Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 september 2023 en het nader rapport d.d. 13 oktober 2023, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 juli 2023 nr. 2023001696,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 20 september 2023, nr. W05.23.00181/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2023, no. 2023001696, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met het
schrappen van de grondslag voor kwaliteitsbekostiging in het hoger onderwijs, met
memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel regelt de afschaffing van de wettelijke grondslag voor kwaliteitsbekostiging
in het hoger onderwijs.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de evaluatie van
het instrument prestatiebekostiging en de betrokkenheid van de medezeggenschap en
belanghebbenden bij de inzet van middelen tot kwaliteitsverbetering. In verband daarmee
is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Sinds de invoering van het studievoorschotstelsel in 2015 is jaarlijks extra geld
voor de universiteiten en hogescholen beschikbaar gesteld ten behoeve van een kwaliteitsimpuls
voor het hoger onderwijs. Daarvoor is een aparte grondslag voor kwaliteitsbekostiging
opgenomen in de Wet studievoorschot hoger onderwijs (2015).2 Deze aanvullende bekostiging heeft volgens de regering gezorgd voor kwaliteitsverbetering
binnen de universiteiten en hogescholen, met voldoende betrokkenheid van de medezeggenschap.

De regering stelt nu voor de grondslag voor kwaliteitsbekostiging in de Wet op het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) af te schaffen. De extra middelen
blijven beschikbaar, maar zullen onderdeel gaan uitmaken van de als lumpsum verstrekte
rijksbijdrage aan de hoger onderwijsinstellingen. Volgens de toelichting zijn het
vertrouwen dat de instellingen verdiend hebben en de (ervaren) regeldruk vanwege de
verplichte planvorming en de toetsing door de NVAO aanleiding om de grondslag voor
kwaliteitsbekostiging te schrappen.

2. Evaluatie van het instrument prestatiebekostiging

De toelichting vermeldt de voorgeschiedenis van de huidige prestatiebekostiging, gefinancierd
uit de extra middelen die vrijkwamen bij de invoering van het studievoorschot (leenstelsel),
als onderdeel van de Wet studievoorschot hoger onderwijs. Van 2015 tot 2017 waren
door de instellingen al voorinvesteringen in onderwijskwaliteit gedaan. Daarbij was
discussie over de hoogte van de investeringen en de mate van medezeggenschap.3 In april 2018 zijn aan de extra bekostiging kwaliteitsafspraken gekoppeld, waarbij
het ministerie, onderwijsinstellingen en studentenorganisaties betrokken waren.4 Deze afspraken zijn neergelegd in onder meer het Uitvoeringsbesluit WHW.5 De kwaliteitsafspraken lopen op 1 januari 2025 af.

De Afdeling merkte in haar advies over het Besluit kwaliteitsbekostiging hoger onderwijs
op dat deze bekostigingswijze het midden houdt tussen lumpsum- en prestatiebekostiging.6 Het overgrote deel van de kwaliteitsbekostiging berust op planvorming (96%) en slechts
een klein deel (4%) op planrealisatie. In eerste instantie ontvingen veel instellingen
een negatief besluit op de planaanvragen. Mede vanwege de uitbraak van COVID-19 gaf
dit de regering aanleiding om het tijdvak van de toekenning van kwaliteitsbekostiging
bij planbeoordeling in te korten van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2024 naar
1 januari 2022 tot en met 31 december 2024.7 Vervolgens hebben in 2021 alle instellingen een positief besluit ontvangen op de
aanvraag voor kwaliteitsbekostiging.8

In 2012 is de regering begonnen met prestatiebekostiging in het hoger onderwijs in
de vorm van een experiment.9 Dit experiment is in 2017 geëvalueerd door de commissie Van de Donk.10 De lessen uit deze evaluatie zijn ook betrokken bij het vormgeven van de huidige
kwaliteitsbekostiging.11 Er zijn daarna tussentijdse evaluaties van de kwaliteitsbekostiging uitgevoerd.

In februari 2021 heeft de NVAO een notitie gepubliceerd met een landelijk beeld van
de kwaliteitsafspraken.12 Daaruit bleek dat de beschikbare middelen inderdaad aan kwaliteitsverbetering in
het onderwijs worden besteed en dat er een stimulans is gegeven aan het gesprek met
stakeholders binnen de instellingen, maar dat het lastig is om de plannen voldoende
concreet, realiseerbaar en meerjarig uit te werken. Tevens is er een procesevaluatie
uitgevoerd van de planfase van de kwaliteitsafspraken, waarbij ook is gereflecteerd
op de samenwerking tussen stakeholders en de oorzaken van de negatieve beoordelingen
van plannen en de druk op het proces.13

De toelichting refereert aan een recente tussentijdse evaluatie door de NVAO, die
aantoont dat de instellingen voldoende voortgang hebben geboekt bij de realisatie
van hun voornemens en daarbij voldoende betrokkenheid van de medezeggenschap is.14 In de toelichting ontbreekt echter een beschouwing over het nut en de noodzaak van
het instrument kwaliteitsbekostiging als zodanig, met het oog op de (toekomstige)
wijze van bekostiging van het hoger onderwijs. Er is ook niet voorzien in een afrondende
evaluatie van het huidige instrument (een vorm van prestatiebekostiging), dat nog
doorloopt tot en met 2024.

De Afdeling merkt op dat het van belang is om het instrument kwaliteitsbekostiging
als vorm van prestatiebekostiging de komende tijd alsnog te evalueren vanuit de achterliggende
doelstellingen, de uitwerking en effecten, en de voor- en nadelen met het oog op toegankelijkheid,
kwaliteit en (macro)doelmatigheid. Ook nu de prestatiebekostiging wordt losgelaten
blijft een dergelijke evaluatie van belang, onder meer met het oog op de lopende politieke
discussies over alternatieve vormen van bekostiging en mogelijke vormen van prestatiebekostiging
in de toekomst.15

De Afdeling adviseert om het instrument kwaliteitsbekostiging te evalueren vanuit
de achterliggende doelstellingen, de uitwerking en effecten, en de voor- en nadelen
met het oog op toegankelijkheid, kwaliteit en (macro)doelmatigheid en mogelijke alternatieve
vormen van bekostiging in de toekomst.

De regering is het met de Afdeling eens dat het van belang is om het instrument kwaliteitsbekostiging
te evalueren, met als doel antwoord op de vraag te krijgen of de inzet van dit instrument
doelmatig en doeltreffend is geweest. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
zal de komende tijd gebruiken om een dergelijke evaluatie vorm te geven.

3. Betrokkenheid en medezeggenschap

De afspraken die met de extra middelen zijn gefaciliteerd waren gericht op het realiseren
van kwaliteitsverbeteringen en het bijdragen aan uitdagend hoger onderwijs van wereldniveau.
Volgens de regering zijn de kwaliteitsafspraken door alle instellingen goed nagekomen
en blijkt uit de tussentijdse evaluatie van de NVAO dat de relevante belanghebbende
partijen voldoende zijn betrokken bij de uitvoering van de kwaliteitsverbeteringen.

In de memorie van toelichting spreekt de regering het vertrouwen uit dat onderwijsinstellingen
zich, ook na het schrappen van de kwaliteitsbekostiging en het aflopen van de afspraken
en de regeling ter zake in het Uitvoeringsbesluit WHW, blijvend zullen inspannen voor
het in samenspraak met belanghebbenden tot stand brengen van gerichte kwaliteitsafspraken.16

Onderdeel van de Wet studievoorschot hoger onderwijs was de invoering van instemmingsrecht
van de medezeggenschap op de «hoofdlijnen van de begroting».17 Dat instemmingsrecht betreft ten minste de door het bestuur beoogde verdeling van
de middelen over de beleidsterreinen onderwijs, onderzoek, huisvesting en beheer,
investeringen en personeel.18 De verdere invulling van wat tot de hoofdlijnen van de begroting moet worden gerekend,
is aan de instellingen overgelaten.

Ten aanzien van de studievoorschotmiddelen is evenwel voorgeschreven dat kwaliteitsplannen
moeten getuigen van voldoende betrokkenheid van interne belanghebbende partijen bij
het opstellen daarvan en van voldoende draagvlak voor die plannen bij interne en externe
belanghebbende partijen.19 In de afspraken over de studievoorschotmiddelen is vervolgens bepaald dat er specifiek
instemmingsrecht is op de kwaliteitsplannen en op het deel van de begroting dat de
studievoorschotmiddelen betreft.20 Dit heeft de betrokkenheid van personeel en studenten bij de plannen voor kwaliteitsverbetering
en de realisatie daarvan bevorderd. Uit de evaluatie blijkt dat dit tot tevredenheid
is gebeurd.21 Over de betrokkenheid van externe belanghebbende partijen vermeldt de toelichting
evenwel niets.

Het ligt voor de hand dat met het vervallen van de prestatiebekostiging ook het instemmingsrecht
van de medezeggenschap op dit specifieke onderdeel van de begroting van instellingen
vervalt. Uit de toelichting blijkt dat de regering niettemin op enigerlei wijze aan
de wens tot behoud van de betrokkenheid van de medezeggenschap bij de besteding van
de studievoorschotmiddelen tegemoet wil komen. Zij veronderstelt dat dit bereikt kan
worden via de lumpsum-bekostiging en de daarbij behorende medezeggenschapsrechten,
waarmee blijkbaar gedoeld wordt op het instemmingsrecht van de medezeggenschap op
de hoofdlijnen van de gehele begroting.

De toelichting geeft echter geen uitsluitsel over de vormgeving daarvan. Of naast
een vorm van medezeggenschap ook relevante externe partijen een rol blijven houden
bij kwaliteitsinvesteringen is niet helder. De Afdeling merkt op dat het van belang
is dat hierover duidelijkheid geboden wordt.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog helderheid te bieden over de rol van
de medezeggenschap bij het kwaliteitsbeleid van instellingen in het algemeen en over
het betrekken van interne en externe belanghebbenden bij kwaliteitsinvesteringen.

De regering deelt het inzicht van de Afdeling dat de rol van de medezeggenschap bij
de besteding van de studievoorschotmiddelen van instellingen vanaf 2025 helder moet
zijn. De regering hecht grote waarde aan de betrokkenheid van de medezeggenschap,
ook op dit punt. In het Bestuursakkoord 2022 hoger onderwijs en onderzoek22 is, naar aanleiding van het voornemen om de studievoorschotmiddelen over te hevelen
naar de lumpsum, ook afgesproken dat deze betrokkenheid wordt gewaarborgd, waarbij
het uitgangspunt tijdige en voldoende betrokkenheid is. De Vereniging Hogescholen,
de Universiteiten van Nederland, het Interstedelijk Studenten Overleg en de Landelijke
Studenten Vakbond zijn, samen met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
in overleg getreden over de specifieke wijze waarop deze betrokkenheid wordt geregeld.
Dit overleg vond ook mede plaats naar aanleiding van de door de Tweede Kamer aangenomen
motie Van der Laan/Westerveld.23

Zoals de Afdeling ook aangeeft in haar advies, heeft de medezeggenschap instemmingsrecht
op de hoofdlijnen van de jaarlijkse begroting. De precieze invulling daarvan is overgelaten
aan de instellingen. Er is afgesproken dat per 2025 besteding van de middelen ter
bevordering van de onderwijskwaliteit (studievoorschotmiddelen) zal worden beschouwd
als onderdeel van de hoofdlijnen van de jaarlijkse begroting. In verband hiermee zal
de handreiking «Instemming op de hoofdlijnen van de begroting» voor medezeggenschap
en besturen worden aangepast. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal
de hogescholen en universiteiten informeren over welk bedrag aan studievoorschotmiddelen
elke instelling, als onderdeel van de rijksbijdrage, ontvangt. Paragraaf 2.3 van de
toelichting is ook aangevuld op dit onderdeel.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is tevens in de memorie van toelichting
nader ingegaan op het betrekken van interne en externe belanghebbenden bij kwaliteitsinvesteringen.
De regering heeft het vertrouwen dat de instellingen, ook nadat de middelen ter beschikking
komen van de instellingen door toevoeging aan de lumpsum, zich zullen blijven inzetten
voor het verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Net als bij het akkoord
over de kwaliteitsafspraken 2019–202424 blijft het uitgangspunt ruimte voor en vertrouwen in de horizontale dialoog. De regering
meent dat op instellingsniveau, in het gesprek tussen instellingsbestuur, studenten,
docenten en relevante in- en externe stakeholders, het beste kan worden bepaald met
welke investeringen de onderwijskwaliteit bij de eigen instelling het meest is gediend.
De regering gaat er van uit dat interne en externe stakeholders, waar relevant, betrokken
zullen blijven worden bij kwaliteitsinvesteringen. Paragraaf 2.3 van de memorie van
toelichting is overeenkomstig aangevuld.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele onderdelen van het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting te verduidelijken. Zo is expliciet geregeld dat artikel
1.1 en hoofdstuk 4, afdeling 5 van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 worden ingetrokken.
In deze bepalingen is de wijze van toekenning van de kwaliteitsbekostiging uitgewerkt.
Om onduidelijkheid over de juridische status van uitvoeringsregelingen te voorkomen,
is het wenselijk de intrekking expliciet te regelen. Daarnaast is de tabel met de
financiële gevolgen in paragraaf 5 van de memorie van toelichting aangepast van prijspeil
2022 naar prijspeil 2023. Door het toevoegen van de middelen voor loon- en prijsontwikkeling
2023 zijn de bedragen voor kwaliteitsbekostiging in zowel het hbo als het wo met ca.
6% gestegen. Tot slot is inmiddels bekend dat de studievoorschotmiddelen per 2025
worden toegevoegd aan de onderwijsopslag in percentages, deel van het onderwijsdeel
van de landelijk beschikbare rijksbijdrage. Dit is toegevoegd aan paragraaf 2.3 van
de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf