Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 juni 2023 en het nader rapport d.d. 10 oktober 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 februari 2023, nr. 2023000355,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 8 juni 2023, nr. W18.23.00028/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft een aantal
bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
in te dienen, tenzij het is aangepast. In het navolgende ga ik op deze opmerkingen
in. De tekst van het advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Het wetsvoorstel strekt tot instelling van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR).
Daarmee wordt een permanente wettelijke basis gegeven aan de achtereenvolgende tijdelijk
ingestelde]adviescolleges die zich sinds 2000 met deze toetsing hebben beziggehouden.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om de instelling van het voorgestelde
vaste adviescollege dragend te motiveren in het licht van de Grondwet en het beleid
inzake de instelling van vaste adviescolleges. Daarnaast moet dragend worden gemotiveerd
hoe het college en diens adviezen passen in het wetgevingskwaliteitsbeleid. De rol
en positie van het adviescollege kunnen niet los gezien worden van deze bredere context.

Verder maakt de Afdeling opmerkingen over de reikwijdte van de toetsing en wat verstaan
moet worden onder «regeldruk». Concretisering van dit centrale begrip is van belang
omdat daarmee ook de aard en de reikwijdte van de toetsing worden bepaald. Ook moet
de taakomschrijving om voorstellen voor regelgeving van de Europese Commissie te toetsen,
aansluiten bij de afbakening in de toelichting.

Daarnaast is nadere motivering nodig ten aanzien van de vraag hoe de uitzondering
voor implementatiewetgeving zonder beleidsruimte zich verhoudt tot de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) en waarom het procesrecht in zijn geheel is uitgesloten van toetsing.
De Afdeling adviseert tot slot om de «overige bevoegdheden» nader te bezien nu blijkt
dat hiervan in het verleden nauwelijks gebruik is gemaakt en niet te verwachten valt
dat dit in de toekomst wezenlijk anders zal zijn.

In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel stelt een adviescollege in dat tot taak heeft te toetsen of bij nieuwe
wet- en regelgeving aandacht is besteed aan het minimaliseren van de lasten, de regeldrukkosten
adequaat in beeld zijn gebracht en de motivering van de lasten helder is. Het huidige,
tijdelijke ATR vervult al een dergelijke rol. De regering wenst deze rol nu op permanente
wijze wettelijk te verankeren. Ter motivering wordt in de toelichting een evaluatierapport
genoemd, waaruit blijkt dat betrokken partijen vinden dat het huidige ATR een belangrijke
rol vervult in de verbetering van regelgeving en de aandacht voor werkbaarheid en
regeldruk.2 Ook wordt verwezen naar een studie waarin is geconstateerd dat het merendeel van
de adviespunten die het ATR aandraagt, is opgevolgd.3

Het wetsvoorstel is geen één-op-één omzetting van de regeling in het huidige instellingsbesluit
van het ATR. De kerntaken van het college – toetsing op regeldrukeffecten van wetsvoorstellen,
ontwerp algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen – worden uitgebreid
met:

– toetsing van voorstellen voor regelgeving van de Europese Commissie;

– advisering op verzoek van het parlement,4 en

– toetsing van de regeldrukeffecten van beleidsvisies.5

Andersom wordt de werklast van het college ingeperkt ten opzichte van de huidige situatie.6 Zo hoeven bijvoorbeeld niet ter toetsing te worden voorgelegd:

– regelgeving op het gebied van het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht;

– nationale regels ter implementatie van Europese regelgeving die geen nationale beleidsruimte
laat, en

– specifieke categorieën ministeriële regelingen die vanuit hun aard geen substantiële
effecten op de regeldruk hebben.7

2. Constitutionele inbedding: positie binnen het adviesstelsel

De instelling van het ATR als permanent adviescollege markeert een fundamentele verandering.
Het feit dat het huidige tijdelijke college onder dezelfde naam opereert doet daar
niet aan af. Daarom ook wordt wetgeving in formele zin tot stand gebracht, waardoor
de betrokkenheid van het parlement als medewetgever verzekerd is. Voor een zorgvuldige
en weloverwogen besluitvorming is het van belang dat de regering uitgebreider dan
zij nu doet, in de toelichting ingaat op de institutionele inbedding van het nieuwe
adviescollege en de constitutionele uitgangspunten die in dat licht relevant zijn.

Uit artikel 79 van de Grondwet volgt dat vaste adviescolleges in zaken van wetgeving
en bestuur bij of krachtens de wet worden ingesteld. Tijdelijke adviescolleges (zoals
het huidige ATR) vallen niet onder deze grondwettelijke bepaling. Nu aldus met dit
wetsvoorstel sprake is van een voornemen om te komen tot een «vast» adviescollege
in de zin van artikel 79 van de Grondwet is het van belang dat de regering de instelling
daarvan zorgvuldig motiveert, zodat de wetgever, mede gelet op de Grondwet, weloverwogen
daartoe kan beslissen.8

Van belang met het oog daarop is dat de op grond van de Grondwet in te stellen adviescolleges
zijn ingericht en functioneren conform de Kaderwet adviescolleges.9
Deze kaderwet beoogt het
adviesstelsel te ordenen en volgde op een grootschalige sanering van dit stelsel na
geconstateerde «wildgroei».10
De beoogde ordening en versobering van het stelsel is onder meer vormgegeven door
het onderscheid tussen strategische en technisch-specialistische adviescolleges.11
Ook recent heeft de regering nogmaals benadrukt het aantal adviescolleges in het adviesstelsel
te willen beperken en in dat kader het belang onderstreept van de motiveringsplicht
voor de instelling van adviescolleges.12

De Afdeling adviseert in het licht van de Grondwet en het beleid inzake de instelling
van vaste adviescolleges de instelling van het voorgestelde vaste adviescollege dragend
te motiveren.

Aan deze opmerking is gevolg gegeven door de memorie van toelichting te wijzigen en
aan te vullen. In paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting is uiteengezet dat
er sinds 2000 opeenvolgende tijdelijke adviescolleges voor de toetsing van regeldruk
zijn ingesteld. Uit de meest recente evaluatie van ATR (door Bureau Berenschot13) bleek dat de externe toetsing zoals door ATR uitgevoerd een belangrijke rol vervult
in de verbetering van regelgeving en de aandacht voor werkbaarheid en regeldruk. Door
de toetsing door een onafhankelijk adviescollege wordt onafhankelijk inzicht geboden
in de regeldrukkosten en de inzet die is gepleegd door het departement ter vermijding
van onnodige regeldrukeffecten. De advisering door ATR biedt de wetgever in de praktijk
handvatten om onnodige regeldruk te beperken of voorkomen. De conclusie is dan ook
dat externe toetsing door een onafhankelijk adviescollege bij voorgenomen regelgeving
toegevoegde waarde heeft.

In paragraaf 2.2 is verduidelijkt waarom instelling van een vast adviescollege voor
de toetsing van regeldruk wordt voorgesteld. In die paragraaf is nader uiteengezet
dat regeldruk niet een in de tijd beperkt vraagstuk is en dat dit vraagstuk niet binnen
de maximale termijn van een tijdelijk adviescollege kan worden opgelost. De regering
heeft daarom geconcludeerd dat het noodzakelijk is een vast adviescollege in te stellen
voor de externe toetsing van de regeldrukeffecten van regelgeving. Daarbij is erop
gewezen dat ook de Tweede Kamer in een breed gesteunde motie heeft gevraagd om instelling
van een permanent adviescollege.14 Vervolgens is ingegaan op het kader voor de instelling van vaste adviescolleges,
zoals dat is vastgelegd in artikel 79 van de Grondwet en in de Kaderwet adviescolleges.
Aan artikel 79 van de Grondwet ligt ten grondslag de doelstelling dat adviescolleges
van de regering met een lange of onbepaalde bestaansduur en met een meer dan eenmalige
opdracht niet worden ingesteld dan na voorafgaande instemming van de Staten-Generaal.
Daarom bepaalt dit grondwetsartikel dat vaste colleges van advies in zaken van wetgeving
en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet en dat de wet de
inrichting, samenstelling en bevoegdheid van deze colleges regelt. Daarom is uitgangspunt
van de Kaderwet adviescolleges dat een adviescollege bij wet wordt ingesteld (artikel 4
van de Kaderwet adviescolleges).15 Sinds 2000 zijn opeenvolgende tijdelijke adviescolleges voor de toetsing van regeldruk
ingesteld (zie voorgeschiedenis in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting).
Nu de noodzaak van een adviescollege voor de toetsing van regeldruk onverminderd aanwezig
is, concludeert de regering dat instelling van een vast adviescollege is aangewezen.
Alleen voor de advisering over een in de tijd beperkt vraagstuk kan immers een tijdelijk
adviescollege worden ingesteld (artikel 5, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges).
De gedachte achter dit artikel is dat het niet de bedoeling is steeds nieuwe tijdelijke
adviescolleges in te stellen voor hetzelfde vraagstuk. Dat zou er in de praktijk immers
toe kunnen leiden dat feitelijk sprake is van een permanent adviescollege, zonder
dat de Staten-Generaal daarbij zijn betrokken.

3. Wetgevingskwaliteitsbeleid

Het in te stellen adviescollege moet daarnaast worden bezien in de context van het
algemene wetgevingsbeleid. Regeldruk is, in samenhang met de uitvoerbaarheid, één
van de aspecten die in het wetgevingsproces aandacht verdienen. Zoals in de paragrafen
hierna nader uiteengezet, worden bij de voorgestelde regeldruktoetsing door het ATR
inhoudelijke aspecten betrokken die (ook) bij andere betrokkenen in het wetgevingsproces
zijn ondergebracht. Het is tegen die achtergrond van belang dat de reikwijdte van
de taken van het adviescollege in de wet duidelijk is omschreven. Niet alleen volgt
uit het legaliteitsbeginsel dat overheidstaken en -bevoegdheden zo concreet mogelijk
worden vastgelegd in de wet, maar dit is ook van belang om te voorkomen dat deze nodeloos
overlappen met andere toetsen en adviezen in het wetgevingsproces.16

De regering besteedt in de toelichting nauwelijks aandacht aan de wijze waarop de
toetsing aan regeldruk wordt ingebed in de beoordeling van de kwaliteit van wet- en
regelgeving. Bedacht moet worden dat er uiteindelijk een integrale benadering en afweging
moet plaatsvinden. In de eerste plaats is dat een verantwoordelijkheid van de Minister
die het aangaat. Daarnaast is er een coördinerende verantwoordelijkheid van de Minister
voor Rechtsbescherming om de wetgevingskwaliteit te waarborgen. Een nadere doordenking
in de toelichting van de positie van het ATR en van diens adviezen in het wetgevingsproces
is nodig om de verhouding tot het
algemene wetgevingsbeleid duidelijk te krijgen. Gewaarborgd moet ook worden dat er
geen overlappingen ontstaan in de beoordeling van de uitvoerbaarheid van regelgeving.

De Afdeling adviseert de instelling van het vaste adviescollege en diens taken in
het licht van het algemene wetgevingsbeleid dragend te motiveren.

Aan de opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 4 van de memorie
van toelichting aandacht te besteden aan de positie van het ATR binnen het algemene
wetgevingsbeleid. Uitgangspunt is dat iedere bewindspersoon verantwoordelijk is voor
het ontwikkelen van kwalitatief hoogwaardig beleid en kwalitatief hoogwaardige wet-
en regelgeving (gelet op artikel 44 van de Grondwet).

Daarnaast heeft de Minister voor Rechtsbescherming een algemene verantwoordelijkheid
voor het rijksbrede wetgevingsbeleid en de wetgevingskwaliteit in algemene zin. Dit
volgt uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. De Minister voor Rechtsbescherming
geeft hieraan uitvoering met de rijksbrede wetgevingstoets en diverse wetgevingskwaliteitsinstrumenten
zoals het Beleidskompas, de Staat van de wetgeving en internetconsultatie.

Deze verantwoordelijkheid is geen geïsoleerde stap in het wetgevingsproces. De consultatie
en adviezen van burgers en betrokken organisaties, de advisering door de Afdeling
en de rol van het bureau wetgeving van de Tweede Kamer zijn evenzeer belangrijke onderdelen
van de bewaking van de kwaliteit van wetgeving. Bovendien vervullen de Tweede en Eerste
Kamer hier een essentiële rol in vanuit hun wetgevende en controlerende functie.

Wat de rijksbrede wetgevingstoets betreft betekent dit concreet dat voorafgaand aan
de besluitvorming door de ministerraad, voorstellen van wetten en ontwerpen van algemene
maatregelen van bestuur (ontwerpbesluiten) door het Ministerie van Justitie en Veiligheid
worden getoetst op de rechtstatelijke en bestuurlijke kwaliteit (aanwijzing 7.4).
Naar aanleiding van het rapport «Ongekend onrecht» van de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvang heeft het kabinet aangekondigd de rijksbrede wetgevingstoetsing door
het Ministerie van Justitie en Veiligheid te versterken.17 Op 25 juni 2021 heeft de Minister voor Rechtsbescherming dit uitgewerkt in een Kamerbrief
over de versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving.18 Het nieuwe toetsingskader19 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid – dat onlangs is vastgesteld – geeft
hieraan uitvoering met als uitgangspunt een selectieve, proactieve en empathische
wijze van toetsing. Dit betekent dat het Ministerie van Justitie en Veiligheid met
inachtneming van de politiek-bestuurlijke context en de eigen verantwoordelijkheid
van departementen actiever, maar ook selectiever gaat meedenken om samen met de departementen
de kwaliteit van wetgeving te verhogen. De rijksbrede wetgevingstoets richt zich met
het nieuwe toetsingskader op een diepgaandere beoordeling van de voor toetsing geselecteerde
dossiers.

Doel van de rijksbrede wetgevingstoets is bij te dragen aan goede, uitvoerbare regelgeving
die voldoende rekening houdt met de doelgroepen die erdoor geraakt worden. In de voor
de toetsing geselecteerde dossiers op basis van de uitgangspunten van het nieuwe toetsingskader
let het Ministerie van Justitie en Veiligheid op de toepassing van de in de Aanwijzingen
voor de regelgeving neergelegde eisen van goede wetgeving en de toepassing van het
Beleidskompas. In de toetsing komen onder andere aspecten van doenvermogen, menselijke
maat, gegevensverwerking en Europeesrechtelijke aspecten aan de orde.

Andere instanties spelen uiteraard ook een belangrijke rol voor de wetgevingskwaliteit
in het traject voorafgaand aan de ministerraad. Zo worden er ook door andere andere
ministeries toetsen uitgevoerd, zoals de bedrijfseffectentoets door het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat en de constitutionele toets door het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarnaast voeren de beoogde toezichthouders
en uitvoerders van voorgenomen regelgeving een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
(UHT) uit. De UHT kan worden uitgevoerd door zowel een uitvoeringsinstantie of toezichthouder
die onder verantwoordelijkheid van een ministerie valt (bijvoorbeeld de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit) als een zelfstandig bestuursorgaan (zoals de Autoriteit
Consument en Markt).

Ten slotte zijn er externe, gespecialiseerde, adviesorganen die adviseren bij de voorbereiding
van ontwerpregelgeving. Zij adviseren over specifieke onderdelen van de voorgenomen
relgeving waarvoor zij specifieke deskundigheid hebben. Te denken valt aan de Autoriteit
Persoonsgegevens, de Raad voor de Rechtspraak en uiteraard ook het ATR. In de toelichting
op de wetsvoorstellen en ontwerpbesluiten wordt aandacht besteed aan deze adviezen.

Dat dergelijke instanties ook nut-en-noodzaakvragen behandelen of ingaan op het doenvermogen,
is niet vreemd. Zij plaatsen dergelijke opmerkingen in de sleutel van het kernonderwerp
waarvoor zij zijn ingesteld. Een opmerking van het ATR kan derhalve raken aan het
doenvermogen en uitvoerbaarheid van regeldrukaspecten.

Diverse actoren spelen dus een belangrijke rol in het algemene wetgevingsbeleid voorafgaand
aan behandeling van conceptregelingen in de ministerraad en dus voordat een conceptregeling
voor advies wordt aangeboden aan de Afdeling.

Het ATR heeft al jaren een positie in het wetgevingskwaliteitsbeleid. De regeldruktoets
maakt deel uit van de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 7.6). Regeldruk
is in die zin onderdeel van het algemene wetgevingsbeleid. Van overlap met andere
toetsen – zoals genoemd door de Afdeling – is geen sprake. In de wetgevingstoets is
aandacht voor de aspecten van wetgevingskwaliteit, waaronder de wijze waarop het initiërende
departement is omgegaan met het advies van het ATR alsook de vraag wanneer bij een
conceptregeling met verwachte regeldruk, niet gevraagd is om een advies van het ATR.
Een soortgelijke werkwijze geldt voor de toetsing van ontwerpregelgeving door andere
advies- en toetsinstanties. In het licht van regeldruk betekent dit concreet dat het
Ministerie van Justitie en Veiligheid in de wetgevingstoets kritisch kijkt naar de
verantwoording van de regeldruk in de toelichting bij ontwerpregelgeving. Daarbij
wordt het belang van een goede onderbouwing van de regeldrukparagraaf benadrukt en
zal erop worden aangedrongen dat gebruik wordt gemaakt van de juiste instrumenten,
zoals de MKB-toets en het Handboek meting regeldrukeffecten.

4. Reikwijdte toetsing op regeldruk

Het wetsvoorstel geeft enkele begripsbepalingen die samen beogen te omschrijven wat
moet worden verstaan onder regeldruk. De overkoepelende term «regeldrukeffecten» is
daarbij onderverdeeld in «regeldrukkosten» en «ervaren regeldruk». Deze begrippen
zijn bepalend voor de reikwijdte van de toetsing door het in te stellen adviescollege.

De regeldrukeffecten zijn de «investeringen en inspanningen die bedrijven, burgers,
en beroepsbeoefenaren in de sectoren zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid
moeten doen, respectievelijk verrichten om zich aan wet- en regelgeving te houden».20 Regeldrukeffecten bestaan blijkens het wetsvoorstel uit regeldrukkosten en ervaren
regeldruk. De «ervaren regeldruk» wordt gedefinieerd als «regeldruk anders dan regeldrukkosten».
Daarmee is duidelijk wat «ervaren regeldruk» niet is (geen kosten) maar blijft in
het ongewisse wat er precies onder moet worden verstaan.

De toelichting geeft enige duiding van «ervaren regeldruk»: het gaat onder meer om
de werkbaarheid, de proportionaliteit en het «ervaren nut» van voorgestelde regels.21 Verder meldt de toelichting dat regeldruk kan worden ervaren als «regelgeving die
niet goed aansluit bij de praktijk, waardoor deze niet werkbaar of uitvoerbaar is».22 Ook wordt in dit verband gewezen op de «menselijke maat» zoals beschreven in het
coalitieakkoord.23 Overigens wordt werkbaarheid voor burgers en bedrijven in de toelichting onderscheiden
van het verwante begrip doenvermogen. Voor dit laatste is de rol van het ATR beperkt
tot de toets óf een «doenvermogentoets» is uitgevoerd.24

Indien naar inschatting van het ATR sprake is van «substantiële» regeldrukeffecten,
beoordeelt het college bovendien of het doel van de regeling duidelijk is en of aannemelijk
is dat de voorgestelde regeling bijdraagt aan het behalen van dat doel.25 Daarmee wordt ook de verwachte doeltreffendheid onderdeel van de toetsing op regeldruk.
Uit de toelichting valt op te maken dat het niet de bedoeling is dat het college ook
daadwerkelijk de inhoudelijke motivering voor een voorstel in verhouding tot het doel
ervan toetst. Daarmee zou volgens de regering een «dubbeling» optreden met de taken
van de Afdeling advisering.

De Afdeling merkt op dat blijkens de toelichting tal van criteria onder «ervaren regeldruk»
kunnen (of moeten) worden geschaard. Van uitvoerbaarheid en werkbaarheid, tot doeltreffendheid
en aansluiting bij de praktijk. Deels gaat het ook om subjectieve elementen zoals
het «ervaren nut». Daarbij is ook van belang dat de toelichting in het midden laat
wat in dit verband onder «proportionaliteit» van de regelgeving moet worden verstaan
en hoe het ATR deze kan beoordelen zonder de inhoud van de doelomschrijving van het
voorstel te toetsen. Een dermate brede opvatting van «ervaren regeldruk» heeft tot
gevolg dat de wettelijke taak op dit punt nog nauwelijks begrensd is, terwijl dit
wel noodzakelijk is.

De Afdeling acht meer duidelijkheid en nadere concretisering vooral van belang omdat
deze mede de reikwijdte bepalen van de taak van het college en van zijn rol en positie
in (de betreffende fase van) het wetgevingsproces. Door de open formulering van «ervaren
regeldruk» in het wetsvoorstel wordt de reikwijdte van de taakopdracht van het ATR
niet helder afgebakend. Daar komt bij dat het wetsvoorstel en de toelichting op onderdelen
niet met elkaar overeenkomen (bijvoorbeeld ten aanzien van de definitie van «regeldruk»
en de reikwijdte van de toetsing van voorstellen voor regelgeving van de Europese
Commissie, zie hierna het volgende punt) en aldus vragen oproepen over wat het college
precies moet toetsen, hoe breed en diep zij daarbij te werk mag gaan en wat andere
partijen in het wetgevingsproces van de toetsing mogen verwachten. Daarmee blijft
ook onduidelijk hoe deze taakopdracht zich precies verhoudt met de andere toetsen
en adviezen die in het wetgevingsproces worden verricht – zoals de toetsing op wetgevingskwaliteit
door het Ministerie van JenV, de onderbouwing in het kader artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet
2016 en de verplichte uitvoeringstoetsen – waarin criteria als werkbaarheid, effectiviteit
en proportionaliteit ook aan de orde komen.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande «ervaren regeldruk» als onderdeel
van de te toetsen regeldrukeffecten te schrappen, tenzij in het wetsvoorstel concreet
kan worden omschreven wat daaronder wordt verstaan en hoe toetsing daarop zich verhoudt
tot de andere toetsen en adviezen in het wetgevingsproces.

De Afdeling merkt terecht op dat in het voorgelegde voorstel niet duidelijk was omschreven
wat onder het begrip «ervaren regeldruk» moet worden verstaan. Naar aanleiding van
deze opmerking is de begripsomschrijving van «ervaren regeldruk» in artikel 1 van
het wetsvoorstel geconcretiseerd. Daarmee is de reikwijdte van de adviestaak van het
adviescollege afgebakend.

In de begripsomschrijving is verduidelijkt dat het bij ervaren regeldruk niet gaat
om kwantificeerbare regeldruk, maar om de regeldruk zoals die wordt beleefd door degenen
voor wie de regelgeving gevolgen heeft. De «ervaren regeldruk» bevat twee elementen.
In de eerste plaats gaat het erom dat de regelgeving werkbaar is voor bedrijven, burgers,
en beroepsbeoefenaren in de sectoren zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid.
Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om regelgeving die bedrijven of beroepsbeoefenaren
verplichtingen oplegt die tot gevolg heeft dat zij hun werkzaamheden of werkprocessen
anders moeten inrichten. De regeldruk zoals die wordt ervaren zal onder meer afhankelijk
zijn van de mate waarin de regelgeving aansluit bij reeds in de praktijk gehanteerde
werkprocessen. In de tweede plaats gaat het bij ervaren regeldruk om de verwachting
van de doelgroep van de regelgeving of die regelgeving het beoogde doel zal bereiken,
in verhouding tot de verplichtingen en de baten of toegevoegde waarde, waaronder het
ervaren nut, van die wet- en regelgeving. Het is mogelijk dat de regeldrukkosten relatief
laag zijn, maar dat de doelgroep nieuwe verplichtingen in regelgeving ervaart als
hoge regeldruk.

Met de begripsomschrijving van ervaren regeldruk is ook verduidelijkt dat de adviestaak
van het voorgestelde college beperkt is tot regeldrukeffecten. Het adviescollege zal
dus niet adviseren over proportionaliteit van regelgeving in het algemeen, maar alleen
voor zover dat invloed heeft op de ervaren regeldruk en daarmee op de regeldrukeffecten
van die regelgeving.

Dit is ook verduidelijkt in paragraaf 2.5 van de memorie van toelichting. Verder is
de artikelgewijze toelichting op artikel 1 in lijn gebracht met de gewijzigde begripsbepaling.

Verder is de verhouding van de toetsing door ATR tot andere toetsen en adviezen in
het wetgevingsproces nader toegelicht in paragraaf 4 van de memorie van toelichting.
De wijzigingen in deze paragraaf zijn hiervoor toegelicht, onder onderdeel 3 van het
advies van de Afdeling.

5. Uitbreiding kerntaken: toetsing voorstellen Europese Commissie

Zoals hiervoor is opgemerkt, wordt de taak van het adviescollege uitgebreid met het
toetsen van voorstellen voor regelgeving van de Europese Commissie (hierna: EC). Deze
taakuitbreiding komt voort uit het gegeven dat veel regeldruk in Nederland zijn oorsprong
heeft in Europese regels.26 De gedachte daarbij is dat deze toetsing in een vroegtijdig stadium moet gebeuren,
zodat het resultaat kan worden betrokken in de onderhandelingen in «Brussel».27

Het is van belang dat helderheid bestaat over wat het ATR gaat doen op dit vlak. Afgaande
op de wettekst komen alle voorstellen voor regelgeving van de EC in aanmerking voor
toetsing. Uit de toelichting28 blijkt dat hieronder worden begrepen alle voorstellen voor bindende rechtshandelingen
van de EC: verordeningen en richtlijnen (inclusief uitvoeringsverordeningen en -richtlijnen),29 besluiten zonder vermelding van adressaten en besluiten met vermelding van adressaten,
voor zover mede tot Nederland gericht.

In de toelichting wordt evenwel een werkwijze geschetst die ertoe leidt dat in de
praktijk lang niet alle voorstellen voor regelgeving van de EC ter toetsing zullen
worden voorgelegd aan het ATR.30 Alleen die Commissievoorstellen worden ter toetsing voorgelegd die zijn voorzien
van een BNC-fiche. Dan gaat het om substantieel minder voorstellen, aangezien niet
over alle Commissievoorstellen een BNC-fiche wordt opgesteld.31 In feite komt deze werkwijze neer op een beoordeling of de eventuele substantiële
regeldrukeffecten in voldoende mate in het BNC-fiche in beeld zijn gebracht.

De Afdeling begrijpt dat de regering er in de toelichting voor kiest om alleen die
EC-voorstellen voor toetsing voor te leggen die van belang worden geacht voor Nederland.
Een dergelijke afbakening maakt de taak ook meer werkbaar. Het ligt daarmee in de
rede ook de wettekst dienovereenkomstig aan te passen.

De Afdeling adviseert de reikwijdte van de taak om Commissievoorstellen te toetsen
te beperken tot die voorstellen die worden voorzien van een BNC-fiche en de wettekst
dienovereenkomstig aan te passen.

De Afdeling heeft er terecht op gewezen dat het wetsvoorstel beoogt dat de adviestaak
van ATR over voorstellen voor regelgeving van de Europese Commissie moet worden ingeperkt
tot die voorstellen die van belang zijn voor Nederland. Alleen voor die voorstellen
wordt een zogenoemd BNC-fiche opgesteld, waarin een beoordeling van de regeldrukeffecten
is opgenomen. Dit is verduidelijkt in artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van het
wetsvoorstel.

Anders dan de Afdeling veronderstelt, zullen overigens wel alle Commissievoorstellen
voor regelgeving aan ATR worden toegestuurd. Dat volgt uit artikel 8, vierde lid,
van het wetsvoorstel. De voorgestelde adviestaak van ATR is echter naar aanleiding
van het advies van de Afdeling beperkt tot Commissievoorstellen waarvoor een BNC-fiche
is opgesteld. De reden voor dit proces is dat het vanwege de korte termijnen voor
de uitvoerbaarheid van deze adviestaak nodig is dat Commissievoorstellen direct aan
ATR worden doorgestuurd, voordat de Minister die het aangaat heeft vastgesteld of
voor dat voorstel een BNC-fiche moet worden opgesteld. ATR kan dan al een eerste inschatting
maken van de regeldrukeffecten, voordat de Minister een beoordeling van die efecten
in het BNC-fiche heeft opgenomen. In het verslag dat op grond van het voorgestelde
artikel 10 over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk wordt
gemaakt, zal onder meer aandacht worden besteed aan deze procedure.

Dit is ook verduidelijkt in paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting en in de
toelichting op artikel 8, vierde lid. In de toelichting op dat artikellid wordt nu
verwezen naar de adviestaak op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel c.

6. Uitzonderingen op kerntaken

a. Toetsing implementatiewetgeving zonder nationale beleidsruimte

Is EU-wetgeving eenmaal aangenomen, dan kan het nodig zijn om deze om te zetten in
nationale wetgeving. In beginsel worden dergelijke implementatievoorstellen ter toetsing
voorgelegd, maar voorstellen ter implementatie van Europese regelgeving die geen «nationale
beleidsruimte» laat, worden daarvan uitgezonderd.32

De toelichting wijst in dit verband op artikel 1:7 van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb), waarin de wettelijke adviesverplichting bij besluiten wordt uitgezonderd
indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit
van de Raad, het Europees Parlement en de Raad, of de Commissie. Deze bepaling ziet
ook op ontwerpen voor algemene maatregelen van bestuur en wetsvoorstellen.33 De toelichting stelt dat desondanks een uitzonderingsbepaling wordt voorgesteld voor
implementatiewetgeving zonder nationale beleidsruimte, omdat de uitzondering hier
wordt gespecificeerd naar regelgeving en de uitzonderingen op deze plek worden opgesomd.34

De Afdeling merkt op dat niet wordt toegelicht hoe beide bepalingen zich tot elkaar
verhouden: is de uitzondering in het onderhavige voorstel bedoeld om, in afwijking
van de Awb, een specifieke regeling voor het ATR te treffen? Als het voorstel niet
als zodanig is bedoeld, is de vraag wat de toegevoegde waarde is van de voorgestelde
uitzondering. Als die toegevoegde waarde er niet is, ligt het in de rede de voorgestelde
uitzondering te schrappen.

Als het voorstel wel als afwijking van de Awb is bedoeld, is de vraag waarin het voorstel
precies afwijkt van de uitzondering van artikel 1:7 Awb. De Afdeling wijst er daarbij
op dat deze uitzondering niet is beperkt tot implementatie van EU-besluiten die geen
nationale beleidsruimte laat, maar ook van toepassing is indien Nederland wel een
zekere vrijheid heeft ten aanzien van de middelen die nodig zijn om het besluit uit
te voeren maar de implementatieregeling niet buiten de kaders van het te implementeren
besluit treedt.35
Als wordt beoogd voor ATR in afwijking van
artikel 1:7 Awb een specifieke uitzondering te maken, moet duidelijk zijn wat het
voorstel precies verstaat onder implementatiewetgeving «zonder nationale beleidsruimte».

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken hoe de voorgestelde uitzondering
zich verhoudt tot die van de uitzondering in artikel 1:7 Awb. Indien deze afwijkend
bedoeld is, dient dit duidelijk uit de toelichting te blijken. Is dat niet het geval,
dan adviseert de Afdeling deze uitzondering te schrappen.

Het klopt dat artikel 1:7, eerste lid, van de Awb al een uitzondering maakt op een
wettelijke adviesverplichting, indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot
uitvoering van een bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees
Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Europese Commissie. Artikel 2, tweede lid,
onderdeel c, zoals dat aan de Afdeling was voorgelegd, is geschrapt, hoewel in de
memorie van toelichting al was aangegeven dat dit onderdeel niet was bedoeld als uitzondering
op artikel 1:7, eerste lid, van de Awb. Omdat het inzichtelijk is dat alle uitzonderingen
op de adviesverplichting bij elkaar staan, is er in de memorie van toelichting op
gewezen dat de uitzondering in artikel 1:7, eerste lid, van de Awb ook geldt voor
de adviesverplichting van het adviescollege over voorgenomen regelgeving (paragraaf 3.2
en de toelichting op artikel 3, tweede lid).

b. Procesrecht

Het wetsvoorstel sluit regelgeving op het gebied van het procesrecht uit van toetsing
door het ATR.36 Dit betekent dat wetsvoorstellen op het terrein van het burgerlijk procesrecht, bestuursprocesrecht,
en strafvordering niet aan het college worden voorgelegd, waar in de huidige praktijk
alleen het straf(proces)recht is uitgezonderd van toetsing. Het ATR had in de consultatie
bezwaar tegen deze bredere uitzondering voor het procesrecht. De regering motiveert
deze door te stellen dat de eisen uit het procesrecht over informatie-uitwisseling
met een rechter of wederpartij geen regeldrukkosten zijn.37

Deze motivering is onvoldoende. Allereerst valt op dat de regering zich in de motivering
op dit punt beperkt tot de regeldrukkosten, niet de regeldrukeffecten in brede zin.
Bovendien zijn deze kosten nauw opgevat in termen van informatie-uitwisseling met
de rechter of andere procespartijen. Niet uitgesloten kan worden dat andere aspecten
van procesrechtelijke regelingen «regeldrukkosten» opleveren, zoals griffierechten
en verplichte procesvertegenwoordiging.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op het voorgaande en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.

Conform de opmerking van de Afdeling is in de toelichting op artikel 3, tweede lid,
onderdeel b, nader ingegaan op de reden om het procesrecht uit te zonderen van de
toetsingstaak van het adviescollege. De uitzonderingen op het terrein van het burgerlijk
procesrecht, bestuursprocesrecht en strafvordering, betreffen een codificatie van
al bestaande afspraken met het ATR die nu expliciet in de instellingwet worden vastgelegd.
De redenen zijn als volgt:

– Het procesrecht biedt waarborgen voor een eerlijke en efficiënte rechtspleging, alsmede
voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Waar in het procesrecht eisen
worden gesteld aan de informatie-uitwisseling met de rechter of de wederpartij, hangen
die direct samen met deze waarborgfunctie en worden de gevolgen van die eisen daarom
niet als regeldrukeffecten aangemerkt.

– In het bestuursrechtprocesrecht geldt voorts dat het altijd de belanghebbende is die
het initiatief neemt om bezwaar/beroep aan te tekenen tegen een besluit of om schadevergoeding/nadeelcompensatie
te verzoeken. Het bestuursprocesrecht kent het bestuur geen rechtsingang toe tegen
de burger.

– Wat betreft de griffierechten op het terrein van het burgerlijk procesrecht en het
bestuursprocesrecht geldt dat dit financiële lasten zijn die het gevolg zijn van een
verplichting om een geldbedrag over te maken aan de overheid of het bevoegd gezag.
Deze kosten zijn niet direct gerelateerd aan een informatiebehoefte van de overheid
of aan inhoudelijke verplichtingen. Van regeldrukkosten is dus geen sprake.

– Voor de wet- en regelgeving op het terrein van het strafrecht en strafvordering wordt
opgemerkt dat kosten die aan burgers en bedrijven zelf te wijten zijn, omdat zij de
wet overtreden, niet worden meegenomen bij de berekening van de regeldruk. Dit geldt
uiteraard ook voor het bestuurlijke sanctierecht.

– Ten slotte wordt opgemerkt dat verplichte procesvertegenwoordiging (advocaat) niet
kwalificeert als regeldruk. Deze maatregel is genomen in het kader van een eerlijke
en efficiënte rechtspleging, om ervoor te zorgen dat de belangen van de beide partijen
op de juiste wijze en met de gepaste deskundigheid worden behartigd.

7. Overige bevoegdheden

Het wetsvoorstel kent het ATR drie «overige bevoegdheden» toe. Het college kan op
eigen initiatief regeldrukeffecten van bestaande regels beoordelen.38 Verder kan het op eigen initiatief adviseren over knelpunten voor de regeldruk in
beleidsregels en overige regels ten behoeve van de handhaving en uitvoering.39 Tot slot heeft het college de bevoegdheid de regeldrukeffecten van decentrale regelgeving
te toetsen op verzoek van de betreffende decentrale overheid.40 Deze bevoegdheden (ook «neventaken» genoemd) mogen alleen worden ingezet als daarmee
geen afbreuk wordt gedaan aan de kerntaken. Dit hangt vooral samen met de beperkte
personele capaciteit van het college en de prioriteit die aan de kerntaken moet worden
gegeven. Deze bevoegdheden zijn ook opgenomen in artikel 3 van het huidige instellingsbesluit,41 naar aanleiding van moties in de Tweede Kamer.42

In de praktijk is gebleken dat het ATR van deze bevoegdheden niet of nauwelijks gebruik
heeft gemaakt, juist vanwege gebrek aan capaciteit. Volgens de evaluatie heeft het
ATR twee onderzoeken gedaan (of laten doen) naar de regeldruk van bestaande wetgeving,
beide op verzoek van een ministerie. Op eigen initiatief heeft het ATR hier geen activiteiten
in ontplooid. Voor de tweede bevoegdheid, toetsing van beleidsregels, heeft het ATR
sinds 2017 »geen specifieke adviezen uitgebracht of onderzoeken verricht». Van de
derde bevoegdheid, toetsing decentrale regels, is volgens de evaluatie «een enkele
keer» gebruikgemaakt. Dit komt mede omdat het ATR hieraan geen ruchtbaarheid geeft
vanwege het potentiële capaciteitsbeslag. Gemeenten blijken dan ook »niet of nauwelijks»
op de hoogte van deze mogelijkheid.43

Het ATR verwacht de werkzaamheden te kunnen uitvoeren binnen het uitgebreide budget
dat in het Coalitieakkoord voor de versterking van het ATR is gereserveerd: € 1,8 miljoen.44 De verbreding van de taakopdracht betekent volgens het ATR dat het in het bijzonder
meer adviesaanvragen zal krijgen over voorgenomen Europese regelgeving, en dat het
verder aandacht zal besteden aan de complexiteit die ontstaat door de samenloop van
wettelijke verplichtingen, wat onderdeel uitmaakt van de advisering over knelpunten
door regeldrukeffecten van bestaande regelgeving,45 één van de overige bevoegdheden.

In het licht van het voorgaande kan worden betwijfeld of het ATR een volwaardige invulling
zal kunnen geven aan de overige bevoegdheden, gegeven de prioriteit die wordt gegeven
aan de toetsing van nieuwe regels, en de voorgestelde uitbreiding van de kerntaken.
De overige bevoegdheden vormen zo een sluitpost. Betwijfeld kan worden of het college
onder de permanente wettelijke regeling wél toekomt aan deze bevoegdheden. Aldus dreigen
deze bevoegdheden een «dode letter» te blijven: op papier zijn ze ondergebracht bij
een adviescollege maar in de praktijk wordt er geen invulling aan gegeven.

Achter deze capaciteitsdiscussie gaat ook een meer fundamenteel vraagstuk schuil,
namelijk wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor de goede kwaliteit van wet- en
regelgeving. In paragraaf 3 van dit advies is hier op ingegaan.

Nu niet evident is dat het adviescollege een toegevoegde waarde zal hebben ten aanzien
van de overige bevoegdheden, en de tijdelijke voorganger hier geen betekenisvolle
invulling aan heeft kunnen geven, rijst de vraag of deze bevoegdheden niet beter kunnen
worden geschrapt. Dit schept ook duidelijkheid dat de betrokken bestuursorganen primair
zélf verantwoordelijk zijn voor kwalitatief goede regelgeving met zo min mogelijk
regeldruk.46

De Afdeling adviseert de voorgestelde overige bevoegdheden nader te bezien.

Anders dan de Afdeling, is de regering van oordeel dat de voorgestelde overige bevoegdheden
wel toegevoegde waarde hebben. Het huidige ATR beschikt sinds het eerste instellingsbesluit
over deze bevoegdheden. Het klopt dat ATR op beperkte schaal invulling heeft gegeven
aan deze bevoegdheden. Desondanks heeft ATR wel een aantal keer van deze aanvullende
bevoegdheden gebruik gemaakt. Recent heeft ATR diverse onderzoeken verricht naar bestaande
wetgeving en naar werkprocessen bij de overheid. Zo zijn er onderzoeken uitgevoerd
naar de uitwerking van Verordening (EU) 2018/84847 (rapport binnenkort te publiceren), naar lessen van de corona-spoedwetgeving48, de invulling van regeldruk bij BNC-fiches49 en naar toepassing van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK)
bij voorgenomen regelgeving50.

Ook heeft ATR adviezen uitgebracht die de VNG kan gebruiken voor modelverordeningen
op grond van de Omgevingswet en die gemeenten kunnen gebruiken bij het opstellen van
gemeentelijke omgevingsplannen51.

Dat het huidige ATR slechts beperkt gebruik heeft gemaakt van de overige bevoegdheden,
neemt het belang van deze bevoegdheden niet weg. In het Coalititeakkoord is voor het
huidige ATR, en het voorgestelde nieuwe adviescollege, met ingang van 1 januari 2023
structureel € 1.8 miljoen extra budget toegewezen. Met dit budget kan ATR de personele
capaciteit vergroten. De regering verwacht dat daardoor de «overige bevoegdheden»
beter ingevuld kunnen worden. Hiermee wordt verder uitvoering gegeven aan de politieke
wens om aan het adviescollege deze overige bevoegdheden toe te kennen.

Overigens past bij de positie als onafhankelijk adviescollege ook dat het adviescollege
zelf invulling kan geven aan de haar toegekende bevoegdheden, voor zover daarmee geen
afbreuk wordt gedaan aan de uitvoering van de kerntaken. Daarbij is de capaciteitsverdeling
tussen de kerntaken en de overige taken geen vast gegeven, omdat de benodigde capaciteit
voor de kerntaken fluctueert, afhankelijk van de hoeveelheid en complexiteit van ontwerpregelgeving
die aan het adviescollege wordt voorgelegd.

In het wetsvoorstel zijn de overige bevoegdheden dan ook onverkort gehandhaafd. Wel
is paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting aangevuld met een nadere toelichting.

De Afdeling advisering heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het
voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is
aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

8. Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
een aantal tekstuele verbeteringen aan te brengen.

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens