Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 382 Wijziging van de Wet hergebruik van overheidsinformatie en enkele andere wetten in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2019/1024/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie (Wet implementatie Open data richtlijn)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 23 oktober 2023
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag dat de vaste commissie voor
Digitale Zaken over het onderhavige wetsvoorstel heeft uitgebracht. Ik dank de leden
van de fracties van de VVD, D66, CDA, PvdA, GroenLinks, en SP voor hun bijdragen.
In het navolgende ga ik in op de vragen en opmerkingen uit het verslag, waarbij de
volgorde van het verslag is aangehouden.
Ik zeg de commissie dank dat zij – als de gestelde vragen tijdig en genoegzaam worden
geantwoord – de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende vindt voorbereid.
Indien de commissie deze beantwoording voldoende vindt, wil ik de commissie verzoeken
om het wetsvoorstel op zo’n kort mogelijke termijn plenair te behandelen. Dit met
het oog op de inbreukprocedure die de Europese Commissie is gestart wegens de overschrijding
van de implementatietermijn van de Europese Open data richtlijn. De hoogte van een
eventuele forfaitaire som of dwangsom die door het EU Hof wordt opgelegd, is afhankelijk
van de periode die Nederland in gebreke blijft.
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
1.1.
Aanleiding
5
1.2.
Achtergrond
5
2.
Uitbreiding van de reikwijdte
6
2.1.
Overheidsondernemingen
7
2.1.1.
Inleiding
7
2.1.2.
Het begrip «overheidsondernemingen»
8
2.1.3.
Afwijkende regels
8
2.2
Onderzoeksgegevens
9
2.2.1
Inleiding
9
3.
Dynamische gegevens en specifieke hoogwaardige gegevenssets
9
3.1.
Verzoek om dynamische gegevens
10
4.
Tarieven
10
4.1.
Tariefregels per type organisatie
10
5.
Exclusieve rechten
11
6.
Overige wijzigingen
11
6.1.
Open source software
11
7.
Wijzigingen in andere wetten en samenloop
12
7.1.
Wet open overheid en de Wet openbaarheid van bestuur
13
7.1.1
Verhouding
13
7.2.
Mededingingswet (Wet markt en overheid)
14
7.3.
Data governance verordening
14
8.
Uitvoeringslasten en financiële gevolgen voor overheidsorganisaties
14
9.
Regeldruk (voor burgers en bedrijven)
17
10.
Privacy en andere grondrechten
17
10.1.
Context
18
10.2.
Uitgangspunt richtlijn
19
10.3.
Niet-persoonsgegevens, geanonimiseerde gegevens en persoonsgegevens
20
10.4.
Openbaarheid via openbare registers
21
10.5.
Anonimisering als proces
22
10.5.1.
Wat wordt er van organisaties verwacht?
22
II
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
23
Artikel 2. Toepassingsbereik
23
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
tot wijziging van de Wet hergebruik van overheidsinformatie en enkele andere wetten
in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2019/1024/EU van het Europees Parlement
en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie.
Aan de hand hiervan hebben deze leden een aantal vragen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben naar
aanleiding hiervan nog een aantal algemene vragen. Allereerst, in hoeverre is het
met de voorgestelde wet mogelijk dat overheidsinstanties allerlei persoonsgegevens
met elkaar delen wanneer daar een wettelijke grondslag voor is? En in hoeverre is
het dan mogelijk dat er per abuis onjuiste gegevens over iemand worden verspreid?
En is het in de ogen van de regering daarmee nog wel mogelijk om die onjuiste informatie
te achterhalen en aan te passen?
Het wetsvoorstel biedt geen nieuwe mogelijkheden aan overheidsinstanties om persoonsgegevens
met elkaar te delen. De Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) ziet niet op
enige uitwisseling van gegevens tussen overheidsinstanties onderling, maar op het
herbruikbaar aanbieden van gegevens voor iedereen – voornamelijk aan burgers en bedrijven.
Het gaat daarbij alleen om gegevens die al openbaar zijn.
De leden van de D66-fractie vragen verder in hoeverre dit wetsvoorstel betrekking
heeft op gecombineerde gegevens, in de zin van samenstellingen van verschillende brongegevens.
Deze leden vragen of die gecombineerde gegevens ook mogen worden gedeeld door verschillende
instanties.
Dit wetsvoorstel heeft in principe betrekking op alle gegevens die zich bij overheidsinstanties
bevinden, mits ze vallen binnen het toepassingsbereik van artikel 2. Dat toepassingsbereik
vereist onder andere dat de gegevens openbaar zijn en geen gevoelige persoonsgegevens
betreffen. Indien een overheidsinstantie verschillende brongegevens heeft samengebracht
tot gecombineerde gegevens en die gecombineerde gegevens openbaar en ongevoelig zijn,
dan worden zij beschikbaar gesteld voor hergebruik.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en maken van
de gelegenheid gebruik om nog enkele vragen te stellen.
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd of de regering een beknopt overzicht wil
delen van hoeveel verzoeken in het kader van de Wet hergebruik van overheidsinformatie
(Who) overheidsorganisaties ontvangen en hoe vaak deze verzoeken worden ingewilligd.
Deze leden vragen verder of de regering verwacht dat met deze wijziging het aantal
Who-verzoeken zal toenemen en welke gevolgen dit heeft voor overheidsorganisaties.
Omdat verzoeken om hergebruik niet centraal binnenkomen en regelmatig gedaan worden
bij de (overheids)organisatie zelf, beschikt de regering niet centraal over precieze
aantallen. Belangstellenden die een verzoek willen indienen kunnen terecht bij data.overheid.nl,
die deze verzoeken doorgeleidt naar de datahouder of anderszins informatie zal verschaffen
over de vindbaarheid en beschikbaarheid van gezochte data. Via data.overheid.nl zijn
er in 2023 vooralsnog zo’n 500 verzoeken om hergebruik ingediend. Het leeuwendeel
hiervan was gericht aan Rijksorganisaties.1 Daarbij wees een impactanalyse van de Verenging van Nederlandse Gemeenten (VNG) uit
dat het aantal Who-verzoeken (bij Nederlandse gemeenten) zeer beperkt is.2 De verwachting is dat het aantal verzoeken om hergebruik niet significant zal toenemen.
Wel zullen er mogelijk meer verzoeken tot hergebruik worden gedaan omdat de reikwijdte
wordt uitgebreid waardoor de Who nu ook (gedeeltelijk) van toepassing is op overheidsondernemingen
en onderzoeksorganisaties.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering wil toelichten in hoeverre dit wetsvoorstel
nationale «koppen» bevat op regels die uit de Richtlijn volgen, of dat dit wetsvoorstel
een rechtstreekse implementatie betreft zonder extra regels die verder gaan dan de
Richtlijn.
In het wetsvoorstel is geprobeerd om zuiver te implementeren en geen nationale koppen
toe te voegen. Sommige regels uit het wetsvoorstel gaan desalniettemin iets verder
dan het uiterst minimale dat de richtlijn eist. Dat komt in de eerste plaats door
in het verleden gemaakte keuzes die doorwerken in het heden. Zo laat de richtlijn
de lidstaten vrij om computerprogramma’s wel of niet onder het begrip «document» –
en daarmee onder de werking van de wet – te laten vallen. In Nederland is echter al
sinds de implementatie van de eerste Open data richtlijn in 2005 aangesloten bij het
documentbegrip van de Wob, nu Woo, waaronder computerprogramma´s begrepen zijn. Het
leek onlogisch om daar nu vanaf te stappen, ook omdat de inclusie van computerprogramma’s
juist goed aansluit op het opensourcebeleid van de overheid. Iets vergelijkbaars geldt
voor de tarieven die archieven mogen heffen voor het aanbieden van gegevens voor hergebruik:
die zijn in Nederland beperkter dan wat de richtlijn toelaat. Daarvoor is destijds
gekozen omdat dat beter aansluit op het Nederlandse archiefstelsel, waarbij gebruik
van archiefmateriaal in hoofdregel gratis moet zijn. Die redenering is nog steeds
geldig.
In de tweede plaats kent de richtlijn soms zeer open normen, die in het wetsvoorstel
op een bepaalde manier worden ingevuld. Zo stelt artikel 5, tweede lid, van de richtlijn:
«De lidstaten moedigen openbare lichamen en overheidsondernemingen aan om documenten
die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, te produceren en beschikbaar
te stellen overeenkomstig het beginsel «open door ontwerp en door standaardinstellingen»
(«open by design and by default»).» Daaraan is in dit voorstel uitvoering gegevens door enkele (inspannings)verplichtingen
op te nemen in artikel 2a en 5d van de Who. Maar er zijn natuurlijk meerdere manieren
om organisaties «aan te moedigen» om aan het genoemde beginsel te voldoen.
Overigens gaat het telkens om keuzes die in het voordeel van burgers en bedrijven
werken, nooit in hun nadeel. Burgers en bedrijven ondervinden hiervan dus geen lasten,
maar meer mogelijkheden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering een update wil geven over de ingebrekestelling
van Nederland door de Europese Commissie en de rechtszaak bij het Hof van Justitie
tegen Nederland vanwege het niet tijdig implementeren van onderliggende richtlijn.
Op dit moment, is de stand van zaken als volgt:
• Op 29 september 2021 heeft Nederland van de Europese Commissie een ingebrekestelling
ontvangen. Op 26 november 2021 heeft Nederland daarop gereageerd.
• Op 6 april 2022 heeft Nederland van de Europese Commissie een Met redenen omkleed
advies ontvangen. Op 2 juni 2022 heeft Nederland daarop gereageerd.
• Op 31 maart 2023 heeft de Europese Commissie ten aanzien van deze zaak een verzoekschrift
gestuurd aan het Hof van de EU. Op 15 juni 2023 heeft Nederland daarop gereageerd
met een verweerschrift.
• Op 27 juli 2023 heeft de Europese Commissie een Memorie van Repliek ingediend. Op
30 augustus 2023 heeft Nederland daarop gereageerd met een Memorie van Dupliek.
• Het Hof van de EU zal nu gaan bepalen of er een zitting komt, of dat deze zaak alleen
schriftelijk zal worden behandeld. Wanneer de behandeling precies plaats zal vinden,
is afhankelijk van de agenda van het Hof. Dit kan al zeer binnenkort zijn, maar zou
ook nog enkele maanden kunnen duren.
Omdat het om een lopende procedure gaat, worden deze stukken in dit stadium nog niet
openbaar gemaakt. Ik kan u wel melden dat de Commissie eist dat het Hof aan Nederland
een forfaitaire som oplegt van € 13 900 per dag, gerekend vanaf de implementatiedeadline
(20 juni 2019), tot aan het moment waarop het Hof uitspraak doet, of het moment waarop
Nederland niet meer in gebreke is. Indien Nederland op de datum van de uitspraak van
het Hof nog steeds in gebreke is, eist de Commissie vanaf dat moment aanvullend een
dwangsom van € 75 060 per dag, tot het moment waarop Nederland niet meer in gebreke
is.
Welke uitkomst de zaak ook zal hebben, de mogelijke sanctie zal afhankelijk zijn van
de duur die Nederland in gebreke is, maximaal geteld vanaf de implementatiedeadline
tot de datum dat Nederland niet meer in gebreke is. Het is (ook) daarom van belang
dat het wetsvoorstel zo snel mogelijk in werking kan treden om de overschrijding van
de implementatietermijn zoveel mogelijk te beperken.
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties hebben met belangstelling kennisgenomen
van de implementatie van de nieuwe Europese Open Data Richtlijn. Deze richt zich voornamelijk
op het bevorderen van de economische en technologische vooruitgang. Hierover hebben
deze leden enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de wijziging van de Wet hergebruik
van overheidsinformatie en enkele andere wetten in verband met de implementatie van
richtlijn nr. 2019/1024/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019
inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie, en hebben enkele vragen
hierover.
1.1. Aanleiding
De leden van de VVD-fractie constateren dat de Open Data Richtlijn als doel heeft
om het potentieel van overheidsinformatie zo goed mogelijk te benutten t.b.v. van
de Europese economie en samenleving. Onder meer ten gunste van de vooruitgang op het
gebied van digitale technologieën en om digitale innovatie verder te stimuleren, met
name op het gebied van kunstmatige intelligentie. Deze leden vragen of de regering
kan aangeven hoe het verbod op hergebruik van persoonsgegevens zich verhoudt tot deze
doelstelling en welke gevolgen dit verbod heeft voor de ontwikkeling van de data-economie
en kunstmatige intelligentie?
Het is goed om te benoemen dat het wetsvoorstel geen algemeen verbod op het hergebruik
van persoonsgegevens kent, maar dat het verbod zich beperkt tot gegevens die zich
bevinden in openbare registers, althans dat de Who daarop niet van toepassing is.
Dat betekent niet dat met die gegevens helemaal niets gedaan mag worden, maar dat
de ruimte die er is, volledig wordt bepaald door de regelgeving over het betreffende
register, in combinatie met de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). De
verwerking moet dan dus aansluiten bij de doelstelling van het register, of het moet
gaan om een verdere verwerking die de AVG als niet-problematisch beschouwt (zoals
archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische
doeleinden). Voor openbare persoonsgegevens die zich buiten de openbare registers
bevinden, is net iets meer ruimte om een individuele afweging te maken, maar ook dat
moet voldoen aan de AVG. Die regel geldt ook al onder de huidige Who. De meeste persoonsgegevens
zijn overigens helemaal niet openbaar en vallen daarmee buiten de werking van de Who.
Het ontwikkelen van de data-economie en kunstmatige intelligentie is erg belangrijk
en iets waar Nederland actief op aanstuurt. Deze ontwikkeling mag echter niet ten
koste gaan van de bescherming van persoonsgegevens. Zeker niet als het gaat om persoonsgegevens
die verplicht in een register staan, voor heel andere doeleinden. Mensen hebben immers
niet de vrije keuze om afgifte van die gegevens te weigeren. Voor zover de data-economie
en kunstmatige intelligentie worden ontwikkeld op basis van gegevens die onder de
Who beschikbaar worden gesteld, zal dat dus voornamelijk moeten gaan om niet-persoonsgegevens.
De (potentiële) voorraad beschikbare niet-persoonsgegevens is overigens nog steeds
enorm en waardevol. En voor zover de data-economie en kunstmatige intelligentie gebruik
willen maken van persoonsgegevens, zal dat een andere basis moeten hebben dan de Who.
Zo kent de onlangs in werking getreden Datagovernanceverordening de structuren van
«databemiddelingsdiensten» en «data-altruïstische organisaties» om als betrouwbare
datatussenpersoon te fungeren voor data die niet openbaar mogen worden. Daarnaast
wordt in EU-verband gewerkt aan een European Health Data Space om medische data in
een beveiligde omgeving toch voor onderzoek te kunnen gebruiken en kent de aankomende
Dataverordening (Data Act / DA) meer mogelijkheden voor gebruikers van Internet-of-things-apparaten
om hun gebruiksgegevens ook zelf te ontvangen en, indien zij dat wensen, door te sturen
naar een derde partij.
1.2. Achtergrond
In de memorie van toelichting lezen de leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties dat
de positie van het midden- en kleinbedrijf (mkb) veilig moet worden gesteld. Welke
acties heeft de Staatssecretaris genomen, of gaat zij nemen, om de positie van kleinere
ondernemingen te versterken bij het hergebruiken van open data? Zijn er in het licht
van deze richtlijn al lopende exclusiviteitsarrangementen met private partijen verbroken?
Hoe worden de publieke waarden, zoals die staan in de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren,
bevorderd en versterkt door deze wijzigingen? Hoe worden deze waarden gewaarborgd
bij het ontwikkelen van artificiële intelligentie met open data? Wat wordt er bedoeld
met «aanmoedigen» in de zin «aanmoedigen van het aanbieden van dynamische gegevens»?
Het open dataportaal van de Nederlandse overheid, data.overheid.nl, biedt het mkb
een gebruiksvriendelijk platform waarop meer dan 15 duizend datasets zijn opgenomen.
De High Value Datalist (HVDs) uitvoeringsverordening, die onderdeel uitmaakt van de
Open Data Richtlijn, zal vanaf medio 2024 overheidspartijen binnen de EU verplichten
om bepaalde open datasets kosteloos en met minimale juridische en technische beperkingen
beschikbaar te stellen. Deze HVDs zijn ontwikkeld voor het mkb en start-ups om hen
te laten profiteren van het grote potentieel van open overheidsinformatie.3
Onder de Who (artikel 7, vijfde lid) zijn overheidsorganisaties verplicht exclusiviteitsarrangementen
te publiceren in een publicatieblad. De regering is niet bekend met dergelijke publicaties.
Een uitvraag door de VNG,4 levert als beeld op dat geen gebruik wordt gemaakt van exclusiviteitsarrangementen.
Door de wijziging van de Who worden verdere barrières voor het hergebruik van open
overheidsinformatie weggenomen. Een rijk aanbod aan open data (zoals o.a. uitgaven,
besluiten en toespraken) kan daarbij bijdragen aan meer transparantie en een betere
informatievoorziening voor burgers en maatschappelijke organisaties. Dit zijn cruciale
randvoorwaarden om publieke waarden als democratie en participatie (zoals opgenomen
in de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren5) beter te borgen en te versterken.
Bij het trainen van AI-systemen is het van belang dat de data die wordt ingezet in
lijn is met publieke waarden, zoals privacy. Wat betreft de Who geldt dat de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG) voorrang heeft op de Who. Daarmee zijn persoonsgegevens
in beginsel uitgezonderd van de reikwijdte van de Who. Dit betekent dat de open overheidsinformatie
die via de Who wordt ontsloten, en die bijvoorbeeld kan worden ingezet voor het trainen
van AI-modellen, in principe geen persoonsgegevens bevat. In de aangescherpte handleiding
voor de Who die momenteel wordt ontwikkeld, zal specifiek rekening worden gehouden
met open data en AI-toepassingen.
Ten aanzien van dynamische data, worden overheidsorganisaties niet verplicht om die
gegevens actief aan te bieden. Wel hebben zij onder artikel 5d een inspanningsverplichting
om dat te doen. Dat is wat er wordt bedoeld met het aanmoedigen van het aanbieden
van dynamische gegevens. Indien een overheidsorganisatie een concreet verzoek krijgt
om dynamische gegevens aan te bieden, is er in beginsel wel een plicht om daaraan
te voldoen.
2. Uitbreiding van de reikwijdte
De leden van de D66-fractie lezen dat er afwijkende regels gelden voor zogenoemde
overheidsondernemingen. Kan de regering een aantal voorbeelden noemen van belangrijke
overheidsondernemingen in Nederland? Kan de regering toelichten hoe waarschijnlijk
zij het acht dat overheidsondernemingen hun data beschikbaar stellen, als dit berust
op een vrijwillige keuze?
Voorbeelden van belangrijke overheidsondernemingen in Nederland zijn de Nederlandse
Spoorwegen, Tennet en Havenbedrijf Rotterdam. Het hangt van de betreffende organisatie
af hoe waarschijnlijk het is dat zij hun data beschikbaar stellen, maar veel overheidsbedrijven
doen dat al. Zo beschikt de NS over een API-portaal (apiportal.ns.nl), de haven van Rotterdam over een open data portaal (data.rotterdam.nl) en maakt Tennet diverse gegevens beschikbaar om te exporteren (tennet.org/bedrijfsvoering/ExporteerData.aspx). Via open data portalen kunnen overheidsondernemingen, en ook andere (overheids)
organisaties, verzoeken om hergebruik in veel gevallen automatisch afhandelen. Het
loont dus de moeite om als organisatie te investeren in het automatisch aanbieden
van open data.
De leden van de D66-fractie constateren dat de uitbreiding van de reikwijdte van de
Who impact heeft op allerlei overheids- en publieke instellingen, zoals onderwijs-
en onderzoeksinstellingen. Hoe faciliteert de regering deze instellingen in de consequenties
daarvan? In hoeverre is er een duidelijke richtlijn om te bepalen of onderzoeksgegevens
moeten worden gekwalificeerd als «met publiek geld gefinancierde onderzoeksactiviteiten»?
De nieuwe regels over de beschikbaarstelling van onderzoeksgegevens door onderwijs-
en onderzoeksinstellingen sluiten goed aan op het Open Science-beleid dat in Nederland
al geldt.6 Nederland faciliteert open science onder andere door daarvoor geld beschikbaar te
stellen en door met onderwijs- en onderzoeksinstellingen afspraken te maken. Zo heeft
op 29 maart van dit jaar een groot aantal7 instanties het convenant van het Regieorgaan Open Science NL ondertekend. Zie hierover
ook de brief aan uw Kamer van de Minister van OCW van dezelfde datum.8 Er bestaat geen concrete richtlijn over de vraag of bepaalde onderzoeksgegevens moeten
worden gekwalificeerd als «met publiek geld gefinancierde onderzoeksactiviteiten».
In plaats daarvan vloeit de bredere vraag of bepaalde onderzoeksgegevens als open
data beschikbaar moeten worden gesteld veelal voort uit de financieringsvoorwaarden
van financiers van het betreffende onderzoek. Zo voert de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) – een ZBO onder verantwoordelijkheid van het
Ministerie van OCW – al jaren het beleid dat NWO gefinancierde projecten zo open en
FAIR mogelijk beschikbaar moeten worden gesteld.9 Tevens is één van de taken van het regieorgaan Open Science om een forum te bieden
waarbinnen organisaties kennis over Open Science kunnen uitwisselen. Zodoende kunnen
er over dit onderwerp best practices worden ontwikkeld.
2.1 Overheidsondernemingen
2.1.1 Inleiding
De leden van de CDA-fractie lezen dat het aanbieden van gegevens voor overheidsondernemingen
grotendeels vrijwillig blijft. Deze leden vragen hoe dit zich verhoudt tot de opmerking
onder paragraaf 3.1.3, waar de regering aangeeft dat uit de Who geen verplichting
volgt om toestemming tot hergebruik te geven. Zij vragen waarom wordt gesproken over
«grotendeels vrijwillig», in plaats van over «vrijwillig» en wat de zinsnede «grotendeels»
dan precies inhoudt.
Voor overheidsondernemingen geldt dat zij op grond van dit wetsvoorstel niet verplicht
zijn om gegevens voor hergebruik beschikbaar te stellen. Als zij er toch voor kiezen
om gegevens beschikbaar te stellen, dan zijn daarop echter wel diverse regels uit
het wetsvoorstel van toepassing. Met de term «grotendeels» is geprobeerd tot uitdrukking
te brengen dat het «of» vrij is, maar het «hoe» niet.
2.1.2 Het begrip «overheidsonderneming»
De leden van de CDA-fractie constateren dat overheidsondernemingen onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel worden gebracht, maar dat in de inleiding slechts wordt gesproken
over overheidsbedrijven in de transport- en nutssectoren. Deze leden vragen daarom
of de wetswijziging voorstelt dat álle overheidsondernemingen onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel zullen vallen en of de regering hierover duidelijkheid wil bieden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de betreffende overheidsondernemingen op wie
dit wetsvoorstel betrekking heeft expliciet zijn geconsulteerd en of er met hen gesproken
is over de gevolgen van dit wetsvoorstel, bijvoorbeeld op het gebied van strategische
veiligheid. Deze leden vinden het met name belangrijk dat met overheidsondernemingen
die ook worden gekwalificeerd als vitale organisaties gesproken wordt over de gevolgen
van dit wetsvoorstel in de praktijk.
De richtlijn en het wetsvoorstel beperken zich tot overheidsondernemingen in de genoemde
transport- en nutssectoren. Overheidsbedrijven die zich op andere terreinen begeven,
vallen buiten de reikwijdte van dit voorstel. Er heeft geen expliciete consultatie
van overheidsondernemingen plaatsgevonden, wel is aan het wetsvoorstel een uitgebreide
voorbereiding voorafgegaan en is het wetsvoorstel in internetconsultatie gegeven.
Het voorstel brengt geen risico’s met zich mee op het gebied van strategische veiligheid.
Hergebruik onder de Who ziet namelijk alleen op gegevens die al openbaar zijn, terwijl
gevoelige gegevens in de regel juist niet openbaar worden gemaakt. De Woo kent bijvoorbeeld
uitzonderingen voor openbaarmaking als dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden
of het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de beveiliging van personen en
bedrijven en het voorkomen van sabotage. Men zal dus doorgaans niet toekomen aan een
beoordeling op grond van de Who, omdat de gegevens niet openbaar zijn. Indien gegevens
wel openbaar zijn en is de Who daarop van toepassing, dan mogen overheidsondernemingen
onder het wetsvoorstel alsnog zelf bepalen of zij die gegevens al dan niet voor hergebruik
aanbieden. Zij worden nergens toe verplicht.
2.1.3 Afwijkende regels
De leden van de CDA-fractie lezen dat het in de eerste plaats aan de overheidsonderneming
zelf is om te besluiten of zij gegevens ter hergebruik aanbieden en dat het overheidsondernemingen
vrij staat om hiervoor een vergoeding inclusief redelijk rendement in rekening te
brengen bij de hergebruiker. Deze leden vragen in hoeverre het mogelijk of wenselijk
is als de regering (bijvoorbeeld het verantwoordelijke beleidsdepartement) de bevoegdheid
heeft zo’n beslissing te overrulen wanneer de regering zwaarwegende risico’s ziet
voor bijvoorbeeld de privacy of de veiligheid, aangezien voor de overheidsonderneming
ook een economisch belang kan meespelen. Deze leden vragen of de regering wil ingaan
op de juridische en inhoudelijke aspecten hiervan.
De regering krijgt in dit voorstel geen (nieuwe) bevoegdheid om Who-beslissingen te
overrulen. In hoeverre in het algemeen beslissingen van overheidsondernemingen kunnen
worden overruled, wordt bepaald door de precieze relatie tussen die overheidsonderneming
en het verantwoordelijke beleidsdepartment. Het is onwenselijk om daarover in dit
wetsvoorstel iets afwijkends te regelen. Het voorstel staat inderdaad toe dat overheidsondernemingen
een bepaald bedrag in rekening te brengen, maar deze bevoegdheid hadden zij al omdat
ze als bedrijf opereren. Het wetsvoorstel betreft juist een inperking van die ruimte:
de tarieven moeten vanaf nu worden bepaald aan de hand van objectieve, transparante
en controleerbare criteria, en het maximale rendement wordt vastgesteld op maximaal
5 procentpunten bovenop de vaste rente van de ECB. Het wetsvoorstel perkt het economisch
belang voor overheidsondernemingen dus in, waardoor het algemeen belang een relatief
zwaarder gewicht krijgt.
In antwoord op de vraag naar zwaarwegende risico´s voor bijvoorbeeld de privacy of
de veiligheid, is van belang dat van hergebruik slechts sprake is in geval van gegevens
die reeds openbaar zijn. Genoemde zwaarwegende risico´s zijn reeds eerder afgewogen.
Aan een beoordeling op basis van de Who, zal men niet toekomen. Dergelijke risico’s
worden door dit wetsvoorstel dus niet vergroot.
2.2 Onderzoeksgegevens
2.2.1 Inleiding
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties zijn positief over het makkelijker kunnen
delen van onderzoeksgegevens. Wetenschappelijke kennis is bij uitstek bedoeld om in
het algemene belang in te zetten en hoort daarvoor zo openbaar mogelijk te zijn. Echter
lezen deze leden ook dat het instanties vrij staat om data wel of niet beschikbaar
te stellen. Hanteert de regering een standaard afwegingskader voor deze beslissing?
Welke democratische controle bestaat er op de keuze van instanties om hun data wel
of niet te delen?
Het wetsvoorstel laat inderdaad ruimte voor organisaties om onderzoeksdata niet openbaar
te maken en daarmee ook niet voor hergebruik beschikbaar te stellen. In de praktijk
is het Open Science-beleid echter al verder gevorderd.10 Publieke financiers van onderzoek stellen bijvoorbeeld als financieringsvoorwaarde
dat de door hun gefinancierde projecten zo open en FAIR mogelijk beschikbaar moeten
worden gesteld.11 Ook heeft een grote groep belangrijke spelers op 29 maart van dit jaar een convenant
getekend met betrekking tot het regieorgaan Open Science, waarin deze organisaties
zich commiteren aan de Open Sciencebeweging.12 De regering zelf hanteert geen standaardafwegingskader, maar de betrokken organisaties
ontwikkelen best practices, ook in internationale samenwerking. De Minister van OCW
rapporteert met enige regelmaat over de stand van zaken ten aanzien van Open Science
aan de Kamer.
3. Dynamische gegevens en specifieke hoogwaardige gegevenssets
De leden van de D66-fractie constateren dat de regering ervoor kiest om het niet verplicht
te maken voor met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen
om op eigen initiatief dynamische gegevens aan te bieden, maar deze kunnen hier wel
voor kiezen. Kan de regering onderbouwen waarom hiervoor gekozen is? Tevens vragen
deze leden in hoeverre er een uitvoeringstoets wordt uitgevoerd.
Er is in een eerder stadium overwogen om het actief beschikbaar stellen van dynamische
gegevens verplicht te stellen, maar dit bleek verder te gaan dan waartoe de richtlijn
verplicht. Om enerzijds te blijven bij het gebod van zuivere implementatie13 en anderzijds rekening te houden met uitvoeringslasten, is het actief aanbieden van
dynamische gegevens teruggebracht tot een inspanningsverplichting. Aanbieden van dynamische
gegevens op verzoek, wordt wel een verplichting. De Vereniging van Nederlandse gemeenten
(VNG) heeft in mei 2020 een impactanalyse uitgevoerd ten aanzien van de Open data
richtlijn. Gedurende het implementatietraject zijn diverse partijen, waaronder de
VNG, nogmaals geconsulteerd. Hun reacties zijn aan uw Kamer verzonden als bijlagen
bij stuknummer 3. Op het moment van schrijven loopt er nog een andere uitvoeringstoets,
maar die heeft specifiek betrekking op de hoogwaardige gegevenssets.
3.1. Verzoek om dynamische gegevens
De leden van de CDA-fractie lezen dat met een publieke taak belaste instellingen en
overheidsondernemingen niet verplicht zijn om dynamische gegevens ter hergebruik aan
te bieden. Echter, deze leden lezen ook dat de regering het wel aanmoedigt om dynamische
gegevens beschikbaar te stellen via Application Programming Interfaces (API´s). Zij
vragen hoe dit zich tot elkaar verhoudt en of de regering bijvoorbeeld gaat monitoren
hoe organisaties met het aanbieden van dynamische gegevens omgaan in het kader van
de Who en aan de hand daarvan al dan niet extra stappen wil zetten.
Overheidsorganisaties hebben geen harde verplichting om uit eigen beweging dynamische
gegevens voor hergebruik aan te bieden, maar dit wordt wel aangemoedigd via de hiervoor
genoemde inspanningsverplichting. Indien een overheidsorganisatie van een burger of
bedrijf een concreet verzoek krijgt tot het beschikbaar stellen van dynamische data,
zijn zij echter wel verplicht om daarover een besluit te nemen. Bij een afwijzing
van dat verzoek kan een aanvrager een bezwaar- en/of beroepsprocedure starten. Onder
de Open data richtlijn geldt een rapportageverplichting. In dat verband zal na de
inwerkingtreding van de Who een uitvraag worden gedaan naar hergebruik van dynamische
gegevens.
4. Tarieven
De leden van de SP-fractie lezen dat, door deze wijziging, onderzoeksgegevens uit
publiek gefinancierd wetenschappelijk onderzoek herbruikbaar worden gemaakt. Dat is
een goede zaak. Wel willen deze leden voorkomen dat informatie voortvloeiend uit publiek
gefinancierd onderzoek wordt ingezet door private bedrijven om deze kennis te privatiseren
en toekomstig publiek gefinancierd onderzoek stil te leggen om hun marktpositie te
versterken. Kan de regering garanderen dat door het intellectueel eigendomsrecht er
geen publieke informatie wordt geprivatiseerd waardoor eventueel publiek gefinancierd
onderzoek stil komt te staan?
Wanneer onderzoeksgegevens als open science worden aangeboden, gebeurt dat doorgaans
onder een open licentie. Zo’n licentie biedt hergebruiker veel vrijheid om met de
gegevens te doen wat zij willen. Zo’n licentie is echter slechts een gebruiksrecht,
niet een overdracht van de intellectuele eigendomsrechten. Die rechten blijven bij
de oorspronkelijke aanbieder. Afnemers van de gegevens kunnen dit soort open data
dus niet achteraf privatiseren, oftewel de gegevens blijven evenzeer beschikbaar voor
publiek gefinancierd onderzoek.
4.1 Tariefregels per type organisatie
De leden van de CDA-fractie lezen dat de eerste HVD-uitvoeringsverordening van de Europese Commissie nog niet van toepassing is op overheidsondernemingen,
en zou dat wel zo zijn dan kan de Europese Commissie voor bepaalde gegevenssets een
uitzondering opnemen. Deze leden vragen wat het standpunt is van de regering ten aanzien
van de HVD-uitvoeringsverordening, of deze van toepassing zou moeten zijn op overheidsondernemingen
en zo ja, voor welke gegevenssets zou moeten gelden dat zij niet kosteloos ter beschikking
hoeven te worden gesteld.
De thema’s waarop de HVD-uitvoeringsverordening betrekking heeft (geospatiale data,
aardobservatie en milieu, meteorologische data, statistiek, bedrijven en eigendom
van bedrijven, en mobiliteit) betreffen voor het overgrote deel gegevens die reeds
bij publieke organisaties liggen. Alleen het thema «mobiliteit» leent zich eventueel
voor uitbreiding met data van overheidsondernemingen. De huidige lijst is beperkt
tot «vervoersnetwerken» die ook onder de Inspire-richtlijn vallen. Actuele vervoersbewegingen
van openbare vervoerders zouden zich mogelijk nog lenen als hoogwaardige gegevensset.
Tegelijkertijd zijn die gegevens doorgaans al als open data beschikbaar, dus het is
de vraag of aanwijzen van die datasets voor Nederland veel meerwaarde heeft. De regering
heeft geen reden om aan te nemen dat kosteloze beschikbaarstelling van die gegevens
concurrentieverstorend zou werken, kosteloze beschikbaarstelling zou daarom het uitgangspunt
moeten zijn.
5. Exclusieve rechten
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering een overzicht wil delen van de reeds
bestaande exclusieve rechten ten aanzien van het hergebruik van overheidsinformatie.
Zoals in het voorgaande antwoord op een vraag van de leden van de PvdA en GL fracties
aan de orde kwam, is de regering niet bekend met exclusieve rechten. Uit de Impactanalyse
Europese Open Data Richtlijn van de VNG van 2020 blijkt dat op dat moment geen van
de ondervraagde gemeenten exclusieve overeenkomsten hadden lopen.14 Daarnaast dienen onder de Who (artikel 7, vijfde lid) overheidsorganisaties dergelijke
arrangementen te publiceren in een publicatieblad, maar de regering zijn zulke publicaties
niet bekend.
6. Overige wijzigingen
De leden van de D66-fractie vragen in hoeverre de regering het standpunt deelt dat
de FAIR-principes15 opgenomen dienen te worden in de richtlijn of het wetsvoorstel.
Met het wetsvoorstel worden de FAIR-beginselen opgenomen in de begripsomschrijving
in artikel 1, eerste lid, van de Who. Er is voor gekozen om de beschrijving summier
te houden, zodat de open science-community ruimte houdt om daaraan nadere invulling
te geven.
6.1 Open source software
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties vinden het een positieve ontwikkeling
dat er een inspanningsverplichting komt om zoveel als mogelijk open source software
te ontwikkelen. Maar wat zijn de gevolgen van deze veranderingen op reeds ontwikkelde
software die niet open source is? Wordt er van de originele ontwikkelaar verwacht,
bij aanvraag van een publiek gefinancierde programma, dat deze wordt aangepast.
Reeds lopende afspraken en contracten worden door dit wetsvoorstel niet doorbroken.
Maar op het moment dat een overheidsorganisatie of overheidsonderneming opnieuw een
beslissing moet nemen over de financiering van software, moet in dat stadium wel worden
overwogen in hoeverre open source een optie is. In de Kamerbrief uit 2020 over dit
onderwerp is het beleid toegelicht:16
«Het uitgangspunt (...) is dan ook: «open, tenzij». Mijn oproep aan overheden is om
de broncode vrij te geven, tenzij er gegronde redenen zijn om het niet te doen, bijvoorbeeld
als de belangen van nationale of openbare veiligheid zich daartegen verzetten of de
benodigde vertrouwelijke werkwijze van de overheid, denk aan opsporing en toezicht,
worden geschaad. Dit moet goed doordacht en uitgewerkt zijn. Daarnaast dienen overheidsorganisaties
per geval in te schatten of de maatschappelijke baten van openstelling ten minste
opwegen tegen de kosten van het vrijgeven van de broncode. Het vrijgeven van de bestaande
code vraagt behoorlijk wat investeringen. In dat geval kan het raadzamer zijn om open
source vooral in te zetten bij het bouwen van nieuwe systemen. Bij het afwegen van
de kosten en baten is het verder van belang om scherp te hebben welke doelen en baten
worden beoogd.»
Dit beleid is nog steeds geldig, met als verschil dat deze «oproep» met het wetsvoorstel
verandert in een wettelijke inspanningsverplichting.
7. Wijzigingen in andere wetten en samenloop
De leden van de CDA-fractie vragen naar de samenloop van dit wetsvoorstel met de Datavisie
Handelsregister waaraan op dit moment wordt gewerkt. Een onderdeel daarvan is de financieringssystematiek
van het Handelsregister. Concreet vragen deze leden of het onderhavige wetsvoorstel
ertoe zal leiden dat de Kamer van Koophandel (KvK) een minder hoge bijdrage mag vragen
van grootverbruikers van data uit het Handelregister.
De tariefregels voor «normale» gegevens die de KvK aanbiedt, worden met dit wetsvoorstel
inhoudelijk nauwelijks gewijzigd. Zowel de huidige Who als de voorgestelde wijziging
schrijven voor dat de kosten voor het hergebruik in een bepaalde verhouding staan
tot de kosten die de KvK daadwerkelijk zelf moet maken. Voor zover grootverbruikers
voor de KvK duurder zijn, kan dat dus logischerwijze leiden tot het vragen van een
hogere bijdrage. Het ligt anders voor Handelsregisterdata die in de HVD-uitvoeringsverordening
worden aangemerkt als «specifieke hoogwaardige gegevensset». Deze gegevens moeten
in principe kosteloos beschikbaar worden gemaakt, ongeacht of de afnemer een grootverbruiker
of kleinverbruiker is. Wel kan de KvK bijvoorbeeld redelijke gebruiksvoorwaarden opleggen.
De KvK moet een redelijke inspanning leveren om te zorgen voor voldoende bandbreedte
zodat organisaties gegevens kunnen downloaden, maar een hergebruiker moet het systeem
ook niet onevenredig zwaar belasten.
De leden van de D66-fractie lezen dat een reden dat de wijzigingen in de Who niet
worden toegepast op de BES-eilanden is dat dit wetsvoorstel in een vergevorderd stadium
was voordat het principe «comply or explain» in werking trad. Deze leden vinden dat
dit onvoldoende is onderbouwd. Kan de regering een inhoudelijke reden geven waarom
er wordt gekozen om deze wijzigingen in regelgeving niet in de BES-eilanden in te
voeren en aangeven in hoeverre de huidige wetgeving in de BES-eilanden verschilt van
de toekomstige situatie in Nederland?
De keuze om dit wetsvoorstel nog niet gelijktijdig in Caribisch Nederland in te voeren,
is niet principieel van aard, maar praktisch. Nederland loopt achter met de implementatie
van de Open data richtlijn; om die reden is het wenselijk om het wetsvoorstel zo snel
mogelijk in werking te laten treden. Om dat proces niet te vertragen, zijn, zoals
gebruikelijk is bij EU-implementatie, in het voorstel geen zaken opgenomen die niet
nodig zijn om aan onze EU-rechtelijke verplichting te voldoen. Toepassing van dit
wetsvoorstel in Caribisch Nederland behelst veel meer dan slechts de wettelijke bepaling
dat de wet in Caribisch Nederland van toepassing is. Het is niet zeker of de Who voldoende
aansluit op de Caribische regelgeving om zomaar van toepassing te verklaren, waarschijnlijk
zijn daarvoor diverse aanpassingen nodig. Het onderzoeken en toepassen daarvan vraagt
veel afstemming en overleg met de besturen van Caribisch Nederland. Daarnaast is het
ook de vraag of deze wetgeving en de voorbereiding daarop voor Caribisch Nederland
uitvoerbaar is. De regering herkent echter dat hergebruik van overheidsinformatie
ook in Caribisch Nederland toegevoegde waarde kan hebben en nagestreefd moet worden.
De mate waarin en de manier waarop moet echter nog nader worden onderzocht en uitgewerkt.
In de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren wordt daarom opgenomen dat dit verkend
zal worden. Het doel is om uiteindelijk te komen tot een (apart) wetsvoorstel waarin
hergebruikwetgeving en mogelijk ook openbaarheids- en bekendmakingswetgeving zoveel
mogelijk in Caribisch Nederland van toepassing wordt.
De leden van de SP-fractie lezen dat de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who)
gewijzigd zal worden en dat het systeem van weigeringsgronden uit de procedure van
de Wet open overheid (Woo) zal worden toegepast. Deze leden begrijpen deze keuze niet
goed. Waarom kiest de regering ervoor om deze Woo-procedure te volgen, aangezien de
Who gaat over openbare informatie, en een verzoek om hergebruik niet kan weigeren?
De regering gaat er vanuit dat de SP met deze vraag doelt op adviespunt 7c van het
advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State. De Afdeling vraagt zich daarin
af waarom de zienswijzeprocedure, die is afgeleid uit de Woo, niet uit de Who wordt
geschrapt. De Afdeling stelt daarbij dat de weigeringsgronden van de Woo niet van
toepassing zijn, omdat het om reeds openbare documenten gaat. Daarmee kan een zienswijzeprocedure
naar de opvatting van de Afdeling niet tot een andere uitkomst leiden en hoogstens
voor nodeloze vertraging zorgen. De regering ziet dat echter anders. Inderdaad zijn
de Woo-weigeringsgronden niet van toepassing in een Who-verzoek. In een zienswijzeprocedure
op grond van de Who wordt echter niet gekeken naar de Woo-weigeringsgronden, maar
naar het toepassingsbereik van de Who zelf en naar de voorwaarden die aan eventueel
hergebruik kunnen worden gesteld. Zo kan het zijn dat een overheidsorganisatie voornemens
is om bepaalde documenten vrij beschikbaar te stellen voor hergebruik, maar dat uit
een zienswijzeprocedure blijkt dat een andere persoon of organisatie het auteursrecht
op die documenten heeft. In dat geval is de Who niet van toepassing en moet het verzoek
worden afgewezen. Ook kan een belanghebbende van wie de gegevens oorspronkelijk afkomstig
zijn bezwaar hebben tegen bepaalde vormen van hergebruik. Om die redenen is ervoor
gekozen om de zienswijzeprocedure te laten staan.
7.1 Wet open overheid en de Wet openbaarheid van bestuur
7.1.1 Verhouding
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de Who ziet op het hergebruiken van informatie
die reeds openbaar is. Echter, deze leden zien een risico met betrekking tot het feit
dat met deze wet organisaties ervoor zorg moeten dragen dat hun documenten worden
ontworpen en vervaardigd op een manier die openheid en hergebruik van die documenten
faciliteert en gemakkelijk maakt. Deze leden constateren dat deze zorgplicht er in
de praktijk toe kan leiden dat de Who niet meer in afhankelijkheid van het openbaarheidsregime
functioneert, maar juist als stuwende kracht voor een steeds verdergaand openbaarheidsregime.
Zij vragen of de regering wil reflecteren op deze constatering.
De betreffende zorgplicht kan er inderdaad toe leiden dat er een grotere voorraad
ontstaat van documenten die geschikt zijn voor openbaarheid, die vervolgens daadwerkelijk
openbaar worden gemaakt. De bedoeling is echter vooral dat ontwerpkeuzes aan de voorkant
ertoe leiden dat behandeling van Who-verzoeken in een later stadium minder ingewikkeld
worden en dat overheidsorganisaties daarmee uiteindelijk tijd en kosten kunnen besparen.
7.2 Mededingingswet (Wet markt en overheid)
De leden van de VVD-fractie vragen of door deze data richtlijn concurrentie wordt
gecreëerd vanuit de overheid richting de markt. Wordt hiermee ook de Wet markt en
overheid overtreden?
De Who ziet alleen op gegevens die voortkomen uit de publieke taken van die overheidsorganisaties.
Indien de organisatie diens eigen gegevens vervolgens ook hergebruikt als basismateriaal
voor commerciële activiteiten, moeten die gegevens onder precies dezelfde voorwaarden
ook aan andere afnemers beschikbaar worden gesteld. Op die manier wordt voor commerciële
handelingen een gelijk speelveld gecreëerd. De Wet markt en overheid wordt niet overtreden.
Artikel 25i, eerste lid, daarvan kent een specifieke uitzondering voor het aanbieden
van gegevens die zijn verkregen in het kader van de uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden.
7.3 Data governance verordening
De leden van de CDA-fractie vragen of inmiddels al meer duidelijkheid is over de relatie
van de Who tot de Data Governance Act (DGA) en in hoeverre het genoemde onderzoek
al is afgerond.
Met genoegen kan ik u melden dat het betreffende onderzoek is afgerond en dat inmiddels
meer duidelijk is over de relatie tussen de Who en de DGA. Inmiddels heeft dat ook
geleid tot het wetsvoorstel voor de Uitvoeringswet Datagovernanceverordening, die
in de ministerraad van 6 oktober jl. is aangenomen. Het voorstel zal op zeer korte
termijn aan uw Kamer worden gezonden. In het onderzoek zijn een vijftal grondslagen
gevonden die aansluiten op hoofdstuk II van de DGA, te weten artikel 5.7, tweede lid,
van de Woo, artikel 41 van de Wet op het Centraal bureau voor de statistiek, artikel
3.13 van de Wet basisregistratie personen, artikel 22 van de Wet politiegegevens en
artikel 15 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het gaat allemaal om
situaties met gegevens die te gevoelig zijn om als open data naar buiten te brengen,
maar waarbij hergebruik in beperkte kring voor bepaalde vormen van onderzoek wel mogelijk
is gemaakt. De verwachting is dat hergebruikers doorgaans primair een beroep zullen
doen op de Who, omdat het hergebruik van gegevens onder de Who minder restrictief
is geregeld. Onderzoekers zullen echter in veel gevallen een aanvullend beroep kunnen
doen op hergebruik als bedoeld in de DGA, om daarmee toegang te krijgen tot anderszins
niet-toegankelijke gegevens. Voor een uitgebreidere toelichting, verwijs ik u naar
paragraaf 4.1 van het algemene deel van de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet
Datagovernanceverordening.
8. Uitvoeringslasten en financiële gevolgen voor overheidsorganisaties
De leden van de D66-fractie constateren dat de kosten voor het verstrekken van gegevens
door overheidsorganisaties zoals gemeenten of waterschappen voor de rekening komen
van het Rijk. Hoe is dit in de gevallen voor onderzoeks- of onderwijsinstellingen?
Waar nodig kennen de Gemeentewet en de Provinciewet inderdaad voorzieningen, terwijl
waterschappen een eigen wijze kennen om in financiering te voorzien. Voor onderzoeks-
of onderwijsinstellingen geldt dat meerkosten om onderzoeksgegevens aan te bieden
voor hergebruik, als zodanig niet structureel worden gecompenseerd. In veel gevallen,
echter, volgt de verplichting om onderzoeksgegevens zo open en FAIR mogelijk beschikbaar
te stellen uit de subsidievoorwaarden van de publieke onderzoeksfinancier. In zo’n
geval draagt de subsidie zelf bij aan de compensatie van de kosten. Verder heeft de
Minister van OCW voor de komende tien jaar € 184 miljoen beschikbaar gesteld om de
ontwikkeling van Open Science te ondersteunen.17 Open Science betreft overigens ook niet een beweging die van bovenaf wordt opgelegd,
maar een brede internationale beweging binnen de wetenschap zelf. Een groot aantal
instanties heeft daartoe op 29 maart van dit jaar het convenant van het Regieorgaan
Open Science NL ondertekend.18
De leden van de D66-fractie vragen verder of de regering kan verduidelijken hoe de
toepassing van de Who in relatie staat tot het beleid van actieve openbaarmaking in
de Woo.
Indien een overheidsorganisatie op grond van de Woo tot openbaarmaking overgaat, door
hetzij actieve openbaarmaking, of vanwege openbaarmaking op verzoek, moet de overheidsorganisatie
vervolgens op grond van de Who beoordelen of er een verplichting is tot het actief
beschikbaar maken van die gegevens voor hergebruik (in machineleesbaar vorm, met zo
min mogelijk beperkende rechten, etc.), of slechts een inspanningsverplichting. De
(inspannings)verplichtingen uit beide wetten vullen elkaar dus aan.
Daaraan voorafgaand kent het wetsvoorstel ook een inspanningsverplichting voor organisaties
om documenten te ontwerpen en vervaardigen op een manier die openheid en hergebruik
van die documenten faciliteert en gemakkelijk maakt. De bedoeling is dat dit ertoe
leidt dat de drempel om informatie openbaar te maken en vervolgens herbruikbaar aan
te bieden, lager wordt.
De leden van de CDA-fractie danken de regering dat zij gehoor geeft aan de wens van
medeoverheden om hen te ondersteunen bij de uitvoering van de Who.
De leden van de CDA-fractie vragen of al meer duidelijk is over de publicatie van
de HVDL en de administratieve en budgettaire gevolgen hiervan voor betreffende organisaties.
In het voorjaar van 2023 zijn overheidsorganisaties die mogelijk geraakt worden door
de HVDL-uitvoeringsverordening, verzocht om een impactanalyse uit te voeren om hiermee
de administratieve en eventuele budgettaire gevolgen voor de organisatie in kaart
te brengen. De rode draden uit deze impactanalyses zullen later dit jaar worden gedeeld
met de betreffende organisaties.
Organisaties worden inhoudelijk ondersteund bij de implementatie van de HVDL, onder
meer door een handreiking, kennissessies en technische en inhoudelijke advisering.
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties zijn bezorgd over de verschillende commerciële
toepassingen van overheidsinformatie die onder deze richtlijn mogelijk worden (zie
ook artikel 1.3 «Achtergrond»). Enerzijds erkennen deze leden de waarde van het transparant
en toegankelijk maken van data vergaard met publiek geld; anderzijds verwachten zij
dat het vooral grote, kapitaalkrachtige bedrijven zijn die deze data zullen opvragen
en gebruiken voor een commercieel doel. Zij zijn kritisch op het voornamelijk economische
en technologische doel van hergebruik, aangezien dit een vrijblijvende overheidsbijdrage
levert aan commerciële ontwikkelingen.
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties constateren dat het bovendien capaciteit
en (uitvoerings)kosten vraagt die vervolgens vooral ten goede komen van bedrijven,
op kosten van het Rijk – en dus de belastingbetaler. Is dat wel een gerechtvaardigde
inzet van middelen? Vindt de regering dat de voordelen van deze aanpassingen evenwichtig
verdeeld zijn over burgers en bedrijven? Vindt de regering elk hergebruik van open
data door derden even wenselijk? Zo niet, welke garanties zijn ingebouwd om hergebruik
voor maatschappelijke doelen te stimuleren en hergebruik voor enkel commerciële doelen
te ontmoedigen? Welke voorwaarden worden er gesteld aan derden die voor een commercieel
doel data hergebruiken? Worden aanvragen van derden buiten Nederland aan dezelfde
criteria gehouden als derden bínnen Nederland? Heeft dat gevolgen voor de controle
op deze aanvragen? Verder, ziet de regering risico’s in het aanbieden van dynamische
gegevens aan bedrijven en ontwikkelaars, aangezien overheden nog weinig ervaring hebben
met de hiervoor te ontwikkelen API’s (zie artikel 1.3: «De Commissie stelt vast dat
op Europese schaal het real-time aanbieden van dynamische data door openbare lichamen
met gebruik van [API’s] nog zeldzaam is»)?
Het primaire doel van de Open data richtlijn is om te zorgen voor een groot aanbod
van beschikbare open data. Een belangrijk kenmerk van open data is dat deze niet achter
slot en grendel kunnen verdwijnen en dus voor iedereen beschikbaar zijn en blijven.
Het zou kunnen dat bedrijven de meeste tijd en middelen hebben om hier goed gebruik
van te maken, maar de inschatting van de Europese Commissie is dat Open data vooral
het MKB ten goede zal komen. Bedrijven leveren over het algemeen ook producten die
aan burgers worden verkocht, waardoor burgers ook via die route profiteren van open
data. Tegelijkertijd moet ook het gebruik door wetenschappers, journalisten en hobbyisten,
en de meerwaarde die daaruit voortvloeit voor burgers niet worden onderschat. Naast
deze meerwaarde in de vorm van producten en technologie, is de inschatting ook dat
de economische meerwaarde van Open data zoveel groter is dan de kosten ervan, dat
deze kosten ruimschoots worden gecompenseerd via de hogere belastinginkomsten die
een grotere economie oplevert. In alle gevallen zal de belastingbetaler er dus op
vooruit gaan.
De regering heeft voorts geen bezwaar tegen puur commercieel hergebruik van open data,
zolang daarmee geen regels en normen worden overtreden. Mochten er AI-toepassingen
worden ontwikkeld op basis van deze open data, dan zal daarvoor de Europese AI-verordening
gaan gelden. Anders dan nadere voorwaarden met het oog op de bescherming van persoonsgegevens,
volgen uit dit wetsvoorstel geen vaste voorwaarden die aan hergebruikers moeten worden
gesteld. Wel volgt uit het wetsvoorstel (en de Open data richtlijn) dat voorwaarden
aan derden binnen Nederland gelijk moeten zijn aan voorwaarden aan derden buiten Nederland.
Alleen niet-gevoelige gegevens kunnen overigens beschikbaar worden gesteld als open
data. De afname van Open data wordt in principe ook niet gecontroleerd.
Ten aanzien van het aanbieden van dynamische gegevens moet inderdaad gesteld worden
dat de overheid daarmee nog niet zoveel ervaring heeft. Dat betekent dat hiermee geëxperimenteerd
zal moeten worden om te ontdekken wat wel en niet werkt. Hiervoor geldt, zoals hiervoor
aan de orde kwam, geen harde verplichting maar een inspanningsverplichting. Omdat
ook de regels over dynamische gegevens pas van toepassing zijn nadat al is besloten
dat de gegevens in kwestie openbaar zijn, ziet de regering daarin geen bijzonder grote
risico’s. Indien immers blijkt dat een dynamische gegevensstroom keerzijden heeft,
kan deze datastroom weer worden uitgezet.
9. Regeldruk (voor burgers en bedrijven)
De leden van de D66-fractie lezen dat er een ruwe schatting wordt gemaakt van de baten
voor het mkb in Nederland van 1 tot 30 miljard euro per jaar. Deze marge is erg groot.
Kan de regering hier een verdere specificering in maken?
Deze cijfers zijn afgeleid uit een rapport van de TU Delft, waarin de resultaten van
diverse andere onderzoeken over dit onderwerp worden aangehaald. De laagste schatting
volgt uit een rapport uit 2006.19 De hoogste schatting volgt uit een rapport uit 2013.20 Verschillen in deze schattingen kunnen te maken hebben met verschillen in definities
(bijvoorbeeld van wat er precies onder «open data» wordt verstaan), uiteenlopende
meetmethoden, de mate waarin bredere maatschappelijke voordelen die niet direct economisch
meetbaar zijn, worden meegenomen en uiteenlopende prognoses over te toekomst. Het
blijft uiteraard echter onmogelijk om te toekomst accuraat te voorspellen. Dit verklaart
de grote marge.
Verder vragen de leden van de D66-fractie wat dit wetsvoorstel precies betekent voor
lagere overheden, zoals gemeenten. Kan de regering een inschatting maken van de uitvoeringskosten
die dit met zich meebrengt?
Gezien het lage aantal verzoeken om hergebruik dat gemeenten binnenkrijgen21 en het feit dat dit aantal door de wijziging van de Who naar verwachting niet significant
zal toenemen, is het de verwachting dat de uitvoeringskosten relatief laag zullen
zijn voor lagere overheden. Daarbij mogen instellingen belast met een publieke taak,
waaronder ook lagere overheden, maximaal marginale verstrekkingskosten rekenen. In
het kader van mogelijke (financiële) impact heeft de VNG in 2022 een subsidie ontvangen
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om gemeenten
te ondersteunen bij de implementatie van de gewijzigde Who. Onderdeel van deze subsidie
is ook het uitvoeren van een impactanalyse (en ondersteuning bij implementatie) voor
de High Value Datalist (HVDL) voor gemeenten en het in kaart brengen van eventuele
additionele administratieve en budgettaire lasten.
De leden van de PvdA- en GroenLinks fracties zien dat de schattingen van de waarde
van open data voor de informatie-economie gigantisch uiteenlopen. Kan de regering
uitleggen waar dit grote verschil vandaan komt?
Schattingen met betrekking tot het (sociaal-)economisch potentieel van open data binnen
de EU en/of Nederland kunnen sterk uiteenlopen. Dit kan te maken hebben met verschillen
in definities (bijvoorbeeld van wat er precies onder «open data» wordt verstaan22), uiteenlopende meetmethoden, de mate waarin bredere maatschappelijke voordelen die
niet direct economisch meetbaar zijn, worden meegenomen en uiteenlopende prognoses
over de toekomst.
10. Privacy en andere grondrechten
De leden van de SP-fractie delen de kritiek van de Raad van State dat het onduidelijk
is in welke gevallen en bij welke bijzondere wetten persoonsgegevens wel hergebruikt
mogen worden. Kan de regering hierop reflecteren? Deze leden zijn blij dat de kritiek
van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is overgenomen, en dat extra maatregelen over
de bescherming van persoonsgegevens zijn toegevoegd. Toch blijft de wet onduidelijk
over de uitzonderingen wanneer persoonsgegevens wel voor hergebruik beschikbaar zijn.
Zou de regering deze uitzonderingen kunnen toelichten en voorbeelden kunnen geven?
Graag beantwoord ik deze vraag van de leden van de SP-fractie als volgt. Wat in de
Open data richtlijn en het wetsvoorstel «hergebruik» wordt genoemd, hangt samen met
wat in de AVG wordt aangeduid als «verdere verwerking».
Het wetsvoorstel onderscheidt persoonsgegevens in de openbare registers van andere
openbare persoonsgegevens. Op niet-openbare gegevens is de Who immers niet van toepassing.
Persoonsgegevens in openbare registers worden uitgesloten van de werking van dit wetsvoorstel.
Of verdere verwerking van die gegevens mogelijk is, moet worden bepaald op basis van
de AVG en de wet die aan het betreffende register ten grondslag ligt. Dat valt verder
buiten de scope van de Who.
Voor andere openbare persoonsgegevens geldt dat zij op basis op een eigen grondslag
openbaar zijn gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan gegevens die onder de Woo openbaar worden
gemaakt. Eventueel hergebruik van die gegevens moet verenigbaar zijn met de doeleinden
waarvoor de gegevens openbaar zijn gemaakt. Artikel 6, vierde lid, van de AVG biedt
het kader om die verenigbaarheid te toetsen. Vormen van hergebruik die verenigbaar
zijn, zijn toegelaten. Daarnaast is verdere verwerking toegestaan met het oog op archivering
in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden.
Zulke verdere verwerking – en dus hergebruik – is volgens de AVG toegestaan. Tot slot
is verdere verwerking – en dus hergebruik – ook toegestaan wanneer de hergebruiker
een beroep kan doen op een andere verwerkingsgrondslag onder de AVG, zoals een gerechtvaardigd
belang dat zwaarder weegt dan de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden
van de betrokkene tot bescherming van persoonsgegevens. Dit zal uitzonderlijk zijn,
zeker bij puur commercieel hergebruik of hergebruik waarvan de betrokkene last ondervindt.
Hergebruik voor reclamedoeleinden mag dus niet.
Wanneer gegevens die onder de Woo worden aangeboden, goed zijn geanonimiseerd of op
zo’n manier gepseudonimiseerd dat een hergebruiker daar geen persoonsgegevens uit
kan afleiden, zijn deze gegevens voor die hergebruiker geen persoonsgegevens meer.
Dan is vrij hergebruik toegestaan, mits de hergebruiker daar direct noch indirect
persoonsgegevens uit afleidt.
Om het voorgaande voor aanbieders en afnemers van gegevens voor hergebruik overzichtelijk
en begrijpelijk te maken, zal aan dit onderwerp ruimschoots aandacht worden besteed
in de update van de Handleiding Who die algemeen ter beschikking zal worden gesteld.
10.1 Context
De leden van de PvdA- en GroenLinks fracties vragen hoe het kan dat «het belang van
openbaarheid en hergebruik» zwaarder weegt dan de bescherming van (gepseudonimiseerde)
persoonsgegevens, als de Staatssecretaris zelf aangeeft dat dit voorstel voornamelijk
economische doeleinden gaat dienen? Heeft de regering bij het doorvoeren van deze
wijzigingen advies aangevraagd of gekregen van mensenrechtenorganisaties of privacywaakhonden
met betrekking op het recht op privacy? Kan zij deze adviezen op hoofdlijnen delen?
Hoe worden deze organisaties betrokken bij de verdere implementatie van dit voorstel?
Het door de leden van de PvdA- en GroenLinks fracties aangehaalde citaat gaat over
documenten zoals rechterlijke uitspraken. Rechtspraak moet openbaar zijn om controleerbaar
te zijn, zoals ook volgt uit artikel 121 van de Grondwet. Er is daarom een eigen grondslag
om deze gegevens openbaar te maken. In hun schriftelijke vorm moeten deze uitspraken
vervolgens ook voor een ieder beschikbaar zijn, zodat de rechtsgeleerdheid weet hoe
de wet door de rechter wordt uitgelegd. Toonaangevende uitspraken worden vaak opgenomen
in jurisprudentiebundels die door de praktijk en in het onderwijs kunnen worden gebruikt.
Het maken van deze jurisprudentiebundels is doorgaans een commerciële aangelegenheid
en daar is op zichzelf geen bezwaar tegen. Hier weegt het belang van openbaarheid
en hergebruik dus zwaarder dan dat van de bescherming van persoonsgegevens. Althans
in de zin dat het belang van de bescherming van persoonsgegevens niet zo zwaar weegt
dat daarom de rechtspraak achter gesloten deuren plaats moet vinden. Uiteraard betekent
dit niet dat vervolgens alle vormen van hergebruik opwegen tegen de bescherming van
persoonsgegevens. Indien gegevens uit een rechterlijke uitspraak tot personen herleidbaar
zouden kunnen zijn, mogen deze niet worden gebruikt om de betrokken vervolgens thuis
lastig te vallen of hen reclame toe te sturen. Het belang van openbaarheid en hergebruik
weegt dan geenszins zwaarder dan dat van de bescherming van persoonsgegevens.
Gedurende het wetgevingstraject is aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) advies
gevraagd. Dit advies is bijgevoegd als bijlage bij de memorie van toelichting bij
dit wetsvoorstel.23 In het advies gaf de AP aan dat het één bezwaar had tegen het wetsvoorstel zoals
dat toen luidde en één opmerking. Het bezwaar hield in dat het concept volgens de
AP onvoldoende grenzen stelde aan de herbruikbaarheid van persoonsgegevens in de openbare
registers. De AP adviseerde om dit bezwaar weg te nemen door in het wetsvoorstel als
hoofdregel op te nemen dat hergebruik van persoonsgegevens in de openbare registers
is uitgesloten. In specifieke wetgeving kan bepaald worden dat in afwijking hiervan
hergebruik van bepaalde persoonsgegevens is toegestaan onder nader te bepalen beperkingen
en voorschriften. Dit advies is in het wetsvoorstel volledig overgenomen.
De opmerking van de AP had betrekking op de bepalingen in het concept-wetsvoorstel
rondom het uitvoeren van gegevensbeschermingseffectbeoordelingen (DPIA’s) en anonimisering.
In dat concept waren nog nadere regels over het uitvoeren van DPIA’s opgenomen. Naar
het oordeel van de AP was dit echter een herhaling van bepalingen die al in de AVG
staan. Op advies van de AP zijn deze bepalingen daarom geschrapt en is in plaats daarvan
in de toelichting verwezen naar de relevante verplichtingen uit de AVG. Ten aanzien
van het duurzaam anonimiseren van persoonsgegevens, stelde de AP voor om ook daar
in de toelichting nader op in te gaan. Daaraan is gehoor gegeven in paragraaf 11.8
van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Verder wordt op dit moment gewerkt
aan een update van de Handleiding Who, waarin ook aandacht wordt besteed aan anonimisering.
Indien een overheidsorganisatie voornemens is om gegevens openbaar en herbruikbaar
te maken, en daar risico’s voor de bescherming van persoonsgegevens aan kleven, moet
de organisatie in kwestie daarop een DPIA uitvoeren. Indien uit de DPIA blijkt dat
er hoge privacyrisico’s aan zitten, dan moet de organisatie op grond van artikel 36
van de AVG de AP voorafgaand raadplegen. Op die manier wordt de AP betrokken bij de
verdere uitvoering van dit wetsvoorstel.
10.2 Uitgangspunt richtlijn
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het verbod op het hergebruik van persoonsgegevens
zich verhoudt tot de Open Data Richtlijn.
Het is goed om te benoemen dat het wetsvoorstel geen algemeen verbod op het hergebruik
van persoonsgegevens kent, maar dat het verbod zich beperkt tot gegevens die zich
bevinden in openbare registers, althans dat de Who daarop niet meer van toepassing
is. De Open data richtlijn laat veel ruimte om persoonsgegevens te beschermen. Zo
stelt overweging 52 bij de richtlijn dat deze niet van invloed is op de bescherming
van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde
van de Uniewetgeving als de AVG en de alle aanvullende bepalingen van nationaal recht.
Daarnaast stelt artikel 1, tweede lid, onderdeel h, van de richtlijn dat deze niet
van toepassing is op:
– documenten waartoe de toegang uit hoofde van de toegangsregelingen uitgesloten of
beperkt is op grond van de bescherming van persoonsgegevens; en
– gedeelten van documenten die uit hoofde van die regelingen toegankelijk zijn, maar
persoonsgegevens bevatten:
• waarvan het hergebruik wettelijk onverenigbaar is verklaard met het recht betreffende
de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens,
of;
• waarvan het hergebruik wettelijk is aangemerkt als een ondermijning van de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, met name in overeenstemming
met het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens.
Het buiten toepassing verklaren van de Who op persoonsgegevens in de openbare registers,
is zo’n maatregel.
10.3 Niet-persoonsgegevens, geanonimiseerde gegevens en persoonsgegevens
De leden van de VVD-fractie vragen of de registerhouders van openbare registers voorbereid
zijn op een verbod op het hergebruik van persoonsgegevens. Veel data zijn onderdeel
van een bredere registratie. Zijn registerhouders toegerust om persoonsgegevens en
niet-persoonsgegevens in deze registers functioneel te scheiden? Wat zijn de gevolgen
van het verbod op (de beschikbaarheid van) databestanden waarin persoonsgegevens zijn
verwerkt?
Ook onder de huidige Who moeten registerhouders al terughoudend zijn met het aanbieden
van persoonsgegevens voor hergebruik. Het wetsvoorstel maakt die regel voornamelijk
dwingender en uitdrukkelijker. Het betekent niet altijd dat registerhouders de gegevens
op een andere manier moeten gaan aanbieden. Als een register alleen uit persoonsgegevens
bestaat, is het hele register niet beschikbaar voor hergebruik. Als het scheiden van
persoonsgegevens en niet-persoonsgegevens onevenredig veel inspanning kost, hoeft
zo’n scheiding niet gemaakt te worden en geldt daarmee hetzelfde, namelijk dat het
gehele register niet beschikbaar is voor hergebruik. Alleen als het scheiden van persoonsgegevens
en niet-persoonsgegevens goed te doen is, zal dat moeten plaatsvinden. In dat geval
is dat voor de organisatie in kwestie niet problematisch. Het feit dat persoonsgegevens
in de openbare registers per definitie niet onder de werking van de Who vallen, kan
erin resulteren dat er minder van zulke databestanden beschikbaar komen. Echter kunnen
dergelijke bestanden nog steeds beschikbaar worden gesteld door de registerhouder,
indien het hergebruik aansluit bij de doeleinden van het register.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering enkele voorbeelden wil delen van
situaties waarin persoonsgegevens voor hergebruik kunnen worden aangeboden. Deze leden
vragen daarnaast of de regering wil ingaan op het verschil met persoonsgegevens in
openbare registers waarvoor het hergebruik expliciet wordt uitgesloten. Zij vragen
of de regering wil toelichten waarom in bepaalde gevallen het hergebruik van persoonsgegevens
wel is toegestaan, maar waarom dat niet geldt voor persoonsgegevens in openbare registers.
Bij openbare registers is doorgaans sprake van direct herleidbare persoonsgegevens
die verplicht in een register worden opgenomen met een specifiek doel voor ogen. Dat
is op zichzelf een inbreuk op het recht op bescherming van persoonsgegevens en die
moet zo beperkt mogelijk worden gehouden. Het aanbod van overige openbare persoonsgegevens
is veel diverser en vereist daarom meer maatwerk. Om die reden is dat hergebruik niet
principieel uitgesloten van de werking van de Who, maar moet meer afweging plaatsvinden.
Daar komt bij dat «persoonsgegevens» een relatief begrip is en versleutelde gegevens
daarmee soms voor de een persoonsgegevens betreffen en voor de ander niet, omdat deze
laatste niet over de juiste gegevens beschikt om de gegevens te ontsleutelen. Een
typisch voorbeeld waarbij het recht op hergebruik van persoonsgegevens vrij ver gaat,
doet zich bijvoorbeeld voor bij rechterlijke uitspraken. Rechtspraak moet openbaar
zijn om controleerbaar te zijn, zoals ook volgt uit artikel 121 van de Grondwet. In
hun schriftelijke vorm moeten deze uitspraken vervolgens ook voor een ieder beschikbaar
zijn, zodat de rechtsgeleerdheid weet hoe de wet door de rechter wordt uitgelegd.
Toonaangevende uitspraken worden vaak opgenomen in jurisprudentiebundels die door
de praktijk en in het onderwijs kunnen worden gebruikt. Het is evenwel niet uitgesloten
dat informatie uit uitspraken herleidbaar is tot personen. Uiteraard betekent dit
niet dat alle vormen van hergebruik zijn toegestaan, zoals hiervoor ook aan de orde
kwam. Zo mogen de gegevens uit een rechterlijke uitspraak niet worden gebruikt om
de betrokkenen vervolgens thuis lastig te vallen of hen reclame toe te sturen.
10.4 Openbaarheid via openbare registers
De leden van de VVD-fractie constateren dat volgens de memorie van toelichting enkele
partijen hun zorgen hebben geuit over de voorgenomen inperking voor hergebruik van
persoonsgegevens. Deze leden vragen of de regering kan aangeven hoe zij in kaart heeft
gebracht wat de maatschappelijke impact is van het uitsluiten van persoonsgegevens
van de implementatiewet, aangezien deze toevoeging dateert van ná de internetconsultatie?
Heeft de regering deze partijen gesproken? In hoeverre heeft de regering deze gesprekken
meegewogen?
Ook onder de huidige Who moest al voorzichtig met het hergebruik van persoonsgegevens
worden omgegaan. Het wetsvoorstel maakt die regel voornamelijk dwingender en uitdrukkelijker.
Enkele partijen hebben inderdaad aangegeven dat zij deze ontwikkeling zorgwekkend
vinden. Met hen heeft een overleg plaatsgevonden om na te gaan wat precies de door
hun geschetste risico’s en belangen zijn. Partijen gaven aan dat hergebruik van persoonsgegevens
uit de openbare registers voor hen van belang is voor doeleinden van journalistiek
onderzoek, rechtszekerheid in het economisch verkeer en controle op werkgevers. De
uitkomsten uit dit gesprek zijn meegewogen in het wetsvoorstel, maar uiteindelijk
is geconcludeerd dat het belang van de bescherming van persoonsgegevens in dit wetsvoorstel
zwaarder moet wegen dan de andere belangen. Dat heeft niet zozeer te maken met de
waarde van die belangen, maar met het karakter van het onderhavige wetsvoorstel. Het
doel van dit wetsvoorstel is namelijk om meer open data beschikbaar te maken. Alleen
ongevoelige data komen daarvoor echter in aanmerking. De persoonsgegevens in kwestie
zijn te gevoelig om als open data te behandelen. Dat betekent niet dat er voor journalistiek
onderzoek, rechtszekerheid in het economisch verkeer en controle op werkgevers geen
oplossingen moeten worden gevonden, maar dat moet niet over de band van dit wetsvoorstel
plaatsvinden. Op dit moment zijn het Ministerie van EZK en de KvK bezig met het ontwikkelen
van een Datavisie, waarin wordt overwogen om bepaalde partijen verdergaande toegang
tot het Handelsregister te geven, juist om dergelijke maatschappelijke issues aan
te pakken, zonder daarmee de bescherming van persoonsgegevens onnodig te riskeren.
Naar het oordeel van de regering, moet een oplossing dus vooral daarin gezocht worden.
Het onderhavige wetsvoorstel vormt daarvoor geen belemmering.
10.5 Anonimisering als proces
10.5.1 Wat wordt er van organisaties verwacht?
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het staat met de revisie van de Handleiding
Wet hergebruik van overheidsinformatie en of de regering nog steeds voornemens is
deze te publiceren voordat het wetsvoorstel in werking treedt. Deze leden hechten
belang aan duidelijke en werkbare regels voor organisaties.
Recent is de werkgroep om deze Handleiding bij te werken van start gegaan. Doelstelling
is inderdaad dat deze handleiding beschikbaar is voordat het wetsvoorstel in werking
treedt. De regering hecht namelijk eveneens aan het belang van duidelijke en werkbare
regels voor organisaties.
De leden van de CDA-fractie lezen dat een organisatie verschillende belangen tegen
elkaar moet afwegen als uit een analyse blijkt dat hergebruik van gegevens kan leiden
tot een reëel risico op heridentificatie. Deze leden vragen in hoeverre het in dit
geval verstandig is om sowieso niet over te gaan tot hergebruik, aangezien heridentificatie
negatieve gevolgen kan hebben voor individuele burgers.
Het is inderdaad heel goed mogelijk dat een organisatie na deze analyse tot de conclusie
komt dat niet overgaan tot hergebruik de beste keuze is. Wanneer daarmee aan de AVG
wordt voldaan, kan de regering dat alleen maar onderschrijven. Doorgaans gaat aan
het aanbieden voor hergebruik echter openbaarmaking vooraf. Hergebruik betreft immers
openbare gegevens. Bij de openbaarmaking heeft reeds een afweging van het belang van
transparantie tegenover het belang van de bescherming van persoonsgegevens plaatsgevonden.
De vervolgvraag is dan: nu de gegevens eenmaal openbaar zijn, wat mag de afnemer daar
dan mee? Hergebruik dat aansluit bij het doel van transparantie, zoals gebruik voor
journalistieke doeleinden, ligt wel in het verlengde van de openbaarmaking zelf en
zal dus doorgaans wel moeten worden toegestaan. En vormen van hergebruik die niet
leiden tot heridentificatie van burgers, noch op een andere manier negatieve gevolgen
voor hen hebben, hoeven ook niet problematisch te zijn. Hierbij behoeft dus niet altijd
van het beschikbaar stellen voor hergebruik te worden afgezien.
De leden van de D66-fractie constateren dat, naar aanleiding van het advies van AP,
het wetsvoorstel is aangepast met een algeheel verbod op het hergebruik van persoonsgegevens.
Er zijn maatschappelijke partijen die deze maatregel verstrekkende maatschappelijke
gevolgen voor persvrijheid, rechtszekerheid en ondernemerschap toedichten. Want, vrijwel
alle data in registers bevatten persoonsgegevens. Er blijft vrijwel niets over van
de essentie en geest van de Richtlijn. Bovendien zijn overheidsregisters niet ingericht
voor een systeem van persoonsgegevens vs. niet-persoonsgegevens. Hoe kijkt de regering
naar dit standpunt?
Het is goed om te benadrukken dat het wetsvoorstel geen algemeen verbod op het hergebruik
van persoonsgegevens kent, maar dat het verbod zich beperkt tot gegevens die zich
bevinden in openbare registers, althans dat de Who daarop niet meer van toepassing
is. Het voorstel biedt wel ruimte om per register specifiek te bepalen welke vormen
van hergebruik wel mogelijk zijn. Hiermee wordt meer maatwerk mogelijk gemaakt dat
recht doet aan alle betrokken belangen. De regering moet zich aan de AVG houden en
het belang van de bescherming van persoonsgegevens zwaar laten wegen. Dat betekent
niet dat aan persvrijheid, rechtszekerheid en ondernemerschap geen waarde wordt toegedicht,
integendeel, maar dat dit niet altijd moet plaats vinden door toepassing van dit wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel ziet namelijk op open data en open data kan alleen ongevoelige data
zijn. Voor toegang met het oog op deze belangen, moet worden gekeken naar andere vormen
van toegang. Op dit moment zijn het Ministerie van EZK en de KvK bezig met het ontwikkelen
van een Datavisie, waarin wordt overwogen om bepaalde partijen verdergaande toegang
tot het Handelsregister te geven, juist om dergelijke maatschappelijke issues aan
te pakken, zonder daarmee de bescherming van persoonsgegevens onnodig te riskeren.
Naar het oordeel van de regering, moet een oplossing dus vooral daarin gezocht worden.
Het onderhavige wetsvoorstel vormt daarvoor geen belemmering. De inrichting van registers
zal door het onderhavige wetsvoorstel in de meeste gevallen waarschijnlijk niet hoeven
te veranderen. Ook onder de huidige Who is hergebruik van de meeste persoonsgegevens
doorgaans uitgesloten, omdat dit niet verenigbaar is met de doeleinden van het register.
Het nieuwe voorstel maakt het verbod dwingender en uitdrukkelijker.
II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 2. Toepassingsbereik
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering andere maatregelen heeft overwogen
dan het uitsluiten van persoonsgegevens. Zo nee, waarom niet? Kan de regering aangeven
of andere privacyregelgeving, zoals onder meer de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG), niet al voldoende houvast biedt om de privacy van personen in overheidsregisters
te borgen? Hoe kijkt de regering naar doelbinding als alternatief voor een verbod
op het hergebruik van persoonsgegevens?
In de huidige Who is opgenomen dat deze wet niet van toepassing is op «informatie
die betrekking heeft op openbare persoonsgegevens waarvan hergebruik onverenigbaar
is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen». Dit komt in feite neer op het doelbindingsbeginsel
van de AVG. In de toelichting bij de huidige Who wordt overigens al vermeldt dat daarbij
voornamelijk gedacht wordt aan persoonsgegevens die zich in openbare registers bevinden.
Het doelbindingsbeginsel zal er namelijk doorgaans toe leiden dat de Who niet van
toepassing is op persoonsgegevens in de openbare registers. Het grootste verschil
met het huidige wetsvoorstel is echter dat de formulering nu dwingender en uitdrukkelijker
is gemaakt. Dit op advies van de AP. De AP was van oordeel dat de huidige Who teveel
eigen afwegingsruimte aan registerhouders overliet en dat aan betrokken meer rechtszekerheid
moest worden geboden. Het onderhavige wetsvoorstel laat ruimte om in de registerwetgeving
zelf specifiek te regelen welke vormen van hergebruik wel mogelijk zijn. Het doel
is dat dit zal leiden tot maatwerk dat recht doet aan alle betrokken belangen.
De leden van de CDA-fractie constateren dat naar aanleiding van de inbreng van met
name de AP en de KvK is besloten om in een nieuw artikel 2, lid 1, sub h, te bepalen
dat persoonsgegevens die zich bevinden in openbare registers, niet voor hergebruik
in aanmerking komen, tenzij bij of krachtens wet anders is bepaald. Deze leden hebben
vragen over de maatschappelijke impact van deze bepaling. Zij ontvangen signalen dat
er verschillende organisaties zijn die (persoons)gegevens uit openbare registers hergebruiken
voor een specifiek maatschappelijk doel, zoals OpenSanctions.org en Openrechtspraak.nl.
De leden van deze fractie vragen in hoeverre deze organisaties, die onder andere transparantie
bevorderen, geraakt worden door deze bepaling. Deze leden vragen of de regering wil
toelichten of met deze bepaling de balans niet teveel doorslaat naar het belang van
privacy, terwijl andere rechten onder druk komen te staan.
Ook onder de huidige Who moet al zeer terughoudend worden omgegaan met het hergebruik
van persoonsgegevens in de openbare registers. Het nieuwe wetsvoorstel maakt die bepaling
vooral uitdrukkelijker en dwingender. Het feit dat in het voorstel de Who buiten toepassing
wordt verklaard op persoonsgegevens in de openbare registers, betekent overigens ook
niet dat met die persoonsgegevens helemaal niets meer mogelijk is. Het betekent alleen
dat dit buiten de scope van de Who valt en dat er dus geen recht op hergebruik als
bedoeld in de Who bestaat. De vraag wat er dan precies wel en niet aan verdere verwerkingen
is toegestaan, moet worden beantwoord aan de hand van de AVG en de wet waarin het
betreffende register wordt gereguleerd. Openbare registers hebben hun eigen bestaansredenen
en journalisten hebben onder de AVG eigen uitzonderingen. Het is daarom onwaarschijnlijk
dat het wetsvoorstel een belemmering vormt voor dergelijke maatschappelijke doeleinden.
Verder laat het wetsvoorstel ruimte om in de wetgeving bij het betreffende register
in meer detail te regelen wat er wel en niet mogelijk is. Daarnaast sluit het wetsvoorstel
ook niet uit dat aan maatschappelijke partijen verdergaande toegang tot registers
wordt verleend, zoals in de Datavisie van het Handelsregister wordt overwogen. Dit
dient alleen niet met een beroep op open data te gebeuren. Open data ziet alleen op
ongevoelige gegevens die vrij over het internet kunnen worden verspreid en hergebruikt.
Dat is meestal niet van toepassing op persoonsgegevens in openbare registers.
De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast in hoeverre deze nieuwe bepaling volgt
uit de Europese Richtlijn en in lijn is met de bedoeling van het Europeesrechtelijke
kader dat volgt uit de Richtlijn, en bijvoorbeeld ook de Data Governance Act en het
voornemen om High Value Data Sets aan te wijzen. Deze leden vragen specifiek of met
deze bepaling een nationale kop op EU-regelgeving wordt gecreëerd. Zij achten dat
in beginsel onwenselijk en vragen of de regering hierop wil reageren. De leden vragen
verder in hoeverre de toegevoegde bepaling verplichtend volgt uit de AVG en zo nee,
waarom dan toch voor deze route is gekozen.
De regering acht het nodig de risico’s op inbreuken op de bescherming van persoonsgegevens
te beperken op een wijze die past binnen het kader van de Open data richtlijn. Deze
bepaling voldoet hieraan. De regering beschouwt deze bepaling dan ook niet als een
nationale kop, maar als een manier om te zorgen dat het wetsvoorstel aan de AVG voldoet.
De richtlijn heeft als bedoeling om zoveel mogelijk gegevens voor hergebruik beschikbaar
te maken. Maar ook de richtlijn zet zwart op wit dat de bescherming van persoonsgegevens
voorrang heeft en de richtlijn ondergeschikt is aan de AVG. Hergebruik als bedoeld
in het wetsvoorstel heeft daarom alleen betrekking op ongevoelige gegevens. Het overgrote
deel van de gegevens die als High Value Data Set worden aangewezen, betreffen ook
geen persoonsgegevens. Voor zover dat wel het geval is, geldt ook daar dat men de
AVG voorrang moet geven op de open dataregels. Ook zonder deze nieuwe bepaling kan
dit ertoe leiden dat die gegevens niet zomaar beschikbaar zijn voor hergebruik. Voor
het hergebruik van persoonsgegevens die buiten de werking van de Who vallen, biedt
de Data Governance Act (DGA) tot op zekere hoogte nog een oplossing. Onder hoofdstuk
II van de DGA, in combinatie met enkele nationale grondslagen, zijn bepaalde vormen
van hergebruik alsnog mogelijk, in een meer beschermde context.
De leden van de CDA-fractie vragen of deze bepaling ertoe kan leiden dat de tarieven
voor het gebruik van informatie uit openbare registers hoger worden, aangezien registers
een hogere administratieve last krijgen om persoonsgegevens in een register te scheiden
van andere gegevens, voordat deze voor hergebruik aangeboden kunnen worden. Zo ja,
dan vragen deze leden of de regering dit wenselijk acht.
De regering verwacht niet dat er op grond van deze nieuwe bepaling veel hoeft te veranderen
aan die openbare registers. Ook op dit moment is het hergebruik van persoonsgegevens
uit de openbare registers al beperkt. Het (normale) gebruik van de meeste openbare
registers is overigens gratis en wordt gefinancierd vanuit belastinginkomsten. En
voor registers die worden aangemerkt als High Value Data Set, geldt dat (her)gebruik
straks gratis zal moeten zijn. Of er buiten die regels om nog registers overblijven
waarvoor de tarieven omhoog gaan, durft de regering niet te voorspellen, maar er wordt
geen grote impact verwacht.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering alternatieve mogelijkheden ziet
of heeft verkend voor een verbod op het hergebruik van persoonsgegevens in openbare
registers, met oog voor de balans tussen privacy en andere rechten.
Het belangrijkste alternatief dat is overwogen, was om de tekst te laten zoals deze
was. Onder de huidige Who moet ook al terughoudend worden omgegaan met het hergebruik
van persoonsgegevens in de openbare registers. Naar het oordeel van de AP gaf dit
echter te weinig rechtszekerheid aan belanghebbenden. Daarom is uiteindelijk gekozen
voor de genoemde oplossing. Ook deze oplossing is overigens genuanceerder dan in eerste
instantie zou kunnen lijken. Zoals hiervoor aan de orde kwam, blijft er ruimte voor
gebruikers om gegevens verder te verwerken voor doeleinden die verenigbaar zijn met
de doeleinden van het register zelf. Daarnaast is er ruimte om in de registerwetgeving
te regelen welke vormen van (her)gebruik wel en niet worden toegestaan.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.C. van Huffelen, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Tegen |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.