Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

 
 
 

I.

ALGEMEEN DEEL

2

Hoofdstuk 1.

Inleiding

2

1.1.

Introductie

2

1.2.

Achtergrond/context

7

1.3.

Ontwikkeling van het begrip ecocide

14

1.4.

Conclusie

20

Hoofdstuk 2.

Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland

20

2.1.

Inleiding

20

2.2.

Bestuursrechtelijk milieurecht

21

2.3.

Strafrecht

23

2.4.

Europees milieustrafrecht

29

2.5.

Overige internationale context

31

Hoofdstuk 3.

Tekortkomingen huidig stelsel

32

3.1.

Inleiding

32

3.2.

Tekortkoming 1: Ontbreken ecocentrische strafbaarstelling in WvSr

32

3.3.

Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht

34

3.4.

Tekortkoming 3: Beperkte vervolging grensoverschrijdende milieuschade

43

Hoofdstuk 4.

Inhoud van het wetsvoorstel

45

4.1.

Inleiding

45

4.2.

Inhoud strafbaarstelling

45

4.3.

Keuze voor combinatie krenkings- en gevaarzettingsdelict

57

4.4.

Normadressaten: natuurlijke personen als primaire normadressaat

57

4.5.

Extraterritoriale rechtsmacht

57

4.6.

Strafmaat en verjaring

60

Hoofdstuk 5.

Verhouding tot (hoger) recht

61

5.1.

Verhouding tot artikel 21 Grondwet

61

5.2.

Verhouding tot internationaal recht

61

5.3.

Verhouding tot Europees recht

61

Hoofdstuk 6.

Financiële, administratieve en handhavingsconsequenties

62

Hoofdstuk 7.

Adviezen en consultaties

63

7.1.

Verscheidene reacties

63

7.2.

Voornaamste voor- en tegenargumenten

62

7.3.

Voornaamste reacties burgers en organisaties

65

7.4.

Voornaamste manieren waarop respondenten willen/kunnen bijdragen

66

II.

ARTIKELGEWIJS

66

I. Algemeen deel

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1. Introductie

1.1.1. Achtergrond wetsvoorstel

Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer een nieuwe norm in het strafrecht te
introduceren: dat het milieu een intrinsieke waarde heeft en dat de ernstige aantasting
van dat milieu, door een menselijk handelen of nalaten, strafbaar moet worden. Om
het handhaven van deze nieuwe norm mogelijk te maken, wordt in het Nederlandse strafrecht
het begrip «ecocide» geïntroduceerd: de strafbare en ernstige aantasting van het milieu
door (potentieel) schadetoebrengend handelen of nalaten. Daartoe wordt het plegen
van ecocide als autonoom strafbaar feit opgenomen in het Wetboek van Strafrecht.

Het strafrecht heeft een belangrijke signaalfunctie. Norm- en strafbaarstellingen
weerspiegelen heersende opvattingen in de samenleving en sanctioneren gedrag dat in
strijd is met die opvattingen. Gezien de huidige maatschappelijke opvattingen over
het belang van klimaat, natuur en milieu is het uitblijven van strafrechtelijk sanctioneren
van ernstige milieuschade niet langer gerechtvaardigd.

Daarnaast heeft het strafrecht een afschrikwekkende functie, waarvan een preventieve
werking uitgaat richting (potentiële) schadelijke activiteiten voor het milieu. De
strafbaarstelling van ecocide voorkomt daarmee toekomstige, ernstige milieuschade.
De huidige milieuwetgeving biedt thans onvoldoende bescherming tegen die ernstige
milieuschade, terwijl de ernst van de biodiversiteits-, klimaat- en vervuilingscrises
toeneemt.1 De voornaamste leemte in het tekortschietende milieustrafrecht betreft het gebrek
aan een ecocentrische strafbaarstelling op basis waarvan grote, vervuilende bedrijven
vervolgd kunnen worden voor ernstige vormen van milieuschade, zonder dat die bedrijven
zich ter rechtvaardiging daarvan kunnen beroepen op een verleende vergunning (de «administratieve
afhankelijkheid»). Bij de excessieve gevallen waarbij ernstige milieuschade wordt
veroorzaakt, dient een hogere norm te prevaleren boven de voorwaarden die zijn vastgelegd
in een vergunning. Met dit wetsvoorstel wordt met de strafbaarstelling van ecocide
een dergelijke hogere norm geïntroduceerd in het strafrecht. Tegen deze achtergrond
is aanwending van het strafrecht gelegitimeerd om ecocide en de huidige problematiek
waar het milieustrafrecht mee te kampen heeft tegen te gaan.

Een belangrijke opmerking vooraf. In deze memorie van toelichting worden soms als
voorbeeld bedrijven bij naam en toenaam genoemd. Het is normaal gesproken ongebruikelijk
om voorbeelden waarop een nieuwe strafbaarstelling van toepassing zou kunnen zijn
direct met naam en toenaam te noemen in een memorie van toelichting; die beoordeling
is immers uiteindelijk aan de rechter. De initiatiefnemer is zich hier terdege van
bewust. Omdat het hier een geheel nieuwe strafbaarstelling betreft acht de initiatiefnemer
het gerechtvaardigd en noodzakelijk om specifieke gevallen uit te lichten ter afbakening
en verduidelijking van het wetsvoorstel, echter uitsluitend en slechts als voorbeeld.
Waar relevant worden bijvoorbeeld bedrijfstakken of type bedrijven gehanteerd.

1.1.2. Milieuschade- en vervuiling

Overal ter wereld zien we dat bedrijven en zelfs overheden grove vormen van milieuschade
aanrichten als gevolg van industrieel, op winst gericht, handelen. Op internationale
schaal zien we bijvoorbeeld grootschalige vormen van ontbossing ten behoeve van de
aanleg van onder andere soja- en palmolieplantages, destructieve mijnbouwprojecten
voor de winning van kritieke mineralen zoals kobalt, lithium en nikkel, teerzandoliewinning
met catastrofale gevolgen voor flora en fauna, ambitieuze landaanwinningsprojecten
die gehele ecosystemen vernietigen, oliewinningsprojecten die de klimaatcrisis verergeren,
gasextractieprojecten die een landschap ernstig aantasten, grootschalige lozingen
van giftige chemicaliën door bedrijven uit de textielindustrie, en de decimering van
bijenkolonies als gevolg van het gebruik van pesticiden in de landbouw. Maar ook in
ons eigen land staat het milieu onder grote druk. De staat van de Nederlandse natuur
is «ronduit slecht», aldus de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.2 Ook het RIVM komt tot die conclusie: «De vitaliteit van onze ecosystemen staat onder grote druk. De draagkracht en veerkracht
van de natuurlijke systemen in Nederland hebben hun grens bereikt en schieten steeds
meer tekort. Er dreigt onomkeerbare schade. Dit leidt tot verlies aan natuurlijk kapitaal,
zoals bestuiving, natuurlijke plaagonderdrukking en voedselproductie, met grote gevolgen
voor de leefbaarheid, gezondheid en economie». Als verantwoordelijk voor deze schade wordt gewezen naar de «uitputting van de bodem en verontreiniging van bodem, water en lucht».3 Insecten en vogelsoorten sterven uit door omvorming van natuur tot intensieve landbouwgrond
en vervuiling door stikstof, pesticiden en kunstmest.4 PFAS en microplastics belanden in het milieu waar ze grote schade dreigen toe te
brengen aan levende wezens, inclusief de mens.5 Het Nederlandse kabinet haalt de doelen voor stikstofdaling niet6 en Nederland is in 2022 uitgeroepen tot Europees kampioen in het financieren van
projecten in het buitenland die leiden tot (grootschalige) ontbossing.7 Voorts rapporteerde de Plastic Soup Foundation dat Nederland met tweehonderd miljoen
kilo per jaar aan plastic afval-export de koploper van plastic afvalstorting in het
buitenland is.8

1.1.3. Maatschappelijke betrokkenheid

Nederlandse burgers voeren op grote schaal actie tegen (de oorzaken van) de verscheidene
klimaat- en milieucrises. Zo eisen activisten van Greenpeace en Extinction Rebellion
dat Schiphol een klimaatplan presenteert om – als één van de grootste uitstoters van
Nederland – haar CO2-uitstoot drastisch te verlagen.9 Tegelijkertijd procederen tientallen luchtvaartorganisaties in een kort geding tegen
de Nederlandse staat om de voorgenomen krimp van Schiphol te voorkomen die juist noodzakelijk
is om de gestelde klimaat- en milieudoelstellingen te realiseren.10 Ook tegen de voorgenomen plannen van het kabinet om de NAM en Shell gasboring onder
de Wadden te vergunnen en de miljardensubsidiëring van de fossiele industrie door
de Nederlandse staat komen duizenden bezorgde burgers in actie.11

Ook in rechte trekken burgers, mede vertegenwoordigd door belangenorganisaties, op
tegen de gevaren van klimaat- en milieuvervuiling. Zo is de Nigeriaanse dochtervennootschap
van Shell in 2021 door het Gerechtshof Den Haag in een civielrechtelijke procedure
aansprakelijk gehouden voor de gevolgen van twee olielekkages in Nigeria.12 Olielekkages zijn in de Nigerdelta aan de orde van de dag – tussen 2011 en 2021 waren
er bijna 10.000 olielekkages – en hebben een verwoestend effect op het milieu en de
leefomgeving. Als gevolg daarvan kampt de lokale bevolking met grootschalige vervuiling
van (landbouw)grond, lucht en grondwater, zure regen en grote tekorten aan schoon
drinkwater en voedsel door mislukte oogsten.13 Daarnaast leiden de olielekkages tot hoge kindersterfte en aanzienlijke afname van
de levensverwachting.14 Restauratie en het schoonmaken van de olielekken gaat uiterst traag. Decennia na
olielekken is op sommige plekken nog steeds niet schoongemaakt.15

Op initiatief van burgers en belangenorganisaties heeft de Nederlandse staat zich
voor de rechter moeten verantwoorden over haar klimaatbeleid. In de Urgenda-zaak is
de staat door de rechter verplicht om zich aan haar eigen afspraak te houden om de
Nederlandse CO2-uitstoot in 2020 met 25% te verminderen ten opzichte van 1990.16 Daarnaast is de Nederlandse staat in zaken over de stikstofdepositie meermaals door
de Raad van State gedwongen om haar aanpak van stikstofvervuiling te herzien.17

Omwonenden van de Tata Steel fabriek in Noord Holland voeren al jaren op verschillende
fronten actie tegen de zeer milieuschadelijke uitstoot van de fabriek, die de gezondheid
van plant, dier en mens ernstig aantast.18 Ze spanden meerdere bestuursrechtelijke procedures aan tegen de vergunningverlening
aan Tata Steel om deze schadelijke stoffen te mogen uitstoten, met gering succes.
In mei 2021 deed een advocaat namens een groep omwonenden, (zorg)professionals en
belanghebbende milieu- en gezondheidsorganisaties, aangifte tegen de leidinggevenden
van Tata Steel. De aangifte betreft het «opzettelijk en wederrechtelijk in de lucht,
bodem of oppervlaktewater brengen van schadelijke stoffen waardoor gevaar voor de
openbare gezondheid te duchten is». Naar aanleiding van deze aangifte kondigde het
Openbaar Ministerie in februari 2022 aan een strafrechtelijk onderzoek te starten
naar Tata Steel.19 Chemours is in een lopende procedure bij de rechtbank Rotterdam inmiddels in een
tussenvonnis aansprakelijk gehouden voor de schade die de omliggende gemeenten hebben
geleden vanwege schadelijke PFOA-uitstoot, waarover Chemours onjuiste inlichtingen
heeft verstrekt. Om die reden kan Chemours zich niet achter de verleende vergunning
verschuilen.20 In de kwestie rondom Chemelot gaat het eveneens om de lozing van bepaalde stoffen,
te weten duizend kilo’s microplastics per jaar die in de Maas worden geloosd, terwijl
pas in januari 2024 een tussenrapportage moet worden opgeleverd waarin de mogelijk
schadelijke effecten op het milieu en de gezondheid zijn onderzocht. De Plastic Soup
Foundation noemt dit «de wereld op zijn kop»: «De aankomende tweeënhalf jaar mag het chemische industriecomplex dus ongestoord doorgaan
met het lozen van plastic verbindingen in ons (drink)water, met sterke vermoedens
over de schadelijkheid ervan voor mens en milieu.»21

Bovenstaande toont aan dat de bezorgdheid in de maatschappij over de toestand van
het milieu en de vervuiling veroorzaakt door industriële activiteiten met gegronde
reden toeneemt. Die onvrede vertaalt zich naar een groeiende beweging van protest
tegen de onzorgvuldige en schadelijke gedragingen van bedrijven en overheden ten aanzien
van het milieu. Desondanks worden milieuschadelijke activiteiten in Nederland of in
het buitenland vrijwel onverminderd uitgevoerd en toegestaan. Met dit wetsvoorstel
beoogt de initiatiefnemer daar verandering in te brengen middels de strafbaarstelling
van ecocide.

1.1.4. Ecocide

Dat vormen van ernstige milieuschade worden toegestaan of getolereerd, terwijl deze
ecosystemen vernietigen, soorten doen uitsterven, schade aan de menselijke gezondheid
veroorzaken of gevaar voor toekomstig leven op onze planeet vormen, is niet (langer)
gerechtvaardigd. Dergelijke ernstige vormen van milieuschade zijn dermate schadelijk
voor mens, dier en planeet, dat deze bij wet verboden zouden moeten worden.

Dit idee is niet nieuw. Al sinds de jaren ’70 gaan er stemmen op om zeer ernstige
vormen van milieuschade onder de term «ecocide» – letterlijk vertaald het doden («cide»)
van ons huis («oikos») – strafbaar te stellen in het Statuut van Rome van het Internationaal
Strafhof.22 Ecocide is reeds een strafbaar misdrijf in een dozijn landen. Een internationaal
panel van onafhankelijke experts heeft op 22 juni 2021 een juridische definitie van
een misdaad van ecocide voorgesteld: «het verrichten van onrechtmatige of moedwillige
handelingen met de wetenschap dat er een aanzienlijke kans bestaat dat ernstige alsmede
wijdverbreide dan wel langdurige schade aan het milieu wordt toegebracht door deze
handelingen».23 Deze definitie is als vertrekpunt genomen voor recente initiatiefwetsvoorstellen
in België, Mexico, Schotland, Brazilië, Italië, Catalonië en Chili. In dit wetsvoorstel
wordt ook bij deze definitie aangehaakt.

Ook op Europees niveau bestaat animo om grootschalige natuurvernietiging strafbaar
te maken. Op 16 november 2023 bereikte de Europese Unie een politiek akkoord over
de herziening van de Richtlijn 2008/99 inzake de Bescherming van het Leefmilieu door
middel van het Strafrecht, waardoor voortaan ernstige milieumisdrijven die vergelijkbaar
zijn met ecocide zwaar bestraft zullen moeten worden. Meer over de groeiende steun
voor de erkenning van ecocide als misdaad is te lezen in paragraaf 1.3.

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de strafbaarstelling van ecocide op te nemen in
het Nederlandse Wetboek van Strafrecht. Hiermee wordt een lacune in het huidige wettelijke
stelsel gedicht: het Nederlandse Wetboek van Strafrecht bevat geen wetsartikel waarin
ernstige schade aan het milieu als autonoom misdrijf strafbaar is gesteld en het milieu
zodanig als rechtsgoed beschermd wordt. De initiatiefnemer betoogt dat de tijd rijp
is voor het invoeren van een dergelijke strafbaarstelling. Het draagvlak voor het
beschermen van het milieu omwille van zichzelf groeit en zo ook het draagvlak voor
het bestraffen van gedrag dat het milieu ernstige schade toebrengt of kan toebrengen.
Verantwoordelijken voor dergelijk schadeveroorzakend handelen moeten ter verantwoording
kunnen worden geroepen.

1.2. Achtergrond/context

1.2.1. De planeet in crisis

1.2.1.1. Inleiding

Het United Nations Environment Program (UNEP) bracht in 2021 een rapport uit waaruit
blijkt dat we ons in een drievoudige planetaire crisis bevinden: klimaatverandering,
biodiversiteitsverlies en vervuiling.24 Deze crises versterken elkaar en leiden tot toenemend verlies van biodiversiteit
door veranderingen in landgebruik, opwarming, vervuiling, ontbossing, steden en infrastructuur.
Overconsumptie, vervuilende industrie, afval, intensieve land- en veehouderij en mijnbouw
leiden wereldwijd tot vervuiling en milieudegradatie met desastreuze negatieve effecten
voor de gezondheid van mens, dier en ecosysteem. Bodem-, water-, lucht- en zee-ecosystemen
zijn zo ernstig gedegradeerd dat sommige «planetaire grenzen»25 al zijn overschreden.26 Degradatie en afname van biodiversiteit worden verergerd door klimaatverandering,
die afhankelijk van de mate van opwarming enorme risico’s met zich meebrengt voor
de toekomstige voedsel- en watervoorziening, veiligheid en gezondheid van alle soorten
op aarde. Klimaatverandering, vervuiling en biodiversiteitsverlies transformeren natuurlijke
systemen van de aarde en verstoren de zelfregulerende mechanismen van de planeet,
met onomkeerbare veranderingen tot gevolg.27 Wetenschappers constateren dat we ons momenteel in een zesde massa-extinctiegolf
bevinden, waarbij veel soorten in hoog tempo uitsterven.28 De zesde golf van uitsterven onderscheidt zich van eerdere uitstervingsgolven doordat
de menselijke activiteit de belangrijkste oorzaak is. We lichten de crises – klimaatverandering,
biodiversiteitsverlies en vervuiling – kort afzonderlijk toe.

1.2.1.2. Klimaatverandering

Het rapport van de Intergouvernementele Werkgroep inzake Klimaatverandering (IPCC)
uit 2022 schetst een duidelijk beeld van de beangstigende gevolgen van klimaatverandering.29 De IPCC is van oordeel dat de invloed van de mens op het klimaat duidelijk vaststaat.
De antropogene emissies van broeikasgassen zijn de hoogste die ooit geregistreerd
zijn en klimaatverandering heeft wijdverbreide gevolgen voor menselijke en natuurlijke
systemen.30 Dit leidt nu al steeds vaker tot extreme weersomstandigheden en verlies van of schade
aan de natuur.31 Daarnaast wijst het IPCC op verontrustende langzame processen die door klimaatverandering
invloed uitoefenen op het functioneren van de planeet: verzuring van de oceaan door
de opname van CO2 uit de atmosfeer, zeespiegelstijging door de smeltende ijskappen en gletsjers en
regionale afnames in regenval.32

Het IPCC benadrukt het enorme belang om de opwarming van de aarde onder de 1.5 graden
te houden. Wanneer de aarde deze eeuw opwarmt met meer dan 1.5 graden, levert dat
grote risico’s op voor veel menselijke en natuurlijke systemen.33 Bij opwarming van meer dan 1.5 graden zullen sommige ecosystemen – vanwege zogenoemde
terugkoppelmechanismen en kantelpunten – onomkeerbaar beschadigd worden of zelfs verdwijnen.
Dit geldt vooral voor de polen, bergregio’s en kustecosystemen. De degradatie van
deze gebieden zorgt voor het vrijkomen van broeikasgassen of het verlies van CO2-opslagcapaciteit.34 Europa zal naar verwachting te maken krijgen met dodelijke hittegolven, overstromingen,
stormen en andere extreme gebeurtenissen die tegen het einde van de eeuw tot 152.000
mensen per jaar het leven kunnen kosten, tegenover ongeveer 3.000 per jaar nu, volgens
een studie uit augustus 2017 die door de Europese Commissie is gefinancierd.35 Volgens het IPCC moeten we onze broeikasgassen tegen 2030 met bijna de helft terugdringen
en tegen 2050 op mondiaal niveau koolstofneutraliteit bereiken om een voldoende redelijke
kans te hebben om een gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem te voorkomen.36 In het Coalitieakkoord 2021–2025 maakte het kabinet daarom de afspraak om uiterlijk
in 2050 klimaatneutraal te zijn en in 2030 CO2-uitstoot met tenminste 55% gereduceerd te hebben.37

1.2.1.3. Vervuiling

Menselijke activiteiten veroorzaken een toenemende vervuiling, in dusdanige mate dat
vervuiling reeds is aangemerkt als een van de grootste globale risico's voor de menselijke
gezondheid.38 De planeet wordt op dagelijkse basis vervuild door – onder meer – industriële emissies,
afvaldumping en niet-duurzame manieren van landbouw en veehouderij. Jaarlijks komen
meer dan 400 miljoen ton zware metalen, oplossingsmiddelen, giftig slib, en ander
industrieel afval in ‘s-Werelds wateren terecht.39 Hierdoor belanden er steeds meer schadelijke chemicaliën in het milieu, die kankerverwekkende,
muterende, bioaccumulerende, giftige en beschadigende effecten hebben op de aarde
en organismen. Door landdegradatie is de productiviteit in meer dan 20% van het globale
landoppervlak verminderd.40 Meer dan 400 gebieden in de oceanen zijn al gekwalificeerd als «dode» zones.41 De risico’s en gevolgen van vervuiling zijn systemisch en veelomvattend en leiden
tot onder meer gevaarlijke klimaatverandering, ecosysteem- en biodiversiteitsverlies,
schade aan levende wezens en verlies van ecosysteemdiensten.42

1.2.1.4. Biodiversiteit

Wetenschap toont steeds duidelijker aan dat de natuur aan de basis staat van alle
dimensies van de menselijke gezondheid en levenskwaliteit.43 De natuur zorgt voor voedsel, energie, medicijnen en genetische bronnen. Ook zorgt
de natuur voor de vele materialen die fundamenteel zijn voor het welzijn van de mens
en voor het behoud van cultuur. De natuur zorgt door haar ecologische en evolutionaire
processen voor het behoud van de lucht-, bodem- en waterkwaliteit en de watervoorraad.
Marine en landecosystemen zijn de enige – en daarmee essentiële – natuurlijke opslagplaatsen
van antropocentrische CO2-emissies: deze koolstofputten vangen jaarlijks ongeveer 5.6 gigaton CO2 op, wat gelijk staat aan circa 60% van de globale antropocentrische emissies.44

Menselijke activiteit – met name de ontwikkeling van landbouwgrond en steden, overbevissing
en vervuiling – vormt echter in toenemende mate een bedreiging voor de biodiversiteit.
75% van het landoppervlak is significant gewijzigd door de mens en 66% van de oceanen
worden bedreigd door toenemende cumulatieve effecten.45 Op globale schaal is sprake van massale uitsterving van dier- en plantensoorten.
Indien biodiversiteitsverlies niet wordt tegengegaan, kan dit leiden tot uitsterving
van ongeveer 1 miljoen dier- en plantsoorten.46 De huidige uitsterving snelheid is minstens 10 tot 100 keer hoger dan het gemiddelde
van de afgelopen 10 miljoen jaar.47

De hiervoor genoemde crises leiden volgens de prognoses van het IPCC tot voedselschaarste,
waterschaarste en conflicten.48 De effecten van klimaatverandering, waterschaarste, de afname van biodiversiteit
en andere milieuverstoringen leiden tot verslechtering van de ecosysteemdiensten die
noodzakelijk zijn voor voedselproductie, landbouw en visserij.49 Dit leidt tot een onhoudbaar systeem waarin delen van de aarde onbewoonbaar worden
door droogte of vervuiling, hetgeen zal resulteren in conflicten over de beperkt beschikbare
schaarse middelen50 en klimaatmigratie. Om deze apocalyptische toestand te voorkomen, is een duidelijke
breuk met de huidige trends essentieel.51

1.2.2. Governance gaps en systeemoorzaken milieuproblematiek

Belangrijke grondoorzaken van de milieucrises zijn volgens de UNEP de niet-duurzame
en milieuschadelijke manieren waarop de mensheid produceert en consumeert.52 Urgente systeemveranderingen op politiek, bedrijfsmatig en maatschappelijk niveau
zijn nodig om het economische systeem – met name op het gebied van consumptie en productie
– te verduurzamen. Dit is een noodzakelijke voorwaarde om de levensvatbaarheid van
de planeet voor komende generaties in stand te houden.53 In dat kader rijst de vraag hoe dergelijke veranderingen kunnen worden afgedwongen.
Thans blijft afdwingbare wetgeving achterwege en internationaal en nationaal milieubeleid
blijkt weinig effectief om de genoemde problematiek het hoofd te bieden.54 Initiatiefnemer signaleert een aantal relevante problemen die met onderhavig wetsvoorstel
kunnen worden weggenomen.

1. Milieuwetgeving niet afschrikwekkend voor grote economische spelers

Milieuwetgeving wordt hoofdzakelijk gedomineerd door het bestuursrecht. Overtredingen
daarvan worden gesanctioneerd met bestuursrechtelijke sancties, zoals bestuurlijke
boetes. In de praktijk blijken dergelijke sancties onvoldoende afschrikwekkend of
effectief omdat deze door bedrijven als een externaliteit kunnen worden ingecalculeerd,
te betalen indien en wanneer een overtreding wordt ontdekt.55 In veel gevallen is de boete lager dan de kosten die gepaard gaan met het achterwege
laten van de milieuschadelijke handeling. Door de complexe aard van milieucriminaliteit
en de tekortschietende handhaving worden milieuovertredingen niet altijd ontdekt of
onderzocht, waardoor overtreding van milieuwetgeving dikwijls loont.56

2. Vergunningen ten behoeve van de economische interesses bedrijfsleven

Milieuvergunningen zijn bedoeld om het milieu te beschermen tegen ontoelaatbare vormen
van milieuschade. In de praktijk blijkt deze bescherming in voorkomende gevallen tekort
te schieten, omdat vergunningverlening grotendeels wordt gebaseerd op informatie ingebracht
door de aanvrager en het bevoegd gezag om uiteenlopende redenen niet in staat is om
te beoordelen of die informatie correct is. Als gevolg daarvan is regelmatig aan de
orde dat de milieuschade veroorzaakt door vergunde activiteiten hoger is dan voorgespiegeld
door het betreffende bedrijf en werd aangenomen door het bevoegd gezag. Eenmaal vergund
is het voor overheden lastig om de inhoud van de vergunningsvoorwaarden aan te passen.
Het zich voordoen van activiteiten die resulteren in ernstige en langdurige dan wel
wijdverbreide milieuschade, maar waartegen niet kan worden opgetreden omdat deze door
vergunningverlening zijn toegestaan, vormt een belangrijke governance gap die de initiatiefnemer signaleert en met dit wetsvoorstel wil wegnemen.

3. Afwezigheid afdwingbare wet- en regelgeving die schade aan het milieu strafbaar
stelt

Internationale klimaat- en milieu afspraken, zoals het Klimaatverdrag en het Biodiversiteitsverdrag
van de VN en de daaruit voortvloeiende akkoorden, worden veelal gemaakt op basis van
soft law en bevatten geen mechanismen om overeenkomsten af te dwingen.57
Soft law verwijst naar juridische instrumenten die niet of moeilijk wettelijk afgedwongen
kunnen worden, maar toch een zekere regulerende werking hebben. In strafrechtelijke
zin bestaan er bovendien geen sancties voor het niet naleven van soft law afspraken. Zolang het toebrengen van schade aan het milieu niet als een ernstig misdrijf
wordt beschouwd en als zodanig is geïmplementeerd in het nationaal (strafrecht)stelsel,
kan soft law maar zelden concrete wettelijke verplichtingen creëren waar strafrechtelijke sancties
aan kunnen worden verbonden.

4. Milieucriminaliteit als vorm van georganiseerde misdaad

Gedreven door percepties van lage risico’s en hoge winsten is groene criminaliteit
een belangrijke nieuwe vorm van georganiseerde misdaad geworden met desastreuze gevolgen
voor het milieu en hoge kosten voor toekomstige generaties.58 Groene criminaliteit groeit jaarlijks met 5 tot 7% en is tegenwoordig een van de
meest lucratieve criminele markten ter wereld, met schattingen van tussen de 91 en
259 miljard dollar.59 Vandaar dat georganiseerde misdaadsyndicaten diversifiëren in de lucratieve handel
in tropisch hout in Afrika, bedreigde diersoorten in Zuidoost Azië, afval in Europa
en mineralen en metalen in Latijns Amerika. Italiaanse maffiagroepen zijn bijvoorbeeld
gelinkt aan afvalhandel,60 Ierse criminele groepen zijn betrokken bij de diefstal van neushoornhoorns uit musea,61 Chinese triaden in Hong Kong hebben zich gespecialiseerd in de levering van producten
van bedreigde diersoorten,62 terwijl Colombiaanse bandas criminales actief zijn in de mijnbouwindustrie.63 Bovendien verschuiven criminele organisaties hun portefeuille en diversifiëren ze
van «traditionele» criminele activiteiten zoals drugs- of mensenhandel naar de illegale
handel in natuurlijke rijkdommen. De smokkel van ivoor en mineralen door criminele
organisaties die betrokken zijn bij de wapen- en munitiehandel, of drugskartels die
hout ruilen voor drugs of wapens, illustreren het verband tussen milieucriminaliteit
en andere ernstige misdrijven.64 Bovendien wordt ecocide vaak in verband gebracht met witwassen, mensenhandel en moord
op inheemse volkeren.65 Kortom, er zijn verschillende criminogene factoren die de illegale exploitatie van
natuurlijke rijkdommen aantrekkelijk maken voor georganiseerde misdaad met ecocide
als gevolg: de schaarste, de extreem hoge prijzen die worden betaald, sociale instabiliteit,
corruptie in de regio’s, een relatief gebrek aan controle en mazen in de wetgeving.

1.3. Ontwikkeling van het begrip ecocide

1.3.1. Internationale ontwikkelingen

In zowel de doctrine als de internationale politieke sfeer wordt al sinds de jaren
zeventig gesproken over (de strafbaarstelling van) ecocide.66 Reeds in 1972 noemde de Zweedse premier Olof Palme de Vietnamoorlog een «ecocide»
in zijn openingstoespraak op de Conferentie van de Verenigde Naties over het Menselijk
Leefmilieu.67 In 1973 publiceerde Richard A. Falk een voorstel voor een Internationaal Verdrag
inzake de misdaad van Ecocide, waarin expliciet wordt erkend dat de mens in oorlogs-
en vredestijd onherstelbare schade heeft toegebracht aan het milieu, en waarin ecocide
wordt gedefinieerd aan de hand van een opsomming van (oorlogs-)daden, die worden gepleegd
met de bedoeling een menselijk ecosysteem geheel of gedeeltelijk te ontwrichten of
te vernietigen.68 De Subcommissie inzake Voorkoming van Discriminatie en Bescherming van Minderheden
schreef in 1978 een rapport voor de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties,
waarin het voorstelde om ecocide toe te voegen aan de lijst misdaden opgenomen in
het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide.69 In 1985 werd op dit rapport voortgebouwd in een rapport over de kwestie van preventie
en bestraffing van de misdaad van genocide dat de Speciale Rapporteur Benjamin Whitaker
had voorbereid voor dezelfde Subcommissie.70

In de jaren ’80 en ’90 heeft de Commissie voor Internationaal Recht (ILC) van de Verenigde
Naties overwogen om het veroorzaken van grootschalige milieuschade op te nemen in
de Ontwerp Code Misdrijven tegen de vrede en veiligheid van de mensheid, de voorloper
van het Statuut van Rome. Artikel 26 van deze Ontwerp Code luidde: «an individual who willfully causes or orders the causing of widespread, long-term
and severe damage to the natural environment shall, on conviction thereof, be sentenced.»71 Deze bepaling werd echter om onduidelijke redenen geschrapt uit latere versies van
de Ontwerp Code.72 De Nederlandse regering was er destijds in ieder geval geen voorstander van om grootschalige
milieuschade aan de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof te onderwerpen. Zij
was van mening dat alleen misdrijven die de door de internationale gemeenschap onderschreven
fundamentele humanitaire beginselen schonden, die vanwege hun aard alleen op internationaal
vlak konden worden berecht en waarvoor een individu persoonlijk aansprakelijk kon
worden gesteld, daarvoor in aanmerking kwamen. Volgens de Nederlandse regering voldeed
het misdrijf van artikel 26 niet aan deze drie criteria.73 Elementen van de strafbaarstelling van ecocide komen echter wel terug in artikel 8,
tweede lid, sub b, onder iv, van de uiteindelijk verdragstekst van het Statuut van
Rome, dat «opzettelijk een aanval inzetten in de wetenschap dat een dergelijke aanval
(...) omvangrijke, langdurige en ernstige schade aan het milieu zal aanrichten, die
duidelijk buitensporig zou zijn in verhouding tot het te verwachten concrete en directe
algehele militaire voordeel» als oorlogsmisdrijf definieert.74 In 2016 kondigde het Bureau van de Aanklager van het Internationaal Strafhof aan
bijzondere aandacht te gaan schenken aan de vervolging van misdaden uit het Statuut
van Rome die worden gepleegd door middel van, of die onder meer leiden tot, de vernietiging
van de milieu, de illegale exploitatie van natuurlijke hulpbronnen of de illegale
onteigening van grond.75

De steun om ecocide (in vredestijd) alsnog als zelfstandige internationale misdaad
toe te voegen aan het Statuut van Rome groeit wereldwijd. Vanaf 2010 tot aan haar
vroegtijdig overlijden in 2019 voerde de Britse advocaat Polly Higgins campagne voor
de erkenning van ecocide als (internationale) misdaad. Deze campagne groeide uit tot
de burgerbeweging Stop Ecocide, die inmiddels afdelingen heeft in meer dan 40 landen.
In Nederland voert Stop Ecocide NL sinds 2019 campagne voor de strafbaarstelling van
ecocide. Haar Manifest «Nederland, pak de teugels van de toekomst!»76 werd ondertekend door ruim 210 organisaties en bedrijven. Stop Ecocide NL won een
plaats in de top 10 van Trouw's Duurzame 100 in 2021, 2022 en 2023. In november 2023
tekenden ruim 700 agenten een manifest waarin de politieleiding opgeroepen werd om
ecocide toe te voegen aan het Wetboek van Strafrecht.77 Tot slot sprak Volker Türk, de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de Verenigde
Naties, zich tijdens zijn openingstoespraak van de 54e zitting van de Mensenrechtenraad
positief uit over het idee dat ecocide als internationale misdaad in het Statuut van
Rome opgenomen moet worden.78 Deze ontwikkelingen getuigen van een steeds breder gedragen wens in de Nederlandse
samenleving om de natuur te beschermen tegen ernstige schade en om degenen die willens
en wetens (gevaar voor) dergelijke schade veroorzaken, overeenkomstig te bestraffen.

Sinds 2019 tonen lidstaten van het Internationaal Strafhof belangstelling voor, en
spreken lidstaten zich uit over, de erkenning van ecocide als internationaal misdrijf
– namelijk Bangladesh, België, Canada, Finland, Frankrijk, Luxemburg, de Malediven,
Nieuw-Zeeland, Panama en Vanuatu.79 In mei 2021 nam de Interparlementaire Unie met een overweldigende meerderheid een
resolutie aan waarin werd opgeroepen tot de strafbaarstelling van ecocide.80

1.3.2. Europese ontwikkelingen

Ook in Europees verband groeit de steun om de meest ernstige vormen van milieuschade
strafbaar te stellen. Het Europees Parlement heeft meerdere malen de lidstaten van
de EU aanbevolen om de strafbaarstelling van ecocide bij het Internationaal Strafhof
te steunen en om de relevantie van de strafbaarstelling van ecocide voor Europese
regelgeving te onderzoeken.81 Zowel de Commissie Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid, de Commissie
verzoekschriften, de Commissie ontwikkelingssamenwerking als de Commissie burgerlijke
vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement stemden voor
de opname van ecocide als misdrijf in het voorstel van de herziene richtlijn milieucriminaliteit.82 Op 21 maart stemde de juridische commissie (JURI) van het Europees Parlement unaniem
voor het opnemen van de meest ernstige milieudelicten in deze richtlijn. In de aangenomen
tekst worden lidstaten in artikel 3 lid 1bis opgedragen ervoor te zorgen dat «gedragingen
die ernstige en wijdverbreide, of ernstige en langdurige, of ernstige en onomkeerbare
schade [aan het milieu] veroorzaken» in hun rechtsstelsels worden bestraft. De term
«ecocide» wordt expliciet gebruikt in de preambule van de voorgestelde richtlijntekst.83 Op 28 maart heeft het Europees Parlement dit voorstel van het JURI overgenomen, en
werd het haar officiële positie in de triloog met de Europese Commissie en de Europese
Raad over de herziening van de richtlijn milieucriminaliteit.

De triloog onderhandelingen resulteerden op 16 november 2023 in een politiek akkoord.
In het akkoord worden lidstaten opgedragen om misdrijven die onder de richtlijn vallen,
zoals de vernietiging van natuurlijke habitats, illegale houtkap, of gevaarlijke industriële
activiteiten, en die aanzienlijke en wijdverbreide dan wel aanzienlijke en langdurige
of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde,
of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van
lucht, bodem of water veroorzaken (de zogenaamde «gekwalificeerde misdrijven met rampzalige
gevolgen» met inbegrip van gevallen «vergelijkbaar met ecocide»), met zware straffen
te sanctioneren.84 De omschrijving van «gekwalificeerde misdrijven met rampzalige gevolgen» is in lijn
met de definitie van ecocide als internationale misdaad zoals die werd opgesteld door
een onafhankelijk panel van experts in 2021. In de begeleidende overwegingen staat
dan ook te lezen dat deze gekwalificeerde misdrijven gevallen omvat die vergelijkbaar
zijn met ecocide, en dat ecocide al in de rechtsstelsels van bepaalde lidstaten is
opgenomen en besproken wordt in internationale fora.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) verklaarde op zijn beurt in maart
2022 publiekelijk dat «erkenning van ecocide als een internationale misdaad van cruciaal
belang is voor de aanpak van milieudelicten» en dat ecocide als strafbaar feit opgenomen
moet worden in de herziene richtlijn milieucriminaliteit.85 De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa nam op 25 januari 2023 een resolutie
en aanbeveling aan die oproepen tot strafbaarstelling van ecocide in nationaal recht,
in het herziene Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van het milieu
door middel van het strafrecht en in het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof.86

Het Comité van experts voor de bescherming van het milieu door middel van strafrecht,
dat dit herziene Verdrag van de Raad van Europa voorbereidt, heeft in de concepttekst
van het verdrag inderdaad een ecocide bepaling opgenomen, die de eerste twee onderhandelingsrondes
van de lidstaten van de Raad van Europa heeft doorstaan.87 Tot slot heeft het European Law Institute (ELI), een onafhankelijke organisatie die
zich richt op de evaluatie en bevordering van de ontwikkeling van het Europese recht,
in februari 2023 een rapport uitgebracht met Modelregels voor een Europese ecocide-richtlijn
en met een Modelbesluit over ecocide van de Europese Raad.88

1.3.3. Nationale ontwikkelingen

Ook op nationaal niveau wint ecocidewetgeving terrein. Vanaf de jaren ’90 is ecocide
als misdrijf opgenomen in verschillende nationale strafwetboeken: Vietnam (1990),
Rusland (1996), Kazachstan (1997), Kirgizië (1997), Tadzjikistan (1998), Georgië (1999),
Belarus (1999), Oekraïne (2001),89 Moldavië (2002) en Armenië (2003). Frankrijk nam in 2021 – als reactie op overweldigende
steun voor ecocidewetgeving in de Franse Burgerconventie voor het Klimaat – een klimaatwet
aan die ecocide strafbaar stelt.90 De Belgische federale regering stemde in juli 2023 in met de opname van ecocide in
het strafwetboek.91 Het Belgisch parlement moet nog over het voorstel stemmen. Chili nam in augustus
2023 een nieuwe wet aan die het strafwetboek inzake economische misdrijven wijzigt
en een nieuwe passage bevat, waarin «aanvallen op het milieu» strafbaar gesteld worden.
In de nieuwe wet zijn belangrijke elementen van de internationale definitie van ecocide
terug te vinden, ligt de nadruk op preventie van milieuschade en wordt een ecocentrische
benadering gehanteerd: de natuur verdient op zichzelf wettelijke bescherming, en niet
alleen wanneer mensen door milieuschade worden getroffen.92 Ook in Schotland, Catalonië, Italië, Brazilië en Mexico wordt ecocidewetgeving voorbereid.93

1.3.4. Strafbaarstelling van ecocide als oplossing

Strafbaarstelling van handelingen die ernstige schade aan het milieu (dreigen te)
veroorzaken vormt een belangrijke stimulans voor de transitie naar duurzame vormen
van productie: als deze handelingen aan de voorwaarden van ecocide voldoen, zijn ze
simpelweg verboden. Ontplooiing van dergelijke activiteiten resulteert niet enkel
in persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid voor verantwoordelijke leidinggevenden,
maar strafbaarstelling van ecocide creëert ook een nieuw normatief kader waaraan eventuele
schadelijke activiteiten getoetst kunnen worden. De dreiging van strafrechtelijke
vervolging c.q. veroordeling – met de daaraan inherente negatieve publiciteit – heeft
een sterkere afschrikwekkende werking voor (grote) bedrijven en leidinggevenden dan
de sancties verbonden aan schending van bestuursrechtelijke verplichtingen. Voorts
heeft strafbaarstelling van ecocide een belangrijke symbolische component. Daarmee
wordt tot uitdrukking gebracht dat (de dreiging van) ernstige milieuschade onacceptabel
is en bestraft wordt en dat de bescherming van het milieu topprioriteit heeft.

Recentelijk zijn de positieve effecten van ecocidewetgeving in kaart gebracht, onder
meer op juridisch, (macro-)economisch en planetair niveau.94 Ter illustratie wordt onder meer gewezen op (de subsidiëring van) de fossiele industrie
en de verhouding daarvan tot duurzame alternatieven.95 Reeds zodra ecocidewetgeving op het toneel verschijnt, neemt de uitstoot door winning
van fossiele grondstoffen af vanwege het enkele risico dat (een deel van) de activiteiten
als strafbaar worden aangemerkt.96 Bovendien kan de financiering en subsidiëring in voorkomende gevallen mogelijk worden
aangemerkt als zelfstandige ecocide, in lijn met de definitie van ecocide.97 Strafbaarstelling van het plegen – en mogelijk van het financieren en subsidiëren
– van ecocide verzwakt de economische rendabiliteit van de fossiele industrie, hetgeen
zowel het subsidiëren als ontplooien van fossiele industriële activiteiten minder
aantrekkelijk maakt. Dit versterkt de reeds ingezette ontwikkeling van grote financiële
instituties om de productie van fossiele brandstoffen uit te sluiten van toekomstige
activiteiten.98

Tegelijkertijd brengt dit een verschuiving richting duurzame alternatieven op gang.
Niet enkel omdat de criminalisering van vernietiging van het milieu een stimulans
biedt voor duurzame economische activiteiten die onschadelijk zijn voor de planeet,
maar ook omdat die activiteiten voor bedrijven en investeerders winstgevender en aantrekkelijker
worden.99 Hierdoor wordt het ook voor de overheid gemakkelijker om subsidies te verplaatsen
van de vervuilende, fossiele industrie richting de groene, circulaire industrie.100 Ecocidewetgeving biedt aldus een motivatie en ondersteuning om (de meest) schadelijke
activiteiten te vervangen en bedrijfsvoering te heroriënteren ten faveure van een
circulaire en regeneratieve economie.101 Uiteindelijk komt deze verschuiving niet enkel ten bate van het milieu omdat schadelijke
winning van fossiele grondstoffen afneemt, maar ook van bedrijven en consumenten die
profiteren van goedkopere duurzame alternatieven op een groeiende groene markt. Om
deze reden riep het International Corporate Governance Network, een organisatie van beleggers die samen wereldwijd 70 miljard dollar beheren, tijdens
de COP26 en COP27 op om ecocide strafbaar te stellen.102

1.4. Conclusie

Het voorgaande legt de milieu- en klimaatproblematiek en noodzaak om daartegen een
betere bescherming te bieden, bloot. In het EU akkoord over de herziene richtlijn
milieucriminaliteit dat op 16 november 2023 werd vastgesteld, worden lidstaten opgedragen
om voortaan ernstige milieumisdrijven die vergelijkbaar zijn met ecocide, zwaar te
bestraffen. Met dit wetsvoorstel geeft de initiatiefnemer gehoor aan deze opdracht.
Daarnaast ondersteunt initiatiefnemer de inspanningen om ecocide als internationale
misdaad in het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof op te nemen, waarbij
de initiatiefnemer erkent dat het een tijd kan duren voordat een internationale misdaad
van ecocide tot stand komt. Ook erkent initiatiefnemer dat het Kabinet in haar reactie
op de Initiatiefnota van Raan heeft bevestigd niet op deze totstandkoming vooruit
te willen lopen door ecocide alvast als internationale misdaad in de Nederlandse Wet
Internationale Misdaden op te nemen. Ook heeft de initiatiefnemer notitie genomen
van de opmerking in de kabinetsreactie waarin wordt gezegd dat er een ontbrekende
praktijk is van strafbaarstelling van ecocide, zowel in de internationale als de nationale
praktijk. Met betrekking tot de afwezigheid van strafbaarstelling van ecocide in de
nationale praktijk, heeft initiatiefnemer geconstateerd dat dit in Nederland inderdaad
het geval is. De initiatiefnemer heeft daarom in kaart gebracht in hoeverre het Nederlandse
strafrecht momenteel bescherming biedt tegen ecocides gepleegd in Nederland en door
Nederlanders en Nederlandse rechtspersonen in het buitenland, en heeft de mogelijkheden
onderzocht om ecocide strafbaar te stellen in de Nederlandse strafwet. De initiatiefnemer
betoogt dat een strafbaarstelling van ecocide in de Nederlandse strafwet een significante
bijdrage kan leveren aan de bescherming van het milieu door het strafrecht, zowel
in Nederland als in het buitenland. Daarnaast is gebleken dat een strafbaarstelling
van ecocide in de Nederlandse strafwet een aantal belangrijke lacunes in het milieustrafrecht
kan opvullen.

Hoofdstuk 2. Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland

2.1. Inleiding

Milieubescherming door middel van wetgeving en sancties bestaat al lange tijd.103 In de Romeinse tijd was opzettelijke verontreiniging van waterleidingen strafbaar
en in de middeleeuwen stond op bronvergiftiging zelfs de doodstraf.104 In Nederland was de eerste grote vooroorlogse milieuwet de Hinderwet 1875, waarmee
een vergunning kon worden geweigerd op grond van vrees voor gevaar voor schade aan
eigendommen, bedrijven of de gezondheid of vrees van ernstige aard.105 Deze wet was een reactie op de opkomende industrialisering en had een antropocentrisch
karakter.106 De herziening in 1981 verruimde de Hinderwet aanzienlijk. Aan het milieubelang werd
meer gewicht toegekend en dit werd ruimer uitgelegd. Voor bepaalde activiteiten diende
een vergunning te worden aangevraagd bij de plaatselijke overheid en met het oog op
beperking van overlast, hinder en schade, kon de plaatselijke overheid voorwaarden
aan een dergelijke vergunning verbinden.

Het huidige Nederlandse milieustrafrecht kwam op in de jaren ’70, toen de wetgever
door verschillende grote milieuschandalen in Nederland een tekort aan normatieve regels,
preventief toezicht en repressieve correctie signaleerde. Tegelijkertijd ontstonden
in dezelfde tijd internationale natuurbeschermingsverdragen, waardoor Nederlandse
milieuwetgeving werd beïnvloed.107 Als antwoord daarop werden sectorale regelingen tot stand gebracht om de te onderscheiden
milieuvraagstukken te kunnen aanpakken.108 Voor verschillende vormen van verontreiniging zijn aparte wetten gemaakt. De tot
stand gekomen milieuwetten hebben een bestuursrechtelijk karakter. Het milieustrafrecht
is in sterke mate afhankelijk van de bestuursrechtelijke regelgeving. Zoals in de
verdere bespreking van dit hoofdstuk duidelijk wordt, is voor het bestraffen van milieuschade
over het algemeen vereist dat een bestuursrechtelijke regel is overtreden.109 Deze sterke afhankelijkheid tussen het strafrecht en het bestuursrecht maakt dat
bij de uitleg van het milieustrafrecht ook het bestuursrechtelijke milieurecht moet
worden meegenomen.

2.2. Bestuursrechtelijk milieurecht

2.2.1. Normatief kader

Het bestuursrechtelijke milieurecht bestaat uit een complex geheel van regelgeving
variërend van internationale regelgeving, Europese regelgeving, regelgeving van het
Rijk tot aan gedetailleerde vergunningen uitgegeven op gemeenteniveau. Omdat milieuvervuiling
en milieuschade vaak een transnationaal karakter hebben, is veel regelgeving op internationaal
of Europees niveau geregeld. Deze regelgeving dient over het algemeen te worden omgezet
naar nationale wetgeving op rijksniveau.110

De Nederlandse milieuwetten op Rijksniveau vormen voor het grootste deel een kader
waarbinnen de concrete normstelling (voor het toegestane gedrag) moet plaatsvinden.111 De normstelling zelf vindt dan plaats door verschillende bestuurlijke lagen heen,
door middel van Algemene Maatregelen van Bestuur, Ministeriële regelingen, provinciale
en gemeentelijke verordeningen en door bestuursorganen afgegeven vergunningen en ontheffingen
met de daaraan verbonden voorschriften.112

Een potentieel milieuschadelijke handeling of nalaten kan namelijk worden toegestaan
als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, die zijn neergelegd in algemeen verbindende
bepalingen, vergunningen of ontheffingen.113 Bij een verbod om de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften te overtreden,
wordt de materiële norm bepaald door de inhoud van deze voorschriften. In veel gevallen
worden de materiële strafrechtelijke normen daarmee pas vastgesteld door bestuurlijke
wet- en regelgeving, zoals in de vergunningverlening. Hoewel deze zich aan de gestelde
kaders van milieuregelgeving op Rijksniveau moeten houden, bestaat er een vrij ruime
mate van beleidsvrijheid in de bepaling van de vergunningsvoorwaarden en het al dan
niet toekennen van een vergunning.114 De reden hierachter is dat de wetgever het bestuursorgaan beter in staat acht om
inhoudelijk te beoordelen welke mate van verontreiniging onder welke voorwaarden toelaatbaar
is: het bestuursorgaan zou beter kunnen reageren op nieuwe en gewijzigde inzichten
dan de formele wetgever. Ook zou op deze manier aan de voorkant een beoordeling van
de toelaatbaarheid van milieuschadelijke handelingen plaatsvinden, in plaats van door
de strafrechter achteraf.115 Dit heeft als consequentie dat de rechtsbescherming in veel gevallen ook plaatsvindt
via het bestuursrecht: wanneer belanghebbenden het oneens zijn met vergunningen of
voorwaarden in de vergunningverlening, kunnen zij hiertegen bezwaar maken en beroep
instellen bij de bestuursrechter. In de praktijk ziet men echter dat bezwaar- en beroepsprocedures
in gevallen waarin het gaat om vergunningen verleend aan grote, (vervuilende) bedrijven
waar grote (vermeende) economische belangen mee gepaard gaan, lang duren en vaak niet
leiden tot betere rechtsbescherming tegen milieuschadelijke handelingen. Dit komt
in Hoofdstuk 3 nader aan de orde.

2.2.2. Bestuursrechtelijke handhaving

Indien milieunormen worden overtreden kan in de meeste gevallen zowel bestuursrechtelijk
als strafrechtelijk worden opgetreden. De bestuursrechtelijke handhavingsmodaliteiten
bestaan uit onder meer het uitvaardigen van een bestuurlijke transactie onder toezicht
van het Openbaar Ministerie, de bestuurlijke boete, de last onder dwangsom (LOD),
bestuursdwang en de mogelijkheid om de inrichting (tijdelijk) stil te leggen of een
vergunning in te trekken.116 De bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgevoerd door 29 omgevingsdiensten en twee
landelijke inspectiediensten, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De omgevingsdiensten verlenen in mandaat voor
gemeenten en provincies vergunningen, houden toezicht en handhaven de milieusector.
Gemeenten en provincies zijn het bevoegd gezag, eigenaar en opdrachtgever van omgevingsdiensten.
In de afgelopen jaren is de effectiviteit van de handhavingsinstanties flink onder
de loep genomen. Verschillende onderzoeken – onder meer uitgevoerd door het Centrum
voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, de Inspectie Leefomgeving en Transport
en de Algemene Rekenkamer- rapporteerden dat het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) verontrustend slecht presteert.117 De Commissie van Aartsen kreeg van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
de opdracht hier onderzoek naar te doen en met aanbevelingen te komen. Haar rapport
wees uit dat het VTH-stelsel zeer ondermaats presteert.118 Belangrijke zwakten liggen in de afwezigheid van onafhankelijkheid bij de uitvoering
van de VTH-taken, die ondergeschikt is gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag
en de ondermaatse kennisontwikkeling, waardoor er te weinig deskundigheid en expertise
is om adequaat te reageren op de (toekomstige) uitdagingen.119 In het derde hoofdstuk wordt duidelijk hoe dit in de praktijk leidt tot het gedogen
van- en niet optreden tegen verontrustende vormen van milieuschade.

2.3. Strafrecht

2.3.1. Wettelijke stelsel milieustrafrecht

Al bij de invoering van verschillende eerdere milieuwetten achtte de wetgever het
noodzakelijk om overtreding van bepaalde voorschriften strafbaar te maken. In eerste
instantie werd in de wet zelf opgenomen dat een overtreding van milieuvoorschriften
bestraft kon worden met een geldboete of hechtenis. Inmiddels zijn veruit de meeste
strafbepalingen in milieuwetten overgeheveld naar de Wet Economische Delicten (WED).
Via deze weg vindt het overgrote deel van de milieudelicten haar oorsprong in het
bestuursrecht. De WED vormt voor deze milieuvoorschriften de poort naar het strafrecht.120 Daarnaast vindt strafrechtelijke bescherming van het milieu plaats via een zeer beperkt
aantal bepalingen in het Wetboek van Strafrecht, waarvan met name de artikelen 173a
en 173b van het Wetboek van Strafrecht (Sr) van belang zijn.121 De twee routes van strafrechtelijke sanctionering van milieuschade, via de WED en
via het Wetboek van Strafrecht, worden hieronder afzonderlijk besproken.

2.3.2. Wet op de economische delicten

In de doctrine wordt gesuggereerd dat milieudelicten onder Economische Delicten zijn
geplaatst om het proces van opsporing en vervolging van handelingen die het economisch
leven schaden te versnellen.122 Ook zou dit het milieurecht een serieuzer karakter geven: «de duiding als economisch delict gaf aan dat de overtreder in een bepaald serieus
te nemen deel van het strafrecht was beland».123 Een andere suggestie is dat de WED ruimere bevoegdheden in controle en opsporing
zou toekennen aan schendingen van milieuregels.124 De vraag is echter of de duiding van milieudelicten als economisch delict recht doet
aan het (rechts)belang van het milieustrafrecht.

Net als bij de strafbepalingen in de milieuwetten zelf geldt ook voor de strafbepalingen
op grond van de WED dat de te beschermen materiële norm niet in de WED is opgenomen,
maar in de verschillende milieuwetten die gebods-en verbodsbepalingen bevatten waarin
de materiële norm tot uitdrukking komt.125 Artikel 1a WED somt op welke van deze bepalingen bij overtreding middels de WED worden
bestraft. Daarbinnen zijn de milieudelicten opgedeeld in drie categorieën met elk
een eigen strafmaximum, afhankelijk van de ernst van het milieudelict en de aanwezigheid
van opzet. In dat laatste geval worden de betreffende milieudelicten gekwalificeerd
als een misdrijf in plaats van een overtreding, hetgeen leidt tot een hogere strafbedreiging.
De maximumstraffen variëren van zes maanden hechtenis tot zes jaar gevangenisstraf.
Achtergrond van deze categorisering is het beschermde belang dat een strafbaarstelling
dient, in de strafrechtdoctrine aangeduid als «rechtsgoed». Het beschermde rechtsgoed
is van belang bij de interpretatie van het strafbare feit en het bepalen van de strafmaat.
Middels categorisering in de WED is gepoogd de strafbare milieuovertredingen in te
delen op basis van de mate waarin ze het te beschermen rechtsgoed – het milieu – aantasten.

De eerste categorie omvat ernstige milieudelicten zoals het dumpen van giftig afval
in het milieu zonder een daarvoor verleende vergunning.126 Opzettelijke schending daarvan wordt gekwalificeerd als misdrijf, met daaraan als
strafbedreiging gekoppeld een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, een taakstraf
of een geldboete van de vijfde categorie. Wanneer de schending niet opzettelijk is,
betreft het een overtreding, waarvoor ten hoogste één jaar hechtenis, een taakstraf
of een geldboete van de vierde categorie kan worden opgelegd. De tweede categorie
milieudelicten omvat met name schendingen van administratiefrechtelijke regels – zoals
het te laat aanleveren van documenten of niet voldoen aan inspectiemaatregelen – waardoor
indirect schade aan het milieu kan ontstaan. Het opzettelijk plegen van deze delicten
wordt aangemerkt als misdrijf en kent een strafbedreiging van ten hoogste twee jaar
gevangenisstraf, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie. Het niet
opzettelijk plegen is gekwalificeerd als overtreding, waarvoor ten hoogste zes maanden
hechtenis, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie wordt opgelegd.
De derde categorie bevat alleen schendingen van administratiefrechtelijke regels,
gecategoriseerd als overtredingen, met indirecte invloed op het milieu.127

Drie voor dit wetsvoorstel relevante punten van kritiek worden in de literatuur aangestipt.

Ten eerste is de wetgever niet consequent in de indeling van ernstig milieuschadelijke
overtredingen en minder ernstig-milieuschadelijke overtredingen in de drie categorieën.128 Sommige administratieve verplichtingen die niet direct aantasting of bedreiging voor
het milieu opleveren, zijn in de zwaarste categorie opgenomen. Vice versa bevatten de lichtere categorieën administratieve verplichtingen die een directe bedreiging
vormen voor het milieu indien deze worden overtreden.129 Tevergeefs zijn meerdere voorstellen gedaan om deze delicten van elkaar te scheiden.130

Ten tweede is het ingewikkeld om de materiële norm te vinden. Veelal wordt materiële
norm immers niet vastgesteld in het wettelijk voorschrift waarnaar wordt verwezen
in artikel 1a WED, maar in de regels die op grond daarvan zijn vastgesteld – bijvoorbeeld
in de vergunning.131

Het derde, voornaamste kritiekpunt betreft de bescherming van het milieu middels de
hierboven beschreven systematiek (via bestuursrechtelijke bepalingen) in algemene
zin. Deze systematiek maakt milieubescherming als rechtsgoed namelijk een secundair
belang, afhankelijk van (de schending van) bestuurlijke voorschriften. Dit wordt aangeduid
met de term «administratieve afhankelijkheid», waar in de literatuur kritiek op wordt
geleverd.132 Een aantal auteurs beargumenteert dat strafrechtelijke bescherming van het milieu
überhaupt geen overtreding van een administratiefrechtelijke regel zou moeten vereisen.133 Deze administratieve afhankelijkheid binnen de systematiek van de WED resulteert
er bovendien in dat het beschermde rechtsgoed van de daarin neergelegde bepalingen
niet het milieu is, maar eerder strekt tot bescherming van de rechtsorde. De strafbaarstelling
ziet immers op een inbreuk van een bestuursrechtelijke verplichting, niet op de schade
die door de handeling is ontstaan voor het milieu.134 De geuite kritiek op deze administratieve afhankelijkheid wordt in hoofdstuk 3 nader
besproken.

In de literatuur is geopperd om het milieu – of een onderdeel daarvan – op een meer
directe manier te beschermen, bijvoorbeeld door een autonoom verbod om het milieu
te verontreinigen of nadelig te beïnvloeden.135 In het voorstel voor hervorming van het milieustrafrecht op verzoek van het toenmalige
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer werd door hoogleraren
Faure en de Roos en onderzoeker Visser een nieuw model voorgesteld met drie vormen
van strafbaarstellingen, waarvan de laatste (de ernstige milieuverstoring) de relatie
met het bestuursrechtelijk milieurecht doorbreekt.136 Deze hervormingen zijn echter nooit doorgevoerd.

Initiatiefnemer wijst op een toekomstige ontwikkeling op het terrein van het milieustrafrecht.
Op 1 januari 2024 wordt de nieuwe Omgevingswet ingevoerd. Onderdeel daarvan is het
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), waarin onder meer regels zijn neergelegd
die gelden voor vergunde activiteiten. Eén van die bepalingen, artikel 2.11 Bal, bevat
een specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten die zich richt tot de
vergunninghouder. Kort gezegd houdt die specifieke zorgplicht in dat dergelijke milieubelastende
activiteiten, waarvan de vergunninghouder weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat
die schadelijk zijn voor het milieu, verboden zijn. Onder de WED wordt overtreding
van deze specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten strafbaar gesteld.
Voor dergelijke bestraffing is het irrelevant of de vergunningsvoorwaarden al of niet
zijn nageleefd; bedrijven kunnen zich niet verschuilen achter een verstrekte vergunning.
De wetgever breekt aldus in de nieuwe Omgevingswet met de administratieve afhankelijkheid.
Op deze belangrijke ontwikkeling wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2.4.2.

2.3.3. Wetboek van Strafrecht

Het Wetboek van Strafrecht bevat slechts een aantal bepalingen die relevant zijn voor
het milieustrafrecht. Deze zijn met name te vinden in Titel VII van het Wetboek van
Strafrecht (misdrijven waardoor de algemene veiligheid van personen en goederen in
gevaar wordt gebracht): de artikelen 161quater, 161quinquies, 172, 173, 173a en 173b
Sr. De twee laatstgenoemde artikelen bevatten de strafbaarstelling van het wederrechtelijk
uitstoten van emissies in het milieu met (gevaar voor) gezondheidsschade voor de mens
en worden gezien als de belangrijkste milieustrafrechtelijke bepalingen van het commune
strafrecht. De artikelen 161quinquies en 161quater Sr stellen het al dan niet opzettelijk
blootstellen van mensen, dieren, planten of goederen aan radioactieve straling strafbaar,
indien dat gezondheidsschade aan de mens oplevert. Daarnaast kent het commune strafrecht
een aantal bepalingen waaraan milieuaspecten kunnen kleven.137 Tot slot kent het commune strafrecht een aantal bepalingen die geen directe link
met het milieu hebben, maar vaak worden gebruikt in zaken waar milieuschade wordt
veroorzaakt. Dit zijn met name artikel 225 Sr (valsheid in geschrifte), artikel 227a
Sr (verzwijging) en artikel 140 Sr (deelneming aan een criminele organisatie).

Zoals gezegd worden de artikelen 173a en 173b van het Wetboek van Strafrecht gezien
als de belangrijkste commune strafbepalingen voor het milieustrafrecht.138 Deze artikelen werden in 1969 ingevoerd en bestraften initieel schadelijke emissies
van stoffen in water, zonder dat daar een vergunning voor was. In 1984 werden deze
artikelen herzien om de gezondheid van mensen expliciet te beschermen tegen de gevolgen
van (onvoorziene) milieuvervuiling door emissies.139 In 2004 volgde een tweede herziening van beide artikelen, leidend tot de huidige
strafbepalingen. Artikel 173a Sr betreft de opzet-variant van het milieudelict, artikel 173b
Sr is de schuld-variant.

Hoewel artikelen 173a en 173b de belangrijkste bepalingen in het milieustrafrecht zijn, is het beschermde rechtsgoed van deze artikelen niet het milieu, maar de gezondheid van de mens.140 Het wederrechtelijk inbrengen van een stof in het milieu is pas strafbaar als dat
gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar voor een ander oplevert. Het beschermde
rechtsgoed van beide bepalingen is dan ook de openbare gezondheid en het menselijk
leven.141 Eenzelfde constructie is waarneembaar bij andere strafbepalingen in deze titel die
(indirect) zien op milieuvervuiling, zoals de artikelen 161quater, 161 quinquies en
172 Sr. Het Wetboek van Strafrecht kent dan ook geen enkele titel die ziet op de bescherming
van het milieu als zodanig.

Voorts is wederrechtelijkheid van de milieuvervuiling een bestanddeel van de strafbaarstelling
in artikelen 173a en 173b Sr. In de memorie van toelichting bij deze artikelen vermeldt
de wetgever expliciet dat «wederrechtelijk» inhoudt dat vergunningsvoorwaarden moeten
zijn geschonden.142 Hierin ligt besloten dat milieubeschadigende handelingen die binnen de grenzen van
een vergunning en de daarin neergelegde voorwaarden vallen, niet wederrechtelijk in
de zin van voormelde artikelen is. Anders gezegd, ook in het commune milieustrafrecht
bestaat zogenoemde administratieve afhankelijkheid, hetgeen tevens op dit terrein
op veel kritiek heeft gestuit. Deze kritiek wordt ook besproken in hoofdstuk 3.

Daarnaast is van belang dat de artikelen 173a en 173b Sr slechts het inbrengen van
schadelijke emissies in het milieu strafbaar stellen. Andere vormen van milieuschade – zoals het beschadigen
of vernietigen van een ecosysteem door ontbossing, mijnbouw, ontginning of visserij
– vallen niet onder de strafbaarstelling als deze niet door het inbrengen van schadelijke
emissies worden veroorzaakt. De artikelen 173a en 173b Sr zijn in de literatuur meermaals
bekritiseerd.143 Deze kritiek richt zich met name op het bestanddeel «wederrechtelijk» en het antropocentrische
karakter van de bepalingen, waardoor ernstige milieuverstoringen die niet schadelijk
zijn voor de mens buiten het bereik van deze (milieu)bepalingen vallen.

Uit de praktijk blijkt dat veroorzakers van milieuschade veelal worden vervolgd op
grond van niet-milieugerelateerde strafbepalingen, zoals valsheid in geschrifte (artikel 225
Sr) of deelname aan een criminele organisaties (artikel 140 Sr).144 Dit was recentelijk aan de orde bij de veroordeling van vier personen voor het grootschalig
plegen van «mestfraude».145 Dat in deze zaak is vervolgd voor fraude en deelname aan een criminele organisatie
in plaats van het veroorzaken van milieuschade legt de lacune in het wettelijke systeem
bloot: dat is niet ingericht om het milieu als rechtsgoed te beschermen, maar om het
overtreden van milieugerelateerde bestuurlijke voorschriften of het veroorzaken van
(gezondheids)schade voor de mens te voorkomen. Daarvan is een belangrijk, negatief
gevolg dat de focus – ook van de eventuele maatschappelijke discussie – niet komt
te liggen op de milieuschade veroorzaakt door het bedrijf, maar op de fraude en het
hiermee wederrechtelijk verkregen voordeel. Spapens benadrukt dat milieuschade en
milieucriminaliteit op deze manier uit beeld raakt en onzichtbaar wordt.146 Dat dit nadelige gevolgen heeft voor normstelling en handhaving, wordt verder duidelijk
in hoofdstuk 3.

2.3.4. Relevante deelnemingsbepalingen

Voor milieudelicten neergelegd in het Wetboek van Strafrecht zijn de reguliere deelnemingsbepalingen
van artikel 47 e.v. Sr van toepassing.147 Zowel natuurlijke personen als rechtspersonen kunnen worden vervolgd voor milieudelicten.
Uit de praktijk volgt dat het OM veelal rechtspersonen vervolgt en dat natuurlijke
personen binnen die rechtspersonen alleen in ernstige gevallen (subsidiair) worden
vervolgd.

Het recent uitgebrachte proefschrift van Tim Bleeker over de milieu-aansprakelijkheid
van leidinggevenden brengt uitvoerig in beeld dat leidinggevenden op verschillende
manieren strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden voor milieudelicten
begaan door de rechtspersoon. De meest voorkomende wijze om dit te bewerkstelligen
is middels de deelnemingsvorm van het feitelijke leidinggeven: «veel milieunormen zijn algemene of kwaliteitsdelicten met een dusdanig ruime adressering
dat ook leidinggevenden zijn gehouden tot de naleving van de verplichting in de norm».148 Dit is een belangrijke constatering voor onderhavig wetsvoorstel omdat de meeste
vormen van ecocide worden gepleegd door rechtspersonen. De huidige wettelijke systematiek
staat de individuele toerekening aan natuurlijke personen voor het plegen van ecocide
daarom niet in de weg.

2.4. Europees milieustrafrecht

Voor de inhoud van de materiële normen van het Nederlandse milieustrafrecht speelt
het Europese en internationale recht een steeds grotere rol. Ongeveer 70 procent van
de geldende milieuwet- en regelgeving in Nederland heeft Europese wortels.149 Deze paragraaf geeft een kort overzicht van de ontwikkelingen van het milieustrafrecht
op Europees niveau.

Binnen de Europese Unie is met de invoering van de richtlijn milieucriminaliteit het
belang van het effectief aanvechten van milieucriminaliteit erkend. Milieucriminaliteit
is volgens Interpol de op drie na meest lucratieve vorm van criminaliteit.150 Met de richtlijn milieucriminaliteit poogt de Europese Unie om milieustrafrecht binnen
de lidstaten te harmoniseren. In artikel 3 van de richtlijn worden lidstaten opgedragen
om de in artikel 3 a t/m i genoemde handelingen strafbaar te stellen als zij wederrechtelijk
en opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid worden begaan.151 De annexen geven daarbij een opsomming van communautaire wetgeving waarvan schending
een wederrechtelijk handelen in de zin van de richtlijn constitueert. De Europese
en Nederlandse systematiek is vergelijkbaar: de materiële norm van de strafrechtelijke
gedraging is neergelegd in de verschillende Europese milieuwetten.152 De richtlijn vereist voorts dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te
zorgen dat de gedragingen onder de richtlijn kunnen worden bestraft met effectieve,
proportionele en afschrikwekkende sancties. Nederland heeft de richtlijn geïmplementeerd
door middel van bestaande regelgeving.153

De Europese Commissie heeft op 15 december 2021 een voorstel gepubliceerd voor de
herziening en vervanging van de richtlijn.154 Doel van de herziene richtlijn is om gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor
de strafbaarstelling van milieucriminaliteit vast te leggen en de tekortkomingen van
de huidige richtlijn aan te pakken. In 2020 heeft de Commissie namelijk een evaluatie
van de richtlijn gepubliceerd, waarin zij een aantal belangrijke tekortkomingen blootlegt
die onder meer betrekking hebben op de handhaving in de praktijk, het beperkte toepassingsgebied,
de definitie van delicten, de hoogte van de sancties, de vage juridische terminologie,
het gebrek aan grensoverschrijdende samenwerking en de aansprakelijkheidsregeling
voor rechtspersonen.155 Het voorstel van 15 december 2021 heeft tot doel de doeltreffendheid van onderzoek
en vervolging te verbeteren door het toepassingsgebied te actualiseren en vage termen
in de definities van milieucriminaliteit te verduidelijken of te schrappen. Ook wil
de Commissie voor doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige soorten en niveaus
van sancties voor milieucriminaliteit zorgen en grensoverschrijdend onderzoek en grensoverschrijdende
vervolging bevorderen.

In het voorstel van de Commissie voor de herziene richtlijn wordt het concept ecocide
genoemd in de preambule: «Ook wanneer een milieudelict aanzienlijke en onomkeerbare of langdurige schade toebrengt
aan een volledig ecosysteem, dient dit vanwege de ernst ervan een verzwarende omstandigheid
te zijn, ook in gevallen die vergelijkbaar zijn met ecocide».156

Na verschillende maanden van onderhandelingen («trilogen») tussen de Europese Raad,
de Commissie en het parlement kwam op 16 november 2023 een politiek akkoord tot stand.
Het akkoord bevat een nauwkeuriger omschrijving van milieucriminaliteit en voegt 9
nieuwe soorten milieu­delicten toe. Het harmoniseert ook de strafmaat voor natuurlijke
personen en voor het eerst ook voor rechtspersonen in alle EU-lidstaten. Tot slot
bevat het, zoals reeds in paragraaf 1.3.2 is beschreven, de opdracht aan lidstaten
om misdrijven die onder de richtlijn vallen, zoals de vernietiging van natuurlijke
habitats, illegale houtkap, of gevaarlijke industriële activiteiten, en die aanzienlijke,
ernstige en wijdverbreide dan wel aanzienlijke ernstige en langdurige of onomkeerbare
schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke
habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water
veroorzaken, met zware straffen te sanctioneren.

Ook van belang is het Europees Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel
van het strafrecht van de Raad van Europa uit 1998 (het Verdrag).157 Uit de toelichting van het Verdrag blijkt dat wereldwijd met name de bestuursorganen
belast zijn met de uitvoering van de handhaving van milieunormen, en dat het strafrecht
volgend is. Door de invoering van het Verdrag wilde men een grotere rol toekennen
aan de strafrechtelijke handhaving. Het Verdrag maakt onderscheid in drie categorieën
strafbepalingen met betrekking tot ordening, het milieu en de gezondheid van personen.
In de genoemde volgorde genieten deze categorieën een oplopende bescherming via het
strafrecht.158 Het Verdrag lag vanaf 4 november 1998 gereed voor ondertekening, maar is niet in
werking getreden omdat er onvoldoende landen waren die het verdrag ondertekenden en
ratificeerden.

In juni 2022 besloot het stuurcomité van de Raad van Europa voor het toezicht op en
de coördinatie van activiteiten op het gebied van misdaadpreventie en misdaadbestrijding
naar aanleiding van een feasibility study dat het opstellen van een nieuw Verdrag inzake de bescherming van het milieu door
middel van het strafrecht haalbaar en passend is.159 Een commissie van deskundigen op het gebied van de bescherming van het milieu door
het strafrecht is in januari 2023 met dit werk begonnen en heeft in de concepttekst
van het verdrag een ecocide bepaling opgenomen, die de eerste twee onderhandelingsrondes
van de lidstaten van de Raad van Europa heeft doorstaan.160 De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa nam in dit kader op 25 januari
2023 een aanbeveling aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan, waarin
het Comité wordt opgeroepen om ervoor te zorgen dat het nieuwe Verdrag inzake de bescherming
van het milieu door middel van het strafrecht ook van toepassing is in de context
van gewapende conflicten, oorlog of bezetting, en eveneens ecocide betreft.161

2.5. Overige internationale context

In een aantal internationale milieuovereenkomsten zijn bepalingen opgenomen die staten
ertoe verplichten bepaalde milieuschadelijke gedragingen strafbaar te stellen. Artikel VIII(1)
van de Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora
(CITES) uit 1973 verplicht verdragsstaten om de handel in en/of het bezit van in het
CITES-verdrag genoemde soorten strafbaar te stellen.162 Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging
van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan uit 1989 stelt in artikel 4
lid 3 dat partijen sluikhandel in gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen
als een strafbaar feit beschouwen, en verplicht de verdragspartijen in lid 4 van hetzelfde
artikel om gedrag dat in strijd is met het verdrag te bestraffen.163 Ook artikel 4 van Verdrag van Londen van 2 november 1973 ter voorkoming van verontreiniging
door schepen, artikel 4 en 5 van het het Protocol van Londen van 7 november 1996 tot
hervorming van het Multilateraal Verdrag van 29 december 1972 ter voorkoming van verontreiniging
van de zee en artikel 113 van het Verdrag van Montego Bay van de Verenigde Naties
van 10 december 1982 inzake het recht van de zee bevatten strafbaarstellingen ter
bescherming van het milieu.

Twee verdragen uit het internationaal humanitair recht formuleren ook het verbod op
massavernietiging van het milieu. Het Verdrag inzake het verbod op militair of ander
vijandig gebruik van technieken voor milieumodificatie (ENMOD) uit 1976 stelt in artikel I
dat de verdragsstaten zich niet in mogen laten met militair- of enig ander vijandig
gebruik van milieumodificatietechnieken die wijdverbreide, langdurige of ernstige
gevolgen voor het milieu hebben. In artikel IV verplicht ENMOD verdragsstaten om alle
maatregelen te nemen die zij nodig achten om elke activiteit die in strijd is met
de bepalingen van het Verdrag te verbieden en te voorkomen. Het Aanvullend Protocol
bij de Verdragen van Genève 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van slachtoffers
van internationale gewapende conflicten (API) verbiedt in artikel 35, lid 3 «het gebruik
van methoden of middelen van oorlogvoering die bestemd zijn voor het toebrengen van
wijdverbreide, langdurige en ernstige schade aan de natuurlijke leefomgeving, of waarvan
kan worden verwacht dat zij dat zullen doen».

Het gebruik van (strafrechtelijke) sancties in multilaterale milieuovereenkomsten
heeft het besef doen groeien dat milieuschade een negatieve invloed heeft op de fundamentele
waarden van de samenleving. Deze internationale normen weerspiegelen eveneens het
symbolische belang van het gebruik van het strafrecht om de integriteit van het milieu
te waarborgen.

Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel

3.1. Inleiding

De initiatiefnemer signaleert drie significante tekorten in het Nederlandse milieustrafrecht.
Ten eerste bevat het Wetboek van Strafrecht (hierna ook: WvSr) geen ecocentrische
strafbaarstelling waarin het milieu als rechtsgoed wordt beschermd, zonder dat een
inbreuk op de menselijke gezondheid is vereist. Ten tweede is het milieustrafrecht
vrijwel volledig afhankelijk van het bestuursrecht – de administratieve afhankelijkheid
– waardoor strafrechtelijke rechtsbescherming van het milieu tekortschiet. Tot slot
bevat het milieustrafrecht beperkte mogelijkheden om ernstige vormen van milieuschade
in het buitenland, veroorzaakt door Nederlandse actoren, strafbaar te stellen. Deze
tekortkomingen hebben als effect dat ernstige en langdurige of wijdverbreide schade
aan het milieu niet altijd via de strafrechtelijke weg kan worden vervolgd. Deze tekorten
worden hierna puntsgewijs toegelicht.

3.2. Tekortkoming 1: Ontbreken ecocentrische strafbaarstelling in WvSr

De initiatiefnemer beschouwt de afwezigheid van directe bescherming van het milieu
door het Wetboek van Strafrecht als een van de belangrijkste tekortkomingen van het
huidige milieustrafrecht. Zoals in paragraaf 2.3 is uiteengezet, is het bijzondere
en commune milieustrafrecht niet-ecocentrisch van aard, omdat het milieu niet direct
het beschermde rechtsgoed van de betreffende wetgeving is.

Het is cruciaal dat het milieu als autonoom rechtsgoed beschermd wordt binnen het
strafrecht. Het opnemen van delicten in het Wetboek van Strafrecht heeft een signaalfunctie:
het vergroten van bewustzijn bij burgers en hen duidelijk maken dat bepaald gedrag
als groot onrecht wordt ervaren. Door de afwezigheid van ecocentrische strafbaarstellingen
– die het milieu als rechtsgoed beschermen – geeft de wetgever ten onrechte geen signaal
aan burgers dat milieuschade als dergelijk groot onrecht moet worden aangemerkt. De
normatieve functie van het strafrecht draagt de wetgever op om veranderende normen
en waarden te verankeren in het strafrecht. De initiatiefnemer acht de tekenen vanuit
de maatschappij duidelijk. De maatschappelijke onrust over de milieuschadelijke industriële
activiteiten in binnen- en buitenland, zoals beschreven in het eerste hoofdstuk, tezamen
met de maatschappelijke zorg over de toenemende milieucrises (stikstof, klimaat, water,
voedsel) maken duidelijk dat de maatschappij grove vormen van milieuschade inmiddels
als groot onrecht ervaart en ernstige vormen van milieuschade niet langer wilt accepteren.
De Initiatiefnemer acht het daarom noodzakelijk om een nieuwe norm in het strafrecht
te introduceren, waarmee de intrinsieke waarde van het milieu erkend wordt en het
milieu als rechtsgoed bescherming wordt geboden tegen zeer ernstige vormen van schade.

Bijkomend nadeel van de huidige milieustrafrechtbepalingen is dat discussies op juridisch,
wetenschappelijk en maatschappelijk niveau bij grove vormen van milieucriminaliteit
veelal gaan over de vraag of er al dan geen bestuursrechtelijke normen zijn geschonden,
of dat er door deze schending al of niet schade is ontstaan aan de menselijke gezondheid.
Discussies over milieuschade door de strafbare handeling blijven aan de oppervlakte.
Exemplarisch hiervoor is (de berichtgeving over) de strafrechtelijke vervolging van
Tata Steel, waar de aandacht uitgaat naar de gezondheidsschade die de overtredingen
van de milieuregelgeving tot gevolg heeft.164 Dit heeft praktische gevolgen, zoals een gebrek aan aandacht voor milieubescherming
binnen instituties zoals het Openbaar Ministerie.165 Bovendien wordt het milieubewustzijn in de samenleving verminderd indien berichtgeving
en discussies bij milieucriminaliteit voornamelijk gaan over de gevolgen van de milieuschade
voor de menselijke gezondheid, in plaats van de negatieve gevolgen voor de natuur
zelf. Dat ecocentrische strafbaarstellingen een positief effect hebben op de rechtsbescherming
van het milieu, is gebleken in de Duitse praktijk. Na invoering van autonome milieudelicten
in het Duitse Strafgesetzbuch verdubbelde het aantal aangiften van milieudelicten.166 Mede indachtig het voorgaande, meent initiatiefnemer dat ecocentrische milieudelicten
in het strafrecht kunnen bijdragen aan betere rechtsbescherming van het milieu en
het vergroten van het milieubewustzijn, de urgentie om het milieu beter te beschermen
en de aandacht voor milieubescherming in instituties.

3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht

3.3.1. Administratieve afhankelijkheid en consequenties

Het tweede tekort dat de initiatiefnemer signaleert is de zogenoemde «administratieve
afhankelijkheid» van het milieustrafrecht, zoals aangestipt en kort besproken in paragraaf
2.3.2. Binnen de systematiek van milieubepalingen in zowel de WED als het Wetboek
van Strafrecht, is het milieustrafrecht zo ingericht dat strafrechtelijke vervolging
vereist dat bepaalde bestuursrechtelijke regelgeving is geschonden. Deze administratieve
afhankelijkheid van het milieustrafrecht heeft een aantal consequenties. Ten eerste
is door de administratieve afhankelijkheid de invulling van de delictsbestanddelen
van milieustrafrechtsbepalingen voor een groot deel afhankelijk van de beslissingen
van bestuursorganen die een vergunning verlenen.167 Bijgevolg bepaalt het bestuursorgaan – middels verlening van een vergunning met daarin
vervatte vergunningsvoorwaarden – de uiteindelijke strafrechtelijke (materiële) norm.
Dit leidt tot een ongewenste vervlechting van het strafrecht en bestuursrecht. Ten
tweede worden sommige vormen van milieuverontreiniging niet bestraft, omdat ze geen
schending van bestuursrechtelijke plichten en/of wederrechtelijkheid opleveren: niet
elke verontreiniging is ook een inbreuk op een vergunningplicht of vergunningvoorschrift.168 Milieuschadelijke handelingen die volgens de vergunningsvoorwaarden zijn toegestaan,
kunnen door de systematiek dus niet strafrechtelijk worden vervolgd, ook niet als
de handeling ernstige en langdurige of wijdverbreide schade voor het milieu oplevert
of gevaar daarvoor veroorzaakt. In het navolgende wordt een aantal voorbeelden gegeven
van de problematische administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht. Deze
voorbeelden doen zich voor op Nederlands grondgebied. De initiatiefnemer wil echter
benadrukken dat er talloze voorbeelden van problematische administratieve afhankelijkheid
bestaan in het buitenland, waar onderhavige kritieken eveneens voor gelden.

3.3.2. Voorbeelden problematiek administratieve afhankelijkheid

3.3.2.1. Gasboringen NAM

Een relevant voorbeeld is de omstreden vergunning voor de Nederlandse Aardolie Maatschappij
(NAM) om gas te winnen onder de Waddeneilanden. Ondanks herhaalde protesten in de
omgeving en negatieve adviezen van onder andere UNESCO en kennisorganisatie Waddenacademie
is deze vergunning in 2022 afgegeven. Door gasboringen in het Waddengebied ontstaat
een groot risico op bodemdaling en aardbevingen. Hierdoor verdwijnt mogelijk een deel
van de Wadden onder water, met langdurige negatieve gevolgen voor planten en dieren
die van de Wadden afhankelijk zijn.169 Toenmalig demissionair Minister van Economische Zaken en Klimaat Blok betoogde dat
hij juridisch met handen en voeten aan de vergunningverlening was gebonden omdat aan
alle juridische voorwaarden zou zijn voldaan. Hoogleraar staats- en bestuursrecht
Wim Voermans beaamde dit in het NRC: «Blok heeft eigenlijk niet zo veel te willen, zijn handen zijn gebonden».170

3.3.2.2. Lozingen PFAS-stoffen Chemours

Een ander voorbeeld is de problematiek rondom de vergunningverlening aan Chemours
in Dordrecht (voorheen DuPont) om grote hoeveelheden van verschillende soorten PFAS-stoffen
(waaronder PFOA en HFPO-DA (GENX)) te lozen in het oppervlaktewater en de lucht. PFAS-stoffen
zijn zogenoemde «Zeer Zorgwekkende Stoffen» (ZZS) die toxische effecten hebben op
mens en milieu, niet of nauwelijks afbreekbaar zijn, zich snel door het milieu verspreiden
en zich ophopen in dieren, planten en het menselijk lichaam. Deze stoffen hebben schadelijke
effecten op het immuunsysteem, voortplanting en de ontwikkeling van ongeboren kinderen.
Voorts zijn de stoffen mogelijk kankerverwekkend en schadelijk voor de natuur.171 Door een gebrek aan kennis hierover binnen gemeenten en provincie is het Chemours
jarenlang toegestaan om veel te grote hoeveelheden PFAS in het oppervlaktewater en
in de lucht te lozen – in 2013 werden bijvoorbeeld lozingen van maar liefst 6.400
kilogram per jaar van de PFAS-stof GENX vergund – waardoor water en grond in de regio
nu ernstig vervuild zijn.172 Dit blijkt ook uit het recent verschenen onderzoek van de Onderzoeksraad Voor de
Veiligheid, waarin wordt gesteld dat de kennis en procedure bij de eerdere vergunningverlening
onvoldoende was om negatieve gezondheidseffecten bij omwonenden op de lange termijn
te kunnen voorkomen.173 Inmiddels raden het RIVM en de GGD af om zelfgevangen zoetwatervis en groenten uit
de tuin te eten.174 De slechte waterkwaliteit in Nederland dreigt nu zelfs de nieuwste politieke milieucrisis
te worden.175

De vergunde lozingen van PFAS zijn inmiddels sterk verlaagd. Hierop is echter veel
kritiek, waaronder van de gemeenten zelf, omdat elke (extra) lozing van PFAS meer
ernstige en langdurige schade aan het milieu en de menselijke gezondheid veroorzaakt.176 Zij betogen dat de gunning van PFAS-lozingen in het geheel aan banden moet worden
gelegd, dit in lijn met het voorstel van de Europese Unie om vanaf 2025 een verbod
op productie, gebruik, verkoop en import van ongeveer 10.000 PFAS-stoffen in te voeren.177 Overigens heeft Chemours met succes procedures ingesteld tegen genoemde aanscherping
van de vergunningsvoorwaarden, waardoor het onduidelijk is of de nieuwe vergunningsvoorwaarden
volledig in werking zijn getreden.

Daar staat tegenover dat Chemours zelf ook in procesvoering is betrokken. De gemeenten
Dordrecht, Molendrecht, Papendrecht en Sliedrecht startten in 2021 een civielrechtelijke
procedure tegen Chemours waarin zij schadevergoeding eisen van het bedrijf.178 Aan die vordering leggen de gemeenten het verwijt ten grondslag dat Chemours op de
hoogte was van de milieu- en gezondheidsrisico’s van PFAS-stoffen PFOA en GenX, maar
daarvoor niet hebben gewaarschuwd en daar onvoldoende openheid over hebben gegeven
bij onder andere de vergunningsaanvraag. De gemeenten vragen om een principiële uitspraak
van de rechter: «Ons standpunt is helder: de verantwoordelijkheid van een bedrijf blijft niet beperkt
tot de voorschriften in een vergunning. Dit geldt temeer als binnen het bedrijf veel
meer kennis aanwezig is van (het effect van) deze stoffen dan kenbaar is gemaakt door
dit bedrijf. We vragen hier dan ook om een principiële uitspraak van de rechter».179
Op 23 september 2023 heeft de rechtbank Rotterdam in een tussenvonnis geoordeeld dat
de uitstoot van PFOA naar de lucht in de periode van 1 juli 1984 tot en met 1 maart
1998 een onrechtmatige daad is ten opzichte van de gemeenten. Omdat Chemours de vergunningverlener
en de gemeenten in deze periode onvoldoende heeft ingelicht over de mogelijke risico's
van deze uitstoot en haar eigen zorgen daarover, kan Chemours zich wat betreft deze
periode niet beroepen op de verleende vergunningen. In deze periode heeft Chemours
de uitstoot van PFOA naar de lucht ook niet beperkt. Chemours is aansprakelijk voor
de schade die de gemeenten hierdoor hebben geleden. De rechtbank is nu nog niet in
staat definitief te beslissen of de emissie van PFOA in de periode van 2 maart 1998
tot 2012, toen het gebruik van PFOA eindigde, al dan niet onrechtmatig was. De procedure
wordt op dit punt voortgezet.180

3.3.2.3. Lozingen microplastics Chemelot

Gelijksoortige problematiek speelt zich af rondom vergunningverlening aan het bedrijf
Chemelot om zeven jaar lang 14.000 kilogram microplastics per jaar in de Maas te mogen
lozen. Ondanks bekende negatieve effecten van microplastics op levende organismen
en nog onbekende, maar sterke vermoedens voor, negatieve effecten hiervan op het waterecosysteem,
dieren en de gezondheid van de mens, is deze vergunning door waterschap Limburg afgegeven.
Burgers vragen zich af hoe zo’n vergunning kon worden afgegeven en milieu-organisaties
maken zich grote zorgen.181 De kamervragen van Tweede Kamerleden De Groot en Hagen (D66) aan de Minister en Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat of deze vergunningverlening in lijn is met het voorzorgsbeginsel
en bescherming van het leefmilieu worden niet inhoudelijk beantwoord, maar weggewuifd
met de stelling dat het lokale bevoegd gezag – in kwestie waterschap Limburg – bevoegd
is om te beoordelen of een emissie mag worden toegestaan.182 Daar het waterschap Limburg deze emissies toestaat, en het Rijk het Waterschap Limburg
niet tot verantwoording roept, lijkt zowel langs bestuurlijke weg als langs strafrechtelijk
weg geen actie te kunnen worden genomen. Dit is wederom een voorbeeld waarbij de administratieve
afhankelijkheid in de weg staat van ingrijpen indien daar vanuit milieu- of gezondheidsoogpunt
aanleiding toe bestaat.

3.3.2.4. Vergunning verleend aan Tata Steel

Tot slot verdient de vergunningverlening aan Tata Steel de aandacht. Hier gaat het
om meerdere vergunde activiteiten, verleend op basis van het Waterlandakkoord 2006,
een akkoord tussen Corus (de voorloper van Tata Steel), de gemeenten Beverwijk, Velsen,
Heemskerk, provincie Noord Holland, de Kamer van Koophandel Amsterdam en FED Rijnmond,
en de revisievergunning uit 2007. Vanaf 2006 zijn er op verschillende punten meerdere
rechtszaken gevoerd over de aan Tata Steel vergunde activiteiten, zowel door Tata
Steel als door omwonenden en andere belanghebbenden. Deze hebben met name betrekking
op de door de provincie Noord-Holland vergunde uitstoot van NOx, fijnstof, metalen en PAK’s (waarvan sommigen zijn geclassificeerd als Zeer Zorgwekkende
Stoffen). Deze stoffen kunnen zeer schadelijke gevolgen hebben voor mens en milieu.
Na jaren van procedures en klachten van omwonenden, werd uit gezondheidsonderzoeken
van het RIVM duidelijk dat de hoeveelheid schadelijke stoffen die legaal en illegaal
door Tata Steel worden uitgestoten, leiden tot een significante toename van gezondheidsklachten,
waaronder een toename van kanker, bij mensen in de omgeving van de fabriek. Over de
effecten van Tata Steel’s uitstoot op het milieu zelf is minder gerapporteerd. Echter,
het is bekend dat bijvoorbeeld de stoffen NOx en fijnstof kunnen zorgen voor groeivertraging van planten, zure regen, vermindering
van de biodiversiteit en watervervuiling.

De Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) publiceerde in haar rapport van April 2023
duidelijke conclusies over het traject van vergunningverlening en handhaving in de
casus Tata Steel: «Uit analyse van het vergunning traject van Tata Steel komt naar voren dat het mogelijk
is om een emissie te vergunnen zonder dat bekend is wat de concentratie is waarbij
die bewuste stof op leefniveau gezondheidsrisico’s oplevert.» Ook schrijft de OVV: «pas met de grafietregens in 2018 en 2019 werd het voor de provincie en de omgevingsdienst
duidelijk dat er mogelijk meer aan de hand was bij Tata Steel dan individuele voorvallen.
De provincie en de omgevingsdienst realiseerden zich dat de vergunde emissies van
Tata Steel mogelijk niet verantwoord waren. Dit kon gebeuren ondanks dat zowel de
GGD als het RIVM al jaren gezondheidsonderzoeken uitvoerden in de Ijmond».183 Een aantal verklaringen worden genoemd, waaronder dat de provincie (bevoegd gezag)
en de rijksoverheid (wetgever) naar elkaar wijzen als het gaat om wat er mogelijk
is om de gezondheid van de omwonenden beter te beschermen, waarvan het gevolg is een
«niet samen optrekkende overheid en het ontbreken van strenge emissie-eisen in de vergunning».184 Daarnaast was sprake van gebrekkige handhaving en onvoldoende bestuurlijke sensitiviteit
bij de Omgevingsdiensten. Tot slot leunen de bestuurlijke en handhavende autoriteiten
sterk op de informatie en kennis van Tata Steel, zowel bij de wettelijke normering
als bij de uitvoering van het Vergunning, Toezicht en Handhavings (VTH) beleid: «de
Omgevingsdienst maakt veel gebruik van de informatie van Tata Steel en doet beperkt
eigen onderzoek. (...) Ook schrijft de Omgevingsdienst beperkt (verificatie)onderzoeken
voor die uitgevoerd moeten worden door het bedrijf. Door het inkrimpen van capaciteit
in beleid en uitvoering is deze afhankelijkheid bij overheden versterkt. Dit maakt
de informatiepositie, en daarmee de slagkracht, van de overheden kwetsbaar».185

Bovenstaand voorbeeld laat tevens de tekorten van de bestuursrechtelijke rechtsgang
voor de bescherming van het milieu zien. In theorie is het idee dat belanghebbenden
bezwaar kunnen aantekenen of beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter tegen
bepaalde vergunningvoorschriften of vergunningverlening. Dit zou moeten leiden tot
een heroverweging van de vergunningsvoorwaarden. In de praktijk leidt dit echter niet
per se tot betere milieubescherming, daar de vergunningverlener kan bepalen dat andere
belangen prioriteit hebben. Het Waterlandakkoord bepaalt bijvoorbeeld dat de Provincie
te zijner tijd bij de uitwerking van de plannen gemotiveerd van de vergunning mag
afwijken, gezien de bijzondere situatie van de Ijmond en de ambities van de provincies
op het gebied van wonen en werken.186 Hoewel er sinds 2006 verschillende bestuursrechtelijke rechtszaken zijn gevoerd om
vergunningsvoorwaarden aan te scherpen of om naleving van vergunningsvoorwaarden te
eisen, stelt de provincie pas in 2022 dat «de emissies van Tata Steel drastisch moeten
worden verminderd».187 Dat de bestuurlijke rechtsgang lang duurt, komt mede doordat beide partijen lang
procederen over de vergunningsvoorwaarden. Dit is nadelig voor de bescherming van
leefmilieu, omdat al deze tijd de schadelijke emissies door kunnen gaan.

Tot slot laat het OVV-rapport zien dat de huidige VTH-afhandeling een disproportionele
bescherming toekent aan de belangen van Tata Steel. Lang luisterde het bestuur niet
naar de klachten van omwonenden. Indien er dan strengere voorwaarden worden gesteld,
krijgt het bedrijf ruim de tijd om deze veranderingen door te voeren. Een van de voorbeelden
hiervan betreft het beroep dat Mobilization for the Environment (MOB) en Ijmonders
bij de rechtbank Noord Holland instelden tegen het besluit van de Omgevingsdienst
van 30 juni 2022. Dit besluit betrof een «maatwerkbesluit» voor de fasering van de
informatieverplichting voor Tata Steel over Zeer Zorgwekkende Stoffen en mogelijk
te nemen maatregelen. Dit besluit was genomen na een periode van twee jaar aan ZZS-inventarisatie
en het vermijdings- en reductieprogramma van Zeer Zorgwekkende stoffen.188 MOB en Ijmonders wilden reductie van de uitstoot van ZZS-stoffen en voerden aan dat
uitstel van ZZS-reductie niet proportioneel is, niet is toegestaan en niet mogelijk
is na een eerdere waarschuwing. Aan de hand hiervan wijzigde de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
het maatwerkbesluit in een handhavingsbesluit. Hiertegen is echter door Tata Steel
bezwaar gemaakt. Het beroep loopt nog ten tijde van dit wetsvoorstel.189 De uitkomst is dat vooralsnog nog steeds geen reductie-eisen zijn gesteld aan de
uitstoot van ZZS-stoffen.

3.3.3. Faalfactoren

3.3.3.1. Achtergrond faalfactoren

De gedachte achter de vergunningssystematiek en de administratieve afhankelijkheid
van het milieustrafrecht is dat het bevoegde bestuursorgaan over de juiste expertise
zou beschikken om normen te stellen voor complexe milieumaterie, bijvoorbeeld ten
aanzien van de uitstoot van stoffen.190 Ook zou het bestuursorgaan een meer adequate afweging kunnen maken tussen verschillende,
veelal botsende socio-economische belangen. Tevens zou het bestuur beter in staat
zijn om proactief handhavend op te treden tegen bedreigingen voor het milieu. Ten
slotte zou de administratieve afhankelijkheid de eenheid van het rechtssysteem bewaken
en de rechtszekerheid waarborgen.191

Bovengenoemde voorbeelden illustreren echter dat de praktijk weerbarstiger is en de
gedachte achter de vergunningssystematiek in die praktijk niet zo uitwerkt. Het bestuursorgaan
lijkt geen adequate afwegingen te maken tussen de belangen van de natuur, de mens
en de economie en beschikt niet altijd over de juiste expertise om normen te stellen
voor complexe milieumaterie. Zoals eerder beschreven, wordt de administratieve afhankelijkheid
in de juridische literatuur dan ook al geruime tijd bekritiseerd.192

In deze context worden verschillende structurele bestuurlijke «faalfactoren»193 besproken, die kunnen leiden tot zogenoemde regulatory failures.194 Hieronder wordt de situatie verstaan waarin een bedreiging voor de fysieke leefomgeving
onvoldoende wordt gereguleerd. Dit doet zich onder meer voor indien niet wordt gehandhaafd
op overtredingen van de geldende norm, maar ook als de regulering een te laag beschermingsniveau
biedt.195 Door de administratieve afhankelijkheid werken de bestuurs(rechtelijke) fouten door
in het strafrechtelijke domein. De consequentie hiervan is een uitholling van de strafrechtelijke
rechtsbescherming van degenen – mens, dier en milieu – die ernstige nadelen ondervinden
als gevolg van de vergunde activiteiten.196 Het strafrecht kan immers niet als autonoom rechtsbeschermingsinstrument worden aangewend
als de ernstige milieuschadelijke activiteit binnen het bereik van een vergunning
of ontheffing valt. In het navolgende worden verschillende «faalfactoren» benoemd
die relevant zijn voor dit wetsvoorstel.

3.3.3.2. Faalfactor 1: assymetrie informatievoorziening

De eerste factor is de asymmetrie in informatievoorziening tussen de industrie die
een bepaalde milieuvergunning tracht te verkrijgen en het bestuur dat informatie hiervoor
mist, maar nodig heeft om tot goede regulering te komen.197 Betrouwbare en volledige informatie over de risico’s, de mogelijk te nemen voorzorgsmaatregelen,
de effectiviteit daarvan en de impact van de regulering op andere (publieke) belangen,
zijn van cruciaal belang om tot adequate regulering te komen. Onbetrouwbare informatie
kan ertoe leiden dat de vergunde activiteiten veel meer schade veroorzaken dan bij
vergunningafgifte was voorzien.198 Omdat de industrie in de praktijk de meeste kennis heeft over de milieuschadelijke
gevolgen van haar activiteiten, is het betreffende bestuursorgaan in veel gevallen
afhankelijk van de (gekleurde) informatie uit de industrie.199 De eerder genoemde voorbeelden illustreren deze problematiek. Zowel in het geval
van de vergunde PFAS lozingen aan Chemours als in de affaire rondom de vergunde schadelijke
emissies aan Tata Steel bleek dat het bevoegd gezag bij de vergunningverlening zwaar
leunde op de gegevens die door de bedrijven werden aangeleverd. In beide gevallen
leverden deze bedrijven onjuiste of onvolledige informatie, wat ten koste ging van
adequate normering. Chemours wist al lange tijd dat PFAS-stoffen ernstige milieuschadelijke-
en gezondheidsschadelijke effecten hadden maar deelde deze informatie niet voldoende
met het bevoegd gezag. In het geval Tata Steel wees onafhankelijk onderzoek van het
RIVM uit dat concentraties van sommige stoffen wel duizend keer hoger waren dan dat
Tata Steel rapporteerde.200

Een ander voorbeeld betreft de situatie rondom het bedrijf 3M, net over de Nederlandse
grens in België. 3M zou jarenlang informatie hebben achtergehouden over lozingen van
PFAS in de Westerschelde.201 Omdat het bevoegd bestuur voor deze informatie afhankelijk was van de informatievoorziening
van 3M, is tegen deze lozingen jarenlang niet opgetreden en is er pas veel te laat
milieunormering gekomen.202 In al deze situaties is het gevolg van de onjuiste of gekleurde informatievoorziening
dat de vergunningverlening is gebaseerd op een onjuiste inschatting van de risico’s
voor het milieu (en de mens), waardoor de natuur het onderspit delft ten voordele
van de belangen van de vervuilende bedrijven.

3.3.3.3. Faalfactor 2: onevenredige toegang bedrijfsleveren tot bestuur

In het verlengde hiervan ligt een tweede tekortkoming, te weten de onevenredige toegang
die het bedrijfsleven heeft tot het bestuur. Grote bedrijven en sectoren weten effectief
te lobbyen voor milieuwetgeving die hen ten goede komt.203 Zij beschikken over aanzienlijk meer financiële, economische en kennisbronnen waarmee
zij grotere druk kunnen uitoefenen op het bestuur dan degenen die schade ondervinden
van hun milieuschadelijke activiteiten (lees: omwonenden, andere mensen, en bovenal
de natuur). Bovendien is corruptie of belangenverstrengeling tussen het bedrijfsleven
en het (lokale) bestuur regelmatig aan de orde, waardoor milieuregelgeving slecht
wordt gehandhaafd. Verschillende documentaires illustreren hoe kort de lijntjes tussen
grote bedrijven zoals Shell en de overheid zijn en dat bedrijven zoals Tata Steel
worden beschermd door het lokale bestuur en politici.204 Tekenend voorbeeld is bijvoorbeeld de ontheffing die door de provincie werd verleend
waardoor Tata Steel niet is gebonden aan de WHO-normen voor schone lucht.205 Dit probleem speelt niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen waar legaal
afgegeven vergunningen, al dan niet beïnvloedt door belangenverstrengeling, corruptie
en georganiseerde misdaad, zijn verbonden aan milieuschadelijke industriële activiteiten
zoals mijnbouw, oliewinning en boskap. Deze activiteiten kunnen soms leiden tot ernstige
milieuschade en schending van mensenrechten, zoals in het geval van de Nederlandse
onderneming Boskalis die toestemming kreeg om Manilla Bay in de Filipijnen in te polderen,
met grote negatieve gevolgen voor het milieu en de lokale bevolking.206

3.3.3.4. Faalfactor 3: te grote waarde economische belangen

De derde tekortkoming is dat in de praktijk het bestuur meer waarde lijkt toe te dichten
aan economische belangen en het beschermen van winsten dan het beschermen van het
milieu en burgers tegen de schadelijke gevolgen van industriële activiteiten.207 Hoewel bestuursorganen bij de vergunningverlening de taak hebben om verschillende
belangen binnen hun regio tegen elkaar af te wegen, valt de belangenafweging in veel
gevallen uit ten faveure van het bedrijfsleven en economische belangen in de regio.208 Angst voor aantasting van de economische reputatie van Nederland en bevordering van
de marktwerking, maar ook de toegang die het bedrijfsleven heeft tot het bestuur,
spelen hierbij een rol. Wederom kan worden verwezen naar de affaire rondom Tata Steel.
Het Waterlandakkoord biedt het provinciebestuur bijvoorbeeld ruimte om van de vergunningsvoorwaarden
af te wijken als de ambities op het gebied van wonen en werken dit vereisen. De acties
van belangengroepen die roepen tot sluiting van de vervuilende (onderdelen van) de
fabriek, de enorme aantallen meldingen van incidenten en de vele bezwaar- en beroepsprocedures
die zijn aangespannen tegen de vergunningverlening vinden nauwelijks gehoor. In het
beste geval leiden de acties tot het doen van achterstallig onderhoud en vergroening
van het productieproces van Tata Steel. Voor dat laatste liggen plannen om dit grotendeels
te financieren met miljarden euro’s belastinggeld. Dat Tata Steel alle mogelijkheden
wordt gegeven om te blijven, ondanks dat ze de omgeving ernstig vervuilen, zorgen
voor ernstige ziekten in de omgeving, en dat de overheid overweegt enorme sommen belastinggeld
uit te geven aan het vergroeningsproces van het bedrijf, laat zien hoe disproportioneel
de bescherming van het bedrijfsleven versus die van het milieu en de burger uitvalt.

3.3.3.5. Faalfactor 4: fouten in vergunningsvoorwaarden

Het vierde tekort schuilt in de gevoeligheid voor fouten in vergunningsvoorwaarden.
Veel milieuschadelijke stoffen worden pas gereguleerd nadat duidelijk is geworden
dat de stof schadelijk is. De niet-afbreekbare chemische stoffen PFAS en PFOA werden
pas recentelijk gereguleerd, terwijl de industrie al sinds de jaren ’60 weet dat de
stoffen giftig zijn en schadelijk voor levende organismen.209 Ditzelfde staat mogelijk te gebeuren met de vergunningen aan Chemelot om microplastics
te lozen in het oppervlaktewater. Hoewel het generieke overheidsbeleid wat betreft
microplastics is gericht op preventie, levert dit vooralsnog geen verbod op. Chemelot
is slechts verplicht de effecten van microplastics, die volgens de wetenschap negatieve
invloed kunnen hebben op functies in waterorganismen en toxische effecten teweeg kunnen
brengen, binnen een aantal jaar te onderzoeken. Dit betekent dat het chemische industriecomplex
ongestoord mag doorgaan met het lozen van plastic verbindingen in het (drink)water,
ongeacht de sterke vermoedens over de schadelijkheid ervan voor mens en milieu.210

De verantwoordelijkheid voor de milieuschade die wordt aangericht door het bedrijfsleven
ligt door de administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht primair bij
het bestuur en niet bij het vervuilende bedrijf. Dit terwijl, zoals hierboven benoemd,
het bedrijfsleven op verschillende manieren invloed uitoefent op de beslissingen van
het bestuur om milieuschadelijke activiteiten toe te staan dan wel verbieden. Hier
komt nog eens bij dat het bedrijfsleven vaak zelf de mogelijkheid heeft om alternatieve,
minder milieuschadelijke activiteiten uit te voeren, maar dit niet doet vanwege het
simpele feit dat het minder winstgevend is.211

3.3.3.6. Voorgestelde revisies administratieve afhankelijkheid

In de loop der tijd zijn verschillende revisies voorgesteld om met de administratieve
afhankelijkheid te breken door voor ernstige vormen van milieuschade een autonome
strafbaarstelling te creëren waarin directe bescherming van het milieu het uitgangspunt
vormt.212 Een van deze revisies was het resultaat van een aanvraag van het toenmalige Ministerie
van VROM.213 Deze revisies zijn tot op heden niet gerealiseerd. Initiatiefnemer wil deze verandering
nu bewerkstelligen en acht het van belang dat het strafrecht bij ernstige vormen van
milieuschade haar autonome rol vervult om het rechtsbelang van milieu en mens te beschermen.
Gelijk met de gemeenten Dordrecht, Molendrecht, Papendrecht en Sliedorst vindt de
initiatiefnemer dat de verantwoordelijkheid van bedrijven niet beperkt blijft tot
de voorschriften in een vergunning, zeker als bedrijven weten of zouden moeten weten
dat de milieuschadelijke gevolgen van hun bedrijfsactiviteiten ernstig en langdurig
of ernstig en wijdverbreid zijn. In die gevallen moeten (de verantwoordelijke personen
binnen) bedrijven zelf middels het strafrecht ter verantwoording kunnen worden geroepen.

3.4. Tekortkoming 3: Beperkte vervolging grensoverschrijdende milieuschade

Het huidige milieustrafrecht is beperkt van toepassing op Nederlanders en Nederlandse
bedrijven die zich aan een milieumisdrijf schuldig maken in het buitenland. Om milieumisdrijven
gepleegd door Nederlanders of Nederlandse bedrijven in het buitenland te kunnen vervolgen,
geldt het zogenoemde vereiste van dubbele strafbaarheid. Artikel 7 lid 1 Sr bepaalt
dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op de Nederlander die zich buiten Nederland
schuldig maakt aan een feit dat door de Nederlandse strafwet als misdrijf wordt beschouwd
en waarop door de wet van het land waar het begaan is, straf is gesteld.214 Op basis van artikel 51 lid 2 Sr geldt dit ook voor Nederlandse rechtspersonen (bedrijven).

Het vereiste van dubbele strafbaarheid vormt een belangrijk obstakel om ernstige vormen
van milieuschade begaan door Nederlandse bedrijven in het buitenland strafbaar te
stellen, zelfs als daar gezondheidsschade aan verbonden is en de gedragingen in kwestie
in Nederland strafbaar zijn gesteld. In veel gevallen worden milieuschadelijke activiteiten
expres verplaatst naar gebieden waar de rechtsstaat zwak functioneert en waar gemakkelijk
medewerking van de plaatselijke autoriteiten kan worden afgedwongen, waardoor de milieuschadelijke
activiteit zelden illegaal is in het land waar het plaatsvindt.215 Niet voor niets verplaatsen veel bedrijven hun bedrijfsactiviteiten naar het buitenland,
waar milieuregels minder streng zijn en internationale investeringen (onder investeringsverdragen)
uitermate goed beschermd zijn tegen veranderend (milieu)beleid. Dit maakt onderzoek
naar en vervolging van ernstige vormen van milieuschade onaantrekkelijk.

Bijkomende uitdaging is dat het OM zelf de vrijheid heeft om al dan niet tot vervolging
over te gaan vanwege het opportuniteitsbeginsel. De praktijk laat zien dat het OM
transnationale milieudelicten niet tot nauwelijks vervolgd.216 Dit heeft met name te maken met het soevereiniteitsbeginsel, op basis waarvan het
Nederlandse OM alleen op Nederlands grondgebied zelfstandig kan opsporen. In het buitenland
is het OM voor een belangrijk deel afhankelijk van lokale autoriteiten. Een tweede
reden kan zijn dat milieudelicten traditioneel gezien niet ernstig genoeg worden bevonden,
zowel door de wetgever (door bijvoorbeeld geen extraterritoriale rechtsmacht te creëren),
als door de handhavende macht.

De initiatiefnemer acht het van essentieel belang dat aan het in dit wetsvoorstel
voorgestelde misdrijf ecocide extraterritoriale rechtsmacht wordt toegekend, zonder
dat hieraan het vereiste van dubbele strafbaarheid is verbonden. Zoals in dit wetsvoorstel
al meerdere malen is uiteengezet, zijn vele vormen van ernstige en langdurige dan
wel wijdverbreide schade aan het milieu in het buitenland (deels) legaal, mede doordat
door de veroorzaker van deze schade vergunningen of andere autorisaties worden afgedwongen
of doordat de rechtsbescherming voor mens en milieu in sommige landen zeer slecht
functioneert. De initiatiefnemer onderkent dat het toekennen van extraterritoriale
rechtsmacht aan het misdrijf ecocide een inbreuk op het soevereiniteitsbeginsel oplevert,
maar beargumenteert dat deze inbreuk gelegitimeerd is. In paragraaf 4.5 wordt daar
nader op ingegaan.

Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel

4.1. Inleiding

Het voorstel is om het misdrijf «ecocide» onder een eigen titel op te nemen in het
Wetboek van Strafrecht. Ecocide is gedefinieerd als «opzettelijk handelen of nalaten
waardoor ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare
schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke
habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water
wordt aangericht, dan wel gevaar voor die schade ontstaat». Schuldig aan ecocide is
degene die door opzettelijk handelen of nalaten ernstige en wijdverbreide dan wel
ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke
omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied,
of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water aanricht, dan wel gevaar voor die schade
doet ontstaan. Daarnaast is onderdeel van dit wetsvoorstel dat het misdrijf ecocide
wordt toegevoegd aan artikel 7, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, waardoor
het misdrijf kan worden vervolgd wanneer een Nederlandse natuurlijke persoon of rechtspersoon
ecocide pleegt in het buitenland.

De volgende paragrafen lichten de inhoud en bedoeling van het wetsvoorstel nader toe.

4.2. Inhoud strafbaarstelling

4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?)

4.2.1.1. Aansluiting bij EU akkoord herziene richtlijn milieucriminalteit en voorstel
IEP

Niet elke vorm van milieuschade kan «ecocide» worden genoemd. Alleen zeer ernstige vormen van milieuschade
die recht doen aan de term «ecocide» vallen binnen de definitie daarvan. Daarvoor
moet sprake zijn van schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde,
of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van
lucht, bodem of water. Hiermee wordt aangehaakt bij de terminologie van het gekwalificeerde
misdrijf uit het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit: de schade
aan het milieu moet ernstig en wijdverbreid of ernstig en langdurig of onomkeerbaar zijn. De definities van «ernstig», «wijdverbreid» en/of «langdurig» volgen de definitie
van «ernstig», «wijdverbreid» en «langdurig» in het ecocide voorstel van het onafhankelijk
expertisepanel voor het opstellen van de juridische definitie van ecocide (IEP).217 Het IEP heeft de definitie van deze termen op zijn beurt grotendeels gebaseerd op
geldend internationaal recht. Zoals in de toelichting bij de IEP-definitie te lezen
is, kunnen de termen severe, widespread en long-term of long lasting worden gevonden in de twee artikelen van het Aanvullend Protocol bij de Verdragen
van Genève die zijn gericht op bescherming van het milieu (API),218 in artikel 8(2)(b)(iv) van het Statuut van Rome,219 in de draft uit 1991 van de Commissie Internationaal Recht voor een internationale
misdaad voor «wilful and severe damage to the environment»,220 en in het Verdrag inzake het verbod van militair of enig ander vijandelijk gebruik
van milieuveranderingstechnieken 1976 (ENMOD).221

4.2.1.2. Definitie van ernstig

Voor de definitie van de term «ernstig» sluit de initiatiefnemer aan bij de definitie
van «ernstig» uit het voorstel van het IEP: «schade die een bijzonder ernstige negatieve verandering, verstoring of nadeel aan
enigerlei onderdeel van het milieu behelst, met inbegrip van ernstige effecten op
het menselijk leven dan wel natuurlijke, culturele of economische hulpbronnen», een definitie die op zijn beurt is gebaseerd op de betekenis van de term «severe»
uit de ENMOD, die door de Commissie voor Ontwapening is geïnterpreteerd als «serious or significant disruption or harm to human life, natural and economic resources
or other assets.» In het commentaar op haar voorstel van de juridische definitie van ecocide licht
het IEP de betekenis van het element «enigerlei onderdeel van het milieu» als volgt
toe: «the reference to the environment» is intended to make it clear that it is enough to
affect any element encompassed by the definition of the environment, that is, «the
earth, its biosphere, cryosphere, lithosphere, hydrosphere and atmosphere, as well
as outer space».222

4.2.1.3. Definitie van wijdverbreid

In de definitie van het IEP is er sprake van «wijdverbreid» als «de schade zich buiten een afgebakend geografisch gebied uitstrekt, grensoverschrijdend
van aard is, of een heel ecosysteem, een hele soort of een groot aantal mensen treft». Het IEP koos voor een lagere drempel dan welke in de ENMOD en de API worden gehanteerd
voor «widespread». Dit omdat het IEP van mening is dat de interpretatie van «widespread»
in de ENMOD (een schaal van een paar honderd vierkante kilometers) en de API (duizenden
vierkante kilometers) een te hoge drempel vormen. «They would exclude particularly egregious acts of environmental damage that harm thousands
of people in a single city or population center, for example. Furthermore, the requirement
of a precise geographical area is inappropriate when dealing with harms to certain
climatic systems, which do not have definable areas. The Panel proposes instead that
damage extend «beyond a limited geographic area». The requirement of «widespread»
may also be satisfied if damage crosses state boundaries, reflecting the principle
of prevention of significant transboundary harm, recognized in international and environmental
law.»

Ook heeft het IEP een deel van de definitie van «widespread» ontleend aan de delictsomschrijving
van misdaden tegen de menselijkheid; «affecting large numbers of human beings.» Tot slot heeft het panel het element «entire ecosystems or species» toegevoegd vanuit ecocentrisch oogpunt. Dit wetsvoorstel definieert «wijdverbreid»
als «schade die optreedt in een meer dan een beperkt geografisch gebied, landsgrenzen
overschrijdt, dan wel betrekking heeft op een ecosysteem, een groot aantal mensen
of een groot aantal van een bepaalde diersoort of plantensoort».

De initiatiefnemer is van mening dat de eis dat een heel ecosysteem of een hele soort getroffen wordt, een te hoge drempel vormt. Van belang is veeleer dat het getroffen
deel van het ecosysteem essentiële ecosysteemfuncties vervult op lokaal, regionaal,
landelijk of internationaal niveau, of dat de schade een significant deel van een
dier- of plantensoort treft.

4.2.1.4. Definities van langdurig en onomkeerbaar

Het IEP definieert «langdurig» als «schade die onomkeerbaar is of die niet binnen redelijke tijd langs natuurlijke weg
kan worden hersteld», waardoor «onomkeerbaar» bij het IEP dus onderdeel vormt van de definitie van «langdurig».
Het IEP geeft de volgende toelichting bij deze definitie: «The committee on Disarmament has interpreted the closely related term «long-lasting»,
the term used in ENMOD to mean a period of several months or a season, while the background
materials to the API interpret «long-term» as a period of decades. Both interpretations
were considered problematic – one likely too short and the other potentially too long
– as well as somewhat arbitrary. The panel proposes instead a formulation to include
irreversible damage, or in the alternative, damage which cannot be redressed naturally
within a period of time. To note, this standard does not require waiting for the reasonable
period of time to elapse before a prosecution could be brought. What constitutes a
«reasonable period of time» will depend on the particular circumstances of any situation.»

In dit wetsvoorstel is «onomkeerbaar» geen onderdeel van de definitie van «langdurig»,
maar worden net als in het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit
«langdurig» en «onomkeerbaar» als alternatieve voorwaarden gebruikt in de delictsomschrijving.
Voor wat betreft de definitie van «langdurig» wordt deels aangesloten bij het voorstel
van het IEP, namelijk dat hieronder moet worden verstaan «schade die niet binnen redelijke
tijd langs natuurlijke weg kan worden hersteld». Het is niet noodzakelijk om te wachten
tot deze «redelijke tijd» – waarvan de invulling afhankelijk is van de concrete omstandigheden
van het geval – is verstreken alvorens strafvervolging kan worden ingesteld. De alternatieve
voorwaarde dat de schade «onomkeerbaar» moet zijn, houdt in dat die schade niet meer
te herstellen is.

4.2.1.5. Definitie van ecosysteem

De schade moet worden aangericht aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of
milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de
kwaliteit van lucht, bodem of water. Hiermee volgt dit wetsvoorstel de terminologie
van de gekwalificeerde milieumisdrijven uit het EU akkoord over de herziene richtlijn
milieucriminaliteit, waarbij «ecosysteem» als volgt wordt gedefinieerd: «Een dynamisch complex van gemeenschappen van planten-, dieren-, schimmel- en micro-organismen
en hun niet-levende omgeving, die met elkaar interacteren als een functionele eenheid.
Het omvat habitatsoorten, habitats van soorten en populaties van soorten.»

4.2.1.6. Definitie van het schadebegrip

De (mogelijke) schade als gevolg van het opzettelijk handelen of nalaten moet – gelijk
met de gekwalificeerde misdrijven uit het bereikte EU akkoord over de herziene richtlijn
milieucriminaliteit – ofwel 1) ernstig en wijdverbreid ofwel 2) ernstig en langdurig of onomkeerbaar zijn. Binnen dit schadebegrip zijn er aldus twee onderscheidenlijke situaties denkbaar,
die uiteraard ook in combinatie met elkaar kunnen optreden:

1. Aanzienlijke nadelige veranderingen of verstoringen van, of schade aan een ecosysteem
met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen
een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water, en deze schade
strekt zich uit buiten een afgebakend geografisch gebied, is grensoverschrijdend van
aard, of heeft betrekking op een ecosysteem, een groot aantal mensen of een groot
aantal van een bepaalde diersoort of plantensoort.

2. Aanzienlijke nadelige veranderingen of verstoringen van, of schade aan een ecosysteem
met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen
een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water, en deze schade
is onomkeerbaar of kan niet binnen een redelijke termijn worden hersteld door middel
van natuurlijk herstel.

Bij de beoordeling of sprake is van milieuschade die onder voormeld schadebegrip valt,
moet worden meegewogen dat bepaalde milieuschadelijke activiteiten meer ernstige en
wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade (dreigen te) veroorzaken
naarmate de grenzen van ecosystemen om schadelijke elementen op te nemen en te verwerken,
bereikt is. Hierbij zijn wetenschappelijke inzichten over de capaciteit van ecosystemen
om vervuiling en degradatie op te vangen, zoals de «planetary boundaries»223, of de wetenschappelijke inzichten over de «carrying capacity» van ecosystemen, leidend.

In Nederland wordt in dit verband ook gesproken van cumulatieve schade. Een voorbeeld
kan worden gevonden in de luchtvaart. Tot op heden heeft de atmosfeer de capaciteit
gehad om bepaalde luchtvervuiling te dragen, zonder dat dit ernstige nadelige verstoringen,
veranderingen of schade aan ecosystemen, water, bodem of lucht tot gevolg had. Met
de explosieve wereldwijde toename van luchtvaart en andere luchtvervuilende sectoren,
wordt duidelijk dat de capaciteit van de atmosfeer om stoffen zoals CO2 en stikstof, mede afkomstig van de luchtvaart, op te nemen, afneemt. Significante
toename van stikstofuitstotende luchtvaart leidt inmiddels tot gevaar voor aanzienlijke
schade aan natuurgebieden in Nederland, zoals duidelijk geworden is met de stikstofproblematiek.
Ook leidt significante toename van CO2-uitstoot, mede door de luchtvaart, inmiddels tot gevaarlijke klimaatverandering.
Deze zelfde dynamiek geldt voor andere vervuilende industriële activiteiten. In het
geval van bijvoorbeeld gasboringen, zal een enkele gasboring in een verder onaangetast
landschap minder snel leiden tot ernstig nadelige, wijdverbreide of langdurige veranderingen
in het milieu, dan een boring in een gebied dat reeds ernstig onder druk staat door
andere activiteiten, waardoor de capaciteit van het landschap om nieuwe vervuiling
op te vangen sterk verminderd is. Ook bij de intensieve land- en veehouderij, waarin
cumulatie van verschillende milieueffecten door steeds zichtbaarder wordt, speelt
deze dynamiek een rol.

Hoe dichter de grens en capaciteit van ecosystemen om bepaalde milieuverstoringen
op te vangen is genaderd, en hoe groter het opzettelijk aandeel in het ontwrichten
van een ecosysteem of het gevaar daarvoor veroorzaken, hoe groter de kans dat ecocide
wordt gepleegd.

4.2.2. Aard van de handeling

4.2.2.1. Open normen

Ecocide ziet op handelen of nalaten dat leidt tot de meest ernstige vormen van milieuschade,
waarvan de pleger wist of had moeten weten dat zijn gedraging zou kunnen leiden tot
ernstige milieuschade. De delictsomschrijving van ecocide is breed gedefinieerd en
bevat – zoals veelvuldig voorkomt in het strafrecht – een aantal open normen in plaats
van een opsomming van specifieke handelingen die als ecocide kunnen worden gekwalificeerd.
Hier is voor geopteerd om tevens nieuwe, nu nog niet voorzienbare vormen van milieuschade
die aan de voorwaarden van ecocide voldoen binnen de delictsomschrijving te kunnen
laten vallen. Voorts is ervoor gekozen om open normen zoals «wijdverbreid» en «langdurig»
niet op voorhand te kwantificeren, om de redenen genoemd in paragraaf 4.2.1.3 en 4.2.1.4.

Met de keuze om zowel een (actief) «handelen» als een «nalaten» als gedraging in de
delictsomschrijving op te nemen, wordt het voorstel van het IEP gevolgd: «The Panel has proceeded on the basis that the word «acts» includes single acts or
omissions, or cumulative acts or omissions».

Door de relatief open terminologie in de delictsomschrijving van ecocide en mede gezien
het nieuwe karakter van een ecocentrische strafbaarstelling, acht initiatiefnemer
het wenselijk om vanuit het oogpunt van rechtszekerheid de grenzen van de delictsomschrijving
nader te verduidelijken. Om die reden wordt in het navolgende ter indicatie een niet-limitatieve
opsomming met voorbeelden gegeven met specifieke milieuschadelijke gedragingen die
aangemerkt kunnen worden als ecocide, indien eveneens aan de overige bestanddelen
van de delictsomschrijving is voldaan. Aangezien het in deze voorbeelden gaat om de
aard van de gedraging, wordt niet ingegaan op de andere bestanddelen waar dit gedrag
aan moet worden getoetst. Initiatiefnemer wenst hierbij aan te tekenen dat het uiteindelijk
aan de rechter is om in concrete gevallen te beoordelen of een gedraging kan worden
gekwalificeerd als strafbare ecocide.

4.2.2.2. Lekkages schadelijke substanties

Handelen of nalaten dat leidt tot olielekkages of het lekken van andere substanties.
Een concreet voorbeeld hiervan zijn de op grote schaal veroorzaakte olielekkages in
de Niger Delta door (Nederlandse) bedrijven. Het is inmiddels evident dat daardoor
zeer ernstige veranderingen, verstoringen of schade aan elementen van het milieu zijn
veroorzaakt. Dat de schade grootschalig en op sommige plekken onomkeerbaar dan wel
langdurig is, lijkt aannemelijk: «(...) communities have faced an environmental catastrophe. About 40 million litres of oil
are spilled every year across the Niger Delat, according to the Rise for Bayelsa campaign.
Air, land and water have all been contaminated, with studies reporting devastating
effects on residents» health and livelihoods. Vast areas of the state’s waterways
and mangrove swamps – one of the most diverse ecosystems in Africa – have been destroyed
or put at risk. Farmland has been cloaked in oil, contaminating crops and exposing
people to high levels of heavy metals such as chromium, lead and mercury. Meanwhile,
gas flares – where natural gas associated with petrolium extraction is burned off
in the atmosphere – have filled the air with polluted, and created acid rain.»224

4.2.2.3. Ontbossing

Voorts kan worden gedacht aan grootschalige ontbossing waar Nederlandse bedrijven
een bijdrage aan leveren, die leidt tot vernietiging van essentiële ecosystemen en
de verwoesting van de leefomgeving van inheemse volkeren. Een voorbeeld hiervan is
de grootschalige ontbossing in de Amazone ten behoeve van de aanleg van sojaplantages,
waar Nederlandse banken op grote schaal in investeren,225 of de grootschalige ontbossing in West-Papoea om plaats te maken voor palmolieplantages.
Het Amazone-regenwoud is een ecosysteem met grote milieuwaarde. Vernietiging van delen
van het Amazone-regenwoud heeft dan ook grote gevolgen voor plant- en diersoorten
en voor lokale bevolkingsgroepen die in de Amazone leven. Ook duurt het honderden
jaren voordat een regenwoud zich weer heeft hersteld – voor zover dit überhaupt al
mogelijk is. Grootschalige ontbossing kan aldus als ecocidale gedraging worden aangemerkt.

4.2.2.4. (Industriële) veranderingen in land- en watersystemen

Opzettelijk gecreëerde veranderingen in land- en watersystemen, al dan niet als gevolg
van industriële activiteit, kunnen eveneens leiden tot ecocide. Ter illustratie wordt
gewezen op het landaanwinningsproject in Manilla Bay (Filipijnen).Een Nederlands bedrijf,
gesteund door een exportkredietverzekering van 1,5 miljard euro verleend door de Nederlandse
staat via een kredietverzekeraar, spuit een gebied van ruim 2.600 hectare land op
ten behoeve van de aanleg van het New Manilla International Airport. Dit resulteert
in het verlies van moerassen die cruciaal zijn voor het overleven van wereldwijd bedreigde
trekvogels. Verschillende ondiepe gebieden in Manilla Bay zijn tevens cruciale kraamkamers
voor vele vissoorten die van groot belang zijn voor de lokale economie. Ook heeft
de zandwinning van Boskalis en de afsluiting van een groot deel van de baai ervoor
gezorgd dat de voedselzekerheid van duizenden vissers en hun families in het geding
is.226 Een ander voorbeeld waaraan kan worden gedacht is de gaswinning onder het Waddengebied,
waardoor een deel van de Wadden onder water zou belanden en daarmee zal verdwijnen.
Dit heeft langdurige negatieve gevolgen voor planten en dieren die van de Wadden afhankelijk
zijn.227

4.2.2.5. Emitteren van chemicaliën en gevaarlijke stoffen

Het emitteren van chemicaliën en andere gevaarlijke stoffen in de grond, water of
lucht, kan leiden tot ecocide. Hierbij kan worden gedacht aan (il)legale lozingen
van PFAS-stoffen of microplastics in het oppervlaktewater, het illegaal dumpen van
chemisch (drugs)afval in het milieu, het (il)legaal lozen van (chemisch) afval of
het (il)legaal langdurig uitstoten van giftige stoffen. Vaak gaan met dit soort milieuschadelijke
handelingen grote winsten gepaard en vormen deze winsten een motivatie voor het verrichten
van deze handelingen. Emitteren van (afval)stoffen in het milieu is immers goedkoper
dan het verwerkingsproces verbeteren of het bedrijfsproces op een minder milieuschadelijke
manier in te richten. Het is belangrijk is om te vermelden dat dit soort milieuschadelijke
handelingen niet in alle gevallen aan de voorwaarden van strafbare ecocide voldoen.
De (cumulatieve) emissies moeten immers wel leiden tot milieuschade die voldoet aan
het schadebegrip van onderhavig wetsvoorstel.

4.2.2.6. Delicten herziene Richtlijn milieucriminalteit

Tot slot wijst initiatiefnemer op de delicten die zijn opgenomen in het EU akkoord
over de herziene richtlijn milieucriminaliteit (artikel 3) die, indien deze opzettelijk
worden begaan en kunnen leiden tot ecocidale schade, als ecocide kunnen worden aangemerkt:

A. Lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid materie of stoffen of ioniserende
straling in de lucht, de grond of het water;

B. Grootschalige verkoop van illegale producten;

C. Vervaardigen, verkopen of gebruiken van chemicaliën waarvoor beperkingen gelden;

D. Productie, verkoop en gebruik van kwik;

E. Uitvoeren van projecten die de regels voor milieueffectrapportage overtreden;

F. Beheer van bepaalde gevaarlijke afvalstoffen;

G. Illegaal transport van afval;

H. Bepaalde vormen van scheepsrecycling;

I. Lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen;

J. Uitvoeren van bepaalde gevaarlijke industriële activiteiten;

K. Vervaardigen, produceren, bewerken, hanteren, gebruiken, voorhanden hebben, opslaan,
vervoeren, in- en uitvoeren en verwijderen van radioactief materiaal;

L. Het onttrekken van oppervlaktewater of grondwater;

M. Doden, bezitten of verhandelen van beschermde in het wild levende dieren of planten;

N. Illegale handel in wilde dieren en planten;

O. Illegale houtkap;

P. Vernietiging van beschermde habitats;

Q. Introductie en verspreiding van bepaalde invasieve uitheemse soorten;

R. Vernietiging van de ozonlaag.

4.2.2.7. Niet-strafbare, milieuschadelijke gedragingen

Ter afbakening en begrenzing van de reikwijdte van de strafbaarstelling van ecocide
wordt, naast voorbeelden van gedrag dat tot strafbare ecocide kan leiden, eveneens
kort ingegaan op gedrag dat weliswaar enige milieuschade tot gevolg kan hebben, maar
niet binnen het bereik van dit wetsvoorstel valt. Het gaat hierbij om gedrag dat schade
kan toebrengen aan het milieu, maar dat gezien de aard, ernst en omvang niet voldoet
aan de voorwaarden van ecocide, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van opzet of schade
zoals gedefinieerd in de strafbaarstelling van ecocide. Ook hierbij wordt de kanttekening
geplaatst dat dit een niet-limitatieve opsomming betreft die louter dient als verduidelijking
van de strafbaarstelling en aanknopingspunt die de rechter uiteindelijk kan gebruiken
bij toepassing van voorliggend wetsvoorstel.

In de eerste plaats kan worden gedacht aan (alledaags) gedrag van consumenten en burgers.
Het gebruik maken van goederen of diensten die onderdeel uitmaken van een milieuschadelijke
keten – zoals fast fashion, de olie- of gasindustrie, de productie van niet-duurzame verpakking of de luchtvaartindustrie
– leidt voor de eindgebruiker niet tot mogelijke strafbaarheid vanwege ecocide. Voorbeelden
als de aankoop van fast fashion, het gebruik van benzine voor autovervoer of het maken van een vliegreis met commerciële
luchtvaart vallen dus buiten het bereik van dit wetsvoorstel. De consument heeft als
individu immers geen directe invloed op of directe verantwoordelijkheid voor de wijze
waarop vervuilende goederen en diensten tot stand komen, ook niet indien deze milieuschade
zeer ernstig is. Evenmin kan een individu strafrechtelijk aansprakelijk zijn voor
ecocide door bijvoorbeeld het weggooien van (plastic) afval in het milieu, het roken
van sigaretten of andere alledaagse handelingen die leiden tot enige mate van milieuvervuiling.

Ten tweede vallen andere kleinschalige (industriële) activiteiten eveneens buiten
de grenzen van de ecocidebepaling. Denk aan het ecologisch verantwoord bouwen van
huizen, kleinschalig gebruik van mest of lokaal veranderen van land- of watergebruik
– zoals (kleinschalige) bouw van windmolens of de aanleg van wegen – waarmee geen
grote ecologische schade gepaard gaat.

Tot slot wijst initiatiefnemer op sectoren waarin gebruik wordt gemaakt van bepaalde
milieuschadelijke (industriële) technieken die op kleine schaal niet leiden tot ecocide,
maar die op grote schaal wel ecocidale gevolgen hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan het gebruik van pesticiden binnen de landbouwindustrie. In deze gevallen
beoogt de initiatiefnemer enkel die (rechts)personen verantwoordelijk te houden voor
het plegen van ecocide die daarvoor de grootste verantwoordelijkheid dragen in een
productieketen, namelijk de producenten en leveranciers. Anders gezegd, ook in deze
situatie is de ecocidewetgeving niet gericht op de eindgebruikers maar op (de leidinggevenden
van) grote bedrijven die aan het begin van een vervuilende keten staan en de (rechts)personen
die (in)directe invloed hebben op milieuschadelijk beleid.

4.2.3. Schuldverband

Het handelen of nalaten dat onder de strafbaarstelling van ecocide valt, moet een
mate van opzet bevatten. Het IEP gebruikt voor het opzetvereiste van de handeling
een mens rea van dolus eventualis. Dolus eventualis is de Latijnse term voor voorwaardelijke opzet. Dit is ook de minimum mate van opzet
waarvoor in dit wetsvoorstel is gekozen. De keuze om opzet in de zin van dolus eventualis te vereisen, onderschrijft de zware aard van de strafbaarstelling van ecocide. Daarnaast
rechtvaardigt de drempel van voorwaardelijke opzet de hoge strafmaat die dit wetsvoorstel
voorstelt.

Voorwaardelijk opzet wil zeggen dat iemand bewust de aanmerkelijke kans op het intreden
van een gevolg aanvaardt. In het geval van ecocide aanvaardt iemand dus bewust met
de handeling of het nalaten de aanmerkelijke kans op het intreden van de ernstige
en wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade, of gevaar voor
die schade. Dit is een ondergrens. Als iemand door te handelen of nalaten ernstige
en wijdverbreide of langdurige of onomkeerbare schade of gevaar voor die schade veroorzaakt
met de bedoeling die schade ook te veroorzaken (vol opzet), valt dit natuurlijk ook
onder de strafbaarstelling. Echter, in de meeste gevallen is ecocide het gevolg van
handelen, waarbij de veroorzaker voor zichzelf heeft uitgemaakt dat hij die handeling
wil – bijvoorbeeld het exploiteren van economische activiteit – ook indien daaraan
een milieuschadelijk gevolg zou blijken vast te zitten. De bijkomende milieuschade
is niet beoogd, maar wordt bewust als gevolg van die activiteit aanvaard. De veroorzaker
moet kennis hebben gehad van de aanmerkelijke kans op ernstige en wijdverbreide of
ernstige en langdurige of onomkeerbare schade, of gevaar voor die schade, als gevolg
van zijn handelen of nalaten, of deze kennis moet worden verondersteld aanwezig te
zijn als het een feit van algemene bekendheid is dat het handelen of nalaten grote
risico's oplevert voor het ontstaan van ernstige en wijdverbreide of ernstige en langdurige
of onomkeerbare schade.

4.2.4. Wederrechtelijkheid, vergunning en rechtvaardiging

4.2.4.1. Wederrechtelijkheid als element en administratieve afhankelijkheid

Dit wetsvoorstel beoogt ecocide strafbaar te stellen als autonome misdaad. In tegenstelling
tot de bestaande artikelen 173a en 173b Sr, wordt «wederrechtelijkheid» niet langer
als expliciet bestanddeel van de delictsomschrijving opgenomen in de beoogde strafbaarstelling
van ecocide. Initiatiefnemer benadrukt dat wederrechtelijkheid als element nog steeds
een voorwaarde is voor strafrechtelijke aansprakelijkheid als gevolg van het plegen
van ecocide. Gezien de aard en de ernst van ecocide ligt de wederrechtelijkheid van
een gedraging die als zodanig kan worden gekwalificeerd reeds besloten in de strafbaarstelling
van ecocide: de wederrechtelijkheid zit «ingebakken» in de delictsomschrijving. Op
deze manier beoogt initiatiefnemer om het vereiste van wederrechtelijkheid niet langer
te verbinden aan het bestaan van een vergunning als rechtvaardigingsgrond voor milieuschadelijk
gedrag. Een (rechts)persoon die ecocide pleegt, handelt vanzelfsprekend wederrechtelijk
door strijd met voorliggende strafbaarstelling van ecocide als wet in formele zin,
ook als daarmee geen vergunningsvoorwaarden worden geschonden of zelfs als deze vergunning
uitdrukkelijk wordt nageleefd. Het begrip wederrechtelijkheid als element van de delictsomschrijving van ecocide moet aldus worden uitgelegd als handelen in
strijd met deze hogere norm in plaats van handelen in strijd met een bestuursrechtelijk,
technisch voorschrift zoals een vergunning en de daarin neergelegde voorwaarden.

Onderhavige ecocidewetgeving gaat daarmee voor op vergunningen, waarmee de thans geldende
rechtvaardigende werking van vergunningen kan worden doorbroken. Anders gezegd, bij
de voorgestelde strafbaarstelling van ecocide is geen sprake meer van administratieve
afhankelijkheid. Bijgevolg biedt het Wetsvoorstel een oplossing voor de kritieken
op het systeem van administratieve afhankelijkheid, zoals genoemd in hoofdstuk 3 van
onderhavige memorie van toelichting. Bij ernstige vormen van (potentiële) milieuschade
waarvan de vervuiler op de hoogte is of had moeten zijn, dient de administratieve
afhankelijkheid doorbroken te worden zodat het strafrecht autonome en effectieve rechtsbescherming
kan bieden aan mens en milieu.

Dit sluit aan bij een internationale tendens om ernstige milieuvervuiling strafbaar
te stellen, ook al worden de voorwaarden van de vergunning nageleefd.228 Het akkoord dat op 16 november bereikt werd in de triloog onderhandelingen tussen
het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie over de herziene
richtlijn milieucriminaliteit stelt dat het feit dat men in het bezit is van een vergunning
de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de vergunninghouder niet uitsluit, als de
vergunning op frauduleuze wijze of door middel van corruptie, dwang of afpersing is
verkregen. Hieronder moet tevens worden verstaan de situatie dat een vergunninghouder
ná vergunningverlening, bijvoorbeeld vanwege voortschrijdende (wetenschappelijke)
inzichten, wist of had moeten weten dat diens vergunde activiteiten ernstige milieuschade
veroorzaken of kunnen veroorzaken die niet was voorzien door het overheidsorgaan die
de vergunning in kwestie afgaf. In dergelijke gevallen is het niet te rechtvaardigen
dat bedrijven zich met een permit shield kunnen verdedigen tegen strafrechtelijke aansprakelijkheid. Zij konden dan immers
ook zelf begrijpen dat de schade in kwestie niet een voorzien gevolg van de vergunning
was, waardoor het vertrouwensbeginsel evenmin in het gedrang komt als een vergunninghouder
– ondanks initiële overheidstoestemming in een (achterhaalde) vergunning – strafrechtelijk
wordt vervolgd vanwege ernstige milieuvervuiling. Juist daarom is het van belang dat
het strafrecht het signaal afgeeft dat een vergunning geen vrijbrief kan vormen om
grootschalige permanente schade aan het leefmilieu te veroorzaken.

Daarnaast is een vergunning evenmin een rechtvaardigingsgrond als deze in strijd is
met «a substantial legal requirement», zoals de beginselen die zijn beschreven in artikel 191 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie betreffende de bescherming van het milieu. Artikel 2
sub 1(a) van het Europees Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel
van het strafrecht van de Raad van Europa stelt op zijn beurt het lozen en uitstoten
van stoffen of ioniserende straling in de lucht, de grond of het water, waardoor (een
aanzienlijk risico wordt gecreëerd dat) de dood van of ernstig letsel aan een persoon
wordt veroorzaakt, strafbaar. Ook hierbij wordt wederrechtelijkheid als bestanddeel
en de administratieve afhankelijkheid losgelaten.

4.2.4.2. Specifieke zorgplicht milieubelastende activiteiten

Ter illustratie wordt voorts gewezen op de ontwikkelingen omtrent de nieuwe Omgevingswet,
die op 1 januari 2024 in werking treedt. Onder vigeur van de Omgevingswet is een specifieke
zorgplicht voor milieubelastende activiteiten ontwikkeld die is opgenomen in artikel 2.11
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Deze specifieke zorgplicht komt erop neer
een milieubelastende activiteit – i.e. een activiteit die nadelige gevolgen voor het
milieu kan veroorzaken – of een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of
zuiveringtechnisch werk, waarvan een bedrijf weet of redelijkerwijs kan vermoeden
dat die schadelijk zijn voor het milieu, verboden zijn. Overtreding daarvan zal een
economisch delict opleveren, nu de specifieke zorgplichten voortvloeiend uit de Omgevingswet
strafrechtelijk gesanctioneerd zijn. Indien de schending van de zorgplicht opzettelijk
wordt begaan, is sprake van een misdrijf met een strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf
dan wel een geldboete die kan oplopen tot de hoogste categorie (thans 870.000 euro)
of tien procent van de jaaromzet. Daarnaast zijn alle bijzondere strafsancties uit
de WED van toepassing. De beoogde strafbaarstelling van ecocide zou naast voornoemde
(deels) ecocentrische, specifieke zorgplicht komen te bestaan en heeft toegevoegde
waarde om de ergste vormen van milieuvervuiling te kunnen bestraffen met een passende,
hogere straf zoals opgenomen in dit wetsvoorstel.

De specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten is van toepassing ongeacht
een verstrekte vergunning. Degene die in overeenstemming handelt met de voor hem vastgestelde
concrete voorschriften, kan te allen tijde de strafrechtelijk gesanctioneerde zorgplichtbepaling
van artikel 2.11 Bal worden tegengeworpen. Anders gezegd, net als in onderhavig wetsvoorstel,
wordt de administratieve afhankelijkheid losgelaten. De koppeling tussen administratieve
afhankelijkheid en wederrechtelijkheid als bestanddeel is eveneens weggenomen, omdat
wederrechtelijkheid geen onderdeel uitmaakt van artikel 2.11 Bal, noch van de strafbaarstelling
van overtreding van die bepaling in de WED. Aldus heeft de wetgever reeds haar fiat
gegeven aan een systematiek binnen het milieustrafrecht waarbij de administratieve
afhankelijkheid wordt doorbroken, zoals voorgestaan in dit wetsvoorstel tot strafbaarstelling
van ecocide.

4.2.4.3. Rechtvaardigingsgrond

Op het uitgangspunt dat ecocide wederrechtelijk en strafbaar is, kunnen uitzonderingen
bestaan als daarvoor een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan een noodtoestand waarin het noodzakelijk is dat (ernstige) schade
aan het milieu wordt toegebracht ter voorkoming van (nog) grotere schade aan het milieu
of andere belangrijke rechtsgoederen, zoals het recht op leven of andere belangrijke
mensenrechten. Het zal daarbij moeten gaan om een conflict van plichten: enerzijds
de plicht om ecocidewetgeving na te leven en anderzijds de plicht om te voorkomen
dat andere, zwaarwegende rechten worden geschonden. De beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit spelen in die afweging van plichten een belangrijke rol: staat de
strafbare, ecocidale gedraging in redelijke verhouding tot het belang dat daarmee
wordt beschermd (proportionaliteit) en stond er geen minder ingrijpende weg open om
dat belang te beschermen zonder wetsovertreding (subsidiariteit). Uiteindelijk moet
de gemaakte keuze, die uitmondt in het begaan van ecocide, objectief beschouwd gerechtvaardigd
zijn geweest. Ter illustratie kan worden gedacht aan bedreigende natuurfenomenen die
het gevolg zijn van klimaatverandering, zoals overstromingen, waar Nederland als laagliggend
land mee kan worden geconfronteerd. Om ernstige schade voor mens, dier en milieu vanwege
dreigende overstromingen te voorkomen, kan het noodzakelijk zijn om maatregelen te
treffen, zoals de aanleg of verhoging van dijken. Hierbij kan weliswaar ecocidale
schade ontstaan aan het milieu, maar dit zou gerechtvaardigd kunnen zijn om andere
zwaarwegende rechtsgoederen en belangen te beschermen. Het voorgaande laat evenwel
onverlet dat het uitgangspunt van dit wetsvoorstel blijft dat ecocide wederrechtelijk
en strafbaar is, tenzij daarvoor aldus een rechtvaardigingsgrond bestaat.

Het is overigens de doelstelling van de initiatiefnemer om de intrinsieke waarde van
de natuur te beschermen. Compensatie van milieuschade door natuurherstel of ecosysteemherstel
op andere locaties neemt het wederrechtelijk karakter van het veroorzaken van ernstige
en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan het milieu
niet weg.

4.2.4.4. Verhoudiging tot huidig (wettelijk) systeem

Door ecartering van wederrechtelijk als bestanddeel en van de administratieve afhankelijkheid
wordt eveneens recht gedaan aan de in hoofdstuk 3 genoemde kritieken door te breken
met het huidige stelsel van het milieustrafrecht, waarin voor de strafbepaling volledige
afhankelijkheid bestaat van het administratieve recht. Dit door de systematiek van
de WED en de opname van het bestanddeel «wederrechtelijk» en de interpretatie daarvan
door de rechter in artikelen 173a en 173b Sr. Volgens de memorie van toelichting van
wetsartikel 173a en 173b Sr heeft de wetgever met dit bestanddeel beoogd dat de naleving
van een vergunning rechtvaardigend werkt. Hierop is, zoals in het vorige hoofdstuk
beschreven, veel kritiek gegeven. Bovendien doet ecartering van wederrechtelijk als
bestanddeel en van de administratieve afhankelijkheid recht aan de maatschappelijke
roep om effectievere rechtsbescherming voor belanghebbenden die getroffen worden door
ernstige milieuschadelijke industriële activiteiten. Met het oog op de huidige ecologische
crisis zou ernstige milieuschade, die plaatsvindt onder de bescherming van een vergunning,
niet langer mogen worden toegestaan of gedoogd. Wel kan het beschikken over een vergunning
mogelijk leiden tot een lagere strafmaat. Het verdient overigens aanbeveling om te
onderzoeken of de vergunninghouder die vervolgd wordt voor het misdrijf van ecocide,
de vergunningverlener via de weg van het privaatrecht aansprakelijk kan stellen voor
de geleden schade.

Tot slot erkent de initiatiefnemer dat onderhavig wetsvoorstel de vraag oproept of
het bestanddeel «wederrechtelijk» niet eveneens uit artikelen 173a en 173b Sr moet
worden gehaald en of de door de initiatiefnemer gewenste effecten van het strafbaar
stellen van ecocide ook bereikt kunnen worden door een amendementsvoorstel voor de
artikelen 173a en 173b Sr. Met betrekking tot de eerste vraag beantwoordt de initiatiefnemer
deze positief. Het bestanddeel «wederrechtelijk» zou uit deze artikelen moeten worden
gehaald om de rechtsbescherming voor het milieu te vergroten. De optie om een amendementsvoorstel
voor de artikelen 173a en 173b Sr in te dienen is overwogen. De initiatiefnemer heeft
echter gekozen voor het voorstel van een nieuw wetsartikel, onder de titel «ecocide».
Hiermee wordt een nieuw normatief kader gecreëerd dat tot uitdrukking brengt dat het
veroorzaken van (gevaar voor) ernstige milieuschade, zonder dat daarbij vereist is
dat dit schade voor de gezondheid van de mens oplevert, onacceptabel is en bestraft
moet worden, en dat de bescherming van het milieu topprioriteit heeft. Hiermee wordt
in het commune strafrecht uitdrukking gegeven aan de intrinsieke waarde van de natuur.
Ook acht de initiatiefnemer het noodzakelijk om ander handelen en nalaten dan «emissies»
die ernstige en langdurige dan wel wijdverbreide schade aan het milieu opleveren of
dreigen op te leveren, onder de strafbaarstelling te doen vallen. Tevens sluit de
introductie van het delict van ecocide aan bij internationale ontwikkelingen met betrekking
tot ecocidewetgeving die zich parallel op nationaal, regionaal en internationaal niveau
voordoen.

Indien sprake is van een feitenstelsel dat zowel binnen de delictsomschrijving van
ecocide als de artikelen 173a en 173b Sr – of andere bepalingen binnen het milieustrafrecht
– valt, wordt toepassing gegeven aan de samenloopregelingen die het Nederlandse strafrecht
kent (art. 55 t/m 57 Sr). Het huidige wettelijke stelsel voorziet aldus reeds in eventuele
samenloop tussen bestaande wetgeving in de WED en het WvSr en de te introduceren strafbaarstelling
van ecocide.

4.3. Keuze voor combinatie krenkings- en gevaarzettingsdelict

De initiatiefnemer heeft gekozen om zowel een krenkingsdelict als een gevaarzettingsdelict
te creëren. Met een krenkingsdelict wordt het te beschermen rechtsgoed – de gezondheid
van een of meerdere onderdelen van het milieu – daadwerkelijk in ernstige mate geschonden.
Echter, met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer primair om ecocide te voorkomen,
zodat de milieuschade zich niet manifesteert. Daarom is ervoor gekozen om tevens een
gevaarzettingsdelict te creëren middels de toevoeging van «dan wel gevaar voor die
schade doet ontstaan». Daarmee volgt de initiatiefnemer het voorstel van het IEP,
dat ecocide als een gevaarzettingsdelict formuleert, en dit als volgt rechtvaardigt:
«Culpability for the crime of ecocide attaches to the creation of a dangerous situation,
rather than to a particular outcome.
It is the commission of acts with knowledge of the substantial likelihood that they
will cause severe and either widespread or long-term damage that is criminalized.
The crime of ecocide is thus formulated as a crime of endangerment rather than of
material result.»

Bij het bepalen van de straftoemeting kan de rechter het krenkings- dan wel gevaarzettingsaspect
meewegen.

4.4. Normadressaten: natuurlijke personen als primaire normadressaat

Gezien artikel 51 lid 1 Sr kunnen strafbare feiten worden begaan door natuurlijke
personen of rechtspersonen. Ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige
of onomkeerbare milieuschade wordt in veel gevallen veroorzaakt door bedrijven. Met
het oog op de gewenste afschrikwekkende functie van de strafbaarstelling van ecocide
beoogt de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel echter primair de individuen door wier
beslissingen deze milieuschade wordt veroorzaakt, in Nederland of buiten Nederland,
binnen de verantwoordelijke rechtspersoon strafbaar te stellen. Indien een strafbaar
feit wordt begaan door een rechtspersoon kan een sanctie worden opgelegd aan hen die
tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede aan hen die feitelijk leiding hebben
gegeven aan de verboden gedraging.

Daarnaast beoogt dit wetsvoorstel expliciet mogelijk te maken dat andere natuurlijke
personen in de structuur van het bedrijf die invloed uitoefenen op het beleid van
het bedrijf, waaronder aandeelhouders, strafrechtelijk aansprakelijk gesteld kunnen
worden wegens betrokkenheid bij ecocide via de verschillende strafrechtelijke deelnemingsvormen
die zijn opgenomen in Titel V van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht.
Ook financierders en investeerders kunnen op basis van artikel 48 Sr strafrechtelijk
aansprakelijk worden gesteld voor medeplichtigheid aan ecocide indien bewezen kan
worden dat zij opzettelijk geldelijke middelen verschaffen tot het plegen van ernstige
en hetzij wijdverbreide, hetzij langdurige of onomkeerbare schade aan het milieu.

4.5. Extraterritoriale rechtsmacht

Dit wetsvoorstel voegt ecocide toe aan artikel 7 lid 2 Sr. De initiatiefnemer acht
het namelijk van essentieel belang dat aan het in dit wetsvoorstel voorgestelde misdrijf
ecocide extraterritoriale rechtsmacht wordt toegekend, zonder dat hieraan het vereiste
van dubbele strafbaarheid is verbonden. Zoals in dit wetsvoorstel al meerdere malen
is uiteengezet, zijn vele vormen van ernstige en langdurige dan wel wijdverbreide
schade aan het milieu in het buitenland (deels) legaal, mede doordat door de veroorzaker
van deze schade vergunningen of andere autorisaties worden afgedwongen of doordat
de rechtsbescherming voor mens en milieu in sommige landen zeer slecht functioneert.
De initiatiefnemer onderkent dat het toekennen van extraterritoriale rechtsmacht aan
het misdrijf ecocide een inbreuk op het soevereiniteitsbeginsel oplevert, maar beargumenteert
dat deze inbreuk gelegitimeerd is.229 De bevoegdheid van een staat om de gedragingen van eigen onderdanen aan strafrechtelijke
handhaving te onderwerpen ook indien de gedragingen buiten het territoir van de staat
zelf zijn begaan – ook wel het actief personaliteits- of nationaliteitsbeginsel genoemd
– kent een aantal grondslagen. Een daarvan is het belang van de staat om eigen onderdanen
af te schrikken zich in het buitenland zodanig te gedragen dat nationale of internationale
rechtsorde wordt geschaad.230 Waar de extraterritoriale rechtsmachtvestiging op grond van het actief personaliteitsbeginsel
ziet op een gedraging die niet strafbaar is in de staat waar de die gedraging wordt
begaan, kan dit een signaal zijn van inadequate territoriale wetgeving en/of handhaving.231

Tegen deze achtergrond is het daarom wenselijk en noodzakelijk om vervolging in Nederland
voor buitenlandse gevallen van ecocide gepleegd door Nederlandse actoren mogelijk
te maken. Ten eerste is milieuschade in veel gevallen grensoverschrijdend, waardoor
ook Nederland gevolgen kan ondervinden van ecocide als deze in het buitenland wordt
gepleegd. Ten tweede is de buitenlandse (vervuilende) productie door Nederlandse bedrijven
in sommige gevallen mede voor de Nederlandse markt bestemd. In dat geval draagt Nederland
een ketenverantwoordelijkheid jegens gebieden waar de productie en daarmee gepaard
gaande vervuiling plaatsvindt. Ten derde zorgen Nederlandse bedrijven of financierders
met enige regelmaat voor grote milieuschadelijke activiteiten in het buitenland die
aangemerkt kunnen worden als ecocide en die tevens het mondiale klimaat aantasten,
landschappen onleefbaar maken of eraan bijdragen dat unieke planten- of diersoorten
uitsterven. Dergelijke milieuschadelijke activiteiten tasten met andere woorden de
ecologische integriteit van de planeet aan, leiden tot mensenrechtenschendingen en
ondermijnen hierdoor de internationale rechtsorde, waardoor het belang van rechtshandhaving
de territoriale jurisdictie van het land waar de activiteit plaatsvindt, overstijgt.
Bovendien is de vergunningverlening in landen waar milieuschade initieel wordt toegebracht
niet altijd met evenveel waarborgen omkleed als in Nederland, waardoor vervuilende
bedrijven in het buitenland eerder ernstige milieuschade zullen toebrengen dan in
de Nederlandse rechtsorde als toelaatbaar wordt geacht. Als die mate van milieuvervuiling
bovendien niet strafbaar is in het land waar deze wordt begaan als gevolg van inadequate
(territoriale) wetgeving, ontstaat een ongewenst strafrechtelijk vacuüm waarbinnen
ecocide straffeloos dreigt te blijven. Ook die leemte wordt gevuld door voor ecocide
uitvoering te geven aan het actief personaliteitsbeginsel.

In artikel 90 Grondwet wordt de regering opgedragen om de internationale rechtsorde
te bevorderen. Het toekennen van extraterritoriale rechtsmacht voor het misdrijf ecocide
geeft gehoor aan deze opdracht. Daarom is de initiatiefnemer van mening dat de Nederlandse
strafwet op ecocide gepleegd in het buitenland door Nederlandse actoren onverkort
van toepassing zou moeten zijn.

Bovendien kwalificeert dit wetsvoorstel het misdrijf ecocide als een bijzonder zwaarwegend
delict, dat de rechtsorde ernstig schokt en inbreuk maakt op menselijke waardigheid,
en daarom door zijn aard op dezelfde lijn van ernst moet worden geplaatst als de misdrijven
die van het vereiste van dubbele strafbaarheid zijn uitgezonderd, als opgesomd in
artikel 7 lid 2 Sr. Wat betreft het ernstig schokken van de rechtsorde, hebben verschillende
internationale instellingen, zoals het Europees Parlement, het VN-milieuprogramma
(UNEP) en de VN-Secretaris-Generaal milieucriminaliteit erkend als een ernstige bedreiging
voor de vrede en duurzame ontwikkeling, en tot strafbaarstelling opgeroepen, inclusief
als ecocide.

De bescherming van het milieu wordt steeds meer beschouwd als onmisbaar om de eerbiediging
van de menselijke waardigheid en fundamentele mensenrechten te waarborgen, zoals het
recht op leven, het recht op een adequate levensstandaard, inclusief voedsel, en het
recht op «het genot van de hoogst haalbare standaard van lichamelijke en geestelijke
gezondheid». Zoals onlangs erkend door de International Law Commission, is er over het algemeen een nauwe band tussen belangrijke mensenrechten enerzijds
en de bescherming van de kwaliteit van de bodem en water, evenals biodiversiteit om
levensvatbare en gezonde ecosystemen te waarborgen, anderzijds.232 In dezelfde zin hebben mensenrechtenorganisaties erkend dat het recht op leven en
menselijke en lichamelijke integriteit sterk afhankelijk is van iemands fysieke omgeving.233 Aldus is de bescherming van het milieu onontbeerlijk voor het waarborgen van fundamentele
rechten, zoals het recht op leven en het recht op gezondheid, wat onder meer is vastgesteld
in de Urgenda-uitspraak. De strafbaarstelling van ecocide draagt daardoor bij aan
de bescherming van de lichamelijke integriteit en menselijke waardigheid en valt derhalve
binnen de reikwijdte van de uitzondering van artikel 7 lid 2 Sr.

Opmerking verdient dat niet enkel strafbare feiten die inbreuk maken op de menselijke
waardigheid als ernstig schokkend voor de rechtsorde hebben te gelden. Gewezen wordt
op het «Besluit internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht», waarin
verschillende strafbare feiten zijn opgenomen die zijn uitgezonderd van het vereiste
van dubbele strafbaarheid en waar aldus extraterritoriale rechtsmacht op is gevestigd.
Dit betreffen niet enkel delicten waarbij de menselijke waardigheid wordt aangetast,
maar waarbij veeleer vanwege het grensoverschrijdende karakter daarvan een uitzondering
is gemaakt op de eis van dubbele strafbaarheid. Gedacht kan worden aan verschillende
vormen van fraude, witwassen234 en cybercriminaliteit. Naar analogie met deze voorbeelden, waarbij weliswaar niet
de menselijke waardigheid als (primair) rechtsgoed wordt beschermd maar de rechtsorde
alsnog ernstig kan worden geschokt mede gezien het grensoverschrijdende karakter van
de delicten, dient eveneens extraterritoriale rechtsmacht te worden gevestigd op ecocide.

Tot slot worden ecocide- en milieudelicten in toenemende mate strafbaar gesteld in
het buitenland, zoals reeds eerder benoemd in paragraaf 1.3.3 van dit wetsvoorstel.
De ontwikkelingen op Europees gebied onderstrepen dit: met de herziening van de Richtlijn
milieucriminaliteit wordt beoogd een gekwalificeerd strafbaar feit gelijkgesteld aan
ecocide strafbaar te maken in de gehele Europese Unie. De uitzonderingsvoorwaarde
op het vereiste van «dubbele strafbaarheid» dat meer landen dit feit strafbaar moeten
hebben gesteld, betekent overigens niet dat het feit in beide landen hetzelfde delict
oplevert. Beslissend is of de strafbaarstelling in het andere land in essentie hetzelfde
rechtsgoed – dus het milieu – beschermt.235 Een expliciete strafbaarstelling van ecocide is daarom niet vereist; afdoende is
het bestaan van een strafbaarstelling waarmee het milieu als rechtsgoed wordt beschermd.
Daaraan wordt blijkens het voorgaande voldaan.

Gelet op voorgaande argumenten wordt voldaan aan de voorwaarden om een uitzondering
te maken op de eis van dubbele strafbaarheid, waardoor ecocide dient te worden opgenomen
op de lijst van artikel 7 lid 2 Sr.

4.6. Strafmaat en verjaring

Met de keuze voor een maximumstraf van 15 jaar en een geldboete van de zesde categorie
geeft de initiatiefnemer gehoor aan de opdracht uit het EU akkoord over de herziene
richtlijn milieucriminaliteit om milieumisdrijven die ernstige en wijdverbreide dan
wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke
omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied,
of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water aanrichten, met zware straffen te sanctioneren
en om rechtspersonen die zich hieraan schuldig maken met zware sancties te bestraffen.
Het in dit wetsvoorstel gekozen strafmaximum van 15 jaar is gelijk aan het strafmaximum
van artikel 173a sub 2 Sr en doet net als de keuze voor een geldboete van de zesde
categorie recht aan de ernst van ecocide als bijzonder zwaarwegend delict. Het ligt
overigens voor de hand om de geldboete van artikel 173a sub 2 Sr ook te verhogen naar
de zesde categorie, gegeven de ernst van het in dat artikel omschreven delict, maar
dat valt buiten het bestek van dit wetsvoorstel. Indien een geldboete van de zesde
categorie geen passende bestraffing toelaat, kan op basis van artikel 23 lid 7 Sr
een geldboete worden opgelegd tot ten hoogste tien procent van de jaaromzet van de
rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of strafbeschikking. De
initiatiefnemer beoogt artikel 23 lid 7 Sr ook van toepassing te laten zijn op natuurlijke
personen die voor ecocide worden vervolgd.

Krachtens artikel 70 lid 2 sub 1 Sr. verjaart het recht tot strafvordering voor het
in dit wetsvoorstel geïntroduceerde delict van ecocide niet.

Het vraagstuk van terugwerkende kracht van de strafbaarstelling van ecocide blijft
in dit wetsvoorstel buiten beschouwing, maar de initiatiefnemer wijst op het precendent
van de strafbaarstelling van genocide, waarbij na de Tweede Wereldoorlog bij het proces
van Neurenberg veroordelingen volgens een rect ex post facto werden uitgesproken voor
misdrijven die tijdens het plegen nog niet gedefinieerd waren.236 En waarover de hoofdaanklager Jackson schrijft: «We stellen voor om de daden te bestraffen
die sinds Kaïn gelden als misdadig en als zodanig in elke beschaafde codex zijn vastgesteld».237 Initiatiefnemer sluit niet uit dat de zich steeds ontwikkelende rechtsnorm in de
toekomst verdere aandacht besteedt aan het vraagstuk van de terugwerkende kracht van
de strafbaarstelling van ecocide.

Hoofdstuk 5. Verhouding tot (hoger) recht

5.1. Verhouding tot artikel 21 Grondwet

Dit wetsvoorstel geeft invulling aan de zorgplicht van de overheid uit artikel 21
Grondwet om het leefmilieu te beschermen en te verbeteren. Door ecocide als delict
te introduceren in het Wetboek van Strafrecht geeft de wetgever op fundamentele wijze
gehoor aan de opdracht van dit sociale grondrecht om maatregelen te treffen ter bescherming
van het milieu.

5.2. Verhouding tot internationaal recht

Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer tevens een bijdrage te leveren aan
het creëren van draagvlak voor de strafbaarstelling van ecocide in het internationale
recht, in het bijzonder voor de toevoeging van het misdrijf van ecocide aan het Statuut
van Rome van het Internationaal Gerechtshof. Meer in algemene zin draagt het strafbaar
stellen van ecocide bij aan de bescherming van het recht op een schoon en gezond leefmilieu,
dat de Mensenrechtenraad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties hebben
erkend als universeel mensenrecht.238 Met de introductie van ecocide als delict in het Nederlandse strafrecht wordt tevens
een afdwingbare verbodsbepaling ter bescherming van het milieu in het leven geroepen
die complementair is aan de soft law bepalingen van multilaterale overeenkomsten ter bescherming van het milieu en klimaat
zoals het Parijs Akkoord en het CITES-verdrag.239 Tot slot draagt het strafbaar stellen van ecocide bij aan de verwezenlijking van
de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) nummer 6 (schoon water en sanitair), 7 (betaalbare
en duurzame energie), 12 (verantwoorde productie en consumptie) 13 (klimaatactie),
14 (leven in het water) en 15 (leven op het land). Zoals in paragraaf 1.3.4. is besproken,
heeft de strafbaarstelling van ecocide tot gevolg dat de fossiele industrie – en de
schade die daarmee wordt toegebracht aan het milieu – in omvang afneemt, welke trend
gelijk opgaat met een groei van duurzame en circulaire alternatieven.240 Dit heeft directe invloed op SDG 12 en tevens indirecte invloed op 14 van de 16 overige
SDG’s, nu uit onderzoek naar de correlatie tussen verscheidene SDG’s is gebleken dat
SDG 12 het sterkste positieve effect heeft op de haalbaarheid van de overige SDG’s.241

5.3. Verhouding tot Europees recht

In het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit dat op 16 november
2023 werd vastgesteld, worden lidstaten opgedragen om misdrijven die onder de richtlijn
vallen, zoals de vernietiging van natuurlijke habitats, illegale houtkap, of gevaarlijke
industriële activiteiten, en die aanzienlijke en wijdverbreide dan wel aanzienlijke
en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang
of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan
de kwaliteit van lucht, bodem of water veroorzaken (de zogenaamde «gekwalificeerde
misdrijven met rampzalige gevolgen»), met zware straffen te sanctioneren. Met dit
wetsvoorstel geeft de initiatiefnemer gehoor aan deze opdracht en gaat initiatiefnemer
bovendien een stap verder door ecocide als autonoom milieudelict strafbaar te stellen.

Met de introductie van het delict ecocide in het Wetboek van Strafrecht komt de initiatiefnemer
daarnaast tegemoet aan de positieve verplichting onder de artikelen 2 en 8 van het
EVRM om in lijn met het voorzorgsbeginsel preventieve maatregelen te nemen ter bescherming
van individuen en van de Nederlandse samenleving als geheel tegen mogelijke ernstige
milieuschade.242 Ook is de strafbaarstelling van ecocide in het Nederlands recht in lijn met artikel 191,
eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat het «behoud,
bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu» tot kerndoelstelling van
het EU milieubeleid verklaart en met Artikel 37 van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie: «Een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van
de kwaliteit van het milieu moeten in het beleid van de Unie worden geïntegreerd en
worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling».

Hoofdstuk 6. Financiële, administratieve en handhavingsconsequenties

Om een inschatting te maken hoe veel het zou kosten om het handhavings- en opsporingsapparaat
van onderhavige wet uit te voeren, heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid
een lijst van (keten)partners opgesteld voor wie mogelijk kosten zullen neerslaan
bij invoering van de deze wet. De initiatiefnemer heeft deze (keten)partners tijdens
de consultatiefase verzocht om een best mogelijke inschatting te geven. De volgende
(keten)partners zijn benaderd vanaf 13 juli 2023:

• Het Openbaar Ministerie;

• De Raad voor de Rechtspraak;

• De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak;

• De Nederlandse Orde van Advocaten;

• Platform Bijzondere Opsporingsdiensten;

• Nationale Politie.

Behoudens het Openbaar Ministerie (dat reageerde via het College van procureurs-generaal)
en de Raad voor de Rechtspraak zijn verder geen adviezen ontvangen. Wel hebben een
aantal informele gesprekken plaatsgevonden.

Alhoewel het College van procureurs-generaal een uitgebreid inhoudelijk advies heeft
afgegeven, heeft zij geen uitspraken gedaan over de gevraagde financiële en administratieve
consequenties. Ze schrijft: «Evenmin heeft het in dit stadium veel toegevoegde waarde te proberen in te schatten
wat de uitvoeringsconsequenties zijn van het wetsvoorstel.» De inititatiefnemer is het College zeer erkentelijk voor haar inhoudelijke opmerkingen,
die gezien de verwevenheid met de overige hoofdstukken, uitgebreid verwerkt is in
de overige hoofstukken. Het advies van het College is openbaar.243

De Raad voor de Rechtspraak geeft ook een aantal inhoudelijke adviezen.244 Voorzover het de verwachte financiële en administratieve consequenties betreft, merkt
de Raad op: «Het Wetsvoorstel heeft mogelijk (grote) gevolgen voor de werklast van de Rechtspraak.
De Raad kan echter niet inschatten hoe groot die gevolgen zijn. De reden daarvoor
is dat uit contact met het OM blijkt dat het Wetsvoorstel voor het OM stuit op problemen
voor wat betreft de handhaafbaarheid hetgeen ertoe kan leiden dat ofwel een eventuele
grote hoeveelheid aangiften uiteindelijk toch niet leidt tot vervolging en wellicht
veel artikel 12-procedures worden gestart, ofwel toch veel dagvaardingen worden uitgebracht.
Bij de huidige tekst van het Wetsvoorstel is niet (goed) te voorspellen welke kant
het op zal gaan». De inititatiefnemer is de Raad eveneens zeer erkentelijk voor haar inhoudelijke
opmerkingen, die ook uitgebreid verwerkt zijn in de overige hoofstukken. Ook dit advies
is openbaar.

Uit bovenstaande blijkt dat de (keten)partners die hebben geantwoord het niet goed
mogelijk achten een goede financiële inschating te geven van de gevolgen van de invoering
van deze wet. Uit informele gesprekken komt wel het beeld naar voren dat de verwachting
is dat deze financiële en adminstratieve gevolgen de komende jaren «overzichtelijk»
zullen zijn, gezien het geringe aantal zaken dat verwacht wordt bij invoering. De
initiatiefnemer sluit zich hier bij aan.

Hoofdstuk 7. Adviezen en consultaties

7.1. Verscheidene reacties

Het initiatiefwetsvoorstel Wet Strafbaarstelling Ecocide heeft een aantal typen reacties
ontvangen. Via het uitvragen bij diverse betrokken ketenpartners en relevante partijen
over de financiële gevolgen van de wet (zie hoofdstuk 6), is een aantal waardevolle
adviezen gegeven over de inhoud van het wetsvoorstel. De initiatiefnemer dankt eenieder
hiervoor. Deze adviezen zijn impliciet verwerkt in de tekst van de memorie van toelichting
en worden niet expliciet in dit hoofdstuk besproken.

Daarnaast heeft een internetconsultatie plaatsgevonden van 13 juli 2023 tot en met
10 augustus 2023. De initiatiefnemer dankt ook eenieder die een reactie heeft ingediend:
in totaal 242 reacties die het predikaat openbaar hebben gekregen, van in totaal 296
reacties, waarvan 100% goedgekeurd en afgehandeld. In totaal was 89% van de reacties
afkomstig van burgers en 11% van NGO’s en belangenorganisaties. Het deel van de reacties
waarbij toestemming is gegeven voor online publicatie is online beschikbaar. De reacties
varieerden van zeer positief tot zeer negatief, inclusief suggesties en opmerkingen
over verbeteringen. De initiatiefnemer heeft de reacties op de internetconsultatie
met belangstelling gelezen en meegenomen in het vervolgproces dat heeft geleid tot
de voorliggende versie van het wetsvoorstel.

In de volgende paragrafen wordt een geaggegreerd beeld gegeven van de reacties. De
volledige reacties zijn na te lezen op www.internetconsultatie.nl.245

7.2. Voornaamste voor- en tegenargumenten

7.2.1. Argumenten voor strafbaarstelling ecocide

1. Het strafbaar stellen van ecocide zal werken als een prikkel/motivatie/afschrikking
om het gedrag van grote bedrijven en overheden aan te passen. Ze zullen verantwoordelijkheid
moeten nemen. Het juridisch draagvlak zal bedrijven dwingen om aan te passen. Acties
waar bedrijven al jaren mee weg komen, zullen nu eindelijk gevolgen hebben;

2. Misdaad tegen de natuur zal nu worden beschouwd en vastgesteld als moord tegen en
serieuze/grootschalige vernietiging van de natuur omdat het valt onder het strafrecht;

3. De manier waarop burgers, ondernemers en politici omgaan en kijken naar de natuur
zal drastisch veranderen met het strafbaar stellen van ecocide. We moeten de mens
gaan beschouwen als onderdeel van de natuur, die de natuur nodig heeft, i.p.v. een
groep die boven alle natuur en dieren staat. Ecocide zorgt voor een focus op ecocentrisme
i.p.v. antropocentrisme. Het zal ook burgers, niet alleen bedrijven, bewust maken
van potentieel vervuilende acties en hopelijk ook bijvoorbeeld overconsumptie van
mensen beïnvloeden;

4. De ecocide wetgeving rijkt verder dan een gebied, maar focust op een totaal ecosysteem.
Het focust op alles in de natuur in relatie met elkaar, en zorgt voor meer focus op
– naast natuurlijk milieu en klimaat – ook de natuur zelf. Tevens wordt door deze
wetgeving ook de afhankelijke band tussen natuur en mens duidelijk: een gezonde omgeving
is noodzakelijk voor een gezonde mens;

5. Drastische en verschrikkelijke gevolgen op de natuur door menselijk handelen verdienen
harde aanpak. Naast het strafrecht en het milieurecht dat nu bestaat, is ecocide nodig
om grootschalig en ernstige vernietiging van de natuur tegen te gaan. De huidige wetgeving
en maatregelen zijn niet in staat om dat te doen, daarom is ecocide wetgeving nodig;

6. De overheid heeft een zorgplicht naar haar burgers. Daar horen geen natuur- en milieuvergunningen
bij voor zowel bedrijven die hun directe omgeving zwaar vervuilen met verzurende,
kankerverwekkende en hormoon verstorende stoffen, als bedrijven die van plan zijn
om nog decennialang het klimaat van de planeet moedwillig te verstoren.

7.2.2. Neutraal en tegen strafbaarstelling ecocide246

1. De definitie, wettekst en toelichting zijn te vaag. Bijvoorbeeld, wat betekent «ernstige»
verstoring en «grote» gebieden? Wanneer is iemand strafbaar? Is dat ook een ambtenaar
die niet goed controle doet?;

2. Naïviteit en overoptimisme wat betreft de manier waarop bedrijven op zoek gaan naar
«loopholes» om onder de wet uit te komen;

3. Het strafbaar stellen van ecocide is in Nederland politiek en juridisch niet haalbaar.
Respondent raadt aan: de huidige wet- en regelgeving aan te scherpen, veel beter te
handhaven, vervuilende bedrijven te sluiten, subsidies voor vervuilende bedrijven
(fossiel zoals Shell, agro-industrie, chemie etc.) af te bouwen, verontreiniging vervuiling
en afval te voorkomen (verbod, handhaven). Een aantal respondenten staan meer achter
internationale vormgeving dan landelijke;

4. Problemen met handhaving, niet met de wet zelf. Hoe kan de wet worden gehandhaafd?
Hoe werkt ecocide als de overheid niet handhaaft?;

5. Te belastend op het OM. Ze zullen het te druk krijgen met veeltallige zaken die niet
direct ergens naar zullen leiden;

6. Meer focus op bewustwording, positief motiveren i.p.v. straffen. Strafbaarstelling
draagt op geen enkele manier bij aan een gezonder milieu. Het zal leiden tot onrust
en schade in de samenleving.

7.3. Voornaamste reacties burgers en organisaties

De reacties van burgers komen het meest overeen met de bovengenoemde voor- en tegenargumenten,
aangezien 89% van de respondenten burger was. Het overgrote deel van de burgers was
positief en voor de initiatiefwet.

De positieve reacties van organisaties laten zich als volgt samenvatten:

1. Natuur verdient respect: deze wet spreekt voor de waarde van onze leefomgeving;

2. Rekening zal vallen bij de vervuiler: milieubewust gedrag zal aantrekkelijker worden;

3. Het zal zorgen voor veel bewustwording;

4. Vermeldingswaardig: Bewonersvereniging Vlieghinder Nieuwkoop (in Natura2000-gebied
Nieuwkoopse Plassen en de Haeck) & Dorpsraad Rondom de Plassen maken zich ernstig
zorgen en vragen om dringend om het vaststellen van een dergelijke wet zoals ecocide.

De negatieve reacties van organisaties komen kort gezegd op het volgende neer:

1. Strafbaarstelling is niet de juiste wijze. De intrinsieke motivatie van bedrijven
beïnvloeden is belangrijker;

2. Gevangenisstraf of hoge boetes zullen bij kleine bedrijven leiden tot faillissement;

3. Goed om het te introduceren, maar nog niet om het strafbaar te stellen. Mensen moeten
eerst even wennen aan het begrip. Voor nu is extra steun voor huidige wetten en maatregelen,
en toezicht bij bedrijven belangrijk;

4. Institutionele beleggers zouden niet in de hoedanigheid van aandeelhouder strafrechtelijk
aansprakelijk moeten kunnen worden gesteld voor het plegen van ecocide door beursvennootschappen;

5. Vermeldingswaardig: VNO-NCW en MKB-Nederland vinden het wetsvoorstel niet nodig om
milieuschade terug te brengen. Dit omdat er al veel instrumenten bestaan om op nationaal
en internationaal niveau milieuschade te voorkomen. Ook vinden ze het wetsvoorstel
en de definitie van ecocide te vaag;

6. Vermeldingswaardig: De Pensioen Federatie is voor een internationale aanpak, maar
vindt dat het wetsvoorstel in Nederland inhoudelijk te ver gaat. Ze willen Europese
wetgeving afwachten, en ook vinden zij de definitie te onduidelijk, wat zal leiden
tot onzekerheid. Ze stellen ook dat er al voldoende mogelijkheden zijn binnen Nederlandse
wetgeving om milieuschade aan te pakken;

7. Vermeldingswaardig: Eumedion is tegen het wetsvoorstel: ze beargumenteren dat zij
al de nodige stappen zetten om het Nederlandse duurzaamheidsbeleid van beursvennootschappen
te versterken.

7.4. Voornaamste manieren waarop respondenten willen/kunnen bijdragen

De voornaamste manieren waarop de respondenten een bijdrage willen dan wel kunnen
leveren aan het voorliggende initiatiefwetsvoorstel zijn:

1. Stemmen;

2. Het woord verspreiden via sociale media;

3. Het woord verspreiden via kennissen, vrienden, familie etc.;

4. Het woord verspreiden via lesgeven/colleges/lezingen;

5. (Opinie)stukken schrijven;

6. Meedenken over het draagvlak van de wet, door middel van expertise.

II. Artikelgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Zoals reeds toegelicht in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting, is het van belang dat de strafbaarstelling van ecocide niet enkel van
toepassing is op feiten die binnen Nederland zijn gepleegd, maar zich ook uitstrekt
tot gedragingen die door Nederlandse natuurlijke personen of rechtspersonen in het
buitenland zijn begaan. Daarom wordt het nieuwe artikel 153 Sr, dat de strafbaarstelling
van ecocide bevat, toegevoegd aan artikel 7, tweede lid, Sr. Hiermee wordt rechtsmacht
gevestigd voor gevallen waarin een Nederlandse natuurlijke persoon of rechtspersoon
zich buiten Nederland schuldig maakt aan het plegen van ecocide. Door het opnemen
van ecocide in het tweede lid van artikel 7 Sr geldt voor deze vorm van rechtsmacht
niet het vereiste van dubbele strafbaarheid. Zoals nader toegelicht in paragraaf 4.5
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, staat dit vereiste immers
in de weg aan een effectieve sanctionering en preventie van ecocide die Nederlanders
dan wel Nederlandse bedrijven in het buitenland plegen. De enkele omstandigheid dat
Nederlandse bedrijven hun activiteiten verplaatsen naar landen waar minder strenge
milieuregels gelden (en waardoor dus geen sprake is van dubbele strafbaarheid), staat
er dus niet aan in de weg dat zij naar Nederlands recht strafrechtelijk kunnen worden
vervolgd voor ecocide die zij in het buitenland plegen.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt de strafbaarstelling van ecocide ingevoegd in een nieuwe Titel
VI in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht. Die titel en de daarin vervatte
strafbaarstellingen zijn sinds 2006 komen te vervallen (Stb. 2006, 11). Met dit wetsvoorstel wordt deze vervallen titel opnieuw ingevuld. De inhoud en
reikwijdte van de strafbaarstelling van ecocide in het nieuwe artikel 153 Sr zijn
nader toegelicht in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Artikel II

Met dit artikel wordt de strafbaarstelling van ecocide toegevoegd aan het Wetboek
van Strafrecht BES. Hierdoor wordt ecocide ook in Caribisch Nederland strafbaar gesteld.

Onderdeel A

In paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting en in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdeel A, is toegelicht dat het wenselijk is om aan
de strafbaarstelling van ecocide extraterritoriale rechtsmacht toe te kennen. Hierdoor
kunnen Nederlanders en Nederlandse bedrijven worden vervolgd voor ecocide die zij
in het buitenland plegen. Voorgesteld wordt deze vorm van rechtsmacht ook in het Wetboek
van Strafrecht BES te vestigen. Dit wordt gerealiseerd door de strafbaarstelling van
ecocide toe te voegen aan artikel 5 van dat wetboek. Net als voor Europees Nederland
geldt dat aan de uitoefening van deze rechtsmacht niet het vereiste van dubbele strafbaarheid
is verbonden. Hierdoor kan ecocide ook worden vervolgd indien deze is gepleegd in
een land waar minder strenge milieuregels gelden dan in Caribisch Nederland.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt de strafbaarstelling van ecocide ingevoegd in een nieuwe Titel
VI in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht BES. Op vergelijkbare wijze als
in het Wetboek van Strafrecht van Europees Nederland, wordt de inhoud van Titel VI
van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht BES opnieuw ingevuld (zie ook de
artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B).

Artikel III

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Voorgesteld wordt het
tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel bij koninklijk besluit vast te
stellen. Dit is conform de gebruikelijke procedure voor de inwerkingtreding van wetten.

Artikel IV

Met dit artikel wordt het wetsvoorstel van een citeertitel voorzien.

Van Raan