Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2024 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2023

Met deze brief geven wij u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2024 (hoofdstuk
VI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) (Kamerstuk 36 410 VI). Hiermee kunt u de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Rechtsbescherming
aanspreken op wat zij willen bereiken met de ontwerpbegroting.

Uw budgetrecht en informatiepositie

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Goed begroten houdt
in dat er genoeg geld, tijd en mensen zijn om te bereiken wat je vooraf van plan bent.
Dat betekent onder meer realistische ramen voor de begroting. Ministers moeten binnen
de afgesproken uitgavenkaders blijven, maar we constateerden in ons onderzoek naar
meerjarenramingen1 uit 2021 meerdere onrealistische ramingen bij de rechtspraak, de luchtstrijdkrachten,
het beheer en onderhoud van (vaar)wegen en bij de financiering van het hoger onderwijs.
De risico’s hiervan zijn onder meer een ondoelmatig gebruik van publieke middelen
(bij een te hoge raming) of verslechterde dienstverlening aan burgers en bedrijven
(bij een te lage raming). We zien meer in algemene zin in ons onderzoek regelmatig
torenhoge ambities, complexe financiering (zoals met revolverende fondsen) en weinig
realistische doelen. Daarnaast zien we soms ook een gebrek aan transparantie over
het bereiken van deze doelen. Ook bij evaluaties van beleid die de Rijksoverheid laat
uitvoeren, zien we dit gebrek aan transparantie. Dit kan uiteindelijk het vertrouwen
van burgers in de overheid aantasten.

De ontwerpbegroting van JenV omvat € 24.116 miljoen aan uitgaven, € 24.068 miljoen
aan verplichtingen en € 1.484 miljoen aan ontvangsten. Het Ministerie van JenV is
een departement waaronder ongeveer 70 organisaties met uiteenlopende mate van zelfstandigheid
ressorteren. De ontwerpbegroting 2024 is 23% (€ 4.509 miljoen) hoger dan de ontwerpbegroting
2023. Op zijn beurt was de ontwerpbegroting 2023 bijna 30% hoger dan de voorgaande
ontwerpbegroting 2022. De toenames hebben in beide jaren te maken met de kosten voor
de opvang van Oekraïense ontheemden. Daarnaast komt de toename van 2024 onder andere
door extra investeringen in capaciteit voor asielopvang bij het Centraal Orgaan Opvang
Asielzoekers (COA).

Voor uw controlerende taak is het van belang dat doelstellingen en toetsbare resultaten
gekoppeld kunnen worden aan de beschikbare budgetten. Bij de begrotingsbehandeling
dit najaar kunt u de Ministers hierop aanspreken.

Geringe regievoering door Ministers

Het overkoepelende thema van deze brief is regievoering op ketens. Veel JenV-instellingen
werken in ketens, bijvoorbeeld de strafrechtketen, asielketen en de afpakketen. De
Ministers hebben binnen deze ketens uiteenlopende bestuurlijke bevoegdheden, die verschillen
per instelling. Bij instellingen op afstand, zoals de Raad voor de Rechtspraak en
de IND, zijn de bestuurlijke bevoegdheden beperkter dan bij dan bij diensten die rechtstreeks
onder de Minister vallen. Duidelijke ketendoelstellingen en regievoering op deze ketens
door de Ministers zijn van groot belang in een dergelijk gecompliceerd speelveld.
De Ministers kunnen hiervoor zo nodig hun wettelijke bevoegdheden inzetten. Wij constateren
echter dat ketendoelstellingen en ministeriële regievoering veelal ontbreken bij het
Ministerie van JenV, waardoor het risico op onbeheersbaarheid van ketens ontstaat.
Dit lichten we hierna toe aan de hand van onderwerpen wij in de afgelopen jaren onderzocht
hebben.

Terugkerende problemen in de strafrechtketen

Wij hebben de inzichten uit 15 jaar rekenkameronderzoek naar (onderdelen uit) de strafrechtketen
recent gedeeld met de Vaste Kamercommissie van JenV naar aanleiding van de Parlementaire
Verkenning Strafrechtketen. Deze inzichten, over knelpunten in de keten die we in
rekenkamerrapporten door de jaren heen meermaals vaststellen, zijn door uw commissie
verwerkt in de rapportage over de verkenning, Prestaties in de Strafrechtketen (2023; hoofdstuk 7). Op 6 juli 2023 is een Kamerbrede motie aangenomen die oproept
tot verbetering van de prestaties uit de keten (Kamerstuk 29 279, nr. 805). De Ministers zullen hier nog op reageren.

Afpakketen: bedrijfsvoering niet goed uitgevoerd – sinds 2018

Terugkerende problemen treffen we ook aan in de «afpakketen». Hierin werken verschillende
partners zoals het OM, de politie, de rechtspraak en het Centraal Justitieel Incasso
Bureau (CJIB) met elkaar samen om financiële opbrengsten uit criminele activiteiten
strafrechtelijk te ontnemen (afpakken). Sinds 2018 is het beheer van de afpakketen
door ons gekwalificeerd als een onvolkomenheid. Deze kwalificatie betekent dat een
bedrijfsvoeringsproces door het ministerie niet goed is ingericht of uitgevoerd. De
Minister heeft verschillende maatregelen getroffen om de afpakketen te verbeteren.
Maar het «openstaand recht» vraagt nog steeds om aandacht. Dit ontstaat wanneer het
OM een onherroepelijk geworden vonnis in een ontnemingszaak nog niet heeft overdragen
aan het CJIB. Geld dat geïnd kan worden, is dan nog niet geïnd. Uit ons verantwoordings-onderzoek over 2022 blijkt dat het OM meer dan 50% van alle ontnemingsmaatregelen
te laat aan het CJIB overdraagt. Door dit niet binnen 14 dagen te doen handelt het
OM in strijd met de Wet Herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen. Bij verdere vertraging bestaat het risico op verjaring van de maatregel. Voor het
oplossen van dit voortdurende probleem kan de Minister ervoor kiezen het OM en andere
ketenpartners strakker aan te sturen. In reactie op ons verantwoordingsonderzoek 2022
geeft de Minister aan dat het OM afhankelijk is van andere partijen binnen de afpakketen
en dat zij inzet op versterkte samenwerking in de keten. De Minister van JenV kiest
hier dus niet voor een sturende rol richting OM, ondanks dat het OM een sleutelrol
speelt bij deze langdurige problematiek. De Minister kan het OM wel degelijk algemene
en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden
van het OM, conform de Wet op de rechterlijke organisatie, artikel 127. Steviger regie
en sturing door de Minister is hier nodig en wettelijk ook mogelijk.

Asielcapaciteit structureel te laag begroot

Ook in de asielketen zien wij terugkerende problemen. Begin 2023 concludeerden we
in het rapport Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers dat de werkelijke uitgaven aan de asielopvang in 21 jaar van de voorgaande 23 jaar
steeds hoger waren dan vooraf begroot. Begin 2022 verwachtte het kabinet ruim € 500 miljoen
uit te geven aan de bekostiging van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA).
In de loop van dat jaar bleek er ruim € 1 miljard meer nodig te zijn doordat het aantal
op te vangen asielzoekers en de kosten daarvoor veel hoger bleken dan verwacht. Vorig
jaar verbleef bijna de helft van de asielzoekers in nood- en crisisopvanglocaties.
Die zijn duurder dan reguliere opvanglocaties terwijl het kwaliteits- en voorzieningenniveau
lager ligt.

Vaak is van tevoren al bekend dat de subsidie aan het COA te laag zal zijn, omdat
de begrotingscyclus niet goed aansluit op de financieringscyclus van het COA. De subsidiebeschikking
voor het COA wordt bepaald aan de hand van de prognose uit februari voorafgaand aan
het jaar. De prognose van september van datzelfde jaar kan al van een hoger aantal
op te vangen personen uit gaan, maar toch wordt de subsidiebeschikking niet aangepast.
Het gevolg van deze praktijk is dat het COA ad hoc moet opschalen bij hogere instroom
en pas op een laat moment daar middelen voor beschikbaar krijgt, via de voor- en najaarsnota.

Uit de Voorjaarsnota van 2023 (Kamerstuk 36 350 VI) blijkt dat de vaste capaciteit bij het COA stapsgewijs wordt uitgebreid naar 41.000
plekken om schommelingen in de opvangcapaciteit te verminderen en opvang doelmatiger
te organiseren. Volgens de meest recente gegevens (september 2023) vangt het COA ruim
56.000 asielzoekers op, waaronder ruim 4.000 alleenstaande minderjarige vreemdelingen
(AMV). In april 2023 was de prognose dat op 1 januari 2024 77.089 opvangplekken noodzakelijk
zijn om alle asielzoekers met recht op opvang een opvangplek te bieden.

In de meerjarenramingen zien we dat het budget voor het COA voor de jaren 2024–2026
fors is verhoogd in vergelijking met de ontwerpbegroting van vorig jaar: in totaal
ruim € 9.294 miljoen voor deze drie jaren in plaats van € 3.462 miljoen. Dit is € 5.832
miljoen meer, gemiddeld € 1.944 miljoen extra per jaar. Deze verhoging helpt naar onze verwachting om de benodigde asielcapaciteit
tijdig te financieren. Deels worden deze extra gelden voor COA betaald uit de begroting
van de Minister voor BHOS (ODA-gelden).

Bekostiging 4 agentschappen 2019–2022 jaarlijks gemiddeld € 326 miljoen extra

Wij stellen bij 4 JenV-agentschappen (DJI, NFI, CJIB en IND) vast dat zij elk jaar
meer budget nodig hadden dan in de ontwerpbegroting was opgenomen. Uit het verantwoordingsonderzoek
2022 blijkt dat het in de periode 2019–2022 jaarlijks om gemiddeld € 326 miljoen aan
extra geld gaat (12% van het gezamenlijke oorspronkelijke budget). Zoals we ook in
de asielopvang zagen geldt ook hier dat de aantallen te leveren prestaties (zoals
aantallen gedetineerden bij DJI) lastig in te schatten zijn en vaak al lang van tevoren
worden vastgesteld, via het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Daarnaast is de
kostprijsberekening onvoldoende actueel. Nu kiest de Minister bij de begroting per
agentschap voor een plafond in de budgettoewijzing op basis van de begrotingskaders
van de Minister van Financiën. Hierop wordt de prijs aangepast. Dit betreft overigens
niet de werkelijke prijs maar het bedrag dat gezien het begrotingskader en de verwachte
aantallen mogelijk is. Het parlement kan de Minister aanspreken op voldoende realistische
ramingen voor de begroting. Dit draagt meer bij aan de verbetering van de taakuitvoering
dan het huidige achteraf financieren en het opvangen van fluctuaties via het eigen
vermogen van de instelling. Dat laatste kan overigens alleen als een agentschap daarover
beschikt. Waar CJIB en NFI wel een eigen vermogen hebben, beschikt de IND daar nu
niet over en DJI pas weer sinds 2022.

Uitvoerbaarheid beleid Minister van JenV onder druk

De financieringssystematiek draagt niet alleen bij aan hogere kosten bij meerdere
instellingen op afstand maar doet ook afbreuk aan de uitvoering van beleid van JenV.
Want zo lang de benodigde extra middelen niet zijn toegekend, lopen door minder uitvoering
wachttijden op (IND), zorgt op- en afschalen voor onrust in de opvang (COA) en wordt
minder geïnvesteerd in zaken die daar dringend om vragen, zoals ICT en vastgoed (DJI).
Een ander aandachtspunt rond uitvoerbaarheid is de implementatie en evaluatie van
nieuw beleid. Op JenV-terrein zijn recent majeure wetswijzigingen ingevoerd of aanstaande.
Die vragen tijd en aandacht van de uitvoerende organisaties, zoals bij politie, DJI
en reclassering. Voorbeelden daarvan in de strafrechtketen zijn de Wet USB (o.a. veroordeelden sneller de straf te laten uitzitten waarvoor ze zijn veroordeeld),
de Wet Straffen en Beschermen (o.a. heroverweging toekenning verlof gedetineerden), de Wet uitbreiding slachtofferrechten (uitbreiding spreekrecht slachtoffers en verschijningsplicht verdachten) en de invoering
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (o.a. om beter op te treden tegen nieuwe vormen van digitale criminaliteit). Bij
toekomstige voorstellen van nieuwe wetgeving is het voor het parlement van belang
rekening te houden met het absorptievermogen van organisaties om dit deugdelijk te
implementeren en evalueren. Uitvoerbaarheid van het beleid van de Minister van JenV
komt anders onder druk te staan.

Budgetrecht parlement Nationale politie

De Minister van JenV is verantwoordelijk voor de inrichting, werking en ontwikkeling
van het politiebestel, waaronder het financieel beheer van de politie. De politie
is 1 begrotingsartikel die met een budget van € 7.756 miljoen in 2024 bijna een derde
van alle JenV-uitgaven bedraagt. Het budgetrecht van het parlement is nu beperkt tot
het amenderingsrecht op het totaalbudget van de politie. Het budgetrecht kan meer
inhoud worden gegeven door dit bedrag over meer dan 1 begrotingsartikel te verdelen.
Dan zou de Minister voor wijzigingen tussen beleidsartikelen over de politie uw instemming
nodig hebben. Grote tussentijdse wijzigingen binnen het bedrag van ruim 7 miljard
hoeven nu niet aan u te worden voorgelegd omdat het verschuivingen zijn binnen hetzelfde
begrotingsartikel. Met ons rapport Inzicht in publiek geld deel 2 (2019) en onze brieven bij de ontwerpbegroting 2020, 2022 en 2023 hebben wij dit
vraagstuk eerder onder uw aandacht gebracht. Mede naar aanleiding van een advies van
de Raad van State is sinds de ontwerpbegroting 2021 een tabel opgenomen in de toelichting
op het politie-artikel. Hierin staat een uitsplitsing van de uitgaven van de politie,
bijvoorbeeld aan personeel, huisvesting en uitrusting. Deze uitsplitsing biedt meer
inzicht, maar verandert niets aan de beperkte mogelijkheden voor amenderen van de
Tweede Kamer.

Voortgangsmeter: Wat gebeurt er met de aanbevelingen van de AR?

Op 28 september 2023 heeft de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter 2023 gepubliceerd
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken op de ~500 aanbevelingen die wij in de periode 2017–2022 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek
en over de beleidsmaatregelen in het verantwoordings-onderzoek. Van 1 rapport op JenV-terrein,
over milieucriminaliteit, brengen we de opvolging van de aanbevelingen onder uw aandacht.

Aanpak milieucriminaliteit: rechtspersonen uit beeld

In 2021 publiceerde de Algemene Rekenkamer 2 onderzoeken naar de aanpak van milieucriminaliteit,
waaronder het rapport Een onzichtbaar probleem: Gebrek aan kwaliteit van data over milieucriminaliteit en
-overtredingen. Daaruit bleek dat het Justitieel Datasysteem (JDS) de Minister van JenV nauwelijks
inzicht kan verschaffen in de betrokkenheid van de juiste rechtspersonen bij milieucriminaliteit.
Eénzelfde rechtspersoon staat bijvoorbeeld geregistreerd onder verschillende namen
en verschillende adressen. Eerdere overtredingen van bedrijven zijn daarom nauwelijks
bekend, wat een consequente aanpak van overtredende bedrijven belemmert. Een adequaat
informatiebeeld over de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit en de effectiviteit
daarvan ontbreekt. Daarom was onze aanbeveling «om versneld werk te maken van de identificeerbaarheid van rechtspersonen in het Justitieel
Documentatie Systeem door de ketenbrede analyse versneld af te ronden en met oplossingen
te komen, voor zowel het departement als Nationale politie, OM en rechterlijke macht.» In 2022 is het interbestuurlijk programma (IBP) in werking getreden voor het stelsel
van vergunning-verlening, toezicht en handhaving (VTH) bij milieu. Ruim 2 jaar na
verschijning van onze rapporten geeft de Minister van JenV de stand van zaken weer
voor bovenstaande aanbeveling: «In samenwerking met de ketenpartners wordt gewerkt aan een probleemanalyse rond de
identificeerbaarheid van rechtspersonen in de strafrechtsketen. Verwachting is dat
deze in Q2 2023 gereed is.» Incorrecte identificering van rechtspersonen is een basisprobleem in het VTH-stelsel
en meer algemeen in de strafrechtelijke handhaving bij bedrijven. Het is goed om te
zien dat de Minister van JenV het probleem wil aanpakken. Wij maken ons wel zorgen
of dat in voldoende tempo gebeurt.

Resultaten van het beleid

Tot slot willen wij u nog wijzen op de factsheet Brede Welvaart van het CBS, die dit
jaar voor het eerst bij elke begroting wordt gepubliceerd. De factsheet bevat een
selectie van de indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development
Goals 2023, passend bij de beleidsterreinen van de betreffende begroting. De indicatoren
in de factsheets worden meerjarig op consistente wijze gemeten door het CBS. Onder
meer bij onwenselijke trends of een slechte positie van Nederland kan de vraag interessant
zijn of en hoe de Minister met het beleid hier invloed op denkt te kunnen uitoefenen
en welke rol de begrotingsuitgaven hierbij spelen. Wij bevelen u aan om de factsheet
vanuit die optiek bij het begrotingsdebat te betrekken.

In de ontwerpbegroting wijst de Minister van JenV op het relatief hoge vertrouwen
van de bevolking in de politie en de rechterlijke macht (resp. 77% en 76,6%) en een
opwaartse trend tussen 2015 en 2022. Daarnaast verwijst de Minister naar het in EU-verband
relatief gunstige oordeel in Nederland rondom asiel (38% van de bevolking van 15 jaar
en ouder is hierover positief). Onbenoemd in de ontwerpbegroting blijven bevindingen
uit de Brede Welvaartsmonitor waar Nederland niet gunstig bij afsteekt in de EU-vergelijking. Voorbeelden hieruit zijn dat relatief
veel burgers zichzelf zien als lid van een gediscrimineerde groep (12,1%; 15 van de
19 onderzochte EU-landen scoren beter) en dat veel burgers slachtoffer zijn van een
misdrijf (17,1%; 14 van de 19 onderzochte EU-landen scoren beter). Op deze minder
positieve resultaten en de benodigde aanpak voor verbetering kunt u de Minister van
JenV ook bevragen.

In de ontwerpbegroting zijn de plannen van het kabinet voor het komend jaar uitgewerkt.
Wij vertrouwen erop dat we u met deze brief een aantal aandachtspunten meegeven voor
de begrotingsbehandeling.

De president van de Algemene Rekenkamer, drs. P.J. (Pieter) Duisenberg

De secretaris, drs. C. (Cornelis) van der Werf