Nader rapport : Nader rapport inzake de Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 3
NADER RAPPORT

Hieronder is opgenomen het nader rapport d.d. 19 september 2023, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Financiën.

Bij Kabinetsmissive van 1 september 2023, no. 2023001840, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de ontwerpMiljoenennota 2024 in het kader van
onafhankelijk begrotingstoezicht.

Het kabinet is de Raad van State dankbaar voor het Raadsadvies over de begroting voor
2024. De adviezen van de Afdeling advisering (verder: de Afdeling) worden hieronder
nader besproken en van een kabinetsreactie voorzien.

Inleiding

De Afdeling gaat in haar advies in op het regeringsbeleid zoals het kabinet dat in
de Miljoenennota 2024 aankondigt. De Raad van State rapporteert vanuit zijn taak bij
het onafhankelijk begrotingstoezicht ook over de Nederlandse overheidsfinanciën. In
dit zogenoemde «Nader rapport» gaat het kabinet in op het advies van de Afdeling aangaande
de Miljoenennota 2024.

De Miljoenennota staat in het teken van een onrustige economische tijd. Na een stevig
herstel van de coronacrisis, zijn de inflatie en mede als reactie daarop de rentes
wereldwijd en in Nederland gestegen. In het eerste half jaar van 2023 kromp de Nederlandse
economie licht. Dit heeft gevolgen voor de financiële situatie van huishoudens. De
koopkrachtprognoses van het CPB wezen erop dat armoede in Nederland dreigde toe te
nemen, ook onder kinderen. Met koopkrachtmaatregelen, waaronder het verhogen van het
kindgebonden budget en de huurtoeslag, zorgt het kabinet dat de armoede niet verder
toeneemt en kinderarmoede afneemt. Gezien de demissionaire status van het kabinet
bevat de Miljoenennota verder geen grote beleidswijzigingen. Wel blijft het kabinet
doen wat het noodzakelijk acht, zoals het steunen van Oekraïne, het aanpakken van
de gevolgen van de gaswinning in Groningen en herstel voor de gedupeerden van de toeslagenaffaire.

Het overheidssaldo komt in de raming van het Ministerie van Financiën naar verwachting
in 2024 uit op – 2,9% van het bbp en zal volgens de ramingen in de komende jaren verslechteren.
Tegelijkertijd is de schuld van de Nederlandse overheid voorlopig relatief laag, ook
in internationaal perspectief. De financiële houdbaarheid van de Nederlandse overheidsschuld
is niet in het geding. De overheidsschuld komt uit op 47,3% in 2024. Dit is ruim onder
de Europese grenswaarde van 60%. De komende jaren loopt de schuld naar verwachting
op tot 52,9% in 2028. Het hoge tekort is primair het gevolg van de investeringsagenda
van het kabinet. Het kabinet heeft bij zijn aantreden ingezet op een ambitieuze investeringsagenda
om maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden, zoals op het gebied van klimaat,
defensie en de woningmarkt. Dit acht het kabinet noodzakelijk, maar heeft ook gevolgen
voor de begroting. Het kabinet blijft aandacht houden voor de ontwikkeling van de
overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn. Ook houdt het kabinet rekening
met de nationale en Europese begrotingsregels.

Zoals de Afdeling aangeeft zeggen de economische en financiële cijfers niet alles
over de situatie in Nederland en de individuele omstandigheden van mensen. Het kabinet
besteedt mede daarom in de Miljoenennota aandacht aan de ontwikkeling van brede welvaart.
Dat gaat bijvoorbeeld over de veiligheid, onderwijs, klimaat, de zorg, bestaanszekerheid
en gelijke kansen. Voor mensen nu en later. Uit cijfers van onder andere het CBS blijkt
dat brede welvaart in Nederland relatief hoog is, maar ongelijk verdeeld. Daarbij
zijn er grote uitdagingen als het gaat om bijvoorbeeld mentale gezondheid en kwaliteit
van de natuur.

De Afdeling bespreekt in het advies onder andere de thema’s: brede welvaart en sociaaleconomische
structuuranalyse en de impact van klimaatverandering op de overheidsfinanciën en het
begrotingsbeleid. Hieronder worden deze thema’s nader besproken.

Brede welvaart en structuuranalyse

De Afdeling is positief over de toenemende aandacht voor brede welvaart in de Miljoenennota.
De Afdeling benoemt dat het kabinet stappen heeft gezet om brede welvaart verder te
integreren in de begrotingssystematiek. Daarnaast ziet de Afdeling dat de samenhang
tussen verschillende thema’s is beschreven door het kabinet, om zo invulling te geven
aan eerdere adviezen van de Afdeling om in de Miljoenennota een sociaaleconomische
structuuranalyse op te nemen. De Afdeling benoemt deze analyse als goede eerste stap,
maar dat er ook meer nodig is. De Afdeling adviseert om een «Startnota (in termen
van) Brede Welvaart» te ontwikkelen aan het nieuwe kabinet als een analytische verdieping
in de eerste Miljoenennota van dat kabinet.

Het kabinet is erkentelijk dat de Afdeling waardering uitspreekt voor de toegenomen
integratie van brede welvaart in de begrotingssystematiek en de Miljoenennota. Met
de samenhanganalyse van brede welvaart geeft het kabinet invulling aan het advies
van de Afdeling om een sociaaleconomische structuuranalyse te maken. Het kabinet laat
in deze analyse zien hoe verschillende dimensies van brede welvaart elkaar raken en
beïnvloeden; soms in positieve zin maar er zijn ook afruilen. Het erkennen van deze
afruilen is een noodzakelijke voorwaarde om tot een prioritering te komen. Het kabinet
is blij dat de Afdeling dat als goede eerste stap ziet en deelt de mening van de Afdeling
dat deze aanpak een goede basis vormt voor nader te nemen stappen. Daarbij merkt het
kabinet op dat de basis voor de door de Afdeling gewenste sociaaleconomische structuuranalyse
en prioritering van brede welvaart thema’s idealiter gelegd dient te worden in een
(volgend) regeerakkoord, juist omdat dit bij uitstek een politieke weging betreft,
en dit kabinet demissionair is. Dit vergt dan ook een kabinetsbrede inzet waarbij
alle departementen een rol vervullen. De keuze om eventueel een dergelijke analyse
vorm te geven is aan het volgende kabinet.

Samenhang en oog voor de lange termijn

De Afdeling merkt op dat in de analyses en het denkkader ten aanzien van brede welvaart
meer samenhang wenselijk is. De Afdeling noemt daarbij als voorbeelden de samenhang
tussen brede welvaart en de economische structuur, samenhang tussen en binnen de gekozen
thema’s van brede welvaart en samenhang met concrete beleidsvoorstellen.

Het kabinet deelt de mening van de Afdeling dat in samenhang en integraal kijken naar
beleid van groot belang is. Deze samenhang onderkennen en wegen zorgt voor beter beleid
en draagt bij aan de transparantie van het democratisch proces. Het kabinet heeft
in de Miljoenennota geprobeerd om een aanzet te doen voor een samenhangende sociaaleconomische
structuuranalyse, naar aanleiding van eerder adviezen van de Afdeling. Bij een samenhangende
analyse blijft het een uitdaging om overkoepelend naar thema’s te kijken enerzijds
en voldoende verdieping in de analyse van verschillende thema’s aan te brengen anderzijds.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk dat zij hierover adviezen en aanknopingspunten
biedt voor toekomstige analyses. Het is aan een volgend kabinet om deze adviezen verder
te wegen en desgewenst verdere stappen te zetten in deze analyses.

Prioritering en concretisering van brede welvaart

De Afdeling adviseert om brede welvaart in samenhang met een economische structuuranalyse
verder te concretiseren. Daarbij kan het meer abstracte denkkader ten aanzien van
brede welvaart meer in verband worden gebracht met de analyse ten aanzien van de samenhang
en de ontwikkeling van brede welvaart en de beleidskeuzes die daaruit zouden kunnen
volgen. De Afdeling benoemt het belang dat beleid voor de lange termijn wordt gevoerd,
dat effectief, stabiel, voorspelbaar en uitvoerbaar is.

Het kabinet volgt het advies van de Afdeling om brede welvaart te concretiseren. Het
kabinet deelt de mening van de Afdeling dat concretisering en toepassing van het begrip
brede welvaart voordelen voor beleid kan opleveren, zoals de Afdeling benoemt. Het
kabinet merkt echter ook spanning op tussen het concretiseren van brede welvaart op
basis van indicatoren enerzijds, en het feit dat brede welvaart overkoepelend en in
samenhang beleid beziet anderzijds. Het is aan een volgend kabinet om eventueel prioritering
aan te brengen in de invulling van brede welvaart, waarbij verschillende thema’s ook
voldoende concreet zijn om de voortgang te monitoren, zonder dat de focus op individuele
indicatoren het zicht op de overkoepelende overwegingen ontneemt.

Impact van klimaat op overheidsfinanciën en begrotingsbeleid

De Afdeling benoemt klimaatverandering als een van de grootste maatschappelijke opgaven.
Klimaatverandering is geen tijdelijk probleem is en vraagt blijvende aandacht. Dit
zal ook leiden tot structurele veranderingen in de overheidsfinanciën. Daarom acht
de Afdeling het noodzakelijk om een klimaatinclusief begrotingsraamwerk te ontwikkelen,
waar klimaatadaptatie en -mitigatie onderdeel van zijn. Hiertoe dragen ze vier elementen
aan: i) meer inzicht in de (toekomstige) budgettaire gevolgen van klimaatverandering;
ii) brede definities en classificaties van uitgaven en inkomsten gerelateerd aan klimaat
die aansluiten bij Europese methoden; iii) transparantie in de begroting, ook ten
behoeve van het parlementair budgetrecht; onder meer door een apart uitgavenkader
Klimaat te overwegen; iv) goede begrotingsverantwoording en verslaglegging. Tevens
adviseert de Afdeling om te bezien of een klimaatinclusief begrotingsraamwerk wettelijk
verankerd kan worden in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën.

Het is volgens de Afdeling van groot belang dat het begrotingsbeleid en de begrotingssystematiek
klimaatinclusief wordt. De Afdeling adviseert daarom om klimaatinclusieve macro-economische
en budgettaire modellen en analyses te ontwikkelen, om beter inzicht te krijgen in
de ontwikkeling van de economie en overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn.
Stappen richting een klimaatinclusief begrotingsraamwerk zou een kabinetsverantwoordelijkheid
moeten zijn, waarbij Ministers van Financiën en Klimaat & Energie het voortouw kunnen
nemen, adviseert de Afdeling. Bovendien adviseert de Afdeling om klimaatverandering
in macro-economische ramingen en houdbaarheidsanalyses te integreren. Hiertoe wijst
de Afdeling op het werk van onder andere de OESO, het IMF en de Europese Commissie.
De Afdeling adviseert daarbij een ingroeimodel te hanteren, omdat het niet mogelijk
is alles in één keer te doen.

Inzicht in de toekomstige budgettaire gevolgen van klimaatverandering

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de uitgebreide analyse ten aanzien van
klimaatverandering in relatie tot de overheidsfinanciën en de begroting. Het kabinet
dankt daarom de Afdeling voor de bijdrage die zij levert aan het denken hierover.

In het advies bij Miljoenennota vraagt de Afdeling aandacht voor de gevolgen van de
kosten van klimaatverandering op de economie en overheidsfinanciën op de middellange-
en lange termijn en het belang om deze beter in beeld te krijgen. Het kabinet onderschrijft
dat klimaatverandering substantiële financiële kosten met zich mee zal brengen voor
Nederland, zowel qua mitigatie- en adaptatiebeleid als klimaatschade. Mitigatiebeleid
kent ook een wettelijke verplichting en vergt ook een internationale blik. Nederland
heeft immers met andere landen afspraken gemaakt in onder andere het Klimaatakkoord
van Parijs.

Het kabinet vindt het belangrijk om te benadrukken dat deze internationale afspraken
er juist zijn om de mitigatie-inspanningen tussen landen te verdelen en te voorkomen
dat klimaatschade terechtkomt bij landen die kwetsbaar zijn voor klimaatverandering.
Dit moet de financiële kosten voor alle landen uiteindelijk ook zo laag mogelijk houden.

Dat er kosten gepaard gaan met klimaatverandering is ook de recente studie Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten van het CPB concludeert, waarbij het CPB ook aangeeft dat inschattingen van de financiële
klimaatkosten met grote onzekerheden zijn omgeven. Zo hangt de mate waarin klimaatmitigatie
een wissel trekt op de overheidsfinanciën ook samen met het gekozen instrumentarium:
normeren en beprijzen hebben een ander budgettair beslag dan subsidies. Gezien de
demissionaire status van het kabinet is het aan een volgend kabinet om desgewenst
stappen te zetten in deze ontwikkeling van macro-economische en budgettaire modellen
en hoe om te gaan met klimaatkosten in de begroting. Daarbij onderschrijft het kabinet
dat dit een kabinetsverantwoordelijkheid betreft met het inititiatief bij de Ministers
van Financiën en Klimaat & Energie. Het kabinet wijst hierbij ook op de rapporten
van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte, die in zullen gaan op de manier waarop klimaatkosten
impact hebben op de begroting.

Classificatie van uitgaven en inkomsten gerelateerd aan klimaat

De Afdeling stelt dat het definiëren en classificeren van klimaatbeleid kan helpen
om publieke investeringen, consumptie en belastingen te laten plaatsvinden in de richting
van verduurzaming. De Afdeling noemt de Europese taxonomie – waar beleidsvoorstellen
worden gecategoriseerd of zij 100%, 40% of 0% bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering
– als voorbeeld, waarbij zij het kabinet adviseert om een meer fijnmazige methode
te ontwikkelen. Daarnaast adviseert de Afdeling om ook te kijken naar de verslaglegging,
door te onderzoeken welke lessen de Corporate Sustainability Reporting Directive,
de Europese richtlijn voor bedrijven met rapportageverplichtingen ten aanzien van
sociale- en duurzaamheidsinformatie in hun jaarverslagen, heeft voor het vergroenen
van het Rijksverslaggevingsstelsel.

Het kabinet onderschrijft dat de begrotingssystematiek keuzes ten aanzien van belangrijke
maatschappelijke opgaven, waaronder klimaatverandering, kan faciliteren. Ook onderschrijft
het kabinet het belang van een goede definitie van klimaatuitgaven en een goed overzicht
van het totaal aan klimaatgerelateerde uitgaven. Daarom bevat de Miljoenennota 2024
een bijlage met een integraal overzicht klimaat. Deze bevat een uitgavenoverzicht
klimaat, de opbrengst van milieugerelateerde belastingen en een overzicht van fiscale
groene subsidies. Daarnaast bevat de Miljoenennota 2024 ook een bijlage fossiele subsidies,
met een overzicht van alle subsidieregelingen gelieerd aan fossiel energieverbruik,
fiscale fossiele vrijstellingen, kortingen en aangepaste belastingtarieven. Voor een
gedegen integrale afweging voor het te voeren begrotingsbeleid dient zoveel mogelijk
relevante informatie beschikbaar te zijn.

Mede daarom laat het kabinet ingevolge de Klimaatwet de effecten van haar klimaatbeleid
door de Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) doorrekenen. Het PBL oordeelt hierbij
of het kabinet aan haar klimaatdoelen, gesteld in de Klimaatwet, voldoet. Deze onafhankelijke
toets op het gevoerde klimaatbeleid acht het kabinet van groot belang om te waarborgen
dat voorgesteld beleid daadwerkelijk de gestelde doelen bereikt en staat internationaal
gezien ook hoog aangeschreven.

De onafhankelijke toets van het PBL is voor het kabinet van grote toegevoegde waarde.
Het kabinet acht het van belang om te bezien wat de toegevoegde waarde van een begrotingssystematiek
waarbij meer grofmazig wordt beoordeeld in welke mate een voorstel bijdraagt aan een
klimaatdoel, naast de reeds gehanteerde methodiek van het PBL. Bovendien kan een dergelijke
systematiek een administratieve last met zich meebrengen en het is de vraag op dit
opweegt tegen de toegevoegde waarde. Tegelijkertijd is de opgave van klimaatverandering
dusdanig groot, dat manieren om hieraan bij te dragen goed gewogen moeten worden.

Het kabinet vindt het verstandig om de doelmatigheid van klimaatbeleid in het oog
te houden. Rapporteren over de kwantitatieve inschatting van de CO2-opbrengsten van klimaatmaatregelen, naast de budgettaire implicaties, helpt de Kamer
ook om in het uitvoeren van het budgetrecht. Dit vraagt nadere bestudering en het
kabinet volgt internationale ontwikkeling op dit gebied nauwlettend. Gezien de demissionaire
status van het kabinet is het aan een volgend kabinet om keuzes te maken over een
dergelijke systematiek. Dit geldt ook voor de vraag welke lessen uit de CSRD getrokken
kunnen worden voor de wijze van verantwoording door het Rijk.

Integrale afweging klimaatgerelateerde uitgaven

De afdeling adviseert te onderzoeken of een uitgavenkader voor Klimaat te overwegen
is zodat structureel inzicht geboden kan worden in klimaat gerelateerde uitgaven.
De Afdeling adviseert om de beleidscyclus van de Klimaatwet goed te laten aansluiten
op de begrotingscyclus.

Het kabinet onderschrijft het belang van een integrale weging met daarbij inzicht
in klimaatuitgaven. Bij de besluitvorming in het voorjaar wordt ook de besluitvorming
ten aanzien van klimaatbeleid op basis van de Klimaatwet betrokken, zodat deze integraal
wordt afgewogen gezamenlijk met andere beleidsprioriteiten. Het is van belang dat
de beleidscyclus van de Klimaatwet goed aansluit op de begrotingscyclus. Zoals de
Afdeling ook schrijft, onderzoekt de Minister van Klimaat en Energie momenteel wat
de mogelijkheden zijn om dit te verbeteren. Het is aan een volgend kabinet om keuzes
te maken ten aanzien van te voeren begrotingsregels. Het kabinet wijst hierbij ook
op de rapporten van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte, die ook in zullen gaan op of en hoe klimaatbeleid beter
geïntegreerd kan worden in de begroting.

Slotformaliteiten

Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer 92.002038 verleende
machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2023 op dinsdag
19 september 2023 aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag