationaal wettelijk kader het regulerend lichaam11 belast met: «nationale voorschriften voor de nucleaire veiligheid voorstellen, omschrijven
of deelnemen aan de omschrijving ervan». Deze richtlijnbepaling is thans geïmplementeerd
in artikel 3, derde lid, onderdeel c, en artikel 4, eerste lid, Kernenergiewet.12 Gelet op de voorgestelde aanpassing van artikel 3, derde lid, onderdeel c, kiest
de regering ervoor artikel 5, derde lid, aanhef en onderdeel a, van richtlijn 2009/71/Euratom
opnieuw, maar nu expliciet door middel van een nieuw vierde lid in artikel 3 te implementeren;
de ANVS heeft als taak het deelnemen aan de omschrijving van voorschriften over nucleaire
veiligheid.

De taak «deelnemen aan de omschrijving van voorschriften over nucleaire veiligheid»
is additioneel aan de in artikel 3, derde lid, Kernenergiewet aan de ANVS toegekende
taken. Deze taak wordt uitgevoerd ten dienste van (andere) organen die bevoegd zijn
voorschriften over nucleaire veiligheid vast te stellen, zoals de wetgever in formele
zin, de regering en de Minister, en laat die bevoegdheden onverlet. Deze taak moet
bovendien worden onderscheiden van de krachtens artikel 4, eerste lid, Kernenergiewet
aan de ANVS toegekende (eigen) bevoegdheden om regels te stellen met betrekking tot
organisatorische of technische onderwerpen in het belang van nucleaire veiligheid,
stralingsbescherming of beveiliging.

4. Voorbereiding

Dit wetsvoorstel is in nauwe afstemming met de ANVS tot stand gekomen en geeft uitdrukking
aan de overdracht van de beleidsfunctie die feitelijk al heeft plaatsgevonden.

Het wetsvoorstel is aan het Adviescollege toetsing regeldruk voorgelegd. Het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies,
omdat het naar verwachting geen (omvangrijke) gevolgen voor de regeldruk heeft.

Het voorstel is van 21 november 2022 tot 19 december 2022 via internet ter consulatie
voorgelegd. Deze consultatie heeft twee reacties opgeleverd waarvan één inhoudelijk.
Die inhoudelijke reactie gaat over de betrokkenheid van de veiligheidsregio bij de
totstandkoming van vergunningen voor nucleaire inrichtingen. Dit wetsvoorstel gaat
daarentegen alleen over de aanpassing van de taak van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid
en Stralingsbescherming ten aanzien van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie en
staat los van de sinds enige jaren bestaande en ook gewenste praktijk om de besturen
van de veiligheidsregio’s standaard bij de totstandkoming van vergunningen voor nucleaire
inrichtingen te betrekken. Deze rol van de veiligheidsregio zal worden geformaliseerd
door middel van het Wijzigingsbesluit algemene maatregelen van bestuur Kernenergiewet
dat van 23 mei 2022 tot 11 juli 2022 ter consultatie heeft voorgelegen.

De oprichting van de ANVS en de omschrijving van haar wettelijke taken hadden mede
betrekking op de implementatie van Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli
2014 houdende wijziging van Richtlijn 2009/71/Euratom tot vaststelling van een communautair
kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties en gaven mede invulling aan
het op 20 september 1994 te Wenen tot stand gekomen Verdrag van het IAEA inzake nucleaire
veiligheid (Trb. 1994, 284) en door het IAEA ontwikkelde Safety Standards.13 Het voorliggende wetsvoorstel is in overeenstemming met deze Europese en internationale
regels. Het voorstel van wet is op 21 juli 2023 ingevolge artikel 33, derde alinea,
van het op 25 maart 1957 te Rome tot stand gekomen Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie (Trb. 1957, 92) voorgelegd aan de Europese Commissie. De Commissie heeft geen opmerkingen gemaakt.

De Afdeling advisering heeft geen opmerkingen gemaakt bij het voorstel en heeft geadviseerd
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.

5. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel zal, indien het tot wet is verheven, in werking treden op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip.14 Daarbij zullen de vaste verandermomenten in acht worden genomen. Het beoogde tijdstip
is 1 januari 2025.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen