Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 412 Wijziging van de Waterschapswet, de Waterwet en de Algemene wet bestuursrecht in verband met het versterken van de toepassing van het profijtbeginsel bij de watersysteemheffing, het geven van ruimte aan nieuwe ontwikkelingen en het oplossen van enkele knelpunten
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoud
ALGEMEEN DEEL
3
1.
Inleiding
3
2.
Aanleiding
3
3.
Versterken toepassing profijtbeginsel
5
3.1
Kostentoedeling watersysteemheffing
5
3.1.1
Invloed waarde van infrastructuur
6
3.1.2
Tariefverloop
7
3.1.3
Nieuw model voor kostentoedeling bij de watersysteemheffing
8
3.1.4
Werking nieuw kostentoedelingsmodel
8
3.1.5
Voorstel voor bandbreedtes in het kostentoedelingsmodel
10
3.1.6
Lastenverdeling binnen de categorie gebouwd
10
3.1.7
Voorstel voor gelijkmatige lastenverdeling in de categorie gebouwd
11
3.2
Beperken tariefdifferentiatie wegen
13
3.3
Bekostiging van plusvoorzieningen voor een specifieke groep
13
3.3.1
Tariefdifferentiatie ten behoeve van wateraanvoer als plusvoorziening
14
4.
Bijdrage aan klimaatadaptatie
15
5.
Bijdrage aan de energietransitie
16
5.1
Klimaatneutraliteit
16
5.2
Begrenzing
17
6.
Bijdrage aan een meer circulaire economie
19
6.1
Inspelen op waardevol afvalwater
19
6.2
Afspraken mogelijk maken over separate afvalwaterstromen
20
6.3
IBA’s
21
7.
Oplossen knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
22
7.1
Analysemethode vaststellen vervuilingswaarde
22
7.1.1
Voorstel nieuwe parameters
23
7.1.2
Afwijkmogelijkheid
23
7.2
Toepassing tabel afvalwatercoëfficiënten
24
7.2.1
Nieuwe werkwijze «tabelbedrijven»
25
7.2.2
Andere coëfficiënt dan klasse 8
25
8.
Verhouding tot hoger recht
26
8.1
Algemene verordening gegevensbescherming
26
8.2
Verhouding tot artikel 104 van de Grondwet
26
8.3
Artikel 1 EP EVRM
28
8.3.1
Bij wettelijk voorschrift voorzien
28
8.3.2
Gerechtvaardigd algemeen belang
29
8.3.3
Redelijk evenwicht (fair balance)
29
8.3.4
Toereikende procedurele waarborgen
30
8.4
Mededinging en staatssteun
30
9.
Regeldruk
31
10.
Uitvoering
32
10.1
Versterken toepassing profijtbeginsel
32
10.1.1
Voorstel nieuwe kostentoedelingsmethode
32
10.1.2
Voorstel tariefdifferentiatie t.b.v. gelijkmatige lastenverdeling in de categorie
gebouwd
32
10.1.3
Voorstel tariefdifferentiatie t.b.v. separaat belasten plusvoorzieningen
33
10.2
Bijdrage aan klimaatadaptatie
33
10.3
Bijdrage aan de energietransitie
34
10.4
Bijdrage aan een meer circulaire economie
34
10.4.1
Inspelen op waardevol afvalwater
34
10.4.2
Afspraken over separate afvalwaterstromen
34
10.5
Oplossen Knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
34
10.5.1
Nieuwe analysemethode en parameters vaststellen vervuilingswaarde
34
10.5.2
Nieuwe werkwijze «tabelbedrijven»
34
11.
Financiële gevolgen
35
11.1
Versterken toepassing profijtbeginsel
35
11.2
Bijdrage aan klimaatadaptatie
39
11.3
Bijdrage aan de energietransitie
40
11.4
Bijdrage aan een meer circulaire economie
40
11.4.1
Korting in de heffing bij fosfaatterugwinning
40
11.4.2
(Prijs)afspraken mogelijk maken over separate afvalwaterstromen
40
11.5
Oplossen knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
40
11.5.1
Nieuwe analysemethode vaststellen vervuilingswaarde
40
11.5.2
Tabel afvalwatercoëfficiënten
40
12.
Gevolgen voor de rechtsbescherming
41
12.1
Wijziging bezwaartermijn
41
12.2
Rechtsbescherming bij de belastingrechter
42
12.3
Rechtsbescherming bij de civiele rechter
43
12.4
Conclusie
43
13.
Evaluatie en monitoring
43
14.
Advies en consultatie
44
14.1
Inbreng belanghebbenden
44
14.2
MKB-toets
44
14.3
Bedrijfseffectentoets
45
14.4
Internetconsultatie
45
14.5
Interbestuurlijke consultatie
48
15.
Inwerkingtreding
49
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
49
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Het waterbeheer in Nederland wordt geconfronteerd met een groot aantal ontwikkelingen.
Klimaatverandering zorgt voor nieuwe uitdagingen omdat het leidt tot zeespiegelstijging,
afwisselend hogere en lagere rivieraanvoeren, droogte en toegenomen wateroverlast.
Dit zal een grote impact hebben op de taakuitoefening van de waterschappen.
Gelet op deze ontwikkelingen wordt voorgesteld de Waterschapswet en de Waterwet op
een aantal punten te wijzigen. Allereerst wordt voorgesteld het profijtbeginsel bij
de watersysteemheffing beter toe te passen en daarmee de watersysteemheffing nog beter
uitlegbaar en voorspelbaar te maken. Ten behoeve hiervan wordt de kostentoedelingsmethode
aangepast en voor specifieke voorzieningen (plusvoorzieningen) separate bekostiging
mogelijk gemaakt.
Verder willen en kunnen de waterschappen een bijdrage leveren aan klimaatadaptatie,
de energietransitie en de circulaire economie. Hiervoor worden de volgende maatregelen
voorgesteld:
1. uitbreiden van de mogelijkheden om de hoeveelheid hemelwater op een zuiveringtechnisch
werk of de riolering te verminderen en daarmee bij te dragen aan klimaatadaptatie;
2. meer duurzame energie opwekken dan nodig is voor de eigen taakuitoefening om zo klimaatneutraal
te worden en daarmee bij te dragen aan de energietransitie;
3. beter inspelen op waardevol afvalwater. Hiervoor wordt ten eerste verduidelijkt dat
waterschappen een korting kunnen geven op waardevol afvalwater. Ten tweede wordt voorgesteld
de mogelijkheid op te nemen om voor waardevol afvalwater separate prijsafspraken mogelijk
te maken. Deze twee maatregelen leveren een bijdrage aan een circulaire economie.
Ook bevat dit wetsvoorstel een aantal aanpassingen in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
in verband met het oplossen van enkele knelpunten. Waterschappen hoeven daardoor niet
langer gebruik te maken van mens- en milieubelastende stoffen in het onderzoek dat
nodig is om voor bedrijven met een groot aantal vervuilingseenheden de hoogte van
de zuiverings- of verontreinigingsheffing vast te kunnen stellen.
Daarnaast wordt een alternatieve methode voorgesteld voor het gebruik van de tabel
afvalwatercoëfficiënten.
Bovenstaande maatregelen worden in één wijziging voorgesteld, omdat alle wijzigingen
zien op aanpassing van het belastingstelsel van de waterschappen. De (financiële)
effecten van dergelijke wijzigingen moeten ook in samenhang worden bezien.
Ten slotte worden enkele technische wijzigingen en verbeteringen aangebracht. Het
betreft wijzigingen die geen materiële gevolgen met zich meebrengen.
2. Aanleiding
Het huidige belastingstelsel van de waterschappen is tot stand gekomen bij de Wet
modernisering waterschapsbestel. In 2009 werden voor het eerst belastingaanslagen
gebaseerd op het nieuwe stelsel opgelegd. In de jaren daarna bleek dat de geïntroduceerde
methode om de kosten over de betalende groepen te verdelen (de «kostentoedeling»),
diverse onbedoelde effecten had. In hoofdstuk 3 wordt hier uitgebreider op ingegaan.
In 2014 werd, mede in het licht van de in de inleiding genoemde ontwikkelingen, door
de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (hierna: OESO) onderzocht
of het Nederlandse waterbeheer en de financiering daarvan toekomstbestendig zijn.1 In het daaruit volgende rapport werd geconstateerd dat de financiering van «het Nederlandse
waterbeheer een stabiele structuur kent». Tegelijkertijd werd aangegeven dat erop
een aantal punten voor de langere termijn verbeteringen gewenst zijn. Daarbij werd
onder andere gedoeld op het beter toepassen van het profijtbeginsel en van het principe
«de vervuiler betaalt».
Naar aanleiding van het voorgaande zijn er de afgelopen jaren verschillende trajecten
geweest om te komen tot voorstellen voor aanpassing van het belastingstelsel voor
waterschappen. Die hebben echter niet tot wetswijzigingen geleid. De Commissie Aanpassing
Belastingstelsel (CAB) van de Unie van Waterschappen (hierna: de Unie) heeft bijvoorbeeld
in de periode 2015–2018 onderzoek gedaan naar de vraag of het belastingstelsel van
de waterschappen voldoet om de waterschappen, nu en in de toekomst, te helpen bij
hun kerntaken, uitdagingen en ambities. Dit heeft in mei 2018 geleid tot een rapport
met aanbevelingen.2 Het totale pakket aan voorstellen dat hieruit voortkwam bleek op onvoldoende draagvlak
bij de waterschappen te kunnen rekenen, maar voor verschillende individuele voorstellen
was dat draagvlak er wel. Enkele van deze laatstbedoelde voorstellen, door de waterschappen
«meekoppelkansen» genoemd, hebben een plaats in dit wetsvoorstel gekregen.
Het gaat om:
– de mogelijkheid om voor specifieke voorzieningen (plusvoorzieningen) separate bekostiging
mogelijk te maken zodat deze voorzieningen niet meer via de watersysteemheffing bij
alle belastingbetalers in rekening worden gebracht (paragraaf 3.3);
– het beperken van de afvoer van hemelwater op een zuiveringtechnisch werk of een riolering
(hoofdstuk 4);
– het beter inspelen op waardevol afvalwater door hierop een korting te kunnen geven
en separate prijsafspraken mogelijk te maken (hoofdstuk 6);
– het herzien van de tabel afvalwatercoëfficiënten (paragraaf 7.2).
Het meest recente traject liep in 2020 in opdracht van de ledenvergadering van de
Unie. De opdracht was beperkt om zo snel mogelijk te kunnen komen met oplossingen
voor:
– de huidige kostentoedelingsmethode bij de watersysteemheffing die in een aantal gevallen
leidt tot een kostentoedeling en tarieven die niet (langer) goed in verhouding staan
tot het profijt van het watersysteembeheer (hoofdstuk 3);
– het gebruik van mens- en milieubelastende stoffen bij de analyse van afvalwater in
de zuiverings- en verontreinigingsheffing (paragraaf 7.1).
Het eerste punt heeft ervoor gezorgd dat de uitlegbaarheid van en het maatschappelijk
draagvlak voor de heffingswijze en de daaruit resulterende tarieven onder druk zijn
komen te staan. In december 2020 hebben de waterschappen in de ledenvergadering van
de Unie ingestemd met voorstellen en deze aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(hierna: Minister van IenW) gestuurd.3
Verder is in 2021 in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
onderzoek gedaan door Pels Rijcken4 welke mogelijkheden er zijn om het belastingstelsel flexibeler en daarmee toekomstbestendiger
te maken. Uiteraard met behoud van de rechtszekerheid die hoort bij belastingwetgeving.
Dit heeft geleid tot een aantal scenario’s waaraan kan worden gedacht om de flexibiliteit
van het belastingstelsel te vergroten. In dit wetsvoorstel wordt hieraan invulling
gegeven door bandbreedtes en tariefdifferentiaties en daarmee bestuurlijke ruimte
in te bouwen in de kostentoedeling.
3. Versterken toepassing profijtbeginsel
Een van de aanbevelingen van de OESO was om de actoren die meer dan gemiddeld profijt
hebben van het waterbeheer en waarvoor (additionele) kosten worden gemaakt meer te
belasten. Daarnaast werd gesignaleerd dat Nederlandse burgers in beperkte mate bewust
zijn van de inspanningen die geleverd worden op het gebied van waterbeheer. Wanneer
aan beide aspecten geen aandacht zou worden geschonken, zou dit de bereidheid om te
betalen voor waterbeheer kunnen ondermijnen. Door klimaatverandering neemt het belang
van goed waterbeheer en een robuuste financiering juist toe. Ten behoeve van bewustwording
zijn er sindsdien diverse informatiecampagnes geweest. Bezien is op welke manier de
aanbevelingen toegepast kunnen worden op de waterschapsbelastingen.
3.1 Kostentoedeling watersysteemheffing
In 2009 is met de Wet modernisering waterschapsbestel één watersysteemheffing ingevoerd
ter bekostiging van alle taken die het waterschap heeft op het gebied van het watersysteembeheer
(waterveiligheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit). De kosten van het watersysteembeheer
worden verdeeld over vier verschillende categorieën belastingbetalers:
– ingezetenen van het waterschapsgebied (bewoners);
– eigenaren van onbebouwde gronden (o.a. agrarische percelen, wegen en bouwterreinen);
– eigenaren van natuurterreinen;
– eigenaren van gebouwde onroerende zaken (woningen en bedrijfspanden).
Het percentage kosten dat aan de ingezetenen wordt toebedeeld, wordt bepaald op basis
van inwonerdichtheid. De resterende kosten worden toebedeeld aan de eigenaren van
onroerend goed. De verdeling tussen de categorieën gebouwd, ongebouwd en natuur wordt
bepaald aan de hand van de waarde van de onroerende zaken die tot de categorieën behoren.
Als een categorie een relatief hoge economische waarde kent, leidt dit in het stelsel,
zoals we dat op dit moment kennen, automatisch tot een hoge bijdrage voor deze categorie.
Als de economische waarde van de categorie ten opzichte van de andere categorieën
blijft toenemen, zal dat bij de volgende kostentoedeling tot een hogere bijdrage leiden.
Hier kunnen, vanuit het profijtbeginsel, vraagtekens bij worden geplaatst. Het enkele
feit dat de waarde van een categorie toe- of afneemt, wil namelijk niet zeggen dat
er meer of minder profijt bij de waterschapsvoorzieningen is. De huidige praktijk
laat op verschillende onderdelen zien dat het hanteren van waarde als relevant gegeven
voor de kostentoedeling niet geschikt is: het profijt bij waterschapsvoorzieningen
wordt er niet goed mee uitgedrukt.
Daarnaast speelt er een drietal concrete problemen, die verband houden met het gebruik
van waarde als maatstaf voor de verdeling van de kosten van het watersysteembeheer:
– de waarde van infrastructuur bepaalt in hoge mate het kostenaandeel dat de categorie
ongebouwd moet opbrengen;
– een ongelijkmatige tariefontwikkeling voor de vier betalende categorieën;
– binnen de categorie gebouwd vindt een steeds verdere verschuiving van de lasten van
niet-woningen naar woningen plaats.
3.1.1 Invloed waarde van infrastructuur
Onder de categorie ongebouwd vallen van oudsher via wetsfictie ook wegen en andere
infrastructuur. In 2009 is erbij de Wet modernisering waterschapsbestel bewust voor
gekozen om infrastructuur in de categorie ongebouwd te laten en mee te laten tellen
in het totale kostenaandeel van deze categorie. Daarmee heeft de waarde van infrastructuur,
binnen de huidige kostentoedelingssystematiek, invloed op de hoogte van het tarief
voor alle soorten ongebouwde eigendommen binnen de categorie. Het idee hierachter
was dat het belang en de bijdrage van de agrarische sector daarmee met elkaar in evenwicht
bleven: met de hogere waarde van infrastructuur wordt de relatief lage waarde van
agrarische grond gecompenseerd.
Gevolg hiervan is dat wanneer er meer infrastructuur wordt aangelegd, de totale waarde
van de categorie ongebouwd stijgt. Dit zorgt ervoor dat alle belastingbetalers samen
in deze categorie een groter aandeel van de kosten gaan dragen. Veelal leidt dit ook
voor de individuele belastingbetaler tot een hogere belastingaanslag. Hier staat echter
niet altijd een groter profijt bij de taakuitoefening van de waterschappen tegenover.
Dit roept de vraag op of het gewenste evenwicht tussen profijt en betaling wordt bereikt.
Op 1 december 2009 zijn de effecten van dit aspect van de huidige wetgeving besproken
in de Tweede Kamer.5 Bij de introductie van die wet werd uitgegaan van een lastendaling van € 56 miljoen
per jaar, voor de agrarische sector (48,2%). Bij de evaluatie in 2009 bleek dat weliswaar
sprake was van een lastendaling, maar dat die daling minder groot was dan ten tijde
van het wetsvoorstel geprognotiseerd. De lasten bleken met € 35 miljoen (29.8%) gedaald
te zijn. Een deel van de partijen in de Kamer vond dit onvoldoende en verzocht om
reparatiewetgeving.
Bij een wijziging van de Waterschapswet, die in 2012 in werking trad, is een amendement
aangenomen waarmee hier deels aan tegemoet gekomen werd.6 Zeven waterschappen kregen hierdoor de mogelijkheid om voor een specifieke groep
binnen de categorie ongebouwd, namelijk verharde openbare wegen, een tariefdifferentiatie
van maximaal 400% toe te passen. Alleen waterschappen die op dat moment al een tariefdifferentiatie
van maximaal 100% hanteerden kregen deze mogelijkheid. Het doel van deze verhoogde
tariefdifferentiatie was dat de stijging van het tarief voor de andere belastingbetalers
binnen de categorie ongebouwd beperkt bleef. De tariefdifferentiatie van maximaal
400% was volgens de toelichting bij het amendement echter niet bedoeld als permanente
oplossing. Hieronder wordt de problematiek en de werking van het amendement geïllustreerd
met een concreet voorbeeld van een waterschap.
Box 1. Voorbeeld tariefstijging door nieuwe infrastructuur
Tarief ongebouwd 2018–2019 waterschap Brabantse Delta
In 2018 betaalde de categorie ongebouwd in waterschap Brabantse Delta 10,8% van de
kosten van de watersysteemtaak. Het tarief per hectare was toen € 53,29.
In 2019 werd een nieuwe kostentoedelingsverordening vastgesteld. Daarbij kreeg de
categorie ongebouwd 11,7% van de kosten van het watersysteembeheer toebedeeld.
De totale waarde van de categorie ongebouwd was namelijk (relatief veel) gestegen.
De totale waarde van de categorie ongebouwd was met 12,3% gestegen, terwijl de waarde
van agrarisch ongebouwde grond maar met 5,8% steeg. Deze stijging werd met name veroorzaakt
doordat het areaal spoorlijn met 92 ha was gegroeid, met een waarde van ongeveer € 1,2
miljard.
Om het effect van dit toegenomen kostenaandeel op het standaardtarief ongebouwd te
verminderen, verhoogde het waterschap de tariefdifferentiatie voor wegen van 250%
in 2018 naar 300% in 2019. Dit wil zeggen dat eigenaren van wegen 300% meer betalen
dan de andere eigenaren in de categorie ongebouwd.
Het standaardtarief voor ongebouwde grond steeg in 2019 desondanks naar € 57,42 per
hectare. Dit is een stijging van het tarief van 7,8% ten opzichte van 2018. De totale
kosten van de watersysteemtaak stegen echter met slechts 2,2%.
De problematiek die hierboven wordt beschreven doet zich met name in verstedelijkte
waterschappen voor, omdat daar sprake is van veel (nieuwe) infrastructuur, een relatief
gering areaal ongebouwd en relatief veel omzetting van areaal agrarisch ongebouwd
in bouwgrond, infrastructuur en soms ook natuur. Met een grondiger wijziging van de
Waterschapswet zou hiervoor een meer structurele oplossing gevonden moeten worden.
Dit wetsvoorstel beoogt hieraan tegemoet te komen.
3.1.2 Tariefverloop
De huidige systematiek op basis van economische waarde leidt ook tot een grillig verloop
van de kostentoedeling tussen de verschillende categorieën. Dit werkt vervolgens door
in de belastingtarieven. Dit grillige verloop is ongewenst, omdat het meer voor de
hand ligt dat de tariefontwikkeling gelijke tred houdt met de (ontwikkelingen in de)
taakuitoefening van het waterschap en het daarmee samenhangende profijt. Die taakuitoefening
en het profijt ontwikkelen zich namelijk ook niet schoksgewijs.
De tarieven van sommige categorieën zijn de afgelopen jaren relatief veel meer gestegen
dan van andere categorieën, zonder dat hier een groter profijt bij de taakuitoefening
van de waterschappen tegenover stond. Dit heeft ertoe geleid dat er behoefte is ontstaan
aan een kostentoedelingsmethodiek die beter aansluit bij het profijt ten gevolge van
de inspanningen die de waterschappen verrichten voor een bepaalde categorie. In de
tabel hieronder wordt dit geïllustreerd met het gemiddelde tariefverloop in Nederland.
Tabel 1. Gemiddelde tarieven watersysteemheffing Nederland 2009–2021
2009
2015
2021
stijging
2009–2021
ingezetenen
€ 60
€ 76
€ 91
51,7%
gebouwd
0,0257%
0,0335%
0,0290%
12,8%
ongebouwd
€ 50
€ 70
€ 89
78,0%
natuur
€ 2,54
€ 4,19
€ 5,79
128,0%
3.1.3 Nieuw model voor kostentoedeling bij de watersysteemheffing
In het onderzoek van de waterschappen van 2020 zijn verschillende modellen voor een
nieuwe kostentoedelingsmethode van de watersysteemheffing onderzocht die een oplossing
zouden moeten bieden voor de hiervoor beschreven problemen. Daarbij werd het profijtbeginsel
op verschillende manieren benaderd: er zijn zes modellen onderzocht waarbij de economische
waarde van de categorieën (gebouwd, ongebouwd en natuur) het uitgangspunt vormde en
twee modellen op basis van gebiedskenmerken van het waterschap.
Bij de modellen op basis van waarde is gekeken of er op relatief eenvoudige wijze
iets gedaan kon worden aan de invloed die de waarde van infrastructuur binnen de categorie
ongebouwd heeft. Daarbij bleek dat er bij deze kostentoedelingsmodellen steeds correctiefactoren
nodig zijn om een waardeontwikkeling, die feitelijk geen relatie heeft met het de
belangen van een categorie, te mitigeren. Waarmee nogmaals bevestigd werd dat economische
waarde geen goede maatstaf is voor het profijt dat een categorie heeft.
In dit wetsvoorstel is daarom gekozen voor een kostentoedelingsmodel waarin de gebiedskenmerken
van het waterschap als uitgangspunt voor het profijt worden genomen. De gebiedskenmerken
geven weer in welke mate de categorieën ongebouwd en natuur aanwezig zijn in het gebied
van het waterschap en daarmee ook in welke mate er sprake is van gebouwd. De gedachte
daarachter is dat wanneer een categorie relatief veel hectares inneemt dat het waterschap
ook relatief veel inspanning verricht voor deze categorie. De ongebouwde dichtheid
en de natuurdichtheid worden als gebiedskenmerken verankerd in de wet. Met deze nieuwe
systematiek wordt beter aangesloten bij het profijtbeginsel. Daarnaast wordt gekozen
de waterschappen meer ruimte te bieden voor verdere ontwikkeling. Hieronder wordt
beschreven hoe dit vorm krijgt.
Door Pels Rijcken is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
bezien welke mogelijkheden er zijn om het belastingstelsel flexibeler en daarmee toekomstbestendiger
te maken.7 Uiteraard met behoud van de rechtszekerheid die hoort bij belastingwetgeving. Het
hier opgenomen voorstel waarin er ruimte ontstaat om kostentoedeling af te stemmen
op de omstandigheden in het gebied behoort tot een van die mogelijkheden.
3.1.4 Werking nieuw kostentoedelingsmodel
Het voorstel brengt geen verandering in de wijze waarop de kosten toegedeeld worden aan het solidariteitsdeel
dat door de ingezetenen wordt opgebracht. Net als in het huidige model wordt het kostenaandeel
van de ingezetenen bepaald aan de hand van de bevolkingsdichtheid in het waterschapsgebied:
Tabel 3. Kostenaandeel ingezeten o.g.v. artikel 120 Waterschapswet
Inwonerdichtheid (inwoners per km2)
Bandbreedte kostenaandeel ingezetenen
<= 500
20% – 30%
500 – 1000
31% – 40%
> 1000
41% – 50%
Waterschappen kunnen het aandeel boven de maxima van de drie bandbreedtes op dit moment
al met maximaal 10% verhogen.8 Dit onderdeel is bij amendement ingevoegd.9 Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat voor het verhogen met 10% sprake
moet zijn van bijzondere omstandigheden. Dit is echter destijds niet in de wettekst
opgenomen. Door in dit wetsvoorstel op te nemen dat waterschappen de bandbreedte moeten
motiveren aan de hand van gebiedskenmerken wordt recht gedaan aan de oorspronkelijke
bedoeling van het wetsartikel en wordt het gebruik van deze bandbreedte in lijn gebracht
met de nieuwe bestuurlijke bandbreedtes die hieronder worden beschreven. Daarmee wordt
aan belastingbetalers inzicht geboden waarom de categorie ingezeten meer of minder
kosten krijgt toebedeeld. Gebiedskenmerken waarmee in het kader van de taakuitoefening
rekening gehouden zou kunnen worden, zijn bijvoorbeeld: veel of weinig gebied dat
direct wordt beschermd door primaire waterkeringen en hoeveelheid recreatieve voorzieningen.
Waterschappen kunnen in hun motivering beschrijven welke gebiedskenmerken aanleiding
geven voor vergroting van het solidariteitsdeel dat ingezetenen betalen.
De kosten die niet door de ingezetenen worden gedragen (40–80%), worden opgebracht
door de drie categorieën eigenaren van onroerende zaken (gebouwd, ongebouwd en natuur).
Als startpunt wordt erin het voorgestelde model uitgegaan van de dichtheid van de
categorieën ongebouwd en natuur. Deze worden bepaald aan de hand van de oppervlakte
(aantal hectares) per 1000 inwoners. Het idee achter het voorgestelde model is dat
bij een hoge dichtheid van ongebouwd en natuur het belang van deze categorieën groter
is dan wanneer sprake is van een lage dichtheid. Naarmate het aantal inwoners stijgt,
neemt over het algemeen namelijk het areaal gebouwd toe ten koste van het areaal ongebouwd
of natuur waardoor het belang van de laatste twee categorieën kleiner wordt.
Het gebiedskenmerk «oppervlakte per 1000 inwoners» zorgt ervoor dat de ongelijkmatige
lastenontwikkeling die het huidige model veroorzaakt niet verder doorgroeit. Hiermee
wordt toegewerkt naar een kostentoedelingssystematiek die beter aansluit op de gebiedskenmerken
en de inspanningen van het waterschap.
Bovengenoemde startpunten in de kostentoedeling worden berekend door middel van een
formule die is vastgelegd in de wet. De formule is vastgesteld door te kijken naar
het huidige verband tussen de kostentoedeling en de gebiedskenmerken. Door op deze
manier te werk te gaan wordt voorkomen dat het nieuwe model leidt tot grote lastenverschuivingen
ineens. De uitkomst van de berekening die hieruit voortkomt wordt gebruikt voor nadere
uitwerking van de kostentoedeling. Uit analyse van het huidige kostentoedelingsmodel
is namelijk gebleken dat een kostentoedeling die alleen is gebaseerd op een rekenkundige
exercitie maar beperkt kan aansluiten op het profijtbeginsel. Een vervolgstap is daarom
nodig bij de kostentoedeling. Hieronder wordt beschreven hoe daar verder invulling
aan wordt gegeven.
3.1.5 Voorstel voor bandbreedtes in het kostentoedelingsmodel
De waterschappen verschillen wat betreft gebiedskenmerken, opgaves en wijze van taakuitoefening
onderling van elkaar. De besturen van de waterschappen hebben daarom behoefte aan
een zekere mate van bestuurlijke ruimte om de kostenaandelen aan te laten sluiten
bij de specifieke kenmerken van het gebied en de taakuitoefening.
Daarom wordt voorgesteld om de waterschapsbesturen wettelijk de ruimte te geven om
met 25% gemotiveerd naar boven en naar beneden af te wijken van de modelmatige berekening
die voortkomt uit de kenmerken natuurdichtheid en ongebouwde dichtheid. Het gaat hierbij
om een relatieve afwijking en niet om procentpunten. Het percentage van 25% is gekozen
om te voorkomen dat er gedwongen grote verschuivingen plaats moeten vinden ten opzichte
van de huidige lastenverdeling. Verder krijgen waterschappen de eerste twee jaar de
ruimte om 30% af te wijken om zo in kleine stappen naar een gewenste kostentoedeling
toe te groeien.
In de motivering worden de waterschapsbesturen geacht expliciet de gebiedskenmerken
en de taakuitoefening van het waterschap mee te wegen in de kostentoedeling. Voorbeelden
daarvan zijn de mate van agrarische bedrijvigheid, diensten die agrariërs en natuurterreinbeheerders
aan de waterschappen leveren, bijvoorbeeld in de vorm van «bijdragen in natura» (zoals
maaien en baggeren) en de mate van verstedelijking (veel inwoners op een relatief
klein oppervlak gebouwd).
Daarbij wordt ernaar gestreefd om gaandeweg een steeds beter beeld te krijgen van
welke gebiedskenmerken invloed hebben op de kostenveroorzaking en het profijt van
een categorie belastingbetalers. De nadere uitwerking en motivering van het gebruik
van de bandbreedtes door de waterschappen kunnen gebruikt worden om het kostentoedelingsmodel
te verbeteren en steeds verder toe te snijden op de specifieke gebiedskenmerken. Om
dit te faciliteren wordt voorgesteld om, bij algemene maatregel van bestuur te stellen
regels, de bestuurlijke bandbreedte te verruimen tot maximaal 50%. Concreet betekent
dit dat, wanneer een waterschap aan bepaalde kenmerken of voorwaarden voldoet, er
ook een ruimere bandbreedte mogelijk is in de kostentoedeling.
De gebiedskenmerken in de vorm van verhoudingen tussen bevolkingsdichtheid, oppervlakte
ongebouwd, natuur en daarmee gebouwd vormen nu de basis van het model. Daar kunnen
in de algemene maatregel van bestuur elementen aan worden toegevoegd die relateren
aan de inzet van het waterschap zoals (niet limitatief) veel inzet op peilbeheer of
vrij afstromend, veel of weinig agrarisch natuurbeheer, beschikbaarheid bergingscapaciteit
en aanvoer van zoetwater.
Door het steeds meer toepassen van gebiedskenmerken wordt toegewerkt naar een stelsel
waarin de aanslag waterschapsysteemheffing nog beter uitlegbaar en voorspelbaar is.
Door deze vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur heeft de belastingbetaler
rechtszekerheid. Tegelijkertijd wordt ervoor gezorgd dat het stelsel wendbaar is en
er sneller ingespeeld kan worden op maatschappelijke en technologische ontwikkelingen.
Daarbij valt te denken aan toenemende kosten (of een andere verdeling) door klimaatverandering
of juist kostenbesparing door innovaties.
3.1.6 Lastenverdeling binnen de categorie gebouwd
De hoogte van de individuele belastingaanslag bij de categorie gebouwd wordt bepaald
door de WOZ-waarde van het object en het belastingtarief. Dit tarief voor deze categorie
wordt uitgedrukt in een percentage. De hoogte van de aanslag is dit percentage maal
de WOZ-waarde. De WOZ-waarden zijn gebaseerd op de marktwaarden van onroerend goed.
De watersysteemheffing gebouwd kent op dit moment één tarief dat voor eigenaren van
woningen en voor eigenaren van niet-woningen gelijk is. Zoals onderstaande cijfers
laten zien, zijn de WOZ-waarden van woningen de afgelopen jaren echter veel meer gestegen
dan de WOZ-waarden van niet-woningen:
Tabel 2. WOZ-waardeontwikkeling Nederland 2015–20211
Jaar
Ontwikkeling WOZ-waarde woningen
Ontwikkeling WOZ-waarde niet-woningen
2015
– 2.8%
– 2,7%
2016
1,2%
– 1,9%
2017
3,3%
– 1,5%
2018
5,9%
0,5%
2019
8,3%
2,0%
2020
8,6%
1,4%
2021
7,3%
0,0%
Totaal
35,8%
– 2,3%
X Noot
1
Cijfers jaarlijks gepubliceerd door de Waarderingskamer.
Deze ontwikkeling heeft eraan bijgedragen dat de woningeigenaren een steeds groter
deel van de watersysteemheffing voor de categorie gebouwd zijn gaan opbrengen. In
2015 betaalden woningeigenaren 77,7% van de kosten voor de categorie gebouwd. In 2020
was dit aandeel toegenomen tot 82,2%. Gezien de ontwikkelingen op de onroerendgoedmarkt
is de verwachting dat de WOZ-waarde van woningen voorlopig meer zal blijven stijgen
dan de WOZ-waarde van bedrijfspanden, waardoor de bovengenoemde ontwikkeling zich
ook verder door zal zetten.
3.1.7 Voorstel voor gelijkmatige lastenverdeling in de categorie gebouwd
De hiervoor beschreven nieuwe kostentoedelingsmethode biedt een oplossing voor de
ongewenste effecten die een verdeling op basis van economische waarde geeft tussen
de categorieën. Stijgende prijzen van gebouwd onroerend goed zorgen in de nieuwe systematiek
namelijk niet meer voor een steeds groter kostenaandeel van de categorie gebouwd.
Daarmee wordt er ook een rem gezet op het toenemende kostenaandeel van woningen in
de huidige situatie.
Het voorstel voor een andere kostentoedeling brengt echter geen verandering wat betreft
de heffingsmaatstaf voor de categorie gebouwd. De heffingsmaatstaf blijft voor deze
categorie de WOZ-waarde. Voor de belastingheffing op (gebouwd) onroerend goed is dit
ook een gangbare heffingsmaatstaf. Dit brengt met zich dat de economische waarde nog
steeds een factor is in de lastenverdeling binnen deze categorie. Voor een deel past
dit ook bij deze specifieke categorie. Het belang van de eigenaren is immers gelegen
in de instandhouding van het eigendom.
Hoewel de economische waarde een redelijke basis is, is er ook sprake van een onredelijk
effect. De laatste jaren zijn er aanzienlijke verschillen in de waardeontwikkeling
van woningen aan de ene kant en niet-woningen (bedrijfspanden) aan de andere kant.
Deze verschillen in waardeontwikkeling hebben ertoe geleid dat er een lastenverschuiving
van de bedrijven naar woningeigenaren heeft plaatsgevonden.
Met dit wetsvoorstel wordt ervoor gekozen om ongewenste ontwikkelingen door het gebruik
van economische waarde te stoppen. Voor de categorie gebouwd wordt daarom voorgesteld
dat verschillende tarieven gehanteerd moeten worden voor woningen en niet-woningen.
Het verschil in tarief wordt bepaald door het verschil in waardeontwikkeling tussen
woningen en niet-woningen in het desbetreffende waterschap. De tariefdifferentiatie
kan twee kanten opwerken: wanneer de waarde van niet-woningen meer stijgt dan de waarde
van woningen, dan zal het tarief voor niet-woningen lager zijn en vice versa.
Voor de berekening hiervan kunnen de waterschappen bijvoorbeeld gebruikmaken van het
overzicht van WOZ-waardeontwikkelingen dat de Waarderingskamer jaarlijks samenstelt.10 Een andere mogelijkheid is dat zij hiervoor de WOZ-waarden gebruiken die de gemeenten
aanleveren bij hen. De verhouding tussen deze twee waardeontwikkelingen wordt vervolgens
gebruikt voor het bepalen van de tariefdifferentiatie gebouwd. Als peiljaar voor de
ontwikkelingen wordt voorgesteld 1 januari van het jaar voorafgaand aan inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel. Hieronder in box 2. staat een rekenvoorbeeld van hoe
de tariefdifferentiatie berekend kan worden. De gebruikte cijfers zijn fictief.
Box 2. Illustratie werking tariefdifferentiatie gebouwd
Scenario 2: Ontwikkeling lastendruk met toepassing tariefdifferentiatie
Wanneer in 2025 de tariefdifferentiatie gebouwd gebruikt wordt, dan zou het waterschapsbestuur
het tarief voor bedrijfspanden voor 2025 als volgt moeten differentiëren: 1,08/1,02=
1,059. Het tarief voor niet-woningen wordt dus 5,9% hoger vastgesteld dan het tarief
voor woningen.
De tarieven worden dan opnieuw berekend (los van het tarief dat hierboven staat).
Het tarief voor woningen wordt dan berekend door het aandeel van 2024 toe te passen.
Dit betekent dat woningeigenaren 83,8% blijven betalen.
Het tarief komt dan uit op: (53,8mln*0,838)/112,5mld = 0,0401%.
Voor niet-woningen wordt het tarief dan 0,0401*1.059 = 0,0424%.
De volgende tabel laat het effect daarvan zien.
Waarde 2024 (€)
Waarde 2025 (€)
Lasten 2024 (€)
Lasten 2025 (€)
Ontwikkeling 2024–2025 (%)
Ontwikkeling 2024–2025 (€)
Woning
290.000
313.200
84,00
86,52
3%
2,52
Bedrijfspand 1
2.600.000
2.652.000
753,10
775,70
3%
22,59
Bedrijfspand 2
13.000.000
13.260.000
3.765,52
3.878,48
3%
112,97
In dit scenario stijgen de lasten van woningen en bedrijven met hetzelfde percentage.
3.2 Beperken tariefdifferentiatie wegen
Zeven van de 21 waterschappen hebben binnen de huidige wetgeving de mogelijkheid het
tarief voor verharde openbare wegen met maximaal 400% te differentiëren. Voor de overige
waterschappen is deze ruimte beperkt tot maximaal 100%. De verhoogde tariefdifferentiatie
was bedoeld als instrument waarmee waterschappen de onbedoelde tariefstijgingen voor
de categorie ongebouwde gronden (niet zijnde wegen), die voortvloeiden uit het gebruik
van waarde als verdeelmaatstaf, in de kostentoedeling konden beperken. Met het in
dit wetsvoorstel opgenomen nieuwe kostentoedelingsmodel is een structurele oplossing
gevonden voor dit probleem. Daarmee is de verhoogde tariefdifferentiatie voor wegen
niet meer nodig.
De mogelijkheid om het tarief voor verharde openbare wegen op inhoudelijke gronden
(o.a. wegen veroorzaken in verband met hun versnelde afstroming waterbezwaar en kunnen
dus tot hogere kosten voor het waterschap leiden) met maximaal 100% te differentiëren,
blijft in stand.
3.3 Bekostiging van plusvoorzieningen voor een specifieke groep
Om het profijtbeginsel beter toe te passen hebben de waterschappen behoefte aan de
mogelijkheid om de kosten van zogenaamde «plusvoorzieningen» in rekening te brengen
bij de heffingplichtigen die van de voorzieningen profijt hebben. Dit betreft voorzieningen
waarbij het waterschap voor een specifieke groep belanghebbenden een extra inspanning
doet.
In de uitvoeringspraktijk van waterschappen blijkt (zoet)wateraanvoer de activiteit
te zijn die volgens de waterschappen specifiek profijt kan opleveren voor een bepaalde
groep eigenaren van ongebouwde onroerende zaken. Voorts blijkt uit jurisprudentie
dat wateraanvoer een activiteit is die onder de taakuitoefening van het waterschap
valt, maar dat dit niet in alle gevallen een verplichte activiteit is.11 Daarmee kan dit worden aangemerkt als extra inspanning. Het wetsvoorstel is daarom
specifiek gericht op de «plusvoorziening» wateraanvoer.
De reden voor het aanvoeren van water kan verschillend zijn en daarmee kan ook de
groep belanghebbenden bij de voorziening verschillend zijn. Wel gaat het steeds om
eigenaren van ongebouwde onroerende zaken. Een aantal mogelijke doelen van wateraanvoer
is (niet limitatief) de bestrijding van schade door droogte, verzilting of nachtvorst.
De kosten van wateraanvoer kunnen nu via de watersysteemheffing bij alle belastingbetalers
in rekening worden gebracht. Waterschappen kunnen er ook voor kiezen om de kosten
via een rechtenheffing (retributie) in rekening te brengen. Het heffen van een retributie
kent wel beperkingen. Het waterschap zal moeten kunnen aantonen dat een persoon die
de voorziening niet zelf (mede) heeft aangevraagd, er toch daadwerkelijk gebruik van
heeft gemaakt of er genot van heeft.12 Dit is gezien de aard van de activiteiten die waterschappen in het kader van het
watersysteembeheer uitvoeren, niet altijd eenvoudig. In tijden van droogte kan een
waterschap bijvoorbeeld extra water naar delen van het gebied brengen. Het water kan
in deze gevallen niet naar het ene maar wel naar het andere perceel (of andersom)
worden gebracht. Door de eis dat sprake moet zijn van daadwerkelijk gebruik, kan freerider
gedrag optreden. Personen «liften» dan als het ware gratis mee op de voorziening.
Zij komen onder de betaling uit als ze zeggen dat ze geen gebruik van de voorziening
hebben gemaakt en als het waterschap niet kan aantonen dat dit anders is.
Met het oog op het nog beter toepassen van het profijtbeginsel is het gewenst dat
er ook een mogelijkheid komt om in gevallen als deze toch de rekening bij de hele
groep direct belanghebbenden te kunnen neerleggen. Daardoor kan er meer recht worden
gedaan aan het profijtbeginsel en behoeft er geen beroep te worden gedaan op het solidariteitsprincipe
waar dat niet aan de orde hoeft te zijn. Daarom wordt voorgesteld om artikel 122 van
de Waterschapswet aan te vullen met wateraanvoer als plusvoorziening waarvoor tariefdifferentiatie
mogelijk is. Daarmee wordt ook invulling gegeven aan de OESO-aanbeveling om meer economische
prikkels in te bouwen in het waterbeheer en het profijtbeginsel meer toe te passen.
Wanneer een specifieke groep baat heeft bij en belast wordt voor een maatregel, zal
naar verwachting in de besluitvorming een kritischer afweging gemaakt worden in nut
en noodzaak.
3.3.1 Tariefdifferentiatie ten behoeve van wateraanvoer als plusvoorziening
Met een belasting die zijn grondslag vindt in het belang van een bepaalde groep is
al ervaring opgedaan bij gemeenten. Bij gemeenten heeft dit de vorm gekregen van de
(separate) baatbelasting op grond van artikel 222 van de Gemeentewet:
Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die
gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking
van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij
de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen.
Daarbij is gebleken dat het onderbouwen van deze heffing complex is. Zowel de onderbouwing
van «de baat» als de onderbouwing van de kosten van de voorziening blijken kwetsbaar
in procedures. Daardoor lopen gemeenten juridische en financiële risico’s bij het
bekostigen van voorzieningen door middel van de baatbelasting.13
Om deze risico’s te beperken bij de waterschappen is het voorstel om in de wet vast
te leggen dat er sprake kan zijn van een plusvoorziening bij (zoet) wateraanvoer voor
een specifieke doelgroep. In de uitwerking is ervoor gekozen om aan te sluiten bij
de huidige praktijk van tariefdifferentiaties. Op dit moment worden in artikel 122
van de Waterschapswet al mogelijkheden gegeven om het tarief van de watersysteemheffing
voor bepaalde typen onroerende zaken of voor onroerende zaken die in bepaald gebied
liggen te differentiëren ten opzichte van de andere onroerende zaken in dezelfde categorie.
De tariefdifferentiaties brengen tot uitdrukking dat de onroerende zaken waarvoor
ze gelden, minder of juist meer belang bij de voorzieningen van het waterschap hebben.
Zo kan een waterschap ervoor kiezen om voor onroerende zaken die in bemalen gebieden
liggen een hoger tarief vast te stellen, en/of voor buitendijks gebied een lager tarief.
In lijn met de huidige wettelijke regeling voor tariefdifferentiaties wordt voorgesteld
dat de heffing ook in het geval van wateraanvoerprojecten maximaal 100% hoger kan
worden gesteld dan het basistarief voor ongebouwde onroerende zaken. Wanneer het waterschap
kan objectiveren dat er binnen het verschil sprake is van een verschillende mate van
profijt dan kan er binnen het gebied gevarieerd worden met de hoogte van de tariefdifferentiatie.
Om te borgen dat er voldoende draagvlak is voor een plusvoorziening waarvoor extra
geheven wordt, doet het waterschap vooraf een draagvlakmeting. Het waterschap nodigt
alle (potentiële) heffingplichtigen uit het betrokken deel van het waterschapsgebied
uit om binnen een nader te bepalen termijn schriftelijk of elektronisch aan te geven
of zij de plusvoorziening wenselijk achten, waarbij het waterschap ook aangeeft dat
de kosten van de voorziening via de tariefdifferentiatie in rekening worden gebracht.
Wanneer er sprake is van verschillende tariefdifferentiaties voor één voorziening,
dan is één draagvlakmeting voor het geheel voldoende. De plusvoorziening wordt alleen
gerealiseerd als de meerderheid van de potentieel heffingplichtigen heeft gereageerd
op de draagvlakmeting en ten minste twee derde deel daarvan zich vóór de plusvoorziening
heeft uitgesproken.
De Unie zal richtlijnen opstellen voor hoe een draagvlakmeting uitgevoerd kan worden.
Daarbij valt te denken aan het nader invullen van termijnen en het attenderen van
betrokkenen.
Waterschappen hebben aangegeven dat er ook nu al wateraanvoerprojecten zijn die zouden
kunnen worden gekwalificeerd als plusvoorziening. Voor deze gevallen geldt dat een
tariefdifferentiatie alleen toegepast kan worden door het waterschap, nadat uit meting
blijkt dat er voldoende draagvlak is voor een verhoogd tarief voor deze dienstverlening.
4. Bijdrage aan klimaatadaptatie
Door klimaatverandering wordt de opgave van waterschappen groter en complexer. Een
voorbeeld hiervan is de toegenomen overlast door (piek)buien. Dit leidt soms tot wateroverlast
in stedelijk gebied en nog veel frequenter tot een grotere afvoer op de openbare riolering.
Waterschappen ondervinden bij de uitvoering van de zuiveringstaak hinder van hemelwater
dat met het afvalwater wordt afgevoerd naar de zuiveringsinstallaties. Het relatief
schone hemelwater vermengt zich met het afvalwater en dat heeft een aantal nadelen:
1. De hoeveelheid te verwerken afvalwater neemt door vermenging met hemelwater kwantitatief
sterk toe. Als hemelwater samen met afvalwater wordt afgevoerd vraagt dit, rekening
houdende met steeds vaker voorkomende piekbuien, om een veel grotere dimensionering
van de zuiveringtechnische werken. Dat betekent een groter ruimtebeslag, meer materiaal,
meer energiegebruik, meer onderhoud en als gevolg van dit alles hogere kosten. Op
dit moment veroorzaakt relatief schoon hemelwater circa 29% van de kosten van het
zuiveringsbeheer.
2. Het zuiveren van het afvalwater en daarmee de uitvoering van de zuiveringstaak wordt
bemoeilijkt. Dit wordt veroorzaakt doordat het relatief schone hemelwater zich vermengt
met het afvalwater en het afvalwater daarmee verdunt. «Dun afvalwater» met een lagere
concentratie vervuilende stoffen is moeilijker te zuiveren dan het zogenoemde dikker
afvalwater en brengt daarmee hogere kosten voor zuivering met zich.
Waterschappen hebben er belang bij dat er maatregelen worden getroffen om de hoeveelheid
hemelwater op de riolering en de zuiveringtechnische werken te verminderen. Het beperken
hiervan kan leiden tot kostenbesparingen en het vermijden van investeringen. De waterschappen
krijgen daarom de mogelijkheid om waar nodig ook financieel te kunnen bijdragen aan
dergelijke maatregelen. Voorbeelden van dit soort maatregelen zijn: het afkoppelen
van parkeerterreinen, het stimuleren van groen-blauwe daken en het inzetten van regentonnen
in plaats van waterafvoer in de riolering.
Uit de huidige wettekst met betrekking tot de zuiveringsheffing blijkt niet expliciet
of de waterschappen in dit kader meer mogen doen dan het verstrekken van subsidies.
Het voorliggende wetsvoorstel maakt het mogelijk dat waterschappen ook andere maatregelen
kunnen treffen.
5. Bijdrage aan de energietransitie
5.1 Klimaatneutraliteit
Het realiseren van de klimaatdoelen van Parijs (2015) is nodig om verdere opwarming
van de aarde en de gevolgen daarvan zo veel mogelijk te voorkomen. Om aan de afspraken
van Parijs te voldoen moet de uitstoot van broeikasgassen beperkt worden en moet Nederland
overstappen van fossiele brandstoffen op duurzame energiebronnen zoals zon, wind en
duurzaam opgewekte biogas.
Voor de uitvoering van hun taken hebben de waterschappen energie nodig. Deze energie
kopen de waterschappen voor een deel in. Voor het overige deel voorzien de waterschappen
zelf in hun energiebehoefte. Voorbeelden hiervan zijn: de productie van biogas bij
de zuivering van afvalwater, aquathermie uit afval- en oppervlaktewater en toepassing
van wind- en zonne-energie op terreinen en eigendommen van de waterschappen. In het
kader van het Klimaatakkoord willen de waterschappen uiterlijk in 2025 volledig zelf
voorzien in hun energiebehoefte. In het licht van de klimaatopgave hebben de waterschappen
daarnaast de wens uitgesproken om niet alleen energieneutraal te worden, maar op termijn
ook klimaatneutraal. Dit streven sluit aan bij de algemene doelstellingen van het
kabinet. In het Klimaatakkoord zijn hierover afspraken gemaakt.14
Om klimaatneutraal te kunnen worden, moet de emissie van broeikasgassen die vrijkomen
bij de uitoefening van de taken zo veel mogelijk worden voorkomen. Waterschappen kunnen
energiebesparende maatregelen nemen en ook kunnen zij in hun resterende energiebehoefte
voorzien met hernieuwbare energie. Volledige reductie van emissies is op dit moment
technisch en financieel nog niet haalbaar. Om toch per saldo nul uitstoot van broeikasgassen
te kunnen bereiken, willen de waterschappen de onvermijdelijke uitstoot compenseren
door meer hernieuwbare energie op te wekken dan nodig is om te voorzien in hun eigen
energiebehoefte. Het surplus aan duurzame energie kan dan geleverd worden aan derden.
Sinds 2011 geeft de Unie de Klimaatmonitor Waterschappen uit. De monitor wordt op
basis van GHG-protocollen15 vastgesteld en rapporteert onder andere de klimaatvoetafdruk per waterschap.16 Uit de Klimaatmonitor Waterschappen 2020 blijkt dat er op dit moment nog geen waterschappen
zijn die klimaatneutraal zijn.17 Voor de extra energieproductie om klimaatneutraal te worden, zijn nu reeds investeringen
nodig. Hiervoor willen de waterschappen de eigen belastingopbrengsten gebruiken. De
waterschappen hebben daarbij behoefte aan investeringszekerheid. Om deze zekerheid
te bieden is duidelijkheid nodig of ze de belastingen mogen gebruiken voor de bekostiging
van deze extra energieproductie. Waterschappen zijn namelijk een functionele overheid
met een wettelijk begrensde taak. Waterschappen mogen alleen belasting heffen voor
de taken die omschreven zijn in artikel 1 van de Waterschapswet.
De kosten van het opwekken van energie die nodig is voor de taakuitoefening, behoren
tot de kosten van de taken. De vraag is of dit ook geldt voor de kosten van het opwekken
van meer energie dan de waterschappen zelf nodig hebben om in hun behoefte te voorzien,
ter compensatie van de broeikasgassen die vrijkomen bij de taakuitoefening.
De Minister van IenW heeft hierover advies gevraagd aan het Erasmus Studiecentrum
voor Belastingen van Lokale overheden (hierna: ESBL), dat op 6 november 2018 advies
heeft uitgebracht.18 Het ESBL is tot de conclusie gekomen dat het opwekken van duurzame energie ter compensatie
van broeikasgassen en de bekostiging daarvan juridisch gezien binnen het bestaande
stelsel van waterschapstaken en -heffingen valt. Uit het oogpunt van rechtszekerheid
heeft het ESBL de Minister van IenW echter geadviseerd om in de wet te verduidelijken
dat de waterschappen de heffingen kunnen aanwenden voor het treffen van voorzieningen
om klimaatneutraal te worden.
Dit is aanleiding om het voorstel te doen tot wijziging van de Waterschapswet. Hiermee
wordt verduidelijkt dat de maatregelen om klimaatneutraal te worden samenhangen met
de uitvoering van de wettelijke taken en kunnen worden bekostigd uit de voor de uitvoering
van die taken aangewezen bestemmingsheffingen.19
Dit voorstel geeft tevens uitvoering aan de motie van de leden Geurts en Dik-Faber
waarin de regering wordt verzocht om een wetsvoorstel aan de Kamer voor te leggen
waarbij waterschappen de mogelijkheid krijgen om meer energie te mogen opwekken dan
zij voor hun eigen bedrijfsvoering nodig hebben.20
5.2 Begrenzing
Gezien de wettelijk begrensde taak van de waterschappen, is de ruimte om extra hernieuwbare
energie op te wekken ook begrensd. De waterschappen mogen alleen extra energie opwekken
ter compensatie van de uitstoot van broeikasgassen die vrijkomen bij de taakuitoefening
en redelijkerwijs nog niet vermeden kunnen worden. De klimaatvoetafdruk van een waterschap
is dus de ruimte die dat waterschap tot zijn beschikking heeft.21
Bij het vaststellen van de klimaatvoetafdruk moet allereerst bepaald worden welke
emissies hier in dit kader wel en niet onder vallen. Daarvoor hebben de waterschappen
drie verschillende scopes gedefinieerd:
1. Scope 1 betreft de directe emissies uit de bedrijfsprocessen en emissies uit bedrijfsmiddelen.
Het gaat daarbij specifiek om bedrijfsmiddelen die in eigendom zijn of onder controle
staan van het waterschap zelf, zoals het eigen wagenpark en brandstoffen (dus geen
elektriciteit) voor de gebouwen en de processen.
2. Onder scope 2 vallen de indirecte emissies als gevolg van de inkoop van energie. Het
gaat hierbij specifiek om de emissies die elders vrijkomen bij de productie van elektriciteit,
warmte en koude die het waterschap inkoopt.
3. Scope 3 omvat alle indirecte emissies die ontstaan als gevolg van de activiteiten
van het waterschap maar die voortkomen uit bronnen die geen eigendom van het waterschap
zijn noch beheerd worden door het waterschap. Voorbeelden zijn emissies die voortkomen
uit de productie van door het waterschap aangeschafte of verworven producten en diensten
(upstream) en het gebruik van het door de organisatie aangeboden/verkochte werk, project,
dienst of levering (downstream).
Voorgesteld wordt dat de waterschappen alleen de emissies onder scope 1 en 2 meerekenen
in de klimaatvoetafdruk. Dit zijn namelijk de emissies waarop het waterschap direct
invloed kan uitoefenen. Dit geldt niet voor de emissies van scope 3.
Door Arcadis is in beeld gebracht hoe groot de klimaatvoetafdruk van de waterschappen
op dit moment bij benadering is.22 Voor de situatie in 2020 gaat het om een klimaatvoetafdruk van ongeveer 1,15 Mton
CO2-equivalenten. Het potentieel aan maatregelen om klimaatneutraal te worden is eveneens
bij benadering in beeld gebracht en bedraagt ongeveer 1,3 Mton CO2-equivalenten. Er is dus voldoende potentieel om als sector klimaatneutraal te worden.
Voor een bepaling van de toekomstige productieruimte werd in eerste instantie gedacht
aan te sluiten bij de klimaatmonitor die de waterschappen jaarlijks publiceren. De
klimaatmonitor werkt met modellen. Het beleidsveld van klimaat- en energiebeleid is
echter dynamisch. Daarnaast ontstaan er steeds nieuwe inzichten, bijvoorbeeld over
de uitstoot van broeikasgassen bij de uitvoering van bepaalde taken (bijvoorbeeld
de afvalwaterzuivering). Deze nieuwe inzichten leiden ertoe dat modellen en uitgangspunten
in de loop van de tijd wijzigen, met directe consequenties voor de hoogte van de berekende
compensatieruimte. Het gebruik van modellen en de mogelijke schommelingen in de uitkomsten
maakt het gebruik van de klimaatmonitor (juridisch) kwetsbaar.
Daarom wordt voorgesteld een meer robuuste berekening te hanteren, namelijk een vaste
factor ten opzichte van het eigen totale primaire energiegebruik per taak van de waterschappen,
watersysteembeheer en waterzuivering. Met deze factoren kan de totale uitstoot van
het waterschap bij benadering worden vastgesteld. Een forfaitaire benadering als hier
bedoeld is goed uitlegbaar en heeft een aantal voordelen:
1. Er is goed zicht op het eigen actuele energiegebruik en dit is ook objectief vast
te stellen.
2. Het energiegebruik is betrekkelijk stabiel.
3. Het energiegebruik heeft een relatie met de klimaatvoetafdruk en is dus een goede
maatstaf.
4. Een forfaitaire regeling draagt in belangrijke mate bij aan de uitvoerbaarheid en
de doelmatigheid.
In het hierboven genoemde onderzoek dat in 2022 door Arcadis is gedaan is vastgesteld
dat de uitstoot van de zuiveringstaak (in CO2-equivalenten) neerkomt op ongeveer drie keer het primaire energiegebruik van deze
taak. Bronnen van uitstoot zijn bijvoorbeeld de energie die een rioolwaterzuiveringsinstallatie
(hierna: rwzi) gebruikt en de gassen die vrijkomen (bijvoorbeeld lachgas en methaan)
bij het zuiveren van afvalwater.
De uitstoot van de watersysteemtaak is kleiner dan de zuiveringstaak en komt op ongeveer
twee keer het primaire energiegebruik van deze taak. Hier gaat het bijvoorbeeld om
uitstoot door aanleg, beheer en onderhoud van dijken.
Met deze factoren kan het waterschap de productieruimte, namelijk drie keer het primaire
energiegebruik van de zuiveringstaak en twee keer het primaire energiegebruik van
de watersysteemtaak bepalen. De productieruimte wordt daarmee uitgedrukt in energie-eenheden
per jaar (Joules).
Zolang het maximum niet is bereikt, kunnen de waterschapsbesturen investeren in het
opwekken van duurzame energie. De waterschappen zijn vrij om de investering toe te
rekenen aan één van beide taken, totdat het maximum van deze taak is bereikt. De opgewekte
energie is immers niet nodig voor de uitvoering van de taak van het waterschap, maar
wordt geleverd aan derden.
De waterschappen zullen zich inzetten om alle bronnen van uitstoot zoveel mogelijk
terug te dringen. Daarbij zijn de reductie van lachgas en de inkoop van Nederlandse
groene stroom (in plaats van Europees) de belangrijkste. Naar verwachting zal de relatie
tussen de bovengenoemde factoren van het primair energiegebruik en de klimaatvoetafdruk
daarom wat afnemen. Om de waterschappen investeringszekerheid te bieden blijven de
factoren om de productieruimte te berekenen tot 2035 van kracht zie hiervoor ook hoofdstuk
13 Evaluatie en monitoring.
6. Bijdrage aan een meer circulaire economie
In een volledig circulaire economie bestaat geen afval en worden grondstoffen steeds
opnieuw gebruikt. De waterschappen willen als verwerkers van afvalwater een bijdrage
leveren om tot deze circulaire economie te komen en willen in dat kader waardevolle
stoffen uit het afvalwater terugwinnen.
6.1 Inspelen op waardevol afvalwater
In eerste instantie wordt bij deze waardevolle stoffen vooral aan fosfaat gedacht.
Fosfaat is waardevol omdat het een noodzakelijke grondstof is voor het verbouwen van
voedsel. Nederland importeert jaarlijks grote hoeveelheden fosfaat. De voorraden van
fosfaat zijn echter eindig. Hergebruik van deze grondstof is dus zeer gewenst. De
waterschappen willen hieraan een bijdrage leveren door het terugwinnen van fosfaten
uit het afvalwater. In potentie kunnen waterschappen jaarlijks ca. 13.500 ton fosfaat
terugwinnen uit het afvalwater.23 Uitgaande van een gemiddelde in Europa van ongeveer 3 kg geïmporteerd fosfaat per
inwoner per jaar is dit het equivalent van de jaarlijkse fosfaatbehoefte van circa
4,5 miljoen inwoners.24
Als onderdeel van het rioolwater vormt fosfaat een belasting voor het milieu en is
het daarmee een vervuilende stof. Waterschappen hebben daarom op grond van artikel
122f, tweede lid, onderdeel f, van de Waterschapswet de (facultatieve) mogelijkheid
om fosfaatlozingen te belasten met de zuiveringsheffing.25
Wanneer fosfaat teruggewonnen wordt uit het afvalwater dan is het weer een nuttige
grondstof. De afweging om gebruik te maken van de mogelijkheid om fosfaat te belasten
wordt daarmee gecompliceerder. Enerzijds is er de wenselijkheid van het ontvangen
van fosfaat op de zuiveringsinstallatie, zodat dit kan worden teruggewonnen en anderzijds
is er het principe van «de vervuiler betaalt». Gezien bovenstaande maatschappelijk
opgave wordt de afweging tussen volledig wel of niet heffen te rigide bevonden. Waterschappen
hebben daarom behoefte aan een tussenweg waarbij bijvoorbeeld fosfaat voor 50% belast
kan worden. Uit nadere bestudering is gebleken dat het onder de huidige wetgeving
al mogelijk is tussen 0 en 100% te heffen voor fosfaat en de andere stoffen genoemd
onder artikel 122f, tweede lid, onderdelen b tot en met f, van de Waterschapswet.
Dit was echter onvoldoende duidelijk. Daarom wordt voorgesteld om de wettekst te verduidelijken
op dit punt.
Het is goed denkbaar dat in de toekomst ook voor andere stoffen dan fosfaat verdergaande
mogelijkheden ontstaan om deze terug te winnen en nuttig toe te passen, daarom geldt
de verduidelijking voor alle stoffen onder artikel 122f, tweede lid, onderdelen b
tot en met f, van de Waterschapswet.
6.2 Afspraken mogelijk maken over separate afvalwaterstromen
Niet al het afvalwater wordt via het openbaar vuilwaterriool bij de waterschappen
aangeleverd. Er is daarnaast een stroom die de zogenaamde separate afvalwaterstroom
wordt genoemd. Het aantrekken van deze stromen naar de hierna: rwzi kan om verschillende
redenen gewenst zijn:
1. de capaciteit van de rwzi wordt beter benut;
2. nuttige grondstoffen uit het afvalwater kunnen worden teruggewonnen;
3. de samenstelling van dit afvalwater heeft vaak een gunstige invloed op de zuivering
van het overige afvalwater, bijvoorbeeld door:
a. de temperatuur, waardoor minder energie nodig is voor het zuiveringsproces; of
b. de aanwezigheid van bepaalde stoffen, waardoor minder chemicaliën hoeven te worden
toegevoegd.
Door deze afvalwaterstromen aan te trekken is het mogelijk om zowel de kosten van
de zuiveringstaak te beperken als een bijdrage te leveren aan het milieu en duurzaamheidsdoelstellingen.
Waterschappen willen voor deze afvalwaterstromen een privaatrechtelijke overeenkomst
kunnen sluiten waarin tenminste de integrale kostprijs in rekening wordt gebracht
van deze specifieke stroom. Deze kostprijs zal over het algemeen lager liggen dan
de huidige zuiveringsheffing. Waarmee het voor bedrijven ook aantrekkelijk wordt om
deze stroom op deze manier (blijvend) aan te bieden aan het waterschap.
Met dit wetsvoorstel wordt de zuiveringstaak aangepast en de mogelijkheid om voor
afvalwaterstromen die separaat worden aangeleverd privaatrechtelijke afspraken over
de prijs te maken expliciet opgenomen. Het gaat hierbij uitdrukkelijk alleen om de
separaat aangeboden stroom. Voor afvalwater dat wordt aangeleverd via het openbaar
vuilwaterriool blijft in alle gevallen de zuiveringsheffing van toepassing.
Bij het vaststellen van de prijs zullen de waterschapsbesturen wel moeten voldoen
aan mededingings- en staatssteunregels (zie paragraaf 8.4), aan de eisen die de Wet
milieubeheer aan een (commerciële) afvalverwerker stelt en aan eventuele vergunningplichten.
6.3 IBA’s
Door opeenvolgende wetswijzigingen is er onduidelijkheid ontstaan over wat nu precies
de reikwijdte van de zuiveringstaak van de waterschappen is. Deze taak kan daardoor
op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Wanneer gekeken wordt naar artikel
1, tweede lid, van de Waterschapswet dan kan de zuiveringstaak zo worden opgevat dat
die beperkt is tot stedelijk afvalwater dat via de riolering op een zuiveringtechnisch
werk wordt gebracht. Zuivering van ander afvalwater zou dan niet onder de zuiveringstaak
vallen. Voorbeelden hiervan zijn het afvalwater dat met een aparte leiding of per
as (tankwagen of vrachtwagen) wordt aangeleverd, zie ook paragraaf 6.2.
Ook stedelijk afvalwater dat wordt gezuiverd met behulp van een systeem voor de individuele
behandeling van afvalwater (hierna: IBA) in beheer bij het waterschap valt in deze
lezing niet onder de zuiveringstaak. Dit afvalwater wordt immers niet op het openbaar
vuilwaterriool gebracht. IBA’s zijn met name in gebruik bij huishoudens in het buitengebied,
die op een grote afstand van het openbaar vuilwaterriool zijn gelegen. Zuiveren door
middel van een IBA is in deze gevallen efficiënter dan de aanleg van riolering.
Het is ongewenst om deze gevallen, die wel in beheer zijn bij het waterschap, buiten
de zuiveringstaak te laten vallen. Dit zou er namelijk toe leiden dat de kosten van
de zuivering van het afvalwater, de aanschaf en het onderhoud van de IBA voor rekening
van het huishouden zouden komen. Naar verwachting zijn deze kosten vele malen hoger
dan de zuiveringsheffing. Het lijkt onredelijk deze kosten bij een individueel huishouden
neer te leggen.
Daarom wordt conform de huidige praktijk voorgesteld artikel 1, tweede lid, van de
Waterschapswet aan te passen. IBA’s in beheer bij het waterschap vallen onder de zuiveringstaak.
7. Oplossen knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
Tot slot is er een aantal knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing.
Deze knelpunten worden hieronder beschreven.
7.1 Analysemethode vaststellen vervuilingswaarde
De waterschappen heffen de zuiveringsheffing om de kosten te dekken voor het zuiveringsbeheer.
Dit betreft voornamelijk het verwerken van afvalwater dat via het openbaar vuilwaterriool
op een rwzi wordt afgevoerd. De verontreinigingsheffing wordt geheven voor lozingen
van afvalwater op het oppervlaktewater. Waar het lozingen betreft op rijkswateren,
wordt deze heffing opgelegd door de Minister van IenW. Dit wordt uitgevoerd door Rijkswaterstaat
(hierna: RWS). De verontreinigingsheffing voor de overige wateren wordt opgelegd door
de waterschappen.26 De hoogte van de zuiverings- en verontreinigingsheffing is gekoppeld aan de hoeveelheid
en de eigenschappen van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd of geloosd.
De hoogte van de zuiverings- en verontreinigingsheffing is daarmee afhankelijk van
de vervuilingswaarde van het afvalwater dat wordt afgevoerd of geloosd. Dit wordt
weergegeven met het aantal vervuilingseenheden. Om de mate van vervuiling te bepalen,
wordt een formule gebruikt die het zuurstofgebruik berekent.27 Daarnaast kan het aandeel zouten en metalen meegenomen worden in de berekening van
het aantal vervuilingseenheden (zie paragraaf 6.1). Dit hoofdstuk ziet specifiek op
de formule. In deze formule zijn het chemisch zuurstofverbruik (CZV) en stikstof-Kjeldall
(N-Kj) de parameters. De hoeveelheid CZV en N-Kj in het afvalwater, van met name grotere
bedrijven, wordt bepaald door middel van laboratoriumonderzoek.
De in de huidige regelgeving voorgeschreven analysemethode voor CZV en N-Kj staat
al lange tijd onder druk, aangezien bij de laboratoriumanalyses milieubelastende chemicaliën
(met name kaliumdichromaat, kwik, chroom(VI), rokend zwavelzuur en zilver) worden
gebruikt en vanwege arbotechnische bezwaren bij de uitvoering vanwege gevaar voor
de gezondheid ten gevolge van de genoemde stoffen. Het is daarom van belang om het
gebruik van deze belastende stoffen te stoppen. Ook omdat de kosten van het afvoeren
hiervan steeds hoger worden. Het gebruik van deze stoffen is in principe al niet meer
toegestaan.
Dit mag alleen nog maar plaatsvinden op grond van een uitzonderingspositie in Europese
regelgeving.28 Aangezien het niet mogelijk is om het gebruik van de mens- en milieubelastende stoffen
te vermijden bij het vaststellen van CZV en N-Kj, valt het laboratoriumonderzoek voor
de waterschappen en (RWS) op dit moment onder voornoemde uitzondering.
7.1.1 Voorstel nieuwe parameters
Om het gebruik van de mens- en milieubelastende stoffen te vermijden moest een alternatief
gevonden worden voor CZV en N-Kj. Als alternatief voor de directe meting van CZV wordt
TOC (Total Organic Carbon) voorgesteld, voor N-Kj wordt TNb (Totaal gebonden Stikstof) oftewel N-totaal (Stikstof Totaal)29 voorgesteld. Bij beide alternatieven blijft de basis zuurstofverbruik, waarbij voor
N-totaal nitriet en nitraat in mindering worden gebracht en voor TOC met een omrekenfactor
wordt gewerkt.
TOC en CZV zijn verschillende meetmethoden. In dit kader is het meest relevante verschil
dat TOC geen gebruik van belastende stoffen vereist. Omdat CZV als maatstaf voor de
vervuiling het beste aansluit op de processen in een rwzi en de belasting van zuurstofverbruik
op het oppervlaktewater, wordt TOC omgerekend naar CZV. Daarvoor wordt een omrekenfactor
gebruikt. Tussen TOC en CZV bestaat een theoretische verhouding die stofafhankelijk
is. Voor mengsels van verschillende stoffen zoals afvalwater is deze verhouding afhankelijk
van de samenstelling van het mengsel. Voor huishoudelijk afvalwater bedraagt de CZV/TOC-factor
3. Uit onderzoeken van het Wetterskip Fryslân en de Stowa30 blijkt dat het toepassen van de omrekening CZV = 3 x TOC in de heffingsformule ook
een goede weergave geeft van de gemiddelde vervuilingswaarde van niet-huishoudelijk
afvalwater. Voor het omrekenen van TOC naar CZV wordt dus een factor 3 gebruikt. Op
die manier kan de CZV worden bepaald zonder gebruik te maken van de belastende stoffen
vereist bij een CZV-meting.
De aangepaste formule voor de zuiverings- en verontreinigingsheffing wordt daarmee:
Hierin zijn:
v.e.: vervuilingseenheden
Q: afvalwaterhoeveelheid (m3/d)
TOC: totaal organische koolstof (mg/l)
TNb: totaal-stikstof (mg/l)
NO2: nitriet-stikstof (mg/l)
NO3: nitraat-stikstof (mg/l)
7.1.2 Afwijkmogelijkheid
Zoals in paragraaf 7.1.1 aangegeven is de verhouding CZV/TOC stofafhankelijk. Voor
bepaalde typen afvalwater van bedrijven is de omrekenfactor niet 3. Er zijn zowel
bedrijven waarbij de omrekenfactor lager is als bedrijven waarbij deze hoger is. Dat
laatste doet zich met name voor bij grote bedrijven die in rijkswateren lozen. Wanneer
bovenstaande formule zou worden toegepast dan zou dit leiden tot een te hoge of te
lage heffing. Daarom wordt voorgesteld om in die gevallen op basis van een protocol
af te wijken als is aangetoond dat de werkelijke CZV/TOC-verhouding van het afvalwater
van een bedrijf groter of kleiner is.
Deze afwijkregeling maakt het mogelijk dat bedrijven die doen blijken dat hun afvalwater
een CZV/TOC-verhouding heeft die kleiner is dan 2,5 de lagere vervuilingswaarde die
hieruit voortvloeit kunnen toepassen. Daarnaast maakt de afwijkregeling het mogelijk
dat wanneer een waterschap of RWS doet blijken dat het afvalwater van een bedrijf
een CZV/TOC-verhouding heeft die groter is dan 3,5, het waterschap of RWS de hogere
vervuilingswaarde die hieruit voortvloeit kan toepassen. De regeling kent dus zowel
een afwijkingsmogelijkheid naar beneden als naar boven. Over deze afwijkregeling is
extern advies ingewonnen door de Unie.31 Daarin wordt geadviseerd de mogelijkheid om af te wijken vast te leggen in de wet.
Daarmee wordt de afwijkmogelijkheid voor waterschappen en RWS juridisch verankerd
en hebben zij rechtszekerheid bij het hoger vaststellen van een belastingaanslag.
Voorts is in hetzelfde adviesrapport geadviseerd om de afwijkregeling zo in te richten
dat dit niet resulteert in een volledige correctie als de CZV/TOC-verhoudingen van
2,5 en 3,5 worden overschreden. Een bedrijf waarbij de CZV/TOC verhouding bijvoorbeeld
2,3 is wordt dan als volgt gecorrigeerd (2,3/2,5)*3=2,76. Als voorbeeld voor de correctie
naar boven: een bedrijf waarbij de CZV/TOC verhouding 3,8 is corrigeren naar (3,8/3,5)*3=3,25.
Dit voorkomt dat een bedrijf met een CZV/TOC-verhouding van 2,6 helemaal niet, en
een bedrijf met een CZV/TOC-verhouding van 2,3, volledig wordt gecorrigeerd. Waarmee
er ook minder aanleiding is voor geschillen. Daarnaast geeft het minder onzekerheden
over de opbrengst van de heffing (het financiële belang van de neerwaartse en opwaartse
correcties neemt immers sterk af). Dit advies is daarom overgenomen in het wetsvoorstel.
7.2 Toepassing tabel afvalwatercoëfficiënten
In artikel 122k van de Waterschapswet is een mogelijkheid opgenomen om het aantal
vervuilingseenheden op basis van de hoeveelheid ingenomen water te bepalen in plaats
van te meten, te bemonsteren en te analyseren. Het aantal m3 ingenomen water wordt daartoe vermenigvuldigd met een afvalwatercoëfficiënt. Bedrijven
waarvoor de vervuilingswaarde met deze tabel bepaald wordt, worden «tabelbedrijven»
genoemd. In artikel 2 van het Besluit vervuilingswaarde ingenomen water 2009 (hierna:
Bviw 2009) is voor een aantal benoemde bedrijfscategorieën de vervuilingswaarde per
m3 ingenomen water vastgesteld. Aan de hand van deze tabel in het Bviw 2009 kan de vervuilingswaarde
per m3 ingenomen water op eenvoudige wijze worden afgeleid.
Er is echter gebleken dat de genoemde bedrijfscategorieën en bijbehorende vervuilingswaarden
niet altijd meer goed toepasbaar zijn, omdat bedrijfscategorieën verouderd zijn. Bovendien
is gebleken dat ongeveer 95% van de belastingaanslagen wordt berekend met de coëfficiënt
die correspondeert met de gemiddelde vervuiling van huishoudelijk afvalwater. Nut
en noodzaak van de tabel met bedrijfscategorieën is daarom bezien.
7.2.1 Nieuwe werkwijze «tabelbedrijven»
Dit heeft ertoe geleid dat een eenvoudiger benadering wordt voorgesteld. Bestaande
bedrijven32 die nu de afvalwatercoëfficiënt hebben die gelijk is aan het gemiddelde van huishoudens
(kortweg genoemd klasse 8) blijven deze behouden.
Voor bestaande bedrijven die nu niet in klasse 8 zitten wordt een nieuwe individuele afvalwatercoëfficiënt vastgesteld
door de heffingsambtenaar van het waterschap. De heffingsambtenaar heeft daar ten
hoogste tien jaar de tijd voor. Totdat de individuele afvalwatercoëfficiënt is vastgesteld
behouden deze bedrijven hun huidige coëfficiënt en bijbehorende klasse uit artikel
122k van de Waterschapswet.
Voor nieuwe bedrijven geldt dat bij het bepalen van de afvalwatercoëfficiënt het vertrekpunt
is dat deze gelijk is aan het gemiddelde van huishoudens (klasse 8). Er kan echter
nog steeds een andere coëfficiënt dan klasse 8 op het specifieke bedrijfsafvalwater
worden toegepast. Een voorwaarde hiervoor is dat de heffingplichtige, RWS of een waterschap
deze afwijkende coëfficiënt heeft doen blijken.
7.2.2 Andere coëfficiënt dan klasse 8
In het Bviw 2009 staat welke meetinspanning er verricht moet worden om de vervuilingswaarde
per m3 ingenomen water vast te stellen. Vervolgens wordt met behulp van de in artikel 122k
van de Waterschapswet opgenomen klassentabel de coëfficiënt afgeleid.
De mogelijkheid om van deze vaste coëfficiënt af te wijken blijft bestaan. Er wordt
dan een individuele coëfficiënt vastgesteld. De meeste heffingplichtigen die nu niet
in klasse 8 zitten hebben een relatief lage belastingaanslag: ongeveer 80% van de
bedrijven heeft een aanslag van minder dan € 3.000,-. Om in hun huidige klasse te
blijven zou met metingen aangetoond moeten worden dat zij een andere coëfficiënt hebben
dan de standaardklasse. Het meten, bemonsteren en analyseren conform het Bviw 2009
en de kosten die daarmee gepaard gaan staan in deze gevallen niet in verhouding tot
de hoogte van de belastingaanslag. De vraag is dan ook of het redelijk is om een dergelijke
meetinspanning te verrichten. Daarnaast beschikken niet alle bedrijven over de voor
de meting benodigde meetvoorzieningen (zoals een meetput), terwijl het in verhouding
tot het heffingsbelang ook niet redelijk is om deze voorzieningen te vereisen.
Daarom wordt voorgesteld dat er voor tabelbedrijven met een aanslag voor minder dan
50 v.e. en in bepaalde gevallen zoals bij het ontbreken van toereikende meetvoorzieningen
een alternatieve methode komt om te bepalen wat de coëfficiënt is. De uitgangspunten
hiervan zijn:
– De heffingsambtenaar stelt de coëfficiënt vast.
– Er wordt aan het Bviw 2009 een regeling toegevoegd voor onder andere bedrijven met
minder dan 50 v.e. om de coëfficiënt vast te stellen.
– De coëfficiënt wordt vastgelegd in de belastingaanslag (een beschikking) die openstaat
voor bezwaar en beroep.
– Indien er discussie is over de coëfficiënt kan ervoor gekozen worden om alsnog een
coëfficiënt vast te stellen volgens de meetinspanning ((meten), bemonsteren en analyseren)
van het Bviw 2009.
De wijzigingen voor «tabelbedrijven» kunnen als volgt schematisch worden weergegeven:
8. Verhouding tot hoger recht
8.1 Algemene verordening gegevensbescherming
In paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze toelichting wordt voorgesteld dat
waterschappen de mogelijkheid krijgen om de kosten van zogenaamde «plusvoorzieningen»
in rekening te brengen bij de heffingplichtigen die van de voorzieningen profijt hebben.
Om te borgen dat er voldoende draagvlak is voor een plusvoorziening doet het waterschap
vooraf een draagvlakmeting. Voor deze draagvlakmeting zal het waterschap uit zijn
administratie de naam en adresgegevens van de potentieel heffingplichtingen halen
om hen te kunnen benaderen. Vervolgens zal worden geregistreerd wat de reactie is.
Daarbij gaat het er enkel om of iemand een reactie heeft gegeven en zo ja, of iemand
voor of tegen de voorziening is. Het gaat hier dus steeds om het verwerken van persoonsgegevens,
niet zijnde bijzondere categorieën van persoonsgegevens. Op grond van artikel 6, eerste
lid, onderdeel c, van de Algemene verordening gegevensbescherming mogen deze gegevens
worden verwerkt als dit noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke verplichting
die op de waterschappen (de verwerkingsverantwoordelijke) rust. In dit geval is de
verwerking noodzakelijk voor het uitvoeren van de draagvlakmeting in het voorgestelde
artikel 122, derde lid, onderdeel c, en vijfde lid, van de Waterschapswet (artikel
I, onderdeel I).
8.2 Verhouding tot artikel 104 van de Grondwet
Voor belastingen en andere heffingen van het Rijk geldt artikel 104 van de Grondwet.
Daarin is bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet.
Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld. Op grond van de wetsgeschiedenis
moet deze bepaling zo worden uitgelegd dat grote terughoudendheid is vereist met betrekking
tot delegatie. Dit brengt met zich mee dat delegatie ongewenst is ten aanzien van
het belastbare feit, de basis van het tarief, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf,
de eenheid van de heffingsmaatstaf, en het heffingssubject. Deze elementen dienen
zoveel mogelijk in de wet in formele zin te worden geregeld.33 De verontreinigingsheffing die is opgenomen in de Waterwet wordt niet alleen opgelegd
door waterschappen voor regionale wateren. Als het gaat om lozingen op rijkswateren
dan wordt de verontreinigingsheffing opgelegd door de Minister van IenW (uitgevoerd
door RWS).34 Bij lozingen op rijkswateren is artikel 104 van de Grondwet dus van toepassing. In
dit wetsvoorstel is daarom bij het wijzigen van de heffingsformule voor de verontreinigingsheffing
door het Rijk terughoudend omgegaan met delegatie. De nieuw voorgestelde heffingsformule
is in de wet vastgelegd (CZV/TOC verhouding met een omrekenfactor van drie). Met die
heffingsformule wordt de heffingsmaatstaf, uitgedrukt in het aantal vervuilingseenheden,
berekend (zie hiervoor artikel II waarin wordt voorgesteld artikel 7.5 van de Waterwet
te wijzigen). Wel voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling regels te stellen indien niet kan worden volstaan met de nieuw voorgestelde
heffingsformule (de zogenaamde afwijkregeling). Bij de afwijkregeling kan het zowel
gaan om een afwijkmogelijkheid naar benden als naar boven. Omdat een afwijking naar
boven mogelijk is zijn de uitgangspunten van deze afwijkregeling opgenomen in de Waterwet.
Bij een CZV/TOC verhouding die hoger is dan 3,5 of lager dan 2,5 is in de Waterwet
opgenomen hoe de CZV/TOC verhouding in dat geval moet worden berekend. In de ministeriële
regeling zal het gaan om voorschriften met een technisch en gedetailleerd karakter.35Te denken valt aan de wijze waarop de afwijkende verhouding wordt bepaald, de wijze
en frequentie waarmee de meting moet plaatsvinden, de wijze waarop de aanvraag moet
worden gedaan en hoe wordt omgegaan met een wijziging in bedrijfsomstandigheden.
Artikel 104 van de Grondwet ziet, zoals gezegd, alleen op belastingen of heffingen
van het Rijk. Waterschapsbelastingen vallen daar niet onder. In het kader van dit
wetsvoorstel gaat het om de watersysteemheffing, de zuiveringsheffing en het gedeelte
van de verontreinigingsheffing opgelegd door de waterschappen. Wel geldt ook voor
de waterschapsbelasting het primaat van de wetgever en het legaliteitsbeginsel. Hierdoor
is voor de hierboven genoemde wijziging van de heffingsformule en de afwijkregeling,
die ook op de zuiveringsheffing van toepassing zijn, eveneens gekozen voor een regeling
op wetsniveau (artikel I, onderdeel M). Wel kan in dat geval door de verordenende
bevoegdheid van de waterschappen in de benodigde nadere regelgeving worden voorzien.
Daarnaast is voor de watersysteemheffing nog een andere delegatiemogelijkheid opgenomen.
De kostendelen voor de categorieën ongebouwd en natuur kunnen met 50% worden verhoogd
of verlaagd volgens percentages die bij algemene maatregel van bestuur per gebiedskenmerk
kunnen worden vastgesteld. Dit maximum van 50% is in de Waterschapswet neergelegd,
zodat de basis van het tarief wettelijk verankerd is. In de algemene maatregel van
bestuur zal het enkel gaan om de gebiedskenmerken met bijbehorende bandbreedtes voor
de percentages waarmee het kostendeel kan worden verhoogd of verlaagd. Waterschappen
kunnen hierin vervolgens een eigen afweging maken welke gebiedskenmerken worden toegepast
en tegen welk percentage, mits uiteraard het totale kostenaandeel voor de betreffende
categorieën niet met meer dan 50% wordt verhoogd of verlaagd. Waterschappen zullen
de gehanteerde percentages vastleggen in verordeningen.
8.3 Artikel 1 EP EVRM
Volgens vaste rechtspraak36 is belastingheffing te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel
1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna:
artikel 1 EP EVRM). De belastingheffing is een inmenging op het eigendomsrecht. Op
grond van artikel 1 EP EVRM en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (hierna: EHRM) moet regulering van eigendom aan een aantal voorwaarden
voldoen. De regulering moet bij wettelijk voorschrift zijn voorzien, een gerechtvaardigd
algemeen belang dienen, er moet een redelijk evenwicht zijn tussen de mate van regulering
van het eigendomsrecht en het daarmee gediende algemeen belang (ook wel de fair balance
genoemd) en er moeten toereikende procedurele waarborgen voor de betrokkenen bestaan.
Voor de zuiverings- en verontreinigingsheffing is er specifiek getoetst op artikel
1 EP EVRM. Daarbij is niet zozeer gekeken of deze beide heffingen voldoen aan artikel
1 EP EVRM, maar wel of dit nog steeds het geval is bij de nieuw voorgestelde wijze
waarop deze heffingen zullen worden berekend. De aanleiding hiervoor is dat de omrekenfactor
3 (zie paragraaf 7.1) een forfaitaire benadering is en daardoor niet in alle gevallen
meer een exacte meting plaatsvindt. Daarnaast zal er gebruik worden gemaakt van een
afwijkregeling waarbij wel een meting plaatsvindt.
Voor de wijzigingen bij de watersysteemheffing heeft deze toets niet plaatsgevonden,
omdat daar geen wijziging plaatsvindt in de wijze waarop de aanslag van een individuele
belastingbetaler tot stand komt.
8.3.1 Bij wettelijk voorschrift voorzien
Uit artikel 1 EP EVRM volgt dat de regulering van eigendom bij wettelijk voorschrift
moet zijn voorzien. Dit wettelijk voorschrift moet vervolgens voldoende toegankelijk,
precies en voorzienbaar (geen terugwerkende kracht) zijn. Met dit wetsvoorstel wordt
aan de eerste voorwaarde voldaan. De nieuwe wijze waarop de zuiverings- en verontreinigingsheffing
worden berekend inclusief de afwijkregeling zal worden opgenomen in de Waterschapswet.
Onder de vraag of de inmenging «lawful» is, wordt ook begrepen dat de inmenging geen
overtreding van het verbod van willekeur mag inhouden. Of bij de toepassing van de
afwijkregeling sprake kan zijn van willekeur is juridisch advies ingewonnen.37 Kort weergegeven komt het advies op het volgende neer. Zolang het uitgangspunt van
het waterschap/RWS is dat alle bedrijven met een CZV/TOC verhouding hoger dan 3,5
een verhoogde aanslag krijgen opgelegd en het waterschap daartoe overgaat als zij
daarvoor een gefundeerd vermoeden heeft, zal geen sprake zijn van willekeur.
Daarnaast moet een maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast, waaronder
de heffing van belasting, vergezeld gaan van procedurele garanties die de betrokkene
een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid
van die maatregel. Als de maatregel daaraan niet voldoet kan die niet worden aangemerkt
als «lawful» en komt daarmee in strijd met artikel 1 EP EVRM.38 In het Fierensmarge arrest39 bepaalt de Hoge Raad dat een forfaitaire bepaling er niet voor zorgt dat een effectieve
betwisting niet meer mogelijk is. Ook de afwijkregeling is niet in strijd met artikel
1 EP EVRM nu dit juist bijdraagt aan de rechtvaardiging van het forfait. De afwijkregeling
faciliteert een juiste vaststelling van de heffingsmaatstaf (vervuilingswaarde). De
Fierensmarge had daarentegen tot doel om een onjuiste waarde binnen een bepaalde marge
niet te corrigeren naar de werkelijke waarde en was daarom wel in strijd met artikel
1 EP EVRM.
8.3.2 Gerechtvaardigd algemeen belang
Eveneens volgt uit artikel 1 EP EVRM dat de regulering gerechtvaardigd moet zijn ter
behartiging van het algemeen belang. Het EHRM laat lidstaten van de Raad van Europa
een ruime beoordelingsmarge («margin of appreciation») bij de vaststelling wat in
dit kader als algemeen belang kan gelden.40 Zoals omschreven in paragraaf 7.1 van deze memorie van toelichting worden met dit
wetsvoorstel twee belangen behartigd. De gewijzigde meetmethode zorgt ervoor dat zoveel
mogelijk wordt voorkomen dat laboratoriumonderzoek nodig is waarbij mens- en milieubelastende
stoffen gebruikt moeten worden. Het algemeen belang dat hier wordt gediend is dus
de bescherming van mens en milieu.
8.3.3 Redelijk evenwicht (fair balance)
De derde eis waaraan voldaan moet worden is dat er een redelijke verhouding moet bestaan
tussen de mate van inmenging en het daarmee gediende algemeen belang (fair balance).
De nieuwe berekeningswijze gaat uit van een TOC-meting. Voor de TOC-meting is gekozen
omdat onderzoek heeft aangetoond dat TOC de beste benadering is van de CZV. In het
buitenland wordt deze methode ook al veelvuldig gebruikt.41 Bovendien hoeven bij de TOC-meting geen mens- en milieubelastende stoffen te worden
gebruikt. Het gebruik van deze stoffen is in principe al niet meer toegestaan. Dit
mag alleen nog maar plaatsvinden op grond van een uitzonderingspositie die is opgenomen
in de REACH-verordening.42 De vraag is bovendien hoe lang deze uitzonderingspositie nog zal bestaan.
Doordat de CZV-meting als maatstaf voor de vervuiling wel het beste aansluit op de
processen in een rwzi en de belasting van zuurstofverbruik op het oppervlaktewater,
moet er bij de TOC-meting een algemene omrekenfactor van 3 worden gehanteerd om de
CZV te bepalen. Door het gebruik van een omrekenfactor, is er sprake van een benadering
van het aantal vervuilingseenheden. Daarmee wordt overgestapt van een systeem met
een meting van het werkelijk aantal vervuilingseenheden naar een systeem met forfaitaire
kenmerken.
De marge waarbinnen het forfait wordt toegepast (CZV/TOC-verhouding van 2,5 tot en
met 3,5) is voorgesteld omdat is berekend dat ongeveer 90% van de bedrijven binnen
deze bandbreedte valt, terwijl het effect op de heffing voor individuele bedrijven
binnen deze bandbreedte beperkt blijft tot een maximale verschuiving van ongeveer
10%. Met de bandbreedte wordt het gebruik van de CZV-methode (en dus het gebruik van
mens- en milieubelastende stoffen) zoveel mogelijk beperkt en met de afwijkregeling
wordt beoogd om grotere verschuivingen bij individuele bedrijven weg te nemen.
Dat een forfaitaire bepaling is toegestaan blijkt uit de jurisprudentie.43 Ook blijkt daaruit dat een forfait met een zekere ruwheid op zich niet in strijd
is met het EVRM.44 Wel moet voor de rechtvaardiging van het forfait worden voorkomen dat meetbedrijven
een aanzienlijk te hoge of te lage heffing gaan betalen. De afwijkregeling strekt
ertoe tot een heffing op basis van een juiste bepaling van het zuurstofverbruik en
de vervuilingswaarde (heffingsmaatstaf) te komen. Waarbij zowel een afwijking naar
boven als een afwijking naar beneden mogelijk is. Daarmee wordt het forfait toegepast
binnen een marge waarin de werkelijke vervuilingswaarde tussen de 2,5 en 3,5 ligt.
Daarboven of daaronder zal dit worden bijgesteld en worden uitgegaan van de werkelijke
vervuilingswaarde. Voor de meting daarvan zal gebruik worden gemaakt van de (belastende)
CZV meetmethode.
8.3.4 Toereikende procedurele waarborgen
Ten slotte bestaan er toereikende procedurele waarborgen voor de betrokkenen waardoor
ook aan de vierde eis is voldaan. Tegen een besluit van de ambtenaar die de heffing
oplegt45 staat bezwaar en beroep open. De Algemene wet inzake rijksbelastingen is niet alleen
van toepassing op rijksbelastingen, maar ook op de heffing van waterschapsbelastingen
(artikel 123, tweede lid, van de Waterschapswet en artikel 7.10, tweede lid, van de
Waterwet). In artikel 26 van de Algemeen wet inzake rijksbelastingen is bepaald tegen
welke besluiten beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld (belastingaanslag of
een voor bezwaar vatbare beschikking). Het gaat, zowel bij de forfaitaire regeling
als bij de bepaling van de werkelijke verhouding met de afwijkregeling, om een belastingaanslag.
8.4 Mededinging en staatssteun
In dit wetsvoorstel worden wijzigingen voorgesteld waarbij waterschappen regels over
mededinging en staatssteun in acht moeten nemen, omdat zij economische activiteiten
verrichten.
Bij het in rekening brengen van de kosten voor het zuiveren van separate afvalwaterstromen
zullen afspraken over de prijs worden gemaakt met marktpartijen (artikel I, onderdeel
K, onder 2). Het waterschap kan voor deze activiteiten worden gezien als onderneming.
Zij moeten daarom voldoen aan de mededingings- en staatssteunregels.
Voorgesteld wordt ook artikel 122d, vijfde lid, onderdeel d, van de Waterschapswet
(artikel I, onderdeel K, onder 1) uit te breiden door toe te voegen dat naast subsidies
ook andere uitgaven uit de heffingen mogelijk zijn ter beperking van de afvoer van
hemelwater op een zuiveringtechnisch werk. Te denken valt aan (mede)investeringen
van maatregelen die de hoeveelheid regenwater op de riolering of een zuiveringtechnisch
werk verminderen. Bij het doen van die uitgaven kan worden samengewerkt met marktpartijen.
Ook hier spelen dan mogelijk de mededingings- en staatssteunregels. Waterschappen
zullen dit per geval moeten beoordelen en bezien of deze regelgeving van toepassing
is.
Ook bij het klimaatneutraal worden, door het opwekken van duurzame energie ter compensatie
van broeikasgassen, moeten waterschappen de mededingingsregels in acht nemen (artikel
I, onderdeel K, onder 1, en onderdeel D). Allereerst is het van belang op te merken
dat waterschappen de vrijheid hebben om hun wettelijke taak zo optimaal mogelijk te
vervullen.46 Dit betekent bijvoorbeeld dat waterschappen zich, ook nu al, bezighouden met duurzame
energieprojecten om energieneutraal te worden. Een dergelijk project dat binnen de
wettelijke taak valt kan een waterschap realiseren in samenwerking met marktpartijen
en energieleveranciers. Ook kunnen waterschappen duurzame energie terugleveren aan
derden, zoals het openbare net of aan bedrijven via het openbare net. Bij deze activiteiten
kunnen waterschappen te maken krijgen met mededingings- en staatssteunregels. Bij
het verduidelijken van de mogelijkheid om klimaatneutraal te worden, zoals voorgesteld
in dit wetsvoorstel, gelden deze regels eveneens.
In al deze gevallen gelden voor de waterschappen de mededingingsregels, waaronder
hoofdstuk 4b van de Mededingingswet (ook bekend als de Wet markt en overheid). Volgens
hoofdstuk 4b van de Mededingingswet wordt bijvoorbeeld minimaal de integrale kostprijs
in rekening gebracht. Bij het niet in achtnemen van deze regel kan sprake zijn van
staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU). Voor waterschappen is een handreiking beschikbaar
op het gebied van mededinging en staatssteun.47
Waterschappen kunnen bij het opwekken van duurzame energie overigens ook te maken
krijgen met aanbestedingsregels en schaarse rechten, ook daarvoor is een handreiking
beschikbaar.48 Waterschappen kunnen gebruikmaken van deze handreikingen om conform de regels op
voornoemde gebieden te handelen.
9. Regeldruk
De voorstellen onder de paragrafen 3.1, 4.1, 5.1 en 6.1 brengen alleen verandering
in de wijze waarop de waterschappen de kosten toedelen en welke kosten zij mogen toedelen.
Met deze voorstellen blijven de administratieve lasten voor burgers en bedrijven ongewijzigd
omdat de systematiek van de belastingheffing niet verandert.49
Onder paragraaf 3.2 wordt voorgesteld om voor plusvoorzieningen een tariefdifferentiatie
mogelijk te maken. Als voorwaarde voor het toepassen van de tariefdifferentiatie wordt
daarbij gesteld dat er voldoende draagvlak is. Dit brengt met zich mee dat belanghebbenden
die willen dat het waterschap een dergelijke plusvoorziening realiseert ook enige
inspanning zullen moeten verrichten om ervoor te zorgen dat dit draagvlak er komt.
Concreet kan dit betekenen dat zij het voorstel voor een plusvoorziening samen met
het waterschap onderbouwen en ook mede-belanghebbenden overtuigen van nut en noodzaak
van de voorziening en de redelijkheid van het extra moeten betalen daarvoor.
Het voorstel in paragraaf 6.2 betreft het mogelijk maken van separate (prijs)afspraken
voor separate stromen afvalwater. Dit kan een effect met zich meebrengen voor bedrijven
die afvalwater niet via de openbare riolering lozen. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
is het namelijk niet meer mogelijk om voor deze lozingen zuiveringsheffing op te leggen.
Voor deze gevallen moeten het waterschap en het betreffende bedrijf een privaatrechtelijke
overeenkomst sluiten. Daarbij zullen zij tot overeenstemming moeten komen over een
vergoeding in plaats van de nu opgelegde zuiveringsheffing. Als deze overeenstemming
er niet komt, dan moet het bedrijf op zoek naar een andere verwerker van afvalwater.
Verder zouden waterschappen bedrijven actief kunnen benaderen om voor hen waardevol
afvalwater op de rwzi te krijgen. Een afspraak hierover zal echter alleen plaatsvinden
wanneer dit voor een bedrijf ook (financieel) interessant is. Ook de overeenkomsten
die hiervoor moeten worden gesloten kunnen enige regeldrukkosten met zich meebrengen.
De nieuwe meetmethodes voor de zuiverings- en verontreinigingsheffing die beschreven
worden in hoofdstuk 7 kunnen leiden tot verschillen met de huidige meting. Indien
een bedrijf van mening is dat de nieuwe meting niet klopt, dan moet er bezwaar worden
aangetekend. Dit kan zorgen voor eenmalige regeldrukkosten. Bedrijven zullen zich
daarbij moeten verdiepen in de nieuwe meetmethode. Waarbij aangetekend moet worden
dat de voorgestelde methode internationaal al veel gebruikt wordt en in Nederland
ook al bij vergunningverlening toegepast kan worden.
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk. Gezien de
beperkte gevolgen voor de regeldruk is geen formeel advies uitgebracht.
10. Uitvoering
10.1 Versterken toepassing profijtbeginsel
10.1.1 Voorstel nieuwe kostentoedelingsmethode
De kostentoedelingsverordening wordt over het algemeen om de paar jaar (ten minste
eens in de vijf jaar) door de waterschappen opnieuw vastgesteld. Dit vraagt ook onder
de huidige wetgeving een extra inspanning van het waterschap ten opzichte van het
reguliere jaarlijkse belastingproces. De verwachting is dat de nieuwe kostentoedelingsmethode
niet méér werk met zich mee zal brengen dan nu het geval is. De gegevens die ten grondslag
liggen aan de nieuwe methodiek zijn ook op dit moment al bekend bij het waterschap
en er hoeven in tegenstelling tot de huidige methode geen gegevens meer extern te
worden ingewonnen. Daarmee is de nieuwe systematiek goed uitvoerbaar.
10.1.2 Voorstel tariefdifferentiatie t.b.v. gelijkmatige lastenverdeling in de categorie
gebouwd
Met dit voorstel zullen waterschappen in de verordening watersysteemheffing verschillende
tarieven vaststellen voor woningen en niet-woningen. Gemeenten passen in de onroerendezaakbelasting
nu al tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen toe. Daardoor is er veel
ervaring opgedaan met afzonderlijke tarieven voor woningen en niet-woningen. Gemeenten
bepalen in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) welke
panden woning zijn en welke niet-woning. Het waterschap kan beschikken over deze informatie
door middel van de landelijke voorziening WOZ (hierna: LV WOZ). Waterschappen maken
momenteel al gebruik van de LV WOZ om de WOZ-waarde van een pand te verkrijgen.
Daarbij moet wel aangetekend worden dat er bij gemeenten regelmatig bezwaarschriften
worden ingediend met als argument dat een pand aangemerkt moet worden als woning in
plaats van een niet-woning. Tot nu toe ondervonden waterschappen in deze gevallen
alleen de gevolgen van aanpassingen van de WOZ-waarde. Nu zullen waterschappen in
de heffing ook rekening moeten houden met de herkwalificatie van de objecten (als
woning respectievelijk niet-woning). De waterschappen hebben hier in de uitvoering
echter zelf maar heel beperkt extra werk aan, omdat zij de beslissing van de gemeente
volgen.
Tot slot is de belastingsoftware van waterschappen mogelijk nog niet ingericht op
het differentiëren tussen woningen en niet-woningen. Dit vraagt in de implementatiefase
een eenmalige aanpassing.
10.1.3 Voorstel tariefdifferentiatie t.b.v. separaat belasten plusvoorzieningen
Dit voorstel heeft een aantal uitdagingen in zich wat betreft uitvoerbaarheid. Allereerst
zal een waterschap goed moeten kunnen beargumenteren dat het om een plusvoorziening
gaat. Het waterschap zal ook de groep die belang heeft bij deze voorziening en het
gebiedsdeel goed moeten afbakenen.
Vervolgens moet het waterschap toetsen of er voldoende draagvlak is voor een plusvoorziening.
Dat vraagt dat alle mogelijk belanghebbenden (en heffingplichtigen) worden aangeschreven
en van informatie worden voorzien. Over het algemeen zal een voorziening op verzoek
van een deel van de belanghebbenden worden gerealiseerd. In dit geval kunnen deze
initiatiefnemers ook een rol spelen in de communicatie naar andere belanghebbenden.
Hier zijn in het kader van BI-zones bij gemeenten goede ervaringen mee.50
Hoewel heffingplichtigen formeel geen bezwaar in kunnen dienen tegen een tarief dat
is vastgelegd in een verordening, is uit de praktijk bij gemeenten gebleken dat dit
type belasting kwetsbaar is voor juridische procedures. Daarbij kan kritisch worden
gekeken naar de kosten van een voorziening en de afbakening van de groep van belanghebbenden.
Dit kan voor een deel afgevangen worden met duidelijke wetgeving, maar niet geheel.
Dit maakt dat ervoor het hele traject van instellen van de tariefdifferentiatie tot
en met bezwaar- en beroep meer inspanning nodig is dan voor de bestaande waterschapsbelastingen.
10.2 Bijdrage aan klimaatadaptatie
Met het voorstel kunnen waterschappen actiever participeren in maatregelen ter bestrijding
van hemelwaterafvoer. Dit is een versterking van de huidige praktijk waarin waterschappen
nu al subsidies verlenen en voorlichting geven. Daarmee zal de uitvoering van deze
maatregelen eenvoudiger worden dan nu het geval is.
10.3 Bijdrage aan de energietransitie
Ten behoeve van de uitvoerbaarheid is ervoor gekozen om de investeringsruimte die
de waterschappen hebben forfaitair te bepalen. Uit overleg met de waterschappen is
gebleken dat het primair energiegebruik redelijk eenvoudig in kaart te brengen is
en ook robuust is door de jaren heen. Voorts hebben waterschappen laten weten vooralsnog
voldoende ruimte te hebben op de eigen terreinen om de duurzame energieopwekking te
realiseren.
10.4 Bijdrage aan een meer circulaire economie
10.4.1 Inspelen op waardevol afvalwater
Met dit voorstel kunnen waterschappen een nauwkeuriger afweging maken tussen wel en
niet heffen voor bepaalde stoffen. Voor wat betreft uitvoerbaarheid van de belastingheffing
brengt dit geen wijzigingen met zich mee. Dit vraag wel een meer expliciete afweging
van het algemeen bestuur van een waterschap. Daarnaast zal geïnvesteerd moeten worden
in technieken om het terugwinnen van grondstoffen op een goede manier te doen. De
waterschappen doen hiermee op dit moment al ervaring op.
10.4.2 Afspraken over separate afvalwaterstromen
Zoals in paragraaf 9 al aangegeven zal dit met name extra uitvoeringslasten veroorzaken
voor die stromen waarvoor op dit moment zuiveringsheffing wordt opgelegd. Voor het
brengen van deze stromen op een rwzi moeten nu echter ook al afspraken worden gemaakt.
De uitvoeringslast zit voor de waterschappen vooral in het bepalen van een juiste
prijs voor de stromen. Wat de omvang hiervan gaat zijn is echter nog onbekend.
10.5 Oplossen Knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
10.5.1 Nieuwe analysemethode en parameters vaststellen vervuilingswaarde
De belangrijkste wijziging die beschreven wordt in paragraaf 7.1 is dat de parameter
CZV vervangen wordt door TOC. Met het meten van deze parameter is in het buitenland
al ervaring opgedaan. Daarnaast wordt hier op vrijwillige basis al mee geëxperimenteerd
bij de verontreinigingsheffing van RWS.
Recent is door RWS een ringonderzoek uitgevoerd bij laboratoria die afvalwater analyseren.51 Een ringonderzoek is een interlaboratoriumstudie waarbij alle deelnemers een zelfde
monster ontvangen, aan de hand van de resultaten worden de deelnemers getest op vergelijkbaarheid
en juistheid. De resultaten van dit onderzoek laten zien dat alle deelnemende laboratoria
de parameter TOC op een betrouwbare manier kunnen vaststellen. Tevens bevestigen de
resultaten dat de omrekenfactor van 3 in de heffingsformule juist is.
Daarmee is er voldoende zekerheid dat het werken met de parameter TOC uitvoerbaar
is. In de aanslagoplegging zullen de waterschappen en RWS wel nog softwareaanpassingen
moeten doen. De verwachting is dat dit ruim voor inwerkingtreding gereed kan zijn.
10.5.2 Nieuwe werkwijze «tabelbedrijven»
Het laten vervallen van de tabel met bedrijfscategorieën in het Bviw 2009 heeft tot
doel de heffing beter aan te laten sluiten bij het principe «de vervuiler betaalt».
Voor 5% van de bedrijven die nu «tabelbedrijven» zijn moet een individuele afvalwatercoëfficiënt
vastgesteld worden door de waterschappen en RWS. Dit vraag een extra inspanning van
deze organisatie. Op dit moment vindt er ook al periodiek onderzoek plaats bij deze
bedrijven. Getracht wordt zoveel mogelijk aan te sluiten bij deze onderzoekscyclus.
Daarom wordt een overgangstermijn van tien jaar geboden. Daarnaast zal er onder andere
voor bedrijven tot 50 v.e. een eenvoudige onderzoeksmethode worden opgesteld, zodat
de onderzoekslast beperkt blijft.
11. Financiële gevolgen
11.1 Versterken toepassing profijtbeginsel
Invoering van de nieuwe kostentoedelingsmethode betekent niet dat de totale lasten
voor alle heffingplichtigen gezamenlijk zullen veranderen. Dit totaal is immers bepaald
door de voor de taakuitoefening van de waterschappen te maken kosten. De wijziging
kan wel leiden tot een lastenverschuiving tussen de groepen van heffingplichtigen.
Per waterschap kunnen deze gevolgen heel verschillend zijn. Dit is afhankelijk van
de specifieke kenmerken van het waterschap, maar ook keuzes die het waterschapsbestuur
maakt binnen de bestuurlijke bandbreedtes (zie paragraaf 3.1.6). Met de bandbreedtes
zoals deze nu voorgesteld worden hebben de waterschappen de mogelijkheid om zonder
grote schokken over te gaan naar de nieuwe kostentoedelingssystematiek.
Om hier een beeld van te geven is hieronder een vergelijk gemaakt tussen de gemiddelde
belastingaanslagen met het huidige kostentoedelingsmodel en de gemiddelde belastingaanslagen
met het voorgestelde kostentoedelingsmodel. Om dit te berekenen is uitgegaan van profielen
zoals de waterschappen deze ook hanteren. Daarbij is uitgegaan van de volgende kenmerken:
• een éénpersoonshuishouden in een huurwoning;
• een meerpersoonshuishouden in een huurwoning;
• een éénpersoonshuishouden in een koopwoning met WOZ-waarde van € 290.000;52
• een meerpersoonshuishouden in een koopwoning met WOZ-waarde van € 290.000;
• een agrarisch bedrijf met bedrijfsopstallen met WOZ-waarde van € 500.000 en 50 ha
grond; dit bedrijf wordt aangeslagen voor 3 vervuilingseenheden;
• een groothandel met bedrijfspand met WOZ-waarde van € 2.600.000; dit tabelbedrijf
wordt nu aangeslagen voor 7 vervuilingseenheden;
• productiebedrijf voedingsmiddelen met fabriek met WOZ-waarde van € 13.000.000; dit
meetbedrijf wordt nu aangeslagen voor 300 vervuilingseenheden;
• een natuurterrein van 1.000 ha;
• 500 ha wegen van een gemeente.
In de tabel hieronder wordt per bovengenoemd profiel weergegeven wat de aanslag waterschapsbelastingen
in 2022 was. In de nieuwe kostentoedelingssystematiek kunnen waterschappen bestuurlijke
bandbreedtes van 25% toepassen (zie paragraaf 3.1.5) bij het toedelen van de kosten
aan een categorie. Dit betekent dat de tarieven ook kunnen verschillen afhankelijk
van de keuzes van het algemeen bestuur van de waterschappen.
De tabellen geven dan ook per profiel weer hoe de aanslagen zich in het nieuwe stelsel
kunnen ontwikkelen op basis van de gegevens in 2022: de laagste en hoogst mogelijke
belastingaanslag voor die categorie op basis van het laagst mogelijke en hoogst mogelijke
kostenaandeel in de nieuwe systematiek.
Tabel 4.1 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor huishoudens in huurwoningen
Waterschap
Eenpersoonshuishouden huur
Meerpersoonshuishouden huur
Huidig
Laagste
Hoogste
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 116
€ 116
€ 116
€ 218
€ 218
€ 218
Amstel, Gooi en Vecht
€ 181
€ 181
€ 181
€ 296
€ 296
€ 296
Brabantse Delta
€ 129
€ 129
€ 129
€ 255
€ 255
€ 255
De Dommel
€ 101
€ 101
€ 101
€ 207
€ 207
€ 207
De Stichtse Rijnlanden
€ 155
€ 155
€ 155
€ 280
€ 280
€ 280
Delfland
€ 201
€ 201
€ 201
€ 368
€ 368
€ 368
Drents Overijsselse Delta
€ 170
€ 170
€ 170
€ 290
€ 290
€ 290
Fryslân
€ 164
€ 164
€ 164
€ 287
€ 287
€ 287
Hollands Noorderkwartier
€ 166
€ 166
€ 166
€ 281
€ 281
€ 281
Hollandse Delta
€ 173
€ 173
€ 173
€ 311
€ 311
€ 311
Hunze en Aa's
€ 151
€ 151
€ 151
€ 299
€ 299
€ 299
Limburg
€ 124
€ 124
€ 124
€ 236
€ 236
€ 236
Noorderzijlvest
€ 168
€ 168
€ 168
€ 308
€ 308
€ 308
Rijn en IJssel
€ 135
€ 135
€ 135
€ 252
€ 252
€ 252
Rijnland
€ 176
€ 176
€ 176
€ 308
€ 308
€ 308
Rivierenland
€ 177
€ 177
€ 177
€ 296
€ 296
€ 296
Scheldestromen
€ 170
€ 170
€ 170
€ 305
€ 305
€ 305
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 161
€ 161
€ 161
€ 265
€ 265
€ 265
Vallei & Veluwe
€ 116
€ 116
€ 116
€ 232
€ 232
€ 232
Vechtstromen
€ 141
€ 141
€ 141
€ 256
€ 256
€ 256
Zuiderzeeland
€ 151
€ 151
€ 151
€ 276
€ 276
€ 276
Gemiddelde in Nederland
€ 156
€ 156
€ 156
€ 277
€ 277
€ 277
Uit bovenstaande tabel valt op te maken dat de nieuwe systematiek geen gevolgen heeft
voor de waterschapsbelastingen die opgelegd worden aan huurders van woningen. De wetswijziging
kan wel een gevolg hebben voor de belastingaanslagen die aan eigenaren van woningen
worden opgelegd. Dit effect wordt in tabel 4.2 weergegeven. Mogelijk leidt dit ook
tot een wijziging in de kosten die huurders doorberekend krijgen in de huur.
Tabel 4.2 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor huishoudens met een eigen woning
Waterschap
Eenpersoonshuishouden koop
Meerpersoonshuishouden koop
Huidig
Laagste
Hoogste
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 213
€ 210
€ 220
€ 315
€ 312
€ 322
Amstel, Gooi en Vecht
€ 217
€ 215
€ 218
€ 332
€ 331
€ 333
Brabantse Delta
€ 220
€ 218
€ 226
€ 345
€ 343
€ 352
De Dommel
€ 158
€ 156
€ 160
€ 264
€ 262
€ 266
De Stichtse Rijnlanden
€ 221
€ 221
€ 225
€ 346
€ 346
€ 350
Delfland
€ 279
€ 280
€ 282
€ 447
€ 448
€ 450
Drents Overijsselse Delta
€ 290
€ 276
€ 299
€ 410
€ 396
€ 420
Fryslân
€ 334
€ 313
€ 357
€ 457
€ 436
€ 480
Hollands Noorderkwartier
€ 276
€ 275
€ 285
€ 391
€ 390
€ 401
Hollandse Delta
€ 247
€ 247
€ 253
€ 385
€ 385
€ 392
Hunze en Aa's
€ 276
€ 265
€ 291
€ 424
€ 413
€ 439
Limburg
€ 198
€ 197
€ 204
€ 311
€ 309
€ 316
Noorderzijlvest
€ 318
€ 305
€ 333
€ 458
€ 445
€ 473
Rijn en IJssel
€ 227
€ 217
€ 230
€ 344
€ 335
€ 348
Rijnland
€ 237
€ 236
€ 240
€ 369
€ 368
€ 371
Rivierenland
€ 291
€ 289
€ 301
€ 409
€ 407
€ 420
Scheldestromen
€ 309
€ 281
€ 312
€ 444
€ 417
€ 447
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 218
€ 217
€ 220
€ 321
€ 320
€ 323
Vallei & Veluwe
€ 169
€ 167
€ 171
€ 285
€ 284
€ 288
Vechtstromen
€ 241
€ 234
€ 247
€ 356
€ 349
€ 362
Zuiderzeeland
€ 260
€ 261
€ 284
€ 385
€ 386
€ 409
Gemiddelde in Nederland
€ 240
€ 237
€ 246
€ 363
€ 359
€ 370
Tabel 4.3 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor agrarische bedrijven
Waterschap
Agrarisch bedrijf
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 4.796
€ 3.291
€ 5.249
Amstel, Gooi en Vecht
€ 5.979
€ 4.708
€ 7.686
Brabantse Delta
€ 3.947
€ 3.136
€ 4.974
De Dommel
€ 2.754
€ 2.273
€ 3.608
De Stichtse Rijnlanden
€ 5.255
€ 3.441
€ 5.522
Delfland
€ 6.384
€ 4.989
€ 8.050
Drents Overijsselse Delta
€ 4.606
€ 3.705
€ 5.866
Hollands Noorderkwartier
€ 6.369
€ 4.457
€ 7.156
Hollandse Delta
€ 4.650
€ 3.561
€ 5.693
Hunze en Aa's
€ 4.065
€ 3.089
€ 4.765
Limburg
€ 3.064
€ 2.501
€ 3.937
Noorderzijlvest
€ 4.858
€ 3.753
€ 5.859
Rijn en IJssel
€ 3.089
€ 2.698
€ 4.247
Rijnland
€ 4.066
€ 3.765
€ 6.020
Rivierenland
€ 5.127
€ 3.942
€ 6.289
Scheldestromen
€ 3.931
€ 3.733
€ 5.826
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 5.277
€ 3.757
€ 6.087
Vallei & Veluwe
€ 3.098
€ 2.284
€ 3.619
Vechtstromen
€ 3.417
€ 2.741
€ 4.309
Zuiderzeeland
€ 5.783
€ 3.576
€ 5.644
Gemiddelde in Nederland
€ 4.529
€ 3.498
€ 5.554
In de tabel hierboven is te zien dat de spreiding tussen de laagste en hoogste mogelijke
belastingaanslagen vrij groot is. De waterschappen hebben in het belastingtraject
dat hieraan voorafging aangegeven zo min mogelijk schoksgewijze lastenverschuivingen
te willen. De verwachting is daarom dat de besturen van waterschappen ervoor zullen
kiezen om gewenste wijzigingen in de kostentoedeling in kleine stappen te doen. Daarmee
is het onwaarschijnlijk dat het tarief grote sprongen zal maken.
De cijfers hierboven geven aan dat bij waterschap Zuiderzeeland de belastingaanslag
voor agrariërs naar verwachting zal gaan dalen. Dat komt omdat in het nieuwe kostentoedelingsmodel
het maximale kostenaandeel lager is dan het huidige kostenaandeel van de categorie
ongebouwd. De waterschappen hebben echter de eerste twee jaar na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om ruimere bandbreedtes te hanteren bij het toedelen
van de kosten. Daarmee heeft dit waterschap ook de ruimte om zelf een afweging te
maken of een lastenverlaging voor de categorie ongebouwd gewenst is. Daarbij moet
aangetekend worden dat dit een berekening is op basis van cijfers in 2022.
Tabel 4.4 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor overige bedrijven
Waterschap
Groothandel
Productiebedrijf voedingsmiddelen
Huidig
Laagste
Hoogste
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 1.219
€ 1.200
€ 1.282
€ 19.611
€ 19.517
€ 19.926
Amstel, Gooi en Vecht
€ 724
€ 713
€ 732
€ 18.918
€ 18.864
€ 18.958
Brabantse Delta
€ 1.249
€ 1.232
€ 1.309
€ 22.901
€ 22.815
€ 23.200
De Dommel
€ 886
€ 863
€ 899
€ 18.486
€ 18.373
€ 18.549
De Stichtse Rijnlanden
€ 1.034
€ 1.029
€ 1.066
€ 21.732
€ 21.709
€ 21.891
Delfland
€ 1.290
€ 1.302
€ 1.320
€ 28.646
€ 28.703
€ 28.792
Drents Overijsselse Delta
€ 1.499
€ 1.378
€ 1.585
€ 23.423
€ 22.814
€ 23.853
Fryslân
€ 1.956
€ 1.766
€ 2.161
€ 26.136
€ 25.190
€ 27.163
Hollands Noorderkwartier
€ 1.387
€ 1.378
€ 1.476
€ 22.220
€ 22.175
€ 22.664
Hollandse Delta
€ 1.152
€ 1.151
€ 1.208
€ 24.081
€ 24.073
€ 24.357
Hunze en Aa's
€ 1.639
€ 1.541
€ 1.776
€ 27.805
€ 27.313
€ 28.490
Limburg
€ 1.059
€ 1.045
€ 1.106
€ 20.141
€ 20.072
€ 20.375
Noorderzijlvest
€ 1.836
€ 1.717
€ 1.969
€ 27.804
€ 27.204
€ 28.466
Rijn en IJssel
€ 1.236
€ 1.148
€ 1.265
€ 21.710
€ 21.273
€ 21.857
Rijnland
€ 1.013
€ 1.003
€ 1.032
€ 22.513
€ 22.463
€ 22.609
Rivierenland
€ 1.432
€ 1.414
€ 1.523
€ 22.898
€ 22.806
€ 23.355
Scheldestromen
€ 1.722
€ 1.475
€ 1.748
€ 26.584
€ 25.345
€ 26.713
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 866
€ 857
€ 883
€ 18.019
€ 17.974
€ 18.104
Vallei & Veluwe
€ 880
€ 866
€ 903
€ 19.835
€ 19.763
€ 19.946
Vechtstromen
€ 1.300
€ 1.234
€ 1.350
€ 21.738
€ 21.409
€ 21.987
Zuiderzeeland
€ 1.409
€ 1.423
€ 1.623
€ 23.608
€ 23.675
€ 24.680
Gemiddelde in Nederland
€ 1.196
€ 1.161
€ 1.253
€ 22.313
€ 22.117
€ 22.616
In de tabellen 4.2 (woningen) en 4.4 is de tariefdifferentiatie gebouwd niet meegenomen.
Het effect hiervan is namelijk nog niet te berekenen, omdat dit afhankelijk is van
de marktontwikkelingen van onroerend goed bij inwerkingtreding. Een mogelijk effect
van de verplichte tariefdifferentiatie is beschreven in paragraaf 3.1.6.
Tabel 4.5 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor natuurterreinen
Waterschap
Natuurterrein
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 5.699
€ 3.227
€ 5.378
Amstel, Gooi en Vecht
€ 867
€ 867
€ 2.045
Brabantse Delta
€ 5.345
€ 3.179
€ 5.298
De Dommel
€ 2.840
€ 2.225
€ 3.708
De Stichtse Rijnlanden
€ 3.230
€ 2.443
€ 4.071
Delfland
€ 3.716
€ 1.917
€ 3.195
Drents Overijsselse Delta
€ 5.111
€ 5.111
€ 9.148
Fryslân
€ 7.043
€ 6.511
€ 10.852
Hollands Noorderkwartier
€ 5.878
€ 4.314
€ 7.191
Hollandse Delta
€ 4.907
€ 2.954
€ 4.924
Hunze en Aa's
€ 6.882
€ 5.653
€ 8.826
Limburg
€ 3.912
€ 2.933
€ 4.538
Noorderzijlvest
€ 6.701
€ 4.704
€ 7.840
Rijn en IJssel
€ 4.831
€ 3.838
€ 6.396
Rijnland
€ 3.243
€ 3.243
€ 5.411
Rivierenland
€ 5.718
€ 3.888
€ 6.481
Scheldestromen
€ 8.471
€ 6.403
€ 9.910
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 3.591
€ 2.520
€ 4.200
Vallei & Veluwe
€ 2.752
€ 2.291
€ 3.818
Vechtstromen
€ 4.606
€ 2.952
€ 4.920
Zuiderzeeland
€ 10.168
€ 6.090
€ 10.151
Gemiddelde in Nederland
€ 5.673
€ 4.188
€ 6.887
Net zoals bij de categorie ongebouwd is het verschil tussen de laagste en de hoogste
mogelijk belastingaanslag voor natuurterreinen groot. Ook hier geldt dat de waterschappen
ernaar streven geen schoksgewijze veranderingen aan te brengen.
Tabel 4.6 Mogelijk effect waterschapsbelastingen voor eigenaren wegen
Waterschap
Wegen
Huidig
Laagste
Hoogste
Aa en Maas
€ 89.548
€ 59.206
€ 98.676
Amstel, Gooi en Vecht
€ 114.883
€ 89.441
€ 149.068
Brabantse Delta
€ 180.154
€ 55.599
€ 92.665
De Dommel
€ 49.916
€ 40.254
€ 67.090
De Stichtse Rijnlanden
€ 99.046
€ 62.649
€ 104.416
Delfland
€ 299.886
€ 91.930
€ 153.216
Drents Overijsselse Delta
€ 84.367
€ 66.016
€ 110.027
Fryslân
€ 102.992
€ 76.470
€ 127.449
Hollands Noorderkwartier
€ 232.474
€ 81.552
€ 135.920
Hollandse Delta
€ 215.718
€ 64.284
€ 107.139
Hunze en Aa's
€ 72.550
€ 52.503
€ 86.926
Limburg
€ 138.380
€ 43.918
€ 72.871
Noorderzijlvest
€ 87.765
€ 65.160
€ 108.245
Rijn en IJssel
€ 55.079
€ 47.155
€ 78.592
Rijnland
€ 188.119
€ 69.161
€ 114.364
Rivierenland
€ 237.676
€ 71.025
€ 118.375
Scheldestromen
€ 69.752
€ 65.690
€ 108.600
Schieland en de Krimpenerwaard
€ 100.490
€ 70.043
€ 116.738
Vallei & Veluwe
€ 56.658
€ 40.276
€ 67.127
Vechtstromen
€ 61.444
€ 47.719
€ 79.531
Zuiderzeeland
€ 108.167
€ 63.209
€ 105.349
Gewogen gemiddelde
€ 128.984
€ 61.844
€ 102.936
Eigenaren van wegen zullen in een aantal gevallen een zekere lastendaling tegemoet
kunnen zien. Zoals bij de waterschappen Delfland en Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
Dit wordt veroorzaakt door het afschaffen van de tariefdifferentiatie van 400%. Daar
waar deze nu wordt toegepast zal de belastingaanslag zeker dalen.
11.2 Bijdrage aan klimaatadaptatie
De maatregelen om hemelwaterafvoer op een zuiveringtechnisch werk of de riolering
te beperken hebben tot doel het efficiënter maken van het zuiveringsproces. Naar verwachting
leveren de investeringen hierin (op termijn) kostenbesparingen op, die bijdragen aan
een houdbare bekostiging van de rioolwaterzuiveringstaak en een beperking van (een
stijging van) het tarief van de zuiveringsheffing. Waterschapbesturen zullen een afweging
van de kosten en baten maken bij de besluitvorming over het investeren in maatregelen
ter beperking van hemelwaterafvoer. Naar verwachting zullen de kosten van deze investeringen
niet meer dan 1% van de totale opbrengst van de zuiveringsheffing uitmaken.
11.3 Bijdrage aan de energietransitie
In hun «Onderbouwing strategische visie op weg naar klimaat-neutraliteit» begroot
de Unie dat tot 2035 ongeveer 500 miljoen euro geïnvesteerd moet worden om klimaatneutraal
te worden. Deze investeringen vinden gespreid plaats in de tijd. Hierbij wordt aangegeven
dat deze investeringen zich snel terugverdienen en al op korte termijn een drukkend
effect hebben op de belastingaanslagen. De terugverdientijd is afhankelijk van vele
factoren, die nu niet goed in te schatten zijn. Bovendien is het ook afhankelijk van
de exploitatiesubsidie SDE++, die aangepast wordt afhankelijk van de onrendabele top
van de technieken.
11.4 Bijdrage aan een meer circulaire economie
11.4.1 Korting in de heffing bij fosfaatterugwinning
De verwachting is dat een korting op de heffing bij fosfaatterugwinning weinig effect
zal hebben op de heffing voor andere heffingplichtigen. Op basis van een gemiddeld
v.e. tarief uit 2020 komt de huidige heffing op fosfaat landelijk gezien op ongeveer
€ 400.000,- aan belastinggeld. Wanneer een korting ervoor zorgt dat de heffing omlaag
gaat of helemaal verdwijnt, zal dit een te verwaarlozen opwaarts effect hebben op
het belastingtarief.
11.4.2 (Prijs)afspraken mogelijk maken over separate afvalwaterstromen
Indien voor separate afvalwaterstromen (prijs)afspraken worden gemaakt, wordt volgens
de regels van de Mededingingswet minimaal de integrale kostprijs in rekening gebracht.
Naar verwachting ligt de integrale kostprijs voor de verwerking van separate afvalwaterstromen
vaak lager dan voor afvalwater dat via het openbaar vuilwaterriool is aangeleverd.
11.5 Oplossen knelpunten in de zuiverings- en verontreinigingsheffing
Beide voorstellen zijn erop gericht om zo min mogelijk lastenverschuivingen te veroorzaken.
Op bedrijfsniveau valt dit echter niet helemaal uit te sluiten. Er zullen zowel bedrijven
zijn die meer gaan betalen als bedrijven die minder gaan betalen.
11.5.1 Nieuwe analysemethode vaststellen vervuilingswaarde
Met de nieuwe heffingsformule wordt nog steeds dezelfde soort en hoeveelheid vervuiling
belast. Op waterschapsniveau vindt wellicht een beperkte lastenverschuiving plaats.
Zoals beschreven in paragraaf 7.1.2 lozen niet alle bedrijven afvalwater met een CZV-TOC
verhouding van 3. Er is voor gekozen om de omrekenfactor van bedrijven alleen aan
te passen wanneer de verhouding kleiner is dan 2,5 of groter dan 3,5. Dit betekent
dat de aanslagen maximaal 14% lager of 20% hoger kunnen worden voor bedrijven op of
buiten de grens van de bandbreedte.
11.5.2 Tabel afvalwatercoëfficiënten
Met het voorstel om de tabel te laten vervallen komen de coëfficiënten en de bedrijfscategorieën
die in het Bviw 2009 staan te vervallen. Voor 95% van de bedrijven die nu in klasse
8 zijn ingedeeld verandert er niets. Voor de 5% van de bedrijven die hier niet onder
vallen, moet een individuele afvalwatercoëfficiënt worden vastgesteld. Dit brengt
voor de waterschappen en RWS onderzoeksverplichtingen met zich mee. Afgesproken is
dat de kosten die hiervoor gemaakt worden ook bij de waterschappen en RWS terecht
komen, zodat bedrijven geen kosten hoeven maken enkel en alleen vanwege nieuwe regelgeving.
Voor lage belastingaanslagen (minder dan 50 v.e.) is gekozen om een vereenvoudigde
onderzoeksprocedure op te stellen zodat de kosten van het onderzoek in verhouding
staan tot de hoogte van de belastingaanslag.
12. Gevolgen voor de rechtsbescherming
12.1 Wijziging bezwaartermijn
In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de beslistermijn bij bezwaarschriften voor een
belastingaanslag inzake de watersysteemheffing of de zuiveringsheffing aan te passen
door aan artikel 126 van de Waterschapswet een nieuw lid toe te voegen (artikel I,
onderdeel O). Hierin wordt voorgesteld dat, in afwijking van artikel 7:10, eerste
lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), als hoofdregel geldt dat een
beslissing op bezwaar door de in artikel 123, derde lid, onderdeel b, van de Waterschapswet
bedoelde ambtenaar van het waterschap (de heffingsambtenaar) moet worden genomen in
het kalenderjaar waarin het bezwaarschrift is ontvangen. De uitzondering op deze hoofdregel
uit de Awb geldt niet voor bezwaarschriften die in de laatste zes weken van het kalenderjaar
zijn ingediend. Voor deze bezwaarschriften geldt de normale beslistermijn van zes
weken zoals opgenomen in artikel 7:10, eerste lid, Awb. Zonder deze uitzondering op
de hoofdregel zou de beslistermijn korter worden dan deze standaardtermijn van zes
weken. Met deze wijziging wordt aangesloten bij de beslistermijn voor bezwaarschriften
inzake gemeentelijke belastingen (artikel 236, tweede lid, van de Gemeentewet).53 Daarvoor is een aantal redenen.
Net als bij beschikkingen voor gemeentelijke belastingen doet zich bij beschikkingen
die voor de waterschapsbelastingen worden afgegeven een bijzondere situatie voor.
Deze beschikkingen worden namelijk sterk geconcentreerd verzonden.
Aan het verzenden van belastingaanslagen gaat in verreweg de meeste gevallen ook geen
aangifte vooraf. Als gevolg hiervan gaan veel bezwaarschriften over vermeende fouten
in de basisgegevens van de gemeente en waterschappen. Dit vraagt, meer dan bij rijksbelastingen,
om een nader onderzoek om tot een goede heroverweging te komen. Onderzoek van de nadere
gegevens vraagt geregeld om een controle ter plaatse en kan niet altijd achter het
bureau geschieden. Gelet op het karakter van de bezwaarprocedures en de piekbelasting
is het dus lastig om binnen de beslistermijn van zes weken een besluit te nemen.
Het versturen van de aanslagen voor de waterschapsbelasting wordt bovendien veelvuldig
uitbesteed aan belastingkantoren. De meeste van die belastingkantoren bedienen niet
alleen waterschappen, maar ook gemeenten. Een belangrijk efficiencyvoordeel kan namelijk
worden behaald door één aanslagbiljet op te leggen voor zowel de gemeentelijke- als
de waterschapsbelastingen (een gecombineerde aanslag). Dat is dan ook de praktijk.
Er wordt meer duidelijkheid verschaft aan zowel de waterschappen als de heffingplichtige
door voortaan eenzelfde beslistermijn aan te houden voor de gemeentelijke belastingen
en de waterschapsbelastingen die op een gecombineerde aanslag staan. Het wijzigen
van de beslistermijn biedt daarnaast nog op een ander punt meer duidelijkheid aan
zowel de waterschappen als de heffingplichtige. Voortaan geldt ook eenzelfde beslistermijn
voor alle bezwaarschriften tegen de aanslag voor waterschapsbelastingen. Momenteel
gelden twee termijnen. De eerste beslistermijn ziet op aanslagen die verband houden
met een opgelegde WOZ-beschikking. Voordat de waterschapsbelastingen worden opgelegd
zijn de WOZ-gegevens nodig van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken. Deze gegevens
worden door de gemeente vastgesteld, waterschappen hebben hier geen invloed op. Als
de WOZ-gegevens bekend zijn kunnen de waterschapsbelastingen worden berekend en de
aanslagen worden opgelegd. Gezien deze wederzijdse afhankelijkheid is in artikel 131
van de Waterschapswet een regeling opgenomen voor een heffingplichtige die zowel bezwaar
maakt tegen een door het waterschap opgelegde aanslag in de watersysteemheffing gebouwd
of ongebouwd, als tegen een door de gemeente vastgestelde WOZ-beschikking die ten
grondslag heeft gelegen aan de aanslag van het waterschap.54 De daartoe aangewezen ambtenaar van het waterschap doet in dat geval pas uitspraak
op een bezwaarschrift nadat de relevante WOZ-gegevens onherroepelijk vaststaan. In
andere gevallen geldt voor de waterschapsbelasting nu nog de normale beslistermijn
van zes weken op grond van artikel 7:10 Awb.
Opgemerkt wordt nog dat op grond van artikel 6 EVRM geschillen moeten worden afgedaan
binnen een redelijke termijn. De Hoge Raad55 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State56 hanteren hiervoor een termijn van vier jaar. Voor de bezwaar en beroepsfase tezamen
geldt een termijn van twee jaar. Voor het hoger beroep geldt een afzonderlijke termijn
van twee jaar. Als de termijn niet gehaald wordt heeft de appellant recht op vergoeding
van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor de bezwaarfase
bij het bestuursorgaan wordt daarbij een termijn van een half jaar gehanteerd. De
voorgestelde bepaling in dit wetsvoorstel waarmee de beslistermijn wordt verruimd
wijzigt dat niet. In de praktijk zal dit een sterke prikkel zijn voor waterschappen
om binnen een half jaar te beslissen.
12.2 Rechtsbescherming bij de belastingrechter
Het wetsvoorstel sluit in de meeste gevallen aan bij de gebruikelijke rechtsbescherming
in belastingzaken. In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) staan
de algemene regels voor het heffen van diverse rijksbelastingen. Daarin zijn ook bepalingen
opgenomen inzake het maken van bezwaar en het instellen van beroep, hoger beroep en
beroep in cassatie. Deze regels vormen een «fiscale lex specialis» ten opzichte van
de Awb. De Awr is voor het heffen van waterschapsbelasting van overeenkomstige toepassing
verklaard in artikel 123, tweede lid, van de Waterschapswet en voor de verontreinigingsheffing
door het Rijk in artikel 7.10, tweede lid, van de Waterwet. Concreet betekent dit
dat tegen de belastingaanslag voor de waterschapsbelasting en bij de belastingaanslag
voor de verontreinigingsheffing door het Rijk bezwaar open staat bij de daartoe aangewezen
ambtenaar,57 beroep bij de bestuursrechter (belastingkamer van de rechtbank), hoger beroep bij
de belastingkamers van de gerechtshoven en ten slotte beroep in cassatie bij de Hoge
Raad.
Bijna alle voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel sluiten aan bij de hierboven
beschreven normale rechtsgang. Het voorgestelde artikel 122g, tweede lid, van de Waterschapswet
is overgeheveld van artikel 6.12, tweede en derde lid, van het Waterschapsbesluit.
Daar is expliciet opgenomen dat het gaat om een voor bezwaar vatbare beschikking omdat
het hier niet gaat om een belastingaanslag. Dit is nodig gelet op het gesloten stelsel
van artikel 26 Awr, waarin is bepaald dat enkel tegen belastingaanslagen of een voor
bezwaar vatbare beschikking beroep openstaat bij de bestuursrechter.58
12.3 Rechtsbescherming bij de civiele rechter
De enige voorgestelde wijziging die niet aansluit bij de hierboven beschreven rechtsgang
is de wijziging waarin wordt voorgesteld voor het zuiveren van afvalwater dat niet
valt onder de zuiveringstaak van het waterschap een overeenkomst mogelijk te maken.
Hier zal daarom ook de rechtsbescherming wijzigen. Bij een eventueel geschil dat niet
gezamenlijk, al dan niet met behulp van mediation, kan worden opgelost kan één van
de partijen zich wenden tot de civiele rechter, met inachtneming van hetgeen daarover
in de overeenkomst is bepaald.
12.4 Conclusie
De beslistermijn voor bezwaarschriften op belastingaanslagen voor waterschappen wordt
verruimd door het karakter van de bezwaarprocedures en de piekbelasting. Daarnaast
wordt de termijn in lijn gebracht met de termijn die gemeenten hebben om te beslissen
op een bezwaarschrift. Vooral bij gecombineerde aanslagen leidt dit tot meer duidelijkheid
en uniformiteit in de beslistermijnen. In de praktijk zullen waterschappen alleen
gebruik maken van deze verruimde termijn als dat nodig is. De op artikel 6 EVRM gebaseerde
redelijke termijn van een half jaar om te beslissen op bezwaarschriften is daarvoor
een sterke prikkel.59
De rechtsbescherming blijft grotendeels onveranderd. De belastingrechter is bevoegd
in belastingzaken en dat blijft het geval. Enkel voor die gevallen waarin het waterschap
een overeenkomst sluit voor separaat aangeleverd afvalwater wijzigt dit. In die gevallen
wordt de civiele rechter bevoegd. Er zal dus steeds een adequate rechtsgang open staan.
13. Evaluatie en monitoring
In hoofdstuk 5 wordt beschreven dat waterschappen hun klimaatvoetafdruk kunnen berekenen
met vaste factoren ten opzichte van het primaire energiegebruik door hun taakuitoefening.
De verwachting is dat deze factoren in ieder geval tot 2035 de klimaatvoetafdruk juist
weergeven.60 Tien jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal worden geëvalueerd of deze
factoren naar de wetenschappelijke inzichten van dat moment nog steeds correct zijn.
Daarbij zal onderzocht worden of de klimaatvoetafdruk nog steeds berekend kan worden
door het primaire energiegebruik te vermenigvuldigen met een vaste factor. Indien
dit het geval is dan zal opnieuw berekend worden welke factor dit moet zijn.
Tevens zal aan de hand van de Klimaatmonitor die de waterschappen jaarlijks uitbrengen
gemonitord worden of de waterschap voortgang boeken in het terugdringen van de emissie
van broeikasgassen en het bereiken van klimaatneutraliteit. De waterschappen hebben
daarbij zelf aangegeven ernaar te streven in 2035 klimaatneutraal te zijn.
14. Advies en consultatie
14.1 Inbreng belanghebbenden
De voorstellen die worden gedaan in dit wetsvoorstel vloeien deels voort uit het traject
dat de waterschappen hebben doorlopen in 2020 (zie hoofdstuk 2). Bij dit traject was
ook een brede groep belanghebbenden betrokken. In drie rondes hebben zij kunnen reageren
op voorstellen van de waterschappen, die iedere ronde verder gevorderd waren. Hierbij
hebben de volgende belanghebbende of vertegenwoordigers van belanghebbenden geparticipeerd:
– Vereniging Eigen Huis (VEH)
– VNO-NCW/ MKB-Nederland
– Royal Cosun
– VEMW
– de Nederlandse Melkveehouders Vakbond
– de Nederlandse Akkerbouw Vakbond
– LTO
– VBNE
– Wereld Natuur Fonds
De inbreng is in grote lijnen als volgt samen te vatten:
Woningeigenaren
Namens de woningeigenaren heeft VEH aandacht gevraagd voor het aandeel dat huishoudens
betalen aan de waterschapsbelastingen. Zij hebben ervoor gepleit bij de watersysteemheffing
gebouwd verschillende belastingtarieven te hanteren voor woningen en bedrijven.
Bedrijven
VNO-NCW/ MKB-Nederland hebben aangegeven niet een direct belang te hebben bij aanpassing
van de watersysteemheffing, maar wel een aanpassing van het kostentoedelingsmodel
en de voorstellen voor de zuiveringsheffing te kunnen onderschrijven. In het voorstel
voor de mogelijkheid van tariefdifferentiatie binnen de categorie gebouwd ziet VNO
een risico voor lastenverzwaring voor bedrijven.
Agrariërs
Vanuit agrariërs wordt benadrukt dat het zeer gewenst is om de kostentoedeling bij
de watersysteemheffing te wijzigen. Met name vanwege de invloed die de waarde van
infrastructuur nu heeft op de tarieven voor agrariërs (zie ook paragraaf 3.1.1). Daarbij
worden ook zorgen geuit over het afnemende aantal agrarische hectares in relatie tot
de toebedeelde kosten.
Natuurterreinen
De natuurorganisaties vragen aandacht voor het toepassen van de beginselen de vervuiler
betaalt en de profijthebbende betaalt. Dit laatste kan volgens hen ook met een model
gebaseerd op economische waarde. Zij onderschrijven echter ook het nu voorgestelde
kostentoedelingsmodel.
14.2 MKB-toets
De voorstellen raken verschillende groepen MKB’ers: eigenaren van bedrijfspanden,
bedrijven die afvalwater lozen en agrariërs.
Om te horen hoe bedrijven tegen de voorstellen aankijken is getracht in contact te
komen met individuele ondernemers. Aan VNO-NCW en MKB-Nederland is gevraagd of vanuit
hun achterban ook ondernemers wilden reageren. Zij hebben echter aangegeven hiervoor
de internetconsultatie te willen benutten. Vanuit de achterban van VNO-NCW en MKB-Nederland
hebben er daarom in dit stadium nog geen ondernemers meegedacht. Dit betreft vooral
de eerste twee groepen die hierboven genoemd zijn.
De voorstellen zijn wel voorgelegd aan ondernemers in de agrarische sector. Hiertoe
is een oproep gedaan in de community van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
De groep bestaat uit 200 verschillende agrarische ondernemers, verspreid over heel
Nederland. Van deze groep hebben zich elf geïnteresseerden aangemeld. Zij hebben schriftelijk
en mondeling inbreng geleverd.
In zijn algemeenheid werd er door hen op gewezen dat agrariërs veel doen voor het
waterbeheer: onderhoud sloten, grond beschikbaar stellen voor waterberging. Met dit
wetsvoorstel kunnen waterschappen hier beter op inspelen bij de kostentoedeling.
Meer concreet zijn er zorgen of in de praktijk duidelijk zal zijn wat precies een
plusvoorziening is. Daarom is aan het wetsvoorstel toegevoegd dat het alleen kan gaan
om een voorziening op verzoek van ten minste één belanghebbende. Daarnaast wordt het
waterschap verplicht om vooraf het draagvlak te toetsen.
14.3 Bedrijfseffectentoets
Met dit wetsvoorstel worden alle categorieën bedrijven geraakt. De aanpassing van
de watersysteemheffing kan financiële effecten hebben zoals hierboven beschreven.
De aanpassing van de zuiveringsheffing kan naast financiële effecten ook enige regeldrukeffecten
met zich meebrengen zoals beschreven in paragraaf 9.
Omdat de grondslag voor de waterschapsbelastingen hetzelfde blijft worden er geen
markteffecten verwacht. Mogelijk geeft het voorstel over het inspelen op waardevolle
stromen afvalwater prikkels om te innoveren en bepaalde stromen te leveren aan het
waterschap.
14.4 Internetconsultatie
Van 4 augustus 2022 tot en met 30 september 2022 is het voorontwerp gepubliceerd op
www.internetconsultatie.nl. In totaal zijn er 29 (gezamenlijke) reacties ontvangen, waarvan 26 openbaar. Twee
indieners hebben meerdere reacties ingediend, waardoor er in totaal sprake is van
27 afzonderlijke indieners. De openbare reacties betreffen:
– 7 particulieren;
– 11 branche- of beroepsverenigingen: Unie, Landelijke Vereniging Lokale Belastingen
(LVLB), Vereniging van Bos- en Natuurterreineigenaren (VBNE), Nederlandse Akkerbouw
Vakbond (NAV), Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV), Koninklijke VEMW, VNO-NCW/
MKB-Nederland, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Vereniging Eigen Huis (VEH),
LTO Nederland, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB);
– 6 Overheidsorganisaties/politieke partijen: Provincie Overijssel, GBLT, Lagere Lasten
Burger, Algemene Waterschapspartij, Fractie Water Natuurlijk – Hoogheemraadschap De
Stichtse Rijnlanden en Water Natuurlijk Drents Overijsselse Delta.
In de internetconsultatie is expliciet de vraag gesteld in hoeverre belanghebbenden
de tariefdifferentiatie binnen de categorie gebouwd wenselijk vonden. Daarop hebben
vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (VNO-NCW en VEMW) negatief gereageerd op
dit voorstel. Het voornaamste bezwaar is dat het voorstel het profijtbeginsel onjuist
toepast. Binnen de categorie gebouwd is economische waarde (uitgedrukt in de WOZ-waarde)
de verdeelsleutel. Met de tariefdifferentiatie wordt de verdeling gecorrigeerd die
op basis van economische waarde tot stand komt. Dit is in de optiek van VNO inbreuk
op het profijtbeginsel. Daarnaast bestaat er zorg voor lastenstijgingen voor bedrijven.
Deze zorg is er met name in gelegen dat de relatief kleine groep bedrijven moet compenseren
voor de grotere groep woningeigenaren. Een aantal andere partijen, zoals Vereniging
Eigen Huis, de Consumentenbond en Water Natuurlijk, is positief over het opnemen van
deze tariefdifferentiatie, maar vindt de regeling die in consultatie is gebracht niet
ver genoeg gaan. Deze zou verplicht voorgeschreven moeten worden aan de waterschappen.
Daarnaast zou ook gecorrigeerd moeten worden voor stijging van de huizenprijzen die
in het verleden plaatsvond. Hierop is besloten om de regeling inderdaad te verplichten.
Er wordt niet voor gekozen om met terugwerkende kracht te corrigeren. In 2009 is er
namelijk bewust voor gekozen om economische waarde leidend te laten zijn bij de verdeling
van kosten. Met het onderhavige wetsvoorstel is de wijze waarop de kosten worden toegedeeld
opnieuw bezien. Dit heeft ertoe geleid dat de kostentoedeling voortaan op andere gronden
wordt gedaan. Door ook te corrigeren voor de waardestijging van de woningen in het
verleden zou een vorm van terugwerkende kracht worden verleend aan deze bepaling.
Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid moet met het verlenen van terugwerkende kracht
terughoudend worden omgegaan als dit belastend is. Voor de categorie niet-woningen
zou dit inderdaad belastend zijn.61 Gezien de eerder gemaakte bewuste afweging voor dit systeem, de rechtszekerheid die
van belang is bij (fiscale) maatregelen en de grote lastenverschuiving «ex post» naar
de categorie niet-woningen wordt het hier niet wenselijk geacht ontwikkelingen uit
het verleden om te buigen.
Over de nieuwe kostentoedelingsmethode worden door een aantal belanghebbenden zorgen
geuit over de uitlegbaarheid. De nieuwe systematiek lijkt complexer dan de huidige
kostentoedeling. In deze toelichting is daarom aanvullende argumentatie opgenomen
voor toepassing van de gebiedskenmerken. Verder zijn er een aantal specifieke vragen
over de formule waarmee de kostentoedeling wordt bepaald. Zoals aangegeven in de paragrafen
3.1.4 en 3.1.5 is deze formule alleen bedoeld al eerste richtpunt voor de kostentoedeling.
Met de bandbreedtes kunnen de waterschappen inspelen op de specifieke situatie van
het waterschap.
Door een aantal vertegenwoordigers van agrariërs (LTO, Nederlandse Akkerbouwers Vakbond
en Nederlandse Melkveehouders Bond) wordt aandacht gevraagd voor het verdienmodel
van agrariërs in het kader van verwachte natuurmaatregelen. Dit valt echter buiten
de scope van de waterschapsbelastingen. Wel biedt dit voorstel meer mogelijkheden
voor waterschappen om beter in te spelen op het profijt dat een categorie heeft bij
het waterbeheer. Tot slot vragen verschillende belanghebbenden duidelijk te maken
wat de nieuwe kostentoedelingsmethode voor financiële gevolgen heeft. Naar aanleiding
van deze oproep zijn in paragraaf 11 meer specifieke lastenplaatjes toegevoegd.
Een beperkt aantal belanghebbenden, waaronder LTO, heeft gereageerd op het voorstel
om plusvoorzieningen separaat te kunnen bekostigen. Zij uiten steun voor dit voorstel.
Wel wordt aandacht gevraagd voor het goed uitvoeren van de draagvlaktoets en een goede
afbakening tussen plusvoorzieningen en reguliere taken van het waterschap. De Unie
heeft hierop aangegeven te komen met een leidraad voor waterschappen voor het doen
van de draagvlaktoets.
Over bekostiging van de maatregelen ter bestrijding van hemelwaterafvoer zijn nauwelijks
opmerkingen gemaakt. Een respondent vraagt of bedrijven ook subsidie kunnen ontvangen
in dit kader en dat daarbij rekening gehouden moet worden met staatsteunregels. Waterschappen
zullen per situatie moeten bekijken of sprake is van staatssteun en zo ja of die steun
eventueel te rechtvaardigen is, zie in dit verband paragraaf 8.4.
Ook over de bekostiging van maatregelen om waterschappen klimaatneutraal te laten
worden is weinig opgemerkt in de consultatie. Er wordt aangegeven dat de forfaitaire
benadering niet tot gevolg moet hebben dat waterschappen een te kleine investeringsruimte
hebben. De waterschappen achten het huidige forfait echter voldoende. Verder worden
waterschappen opgeroepen kritisch naar het eigen energiegebruik te kijken. Deze oproep
ondersteunt het uitgangspunt dat energiebesparende maatregelen een eerste stap zijn
bij het klimaatneutraal worden.
Door VEMW en Nederlands Orde van Belastingadviseurs wordt steun uitgesproken voor
de wens van waterschappen om waardevolle stoffen terug te winnen uit afvalwater. Daarbij
vinden ze het van belang dat de mogelijkheden van waterschappen binnen het belastingstelsel
aan blijven sluiten bij toekomstige ontwikkelingen. De Algemene Waterschapspartij
geeft aan dat besluitvorming over separate afvalwaterstromen bij het algemeen bestuur
van het waterschap moet liggen. Daar wordt in dit wetsvoorstel niet voor gekozen omdat
het gaat om privaatrechtelijke overeenkomsten. Het is namelijk gebruikelijk dat de
bevoegdheid voor het sluiten van dit soort overeenkomsten aan het dagelijks bestuur
kan worden gemandateerd.
Op de aanpassing van de analysemethode bij de zuiverings- en verontreinigingsheffing
wordt over het algemeen positief gereageerd. Wel is er enige zorg bij een aantal belanghebbenden
over de belastingaanslag van lozers die afvalwater lozen met een afwijkende samenstelling.
Hieraan wordt tegemoetgekomen met de afwijkregeling. Een aantal belanghebbenden geeft
aan het jammer te vinden dat met deze aanpassing niet meer is gekeken naar een betere
toepassing van beginselen «de vervuiler betaalt» en «de kostenveroorzaker betaalt».
Het onderhavige voorstel is echter zo lastenneutraal mogelijk ontworpen zodat er breed
draagvlak geborgd is.
Door twee respondenten wordt kritisch gereageerd op het gebruik van individuele coëfficiënten
bij de «tabelbedrijven». Zij geven aan dat het stelsel hiermee ingewikkelder wordt.
De individuele coëfficiënten zullen worden toegepast op een beperkte groep. Daarnaast
wordt voor kleine vervuilers gewerkt aan een eenvoudiger methodiek. Daarmee is de
verwachting dat het stelsel niet ingewikkelder zal worden.
Tot slot worden er door belanghebbenden diverse andere voorstellen aangedragen voor
het belastingstelsel van de waterschappen. Deze voorstellen zien bijvoorbeeld op het
uitgebreider toepassen van het profijtbeginsel of aanmerken van nieuwe groepen heffingplichtigen.
Deze voorstellen vallen echter buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.
14.5 Interbestuurlijke consultatie
De Unie heeft in zijn consultatiereactie waardering uitgesproken voor het wetsvoorstel.
De voorstellen lossen een aantal urgente knelpunten op waar de waterschappen tegenaanlopen
in de belastingheffing. Verder onderstreept de Unie dat de voorstellen een bijdrage
leveren aan de opgave waar Nederland voor staat: klimaatadaptatie, circulaire economie
en de energietransitie. Daarnaast plaatst de Unie op een aantal onderdelen nog een
opmerking.
De waterschappen hebben aangegeven dat de mogelijkheid om tarieven te differentiëren
binnen de categorie gebouwd een essentieel onderdeel is van het wetsvoorstel. Daarbij
geven de waterschappen er de voorkeur aan dat het algemeen bestuur jaarlijks zelf
een afweging kan maken of de tariefdifferentiatie wordt toegepast. In reactie op de
andere consultatiereacties is er echter voor gekozen om de tariefdifferentiatie te
verplichten.
Met betrekking tot het separaat bekostigen van plusvoorzieningen vragen de waterschappen
verduidelijking: de waterschappen willen binnen één plusvoorziening de tariefdifferentiatie
kunnen variëren naar gelang van de baat bij de voorziening. Naar aanleiding van dit
verzoek is opgenomen dat dit nu ook tot de mogelijkheden behoort. Bij de uitvoering
moeten waterschappen zich er rekenschap van geven dat variatie van de tariefdifferentiatie
zou kunnen leiden tot discussies met heffingplichtigen over waar de grens moet liggen
tussen een hoge en lage tariefdifferentiatie.
De waterschappen vragen om in het nieuwe kostentoedelingsmodel een bestuurlijke bandbreedte
van 30% op te nemen. Dit verzoek is er met name in gelegen dat, met een bestuurlijke
bandbreedte van 25%, een aantal waterschappen de kostentoedeling zal moeten aanpassen
na invoering van dit wetsvoorstel. Het is de verantwoordelijkheid van de regering
om met belastingwetgeving te zorgen voor voorspelbaarheid, acceptatie en rechtszekerheid
van de belastingaanslag. Bij het opnemen van bestuurlijke bandbreedtes moet daarom
de balans gezocht worden tussen zekerheid voor de belastingbetaler in de toekomst,
beperkte lastenverschuivingen bij het invoeren van een nieuw model en flexibiliteit
voor waterschappen. Deze balans kan worden gevonden met een bestuurlijke bandbreedte
van 25%. Om tegemoet te komen aan de wens van de waterschappen wordt in de eerste
twee jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de mogelijkheid geboden om een
bandbreedte van 30% te hanteren. Daarmee wordt ervoor gezorgd dat er geen gedwongen
lastenverschuivingen hoeven plaats te vinden.
Bij de kostentoedeling van het ingezetenenaandeel hebben waterschappen op dit moment
al een bestuurlijke bandbreedte van 10%. In dit wetsvoorstel wordt opgenomen dat waterschappen
de bandbreedte moeten motiveren aan de hand van gebiedskenmerken. Met deze toevoeging
wordt recht gedaan aan de oorspronkelijke bedoeling van het artikellid (alleen gebruiken
in bijzondere omstandigheden) en wordt het gebruik van deze bandbreedte in lijn gebracht
met de nieuwe bestuurlijke bandbreedtes. De Unie heeft echter aangegeven dat wettelijke
inkadering van deze bestuurlijke bandbreedte niet nodig is, omdat er zich tot nu toe
geen problemen hebben voorgedaan. De Unie heeft echter niet aan kunnen geven tot welke
problemen een nadere motiveringsplicht zou kunnen leiden. Dit heeft daarom niet geleid
tot een nieuw inzicht bij het wetsvoorstel.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in haar consultatiereactie aangegeven
geen sterke mening te hebben over het belastingstelsel van een andere bestuurslaag.
Wel geeft de VNG aan begrip te hebben voor het voorstel van de tariefdifferentiatie
binnen de categorie gebouwd.
Het Interprovinciaal Overleg heeft niet gereageerd op het wetsvoorstel. Er is naar
aanleiding van het wetsvoorstel wel een gesprek geweest met een afvaardiging van de
provinciale toezichthouders op de waterschappen. In dit gesprek vroegen de toezichthouders
met name om verduidelijking van het voorstel om te mogen investeren om klimaatneutraal
te worden. Naar aanleiding hiervan is deze toelichting aangepast.
15. Inwerkingtreding
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat
voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.
Er wordt gestreefd naar inwerking per 1 januari 2025.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I (wijziging Waterschapswet)
Artikel I, onderdelen A en K, onder 2, 6 (wijziging artikelen 1 en 122d Waterschapswet)
In artikel 1, tweede lid, van de Waterschapwet staan de twee hoofdtaken van het waterschap.
Een daarvan is de zuivering van afvalwater. Die taak is als volgt omschreven: «de
zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet».
De omvang van deze zuiveringstaak kan nu op verschillende manieren worden geïnterpreteerd.
Zij kan zo worden opgevat dat de zuiveringstaak zich beperkt tot stedelijk afvalwater
dat via de riolering op een zuiveringtechnisch werk wordt gebracht.62 Verwezen wordt in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet immers naar artikel
3.4 van de Waterwet. In laatstgenoemd artikel gaat het om stedelijk afvalwater (waaronder
wordt verstaan huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater,
afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater) gebracht in een openbaar vuilwaterriool
(de gemeentelijke riolering). Het zuiveren van ander afvalwater valt in deze lezing
niet onder de zuiveringstaak. Het kan bijvoorbeeld gaan om afvalwater dat met een
aparte leiding of per as (tankwagen of vrachtwagen) op een zuiveringtechnisch werk
wordt gebracht. Maar ook stedelijk afvalwater dat wordt gezuiverd met behulp van een
systeem voor de individuele behandeling van afvalwater (hierna: IBA) in beheer bij
het waterschap valt er dan niet onder. Al dit afvalwater wordt immers niet op het
openbaar vuilwaterriool gebracht.
Thans wordt echter uitgegaan van een ruimere interpretatie van de zuiveringstaak.63 Ook afvalwater dat met een aparte leiding of per as (vrachtwagen of tankwagen) op
een zuiveringtechnisch werk wordt afgevoerd en afvalwater dat wordt afgevoerd op een
IBA in beheer bij het waterschap valt onder de zuiveringstaak. Artikel 122d, tweede
lid, onderdelen a en b, van de Waterschapswet bieden ook de mogelijkheid om degene
die afvalwater separaat afvoert aan de zuiveringsheffing te onderwerpen.64 Hetzelfde geldt voor afvalwater dat op een IBA in beheer bij het waterschap wordt
afgevoerd. Dat de zuiveringsheffing ook hier van toepassing is kan worden afgeleid
uit de begripsomschrijving van afvoeren (het brengen van stoffen op een riolering
of op een zuiveringtechnisch werk). Een IBA is een vorm van een zuiveringtechnisch werk. De zuiveringstaak wordt bovendien
van oudsher zo opgevat dat bovengenoemde afvalwaterstromen er onder vallen. Door een
aantal wetswijzigingen is de omvang van de zuiveringstaak op dit punt onduidelijk
geworden.65
Zoals in paragraaf 6.2 van het algemeen deel van de toelichting is vermeld bestaat
de zuiveringstaak uit het zuiveren van:
1. Afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Het gaat daar om stedelijk
afvalwater dat via een openbaar vuilwaterriool (riolering) op een zuiveringtechnisch
werk wordt afgevoerd. Dit is ongewijzigd ten opzichte van de huidige formulering van
de zuiveringstaak.
2. Stedelijk afvalwater dat wordt afgevoerd op een systeem als bedoeld in artikel 10.33,
tweede lid, van de Wet milieubeheer dat wordt beheerd door of namens het waterschap.
Een dergelijk systeem is bijvoorbeeld een IBA.66
Artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet wordt hierop aangepast in artikel I,
onderdeel A.
Ander afvalwater dat op een zuiveringtechnisch werk wordt gebracht kan nog wel door
de waterschappen worden gezuiverd. Het is alleen niet meer mogelijk om hiervoor zuiveringsheffing
op te leggen. Om elke twijfel weg te nemen wordt voorgesteld aan artikel 122d van
de Waterschapswet een zesde lid toe te voegen waarin is opgenomen dat waterschappen
voor het zuiveren van dit afvalwater een privaatrechtelijke overeenkomst kunnen sluiten
waarmee de kosten voor het zuiveren van het afvalwater in rekening kunnen worden gebracht
aan de wederpartij (degene die zich van het afvalwater ontdoet) (artikel I, onderdeel
K, onder 2, 6). Voor het begrip ontdoen is gekozen om aan te sluiten bij de in Titel
10.6 van de Wet milieubeheer gehanteerde terminologie.
Waterschappen zullen bij het sluiten van een overeenkomst moeten voldoen aan de regels
van hoofdstuk 4b van de Mededingingswet, zie paragraaf 8.4 van de memorie van toelichting.
Daarnaast geldt dat waterschappen bij het zuiveren van dit afvalwater moeten voldoen
aan de aanvullende (vergunnings)eisen gesteld in onder andere Titel 10.6 van de Wet
milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.67
Gezien voorgaande behoeft artikel 122d, tweede lid, van de Waterschapswet nadere toelichting.
Hierin is bepaald wie aan de zuiveringsheffing is onderworpen. Als het afvoeren plaatsvindt
vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte is dit degene die het gebruik heeft van die
ruimte (onderdeel a). Als het afvoeren gebeurt anders dan vanuit een bedrijfsruimte
of woonruimte is dit degene die afvoert (onderdeel b). Zoals hierboven al vermeld
valt onder andere de separate afvalstroom per as onder onderdeel b. Dat is niet langer
het geval nu afvalwater dat per as op een zuiveringtechnisch werk wordt gebracht niet
meer onder de zuiveringstaak valt. Dit onderdeel moet echter worden behouden voor
gevallen waarin anders dan vanuit een woon- of bedrijfsruimte op de riolering wordt
afgevoerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om illegaal afvoeren op de riolering, ook dan
is er een plicht tot betaling van de zuiveringsheffing.
Ten slotte zijn enkele begripsomschrijvingen in artikel 122c van de Waterschapswet
aangepast op bovenstaande. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel I, onderdeel
J.
Artikel I, onderdelen B en C (wijziging artikelen 12 en 116 Waterschapswet)
In artikel 116 van de Waterschapswet wordt een begripsbepaling toegevoegd voor hernieuwbare
energie en voor primair energiegebruik. Voor een toelichting wordt verwezen naar de
toelichting bij artikel I, onderdeel D. Van de gelegenheid is daarnaast gebruik gemaakt
om de begripsbepalingen in artikel 116 van de Waterschapswet in alfabetische volgorde
te plaatsen. In onderdeel C wordt artikel 12 van de Waterschapswet daarop technisch
aangepast.
Artikel I, onderdelen D en K, onder 1, d, en onder 2, 7 (wijziging artikelen 117 en
122d Waterschapswet)
De taak van het waterschap bestaat in hoofdzaak uit de zorg voor het watersysteem
(watersysteemtaak) en de zorg voor het zuiveren van afvalwater (zuiveringstaak). Deze
taken staan omschreven in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet. Artikel 117,
eerste lid, van de Waterschapswet beperkt in samenhang hiermee de bekostigingsmogelijkheden
voor de watersysteemtaak tot de «bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan
de zorg voor het watersysteem». Artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet beperkt
de bekostigingsmogelijkheden voor de zuiveringstaak tot de «bestrijding van kosten
die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater».
Bij zowel de watersysteemheffing als de zuiveringsheffing gaat het dus om bestemmingsheffingen.
De opbrengsten hiervan zijn geoormerkt en zijn uitsluitend bestemd voor de bekostiging
van de daaraan gekoppelde specifieke taken. Kosten moeten in voldoende mate in verband
staan met de taakuitoefening, anders mogen deze kosten niet in de heffingen worden
verdisconteerd.68 Wel is daarbij sprake van enige ruimte: wettelijke taken mogen worden uitgevoerd
(en bekostigd) met inachtneming van de daaraan heden ten dage te stellen eisen.69
De kosten die het waterschap maakt voor het produceren van energie ten behoeve van
de eigen taakuitoefening, mogen worden toegerekend aan de heffingen. Hier is namelijk
sprake van voldoende verband met de taakuitoefening.70 Als het gaat om de kosten voor het opwekken van extra hernieuwbare energie door waterschappen
om de uitstoot van broeikasgassen71 die als gevolg van de taakuitoefening vrijkomen te compenseren en op die manier klimaatneutraal
te worden, kan er discussie ontstaan over de vraag of er voldoende verband is met
de taakuitoefening. Omwille van de rechtszekerheid wordt daarom voorgesteld expliciet
in de Waterschapswet op te nemen dat maatregelen voor het opwekken van hernieuwbare
energie ter compensatie van de uitstoot van broeikasgassen die vrijkomen als gevolg
van de zorg voor het watersysteem en voor het zuiveren van afvalwater kunnen worden
bekostigd uit de opbrengsten van de watersysteemheffing respectievelijk de zuiveringsheffing.
In artikel 117 van de Waterschapswet is dit voor de watersysteemheffing gebeurd door
het toevoegen van een derde lid. In artikel 122d van de Waterschapswet is voor de
zuiveringsheffing het huidige vijfde lid uitgebreid met een onderdeel d.
Er is wel een grens aan de hoeveelheid extra hernieuwbare energie die kan worden opgewekt
om nog te kunnen spreken van compensatie. Deze hoeveelheid extra op te wekken hernieuwbare
energie mag niet hoger zijn dan hetgeen gecompenseerd moet worden voor de uitstoot
van broeikasgassen die vrijkomen bij de taakuitoefening. Deze compensatieruimte wordt
voor de watersysteemheffing gesteld op tweemaal het primaire energiegebruik dat nodig
is voor de watersysteemtaak in het betreffende waterschap. Voor de zuiveringsheffing
op driemaal het primaire energiegebruik dat nodig is voor de zuiveringstaak in het
betreffende waterschap.
Ten slotte is een begripsbepaling opgenomen voor hernieuwbare energie en primair energiegebruik.
De begripsbepaling voor hernieuwbare energie sluit aan bij artikel 2, onderdeel 1,
van Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december
2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU 2018,
L 328). Bij het primaire energiegebruik gaat het om het totaal van de energetische
waarde van alle energiedragers. Het gaat daarbij zowel om primaire energiedragers
uit fossiele bronnen zoals aardolie, aardgas en steenkool als primaire energiedragers
uit hernieuwbare bronnen zoals wind, zon of waterkracht. Voor de secundaire energiedragers
elektriciteit en warmte geldt dat deze worden teruggerekend naar de stookwaarde van
de primaire energiedragers. Deze begripsbepalingen zijn voor de watersysteemheffing
opgenomen in artikel 116 van de Waterschapswet en voor de zuiveringsheffing in artikel
122c van de Waterschapswet (artikel I, onderdelen C en J).
Voor de wijze waarop het primaire energiegebruik wordt bepaald zullen bij ministeriële
regeling regels worden gesteld (voorgestelde artikel 117, vierde lid, en 122d, zevende
lid, van de Waterschapswet).
Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 5 van het algemeen deel
van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel E (wijziging artikel 118 Waterschapswet)
Dit betreffen enkele technische correcties.
Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 119 Waterschapswet)
In artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet worden enkele redactionele verbeteringen
voorgesteld.
In artikel 119, tweede lid, van de Waterschapswet is bepaald wie heffingplichtig is
voor de watersysteemheffing voor de in artikel 117, eerste lid, onderdelen b tot en
met d, van de Waterschapswet aangeduide categorieën, als op een onroerende zaak zowel
het recht van eigendom als een beperkt recht rust. De beperkt gerechtigde is dan heffingplichtig.
In die opsomming ontbreken per abuis het beperkte recht van gebruik en het beperkte
recht van bewoning, zoals opgenomen in artikel 226 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
Ook in die gevallen ligt het voor de hand dat degene met een recht op gebruik of bewoning
heffingplichtig is en niet de eigenaar van de onroerende zaak. Het feitelijk genot
van de zaak berust immers ook dan bij degene met het recht van gebruik of bewoning.
Artikel 119, derde lid, van de Waterschapswet bevat een voorrangsregeling bij aanwezigheid
van meer dan één beperkt recht op een onroerende zaak. Ook daar wordt de gebruiker
of bewoner die een recht van gebruik of bewoning heeft toegevoegd.
Verder worden technische correcties voorgesteld door de verwijzing naar artikel 117
van de Waterschapswet aan te passen.
Artikel I, onderdeel G (wijziging artikel 120 Waterschapswet)
Onderdeel 1
Het betreft een technische correctie.
Onderdeel 2
In artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet is de mogelijkheid opgenomen om de
in het tweede lid opgenomen maximale percentages van het kostendeel voor ingezetenen
met 10% te verhogen. Dit artikellid is bij amendement ingevoegd.72 Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat voor het verhogen met 10% sprake
moet zijn van bijzondere omstandigheden. Dat daarvan sprake moet zijn is niet in de
huidige wettekst opgenomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
heeft in 2010 geoordeeld dat: «Aangezien de bepaling zelf een beperking tot bijzondere
omstandigheden niet kent kan aan de toelichting bij het amendement geen doorslaggevende
betekenis worden toegekend».73 Waterschappen kunnen daarom de verhoging van 10% ook toepassen als er geen sprake
is van bijzondere omstandigheden. De voorgestelde wijziging van artikel 120, derde
lid, van de Waterschapswet brengt de tekst weer in lijn met de oorspronkelijke bedoeling
door te bepalen dat de verhoging van 10% kan worden toegepast indien dit in het kader
van de taakuitoefening gemotiveerd kan worden aan de hand van gebiedskenmerken van
het betreffende waterschap.
Onderdelen 3 en 4
Naast de toedeling van het kostendeel voor ingezetenen worden in dit artikel regels
gesteld voor de toedeling van kosten aan de overige categorieën heffingplichtigen.
Dit zijn de categorieën ongebouwd (artikel 117, eerste lid, onderdeel b, van de Waterschapswet),
natuur (artikel 117, eerste lid, onderdeel c, van de Waterschapswet) en gebouwd (artikel
117, eerste lid, onderdeel d, van de Waterschapswet). De hoogte van de kostendelen
voor voornoemde drie categorieën wordt momenteel bepaald op basis van de waarde van
de onroerende zaken in het economische verkeer. Voor deze drie categorieën wordt een
nieuwe methodiek voor de toedeling van de kostendelen voorgesteld, waardoor het vierde
lid kan vervallen.
Voor de categorieën ongebouwd en natuur zullen de kostendelen worden bepaald aan de
hand van het aantal hectaren ongebouwde onroerende zaken respectievelijk natuurterreinen,
per 1000 inwoners in het gebied van het waterschap volgens onderstaande formules (voorgestelde
vierde en vijfde lid):
– Percentage kostendeel ongebouwd: 0,0029317*(A0,7414854)
waarbij A staat voor het aantal hectaren ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde
natuurterreinen, per 1000 inwoners in het gebied van het waterschap.
– Percentage kostendeel natuur: 0,0000224*(B1,1938609)
waarbij B staat voor het aantal hectaren natuurterreinen per 1000 inwoners in het
gebied van het waterschap.
Voor de categorie gebouwd is het kostendeel (uitgedrukt in procenten) hetgeen resteert
nadat de kostendelen voor de categorie ingezetenen, ongebouwd en natuur zijn bepaald
(voorgestelde zesde lid).
Daarnaast wordt in het voorgestelde zevende lid de mogelijkheid opgenomen om de kostendelen
van de categorieën ongebouwd en natuur te verhogen of te verlagen. Dit kan op twee
manieren. In onderdeel a kunnen de kostendelen van voornoemde categorieën worden verhoogd
of verlaagd met maximaal 25% per kostendeel aan de hand van door het algemeen bestuur
van het waterschap vastgestelde gebiedskenmerken. Dit is overigens met uitzondering
van de eerste twee jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Bij wijze van overgangsrecht
wordt het percentage gedurende twee jaar na inwerkingtreding gesteld op 30% (zie het
voorgestelde onderdeel 5). Voor voorbeelden van gebiedskenmerken wordt verwezen naar
de paragrafen 3.1.4 en 3.1.5 van het algemeen deel van deze toelichting. Waterschappen
die gebruik maken van deze mogelijkheid zullen dit in de kostentoedelingsverordening
motiveren.74
In onderdeel b is een andere mogelijkheid opgenomen om de kostendelen van de categorieën
ongebouwd en natuur te verhogen of verlagen, maar dan met maximaal 50% per kostendeel
i.p.v. 25%. Ook deze verhoging of verlaging vindt plaats aan de hand van gebiedskenmerken.
Deze zijn echter niet vrij te bepalen door het algemeen bestuur van het waterschap,
maar opgenomen in een algemene maatregel van bestuur. In deze maatregel zal per gebiedskenmerk
een minimum en een maximum percentage worden opgenomen waarmee het kostendeel kan
worden verhoogd of verlaagd. Niet elk gebiedskenmerk is voor elk waterschap van belang
en ook niet in dezelfde mate. Het algemeen bestuur van het waterschap zal dus bepalen
en motiveren welke gebiedskenmerken het hanteert en met welk percentage binnen de
aangegeven bandbreedte. De totale verhoging of verlaging mag echter per kostendeel
niet meer zijn dan 50%. Deze delegatie naar een algemene maatregel van bestuur is
vormgegeven als een kan-bepaling. Van deze mogelijkheid wordt waarschijnlijk pas gebruik
gemaakt als aan de hand van de ontstane praktijk bij waterschappen duidelijk is wat
de relevante gebiedskenmerken zijn en wat een passende bandbreedte van de daarbij
behorende percentages is.
Als het algemeen bestuur van het waterschap gebruik maakt van de bevoegdheid de kostendelen
met 25% te verhogen of verlagen, kan daarnaast geen gebruik worden gemaakt van de
mogelijkheid die de algemene maatregel van bestuur zal bieden voor een verhoging of
verlaging van 50%. Beide mogelijkheden sluiten elkaar dus uit.
Onderdeel 5
In het voorgestelde zevende lid, onderdeel a, wordt een percentage van 30% voorgesteld
waarmee de kostendelen voor de watersysteemheffing voor de categorieën ongebouwd en
natuur kunnen worden verhoogd of verlaagd. Dit betreft een tijdelijke situatie. Onderdeel
5 zorgt ervoor dat dit percentage wordt teruggebracht naar 25%. Naar verwachting zal
het percentage twee jaar na inwerkingtreding van deze wet worden aangepast naar 25%.
Waterschappen die gebruik maken van deze mogelijkheid zullen dan ook na twee jaar
hun kostentoedelingsverordening moeten aanpassen.
Artikel I, onderdeel H (wijziging artikel 121 Waterschapswet)
Voor gebouwde onroerende zaken geldt als heffingsmaatstaf de waarde die voor de onroerende
zaak is bepaald op de voet van hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken
voor het kalenderjaar (artikel 121, eerste lid, onderdeel d, van de Waterschapswet).
Het tarief voor gebouwde onroerende zaken wordt momenteel gesteld op een vast (gelijk)
percentage van de waarde. Voorgesteld wordt om binnen de categorie gebouwd voor onroerende
zaken die in hoofdzaak tot woning dienen het tarief op een ander percentage van de
waarde vast te stellen dan voor onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning
dienen. Artikel 121, eerste lid, onderdeel d, wordt daarop aangepast.
Het nieuw voorgestelde artikel 121, tweede lid, bepaalt hoe het verschil tussen beide
percentages moet worden bepaald. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf
3.1.7 van het algemeen deel van deze toelichting.
De andere wijzigingen in onderdeel H betreffen enkele technische correcties.
Artikel I, onderdeel I (wijziging artikel 122 Waterschapswet)
Onderdeel 1, a
In het huidige artikel 122, derde lid, onderdelen b en c, van de Waterschapswet zijn
de tariefdifferentiaties voor verharde openbare wegen opgenomen. Zoals toegelicht
in paragraaf 3.1.1 van het algemeen deel van deze toelichting is de mogelijkheid het
tarief met 400% te kunnen verhogen voor verharde openbare wegen overbodig geworden.
Daarom vervalt het huidige onderdeel c. Wel moet het mogelijk blijven het tarief voor
verharde openbare wegen met maximaal 100% te verhogen. Het huidige onderdeel b blijft
daarom bestaan. Wel is de toevoeging «indien het algemeen bestuur voor 1 juli 2012
geen tariefdifferentiatie toepaste» in onderdeel b overbodig geworden en kan daarom
vervallen.
Onderdeel 1, b, en 2
Daarnaast wordt hier een nieuwe tariefdifferentiatie voorgesteld, namelijk voor wateraanvoerprojecten.
Een aantal mogelijke doelen van wateraanvoer is (niet limitatief) de bestrijding van
schade door droogte, verzilting of nachtvorst en het voorkomen van hittestress in
de stad. Op dit moment zullen de kosten voor dergelijke projecten veelal bij alle
heffingplichtigen in rekening worden gebracht via de watersysteemheffing. Daarnaast
is het mogelijk de kosten door te berekenen door het heffen van rechten (artikel 115
van de Waterschapswet). In dat geval moet het echter steeds gaan om een groep belanghebbenden
die ook daadwerkelijk gebruik maakt van de voorziening of er genot van heeft.75
Het voorgestelde onderdeel zorgt ervoor dat de heffing maximaal 100% hoger kan worden
vastgesteld voor ongebouwde onroerende zaken (als bedoeld in artikel 117, eerste lid,
onderdelen b en c, van de Waterschapswet). Deze onroerende zaken moeten gebaat kunnen zijn door wateraanvoerprojecten die door of vanwege het algemeen bestuur van het
waterschap tot stand worden of zijn gebracht. Niet elke onroerende zaak zal altijd
in dezelfde mate gebaat zijn bij het wateraanvoerproject. De bepaling biedt daarom
de mogelijkheid tot differentiatie. Anders dan bij het heffen van rechten is het hier
niet van belang of daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de voorziening.
Ingevolge artikel 122, derde lid, aanhef, van de Waterschapswet wordt de tariefdifferentiatie
in de kostentoedelingsverordening opgenomen. In die verordening stelt het waterschapsbestuur
voor de tariefdifferentiatie voor wateraanvoerprojecten onder meer vast wat de hoogte
is van de tariefdifferentiatie en het gedeelte van het waterschap waarbinnen de gebate
onroerende zaken zijn gelegen.
Ook voor deze nieuwe tariefdifferentiatie geldt dat die naast de andere tariefdifferentiaties
kan worden toegepast (artikel 122, vierde lid, van de Waterschapswet).
Het nieuw voorgestelde vijfde lid bepaalt dat voordat de tariefdifferentiatie voor
wateraanvoerprojecten wordt toegepast een aantal voorwaarden in acht moet worden genomen.
Er moet door tenminste één belanghebbende een verzoek zijn ingediend voor het wateraanvoerproject.
Vervolgens wordt bezien of hier voldoende draagvlak voor is onder de potentiële heffingplichtingen.
De potentiële heffingplichtigen uit het betrokken deel van het waterschapsgebied worden
daartoe in de gelegenheid gesteld om binnen een redelijke termijn schriftelijk of
elektronisch kenbaar te maken of zij het wateraanvoerproject wenselijk achten, waarbij
een opkomst- en een uitkomstdrempel van toepassing zijn.
Artikel I, onderdeel J (wijziging artikel 122c Waterschapswet)
Toegevoegd wordt een begripsbepaling voor hernieuwbare energie en primair energiegebruik.
Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I, onderdeel D.
Daarnaast wordt de begripsomschrijving van afvalwater en afvoeren aangepast. In de
begripsbepaling van afvalwater wordt verwezen naar stedelijk afvalwater als bedoeld
in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. Dat is huishoudelijk afvalwater of een mengsel
daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater.
De begripsbepaling van afvoeren wordt aangepast aan de wijziging van de taakomschrijving
in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet. Voor een toelichting wordt verwezen
naar artikel I, onderdelen A en K, onder 2, 6. Van de gelegenheid is daarnaast gebruik
gemaakt om de begripsbepalingen in artikel 122c van de Waterschapswet in alfabetische
volgorde te plaatsen.
Artikel I, onderdeel K, onder 1, c (wijziging artikel 122d Waterschapswet)
Artikel 122d, vijfde lid, onderdeel a, van de Waterschapswet biedt de mogelijkheid
voor het verstrekken van subsidies ter tegemoetkoming in de kosten van het voorbereiden
en uitvoeren van maatregelen die verband houden met het zuiveren van afvalwater aan
diegenen die tot het treffen van die maatregelen zijn gehouden. Uit de parlementaire
geschiedenis blijkt dat onder die maatregelen ook bijvoorbeeld het (mede)bekostigen
van afkoppelingsmaatregelen van hemelwater valt.76 Het voorgestelde vijfde lid, onderdeel c, maakt het mogelijk dat niet alleen subsidies
maar ook uitgaven ten laste van de zuiveringsheffing gedaan kunnen worden voor het
treffen van dergelijke maatregelen. Bij het doen van uitgaven valt te denken aan (mede)investeringen
van maatregelen die de hoeveelheid regenwater op de riolering of een zuiveringtechnisch
werk verminderen. Daarbij gaat het overigens niet alleen over afkoppelingsmaatregelen.
Zoals in het algemeen deel van de toelichting in paragraaf 4.1 is aangegeven kan het
ook gaan om het stimuleren van groen-blauwe daken. Bij het doen van dergelijke uitgaven
zal steeds bekeken moeten worden of sprake is van staatssteun.
Voor een toelichting op het toegevoegde artikel 122d, vijfde lid, onderdeel d, wordt
verwezen naar artikel I, onderdeel D, van deze artikelsgewijze toelichting.
Artikel I, onderdeel L (wijziging artikel 122f Waterschapswet)
De wijzigingen in het tweede en derde lid betreffen enkele redactionele aanpassingen.
De wijzigingen in het derde lid beogen de mogelijkheden die dit lid biedt beter tot
uitdrukking te brengen.
In het voorgestelde derde lid, onderdeel a, wordt de mogelijkheid opgenomen om de
gewichtshoeveelheid die één vervuilingseenheid vertegenwoordigt hoger vast te stellen
dan de gewichtshoeveelheden die zijn opgenomen in het tweede lid, onderdelen b tot
en met f.
Het voorgestelde derde lid, onderdeel b, verschaft een wettelijke basis om voor de
in artikel 122f, tweede lid, onderdelen b tot en met f, genoemde stoffen te bepalen
dat:
– de stof in zijn geheel niet wordt onderworpen aan de heffing (onder 1⁰);
– een bepaald aantal vervuilingseenheden, waarin de vervuilingswaarde van die stof wordt
uitgedrukt, niet wordt onderworpen aan de heffing (onder 2⁰). Het algemeen bestuur
kan daarbij zelf bepalen hoe groot de vermindering is. Hier wordt met andere woorden
de mogelijkheid opgenomen voor een heffingsvrije grens, of
– vervuilingseenheden niet worden onderworpen aan de heffing als een bepaalde drempelwaarde
niet wordt bereikt (onder 3⁰). Het algemeen bestuur kan bepalen hoe hoog die drempel
is.
Artikel I, onderdeel M (wijziging artikel 122g Waterschapswet) en artikel II
In dit artikel worden een aantal technische en een aantal inhoudelijke wijzigingen
voorgesteld. Eerst worden de technische wijzigingen toegelicht.
In artikel 122g van de Waterschapswet is de hoofdregel opgenomen voor het berekenen
van het aantal vervuilingseenheden voor de zuiveringsheffing, namelijk door meting, bemonstering en analyse.77 Dit gebeurt overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels.
Deze regels zijn opgenomen in artikel 6.12 van het Waterschapsbesluit. Nadere uitwerking
vindt vervolgens plaats bij belastingverordening van de waterschappen.
In artikel 7.5 van de Waterwet is een vergelijkbare regeling opgenomen voor het berekenen
van het aantal vervuilingseenheden voor de verontreinigingsheffing. Ook hier worden de vervuilingseenheden berekend door meting, bemonstering en analyse.
Hier bestaat geen delegatiemogelijkheid naar een algemene maatregel van bestuur. Hetgeen
voor de zuiveringsheffing in artikel 6.12 van het Waterschapsbesluit is opgenomen
wordt voor de verontreinigingsheffing geregeld op wetsniveau. Wel vindt nadere uitwerking
(vanwege het technische karakter en de gedetailleerdheid) met betrekking tot het verrichten
van metingen, bemonsteringen en analyses plaats in de Waterregeling voor zover het
de verontreinigingsheffing door het Rijk betreft en voor de verontreinigingsheffing
door waterschappen bij belastingverordening.78
Voorgesteld wordt, omwille van de inzichtelijkheid van de regeling, deze corresponderende
bepalingen voor de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing op hetzelfde niveau
te regelen. Gekozen is voor het niveau van wet, waardoor artikel 6.12 van het Waterschapsbesluit
zal worden overgeheveld naar artikel 122g van de Waterschapswet. Voor een toelichting
op de keuze van het niveau van wet wordt verwezen naar paragraaf 8.2 van het algemeen
deel van de toelichting.
Naast deze technische wijzigingen worden inhoudelijke wijzigingen voorgesteld in het
nieuwe derde en vierde lid van artikel 122g van de Waterschapswet en het gewijzigde
artikel 7.5 van de Waterwet. De basis voor het bepalen van de vervuilingswaarde blijft
het zuurstofverbruik. Voorgesteld wordt in het derde lid om deze te bepalen aan de
hand van een andere heffingsformule (waarmee de heffingsmaatstaf, uitgedrukt in het
aantal vervuilingseenheden, wordt berekend). In paragraaf 7.1.1 van het algemeen deel
van de toelichting is hierop ingegaan. Daarnaast wordt voorgesteld een mogelijkheid
op te nemen om van deze heffingsformule af te wijken (vierde lid). De reden van deze
afwijkmogelijkheid is om tot een heffing op basis van een juiste bepaling van het
zuurstofgebruik en de vervuilingswaarde (de heffingsmaatstaf) te komen. De afwijking
naar boven zal aangetoond moeten worden door de ambtenaar van het waterschap (bedoeld
in artikel 123, derde lid, onderdeel b, van de Waterschapswet ofwel de heffingsambtenaar
in de zin van de Waterwet) en de afwijking naar beneden door de heffingplichtige.
Deze constructie wordt momenteel ook gehanteerd bij de zogenaamde T-correctie (artikel
6.12, vijfde lid, van het Waterschapsbesluit en artikel 7.5, vierde lid, van de Waterwet).
Het betreft daar echter enkel een mogelijkheid tot afwijken naar beneden. De voorgestelde
afwijkmogelijkheid in het vierde lid betekent dat de heffingsmaatstaf niet alleen
naar beneden maar ook naar boven kan worden bijgesteld.
Als van de heffingsformule wordt afgeweken omdat de verhouding tussen het chemisch
zuurstofverbruik en het totale gehalte aan organische koolstof lager blijkt te zijn
dan tweeënhalf of hoger dan drieënhalf zal geen volledige correctie plaatsvinden.
De vastgestelde werkelijke verhouding zal worden gedeeld door tweeënhalf onderscheidenlijk
drieënhalf en vermenigvuldigd met drie. De uitkomst daarvan zal de factor zijn voor
het betreffende bedrijf.
Artikel I, onderdeel N (wijziging artikel 122k Waterschapswet)
Gezien de hoge kosten van meting, bemonstering en analyse voor het berekenen van het
aantal vervuilingseenheden zoals vereist in artikel 122g van de Waterschapswet, bestaat
voor bedrijven met kleinere hoeveelheden af te voeren vervuilingseenheden een alternatieve
methode om de vervuilingswaarde te berekenen: het aantal vervuilingseenheden met betrekking
tot het zuurstofverbruik is het product van het aantal kubieke meters in het kalenderjaar
ingenomen water en de toepasselijke afvalwatercoëfficiënt.
Eerst moet de heffingplichtige daarvoor aannemelijk maken dat het aantal vervuilingseenheden
met betrekking tot het zuurstofverbruik in een kalenderjaar voor een bedrijfsruimte
of een onderdeel daarvan, die hij gebruikt, 1000 of minder bedraagt. Ook moet dit
aantal vervuilingseenheden aan de hand van de hoeveelheid ten behoeve van die bedrijfsruimte
of dat onderdeel van die bedrijfsruimte ingenomen water bepaald kunnen worden. Als
aan die voorwaarden is voldaan wordt het aantal vervuilingseenheden vastgesteld volgens
de formule: A x B. In de formule staat A voor het aantal m3 in het kalenderjaar ten behoeve van de bedrijfsruimte of het onderdeel van de bedrijfsruimte
ingenomen water. B staat voor de afvalwatercoëfficiënt behorende bij een bepaalde
klasse. Voorgesteld wordt dat de afvalwatercoëfficiënt behorende bij klasse acht standaard
bij B wordt ingevuld (0,023 v.e./m3).
Van de vaste afvalwatercoëfficiënt behorende bij klasse acht kan worden afgeweken
indien de heffingplichtige of de heffingsambtenaar doet blijken dat deze hoger of
lager is. In die gevallen zal de vaststelling van de afvalwatercoëfficiënt plaatsvinden
volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels (artikel 122k, tweede
lid, van de Waterschapswet). Deze regels zijn vastgelegd in het Bviw 2009. De huidige
methoden om een individuele afvalwatercoëfficiënt vast te stellen, zoals bedoeld in
de artikelen 3 en 4 Bviw 2009, zullen worden uitgebreid met een vereenvoudigde Wijze
van vaststelling voor gevallen waarin sprake is van een relatief lage vuillast (<50
v.e.) en gevallen waarin noodzakelijke meetvoorzieningen ontbreken en redelijkerwijs
ook niet verlangd kunnen worden. In bepaalde situaties is voorzien in overgangsrecht,
verwezen wordt daarvoor naar artikel I, onderdeel Q (nieuw voorgestelde artikel 166).
In artikel 122k, vierde lid, van de Waterschapswet kan in bepaalde gevallen de tabel
ook worden toegepast voor bedrijven met meer dan 1000 vervuilingseenheden. Het uitgangspunt
dat de afvalwatercoëfficiënt behorende bij klasse 8 van toepassing is, tenzij blijkt
dat een andere coëfficiënt van toepassing is geldt ook in die gevallen.
Artikel I, onderdeel O (wijziging artikel 126 Waterschapswet)
Dit onderdeel voegt een lid toe aan artikel 126 van de Waterschapswet waardoor de
termijn om te beslissen op een bezwaarschrift door de in artikel 123, derde lid, onderdeel
b, van de Waterschapswet bedoelde ambtenaar van het waterschap (de heffingsambtenaar)
wordt gewijzigd. In afwijking van artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb), geldt als hoofdregel dat een beslissing op bezwaar door de in artikel
123, derde lid, onderdeel b, van de Waterschapswet bedoelde ambtenaar van het waterschap
(de heffingsambtenaar) moet worden genomen in het kalenderjaar waarin het bezwaarschrift
is ontvangen. Deze beslistermijn kan worden verlengd op grond van artikel 7:10, tweede
tot en met vierde lid, Awb.79 Hiermee wordt aangesloten bij artikel 236, tweede lid, van de Gemeentewet.
De voorgestelde afwijkende beslistermijn geldt alleen voor de heffingsambtenaar en
dus niet voor bijvoorbeeld de ambtenaar belast met de invordering van heffingen. Voor
een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 12.1 van het algemeen
deel van de toelichting.
Artikel I, onderdeel P (wijziging artikel 128a Waterschapswet)
In dit onderdeel wordt artikel 128a van de Waterschapswet technisch aangepast aan
de voorgestelde wijziging van artikel 122c van de Waterschapswet (artikel I, onderdeel
J) waarin de begripsbepalingen in artikel 122c in alfabetische volgorde worden geplaatst.
Artikel I, onderdeel Q (nieuwe artikelen 165 en 166 Waterschapswet)
Voor een toelichting op de in artikel 165 voorgestelde evaluatiebepaling wordt verwezen
naar hoofdstuk 13 van het algemeen deel van deze toelichting.
In het voorgestelde artikel 166 is een overgangsbepaling opgenomen. In artikel I,
onderdeel N, wordt voor bedrijven die aan bepaalde eisen voldoen voorgesteld de afvalwatercoëfficiënt
behorende bij klasse acht (0,023 v.e./m3) als standaard te nemen voor het vaststellen van de vervuilingswaarde. Voor de meeste
van deze heffingplichtigen, ongeveer 95%, blijft hiermee de bestaande situatie gehandhaafd.
Voor hen is dus geen overgangsregeling noodzakelijk. Voor sommige van de overgebleven
5% heffingplichtigen is deze noodzaak er wel. In het nieuw voorgestelde artikel 166
is daarom overgangsrecht opgenomen. Hierin is geregeld dat voor bepaalde heffingplichtigen
een nieuwe individuele afvalwatercoëfficiënt wordt vastgesteld door de heffingsambtenaar
van het waterschap. De heffingsambtenaar heeft daar ten hoogste tien jaar de tijd
voor. Deze overgangsregeling geldt in de volgende situatie:
– Voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel N, van
dit wetsvoorstel moet een afvalwatercoëfficiënt zijn vastgesteld.
– Deze afvalwatercoëfficiënt is vastgesteld met behulp van de in artikel 2 Bviw 2009
opgenomen tabel.
– De afvalwatercoëfficiënt behoort niet bij klasse acht.
Het gaat in totaal om ongeveer 6000 bedrijven waarvoor de heffingsambtenaar een individuele
coëfficiënt moet vaststellen. Gemiddeld zijn dat 285 bedrijven per waterschap. Waterschappen
verschillen echter in omvang waardoor dit gemiddelde slechts een indicatie is van
de werklast. Het vaststellen van de nieuwe coëfficiënt zal moeten plaatsvinden naast
de reguliere werkzaamheden en naast het extra werk dat voortvloeit uit andere wijzigingen
die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel. Het uitbesteden van deze onderzoeken is daarnaast
slechts zeer beperkt mogelijk, nu weinig bedrijven deze werkzaamheden kunnen uitvoeren.
De kosten voor de werkzaamheden komen bovendien ten laste van het waterschap, spreiding
van deze kosten is gewenst. Om voor alle waterschappen in een werkbare situatie te
voorzien is daarom gekozen voor een termijn van maximaal tien jaar. Daarbij zullen
alle waterschappen ernaar streven dit voortvarend op te pakken, zodat deze overgangssituatie
niet langer blijft bestaan dan voor het betreffende waterschap nodig is. Bedrijven
behouden tot die tijd hun huidige afvalwatercoëfficiënt. Naar verwachting gaat het
niet om grote verschuivingen, waardoor de termijn van tien jaar te billijken is. Doel
van het overgangsrecht is dat bedrijven geen kosten hoeven te maken als gevolg van
deze wetswijziging.
Bij heffingplichtigen bij wie toepassing is gegeven aan de artikelen 3 of 4 Bviw 2009
is reeds een individuele afvalwatercoëfficiënt vastgesteld. De daar gebruikte (meet)methode
zal ook in de nieuwe situatie blijven bestaan. Onderhavig wetsvoorstel brengt daarmee
geen verandering aan in hun situatie. Zij behouden hun huidige afvalwatercoëfficiënt.
Wijziging van de afvalwatercoëfficiënt zal voor deze bedrijven alleen in bepaalde
omstandigheden aan de orde zijn. Bijvoorbeeld in specifiek in de beschikking genoemde
omstandigheden of indien wijzigingen in de bedrijfsomstandigheden aanleiding geven
tot wijziging van de vervuilingswaarde per m3 ingenomen water (artikelen 4, zesde lid, onderdeel d, en 5 Bviw 2009).
Het derde lid bepaalt ten slotte dat dit overgangsrecht niet langer van toepassing
is op bedrijven waarbij:
– gedurende de periode van ten hoogste tien jaar nog geen vaststelling van de afvalwatercoëfficiënt
heeft plaatsgevonden, en
– gedurende die periode veranderingen in de bedrijfsomstandigheden plaatsvinden waardoor
een nieuwe afvalwatercoëfficiënt moet worden vastgesteld.
Op grond van artikel 5 Bviw 2009 moet een bedrijf gewijzigde bedrijfsomstandigheden
die aanleiding kunnen geven tot een wijziging van de vervuilingswaarde per m3 ingenomen water melden. Als vervolgens blijkt dat de coëfficiënt opnieuw moet worden
vastgesteld wordt dit niet veroorzaakt door onderhavig wetsvoorstel. De kosten daarvoor
hoeven dan ook niet per definitie bij het waterschap te worden gelegd.
Artikel II
Onderdeel A
Het betreft een technische correctie.
Onderdeel B
Onderdelen 1 tot en met 4
Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel I, onderdeel M. In aanvulling daarop
is in de Waterwet de term beslissing in het tweede lid vervangen door de term besluit
om beter aan te sluiten bij de terminologie van de Awb. De mogelijkheid van de ministeriële
regeling in het vierde lid is hier naast de mogelijkheid van een belastingverordening
toegevoegd. In die ministeriële regeling komen de regels voor oppervlaktelichamen
in beheer bij het Rijk. Voor een ministeriële regeling is, net als in het eerste lid,
gekozen vanwege het technische karakter en gedetailleerdheid daarvan.80
Onderdeel 5
In artikel 7.5, vijfde lid, van de Waterwet wordt een aantal artikelen uit de Waterschapswet
van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel 166 van de Waterschapswet wordt
daaraan toegevoegd, zodat het voorgestelde overgangsrecht in artikel I, onderdeel
Q, van overeenkomstige toepassing is op de verontreinigingsheffing.
Artikel III
De zinsnede met betrekking tot de Waterschapswet in artikel 2 van bijlage 2 Awb wordt
redactioneel aangepast.
Artikel IV
Artikel IV bevat een overgangsbepaling die ertoe strekt ten aanzien van belastingen
die betrekking hebben op belastingtijdvakken die zijn aangevangen voor de inwerkingtreding
van de in de artikelen I en II opgenomen bepalingen en op belastbare feiten die zich
voor dat tijdstip hebben voorgedaan, de belastingbepalingen van toepassing te laten
blijven zoals ze thans gelden.
Artikel V
Artikel V bevat een overgangsbepaling waarin is geregeld dat voor lopende bezwaar
en beroepszaken het recht blijft gelden zoals dat gold voor inwerkingtreding van deze
wet.
Artikel VI
Dit onderdeel voorziet in overgangsrecht met betrekking tot lopende bezwaarschriften.
Hiervoor blijft het recht gelden zoals dat luidde onmiddellijk voorafgaande aan de
inwerkingtreding van deze wet.
Artikel VII tot en met IX
In deze artikelen is voorzien in samenloopbepalingen met de Invoeringswet Omgevingswet
en de Wet elektronisch berichtenverkeer belastingdienst.
Artikel X
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat
voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.
Bij de inwerkingtreding van deze wet zal worden getracht aan te sluiten bij de minimum
invoeringstermijn van drie maanden die geldt voor wetten die tot medeoverheden zijn
gericht en bij het beleid van het kabinet inzake vaste verandermomenten van regelgeving.
Er wordt gestreefd naar inwerkingtreding per 1 januari 2025.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.G.J. Harbers, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Tegen |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.