Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het Fiche: Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken (CMDI review) (Kamerstuk 22112-3691)

Nr. 3749 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 1 september 2023

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 26 mei 2023 over het Fiche: Verordening
en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken (CMDI review) (Kamerstuk
22 112, nr. 3691).

De vragen en opmerkingen zijn op 14 juni 2023 aan de Minister van Financiën voorgelegd.
Bij brief van 30 augustus 2023 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tielen

De griffier van de commissie, Schukkink

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

Ik heb met belangstelling kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden
van de fracties van VVD, D66, CDA en SP inzake het op 26 mei 2023 toegezonden BNC-fiche
inzake de Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken
(CMDI review) (Kamerstuk 22 112, nr. 3691). Bij de beantwoording is de volgorde van het schriftelijk overleg aangehouden.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de voorstellen om het Europese
crisisraamwerk voor banken te herzien. Deze leden steunen het doel van de herziening
van het CMDI-raamwerk om de toepasbaarheid en effectiviteit van het raamwerk te vergroten
met als doel om de gevolgen van een falende bank voor de economie, de financiële stabiliteit
en de belastingbetaler te beperken. Deze leden delen ook de aanvullende overkoepelende
belangen die het kabinet benoemt, waaronder het bevorderen van een gelijk speelveld,
het belang van effectieve marktdiscipline en beheersbare lasten voor de sector. Ook
hechten de leden van de VVD-fractie belang aan strikte voorwaarden voor staatssteun
en steunen deze leden het kabinet bij de inzet om de herziening van het CMDI-raamwerk
gepaard te laten gaan met een herziening van het staatssteunkader. Wel maken de leden
van de VVD-fractie zich zorgen over de mogelijke substantieel hogere kosten voor het
depositogarantiestelsel (DGS) als gevolg van de aanpassingen in de crediteurenhiërarchie.
Deze leden vragen daarom om verduidelijking wat de mogelijke extra kosten en risico’s
zijn voor het depositogarantiefonds (DGF) en de afwenteling van deze kosten op andere
lidstaten.

De Commissievoorstellen bevatten wijzigingen in de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme
(SRMR)1, de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (BRRD)2 en de richtlijn depositogarantiestelsel (DGSD)3 om de inzet van DGS-middelen voor andere doelen dan uitbetaling aan gedekte deposanten
makkelijker te maken in resolutie en in faillissement. Het impact assessment van de
Commissie geeft aan dat de voorstellen kunnen leiden tot toenemend gebruik van middelen
uit het DGF en het gemeenschappelijk resolutiefonds (Single Resolution Fund, SRF), waardoor er mogelijk vaker bijdrages vanuit de bankensector nodig zijn om
deze fondsen weer aan te vullen. In Nederland zou dit echter alleen in uitzonderlijke
gevallen tot extra kosten voor het DGS leiden, omdat de inschatting blijft dat het
DGS de kosten van haar interventie kan uitwinnen in faillissement. Daardoor zou ook
bij een afwikkeling van een bankfalen met resolutie-instrumenten en een bijdrage van
het DGS de kans op een verlies voor het DGS zeer klein zijn. Alle crediteuren, dus
ook het DGS, mogen immers in resolutie niet slechter af zijn dan in faillissement
(No Creditor Worse Off, NCWO-principe).

Alle in Nederland gevestigde banken dragen bij aan het Nederlandse DGF. Dit geldt
voor zowel banken met faillissement als resolutie- als afwikkelstrategie. Momenteel
bestaat er geen gemeenschappelijk Europees depositogarantiefonds (EDIS). Er vindt
dus geen afwenteling van deze kosten op andere lidstaten plaats.

Het SRF is wel een gemeenschappelijk Europees fonds. Dit fonds kan onder bepaalde
voorwaarden worden aangewend voor banken die in resolutie gaan. Daarvoor is onder
andere een minimale bail-in van 8% vereist. Het SRF mag dan maximaal 5% van de bankbalans
bijdragen. Het fonds wordt sinds 2016 gevuld door bijdragen van banken en beleggingsondernemingen
uit de Eurozone. Het SRF is tot vandaag de dag nog niet gebruikt. Wanneer het fonds
door de SRB of een nationale resolutieautoriteit uit een lidstaat wordt gebruikt,
moet het weer worden aangevuld. Alle Europese banken moeten dan bijdragen om het SRF
aan te vullen.

De mate waarin het DGS en het SRF ingezet kunnen worden zal onder meer afhangen van
de vormgeving van de algemeenbelangtoets (ABT), de laagstekostentest (least cost test, LCT) en de crediteurenhiërarchie. Het kabinet zal, zoals benoemd in het fiche, de
Commissie vragen om te verduidelijken wat deze voorstellen betekenen voor de kosten
voor de sector. Het is van belang om een balans te bereiken waarbij er voldoende financiering
beschikbaar is om banken ordentelijk af te wikkelen, terwijl de kosten niet disproportioneel
worden.

Omdat de leden van de D66-fractie het dak graag repareren als de zon schijnt, hebben
deze leden met interesse kennisgenomen van het Fiche over de verschillende richtlijnen
in het kader van de CMDI-review en daar nog enkele vragen en opmerkingen bij richting
het kabinet.

Het kabinet schrijft dat de Europese bankenunie in 2014 werd opgericht en met deze
wijzigingen wordt herzien. Omdat de leden van de D66-fractie begrijpen dat de richtlijnen
iedere drie jaar worden geëvalueerd, vragen deze leden naar de aandacht voor de samenhang
tussen de richtlijnen in deze evaluatie en specifiek de aandacht voor de effecten
in Nederland.

Over de algemeenbelangtoets (ABT) lezen de leden van de D66-fractie dat deze vergelijkt
in hoeverre de resolutiedoelen kunnen worden behaald in respectievelijk faillissement
en resolutie en daarbij behorende kosten in ogenschouw neemt. Daarover vragen deze
leden hoe wordt verzekerd dat de beoordeling in deze toets op een gelijke manier gebeurt
in alle lidstaten. Voorts vragen deze leden hoe de effecten van resolutie van een
bank die in andere lidstaten zouden optreden worden meegewogen.

Wat betreft de aanpassing van de ABT zet het kabinet in op een invulling die bijdraagt
aan een uniformere toepassing van het crisisraamwerk in alle bankenunielidstaten.
Dit kan worden bereikt door de invulling van de ABT verder uit te werken en expliciet
vast te leggen in de Europese richtlijn. Hiermee wordt de ABT inhoudelijk verder geharmoniseerd
waardoor er minder ruimte is voor verschillende interpretaties door resolutieautoriteiten.
Daarnaast is hier een rol voor de gemeenschappelijke resolutieautoriteit (Single Resolution Board, SRB) om de consistente toepassing van de ABT te waarborgen. Mogelijk kunnen verdere
stappen op informatie-uitwisseling tussen resolutieautoriteiten en eisen op het gebied
van openbaarmaking van uitkomsten van de ABT ook bijdragen aan een consistentere toepassing
van de ABT.

Omdat resolutie voor meer banken een voorkeursstrategie wordt bij afwikkeling, vragen
deze leden naar de diversiteit van het bankenlandschap in verschillende lidstaten.
Deze leden zien dat verschillende lidstaten, zoals Nederland, een beperkt aantal grote
banken heeft, terwijl andere lidstaten een groter aantal kleinere banken heeft. In
hoeverre verschilt de afwikkelstrategie hierdoor tussen lidstaten en welke gevolgen
heeft dit voor bijvoorbeeld de afdrachten aan het depositogarantiestelsel?

De DGSD (zoals geïmplementeerd in de Wet op het financieel toezicht) schrijft voor
dat iedere lidstaat onder het nationale DGS een fonds opbouwt van minimaal 0,8% van
de totale door het DGS gedekte deposito’s. De lidstaten hebben tot 3 juli 2024 om
de doelomvang op nationaal niveau te realiseren. Alle vergunninghoudende banken van
de betreffende lidstaat dragen bij aan het DGS, waarbij de bijdrage gebaseerd is op
de hoeveelheid gedekte deposito’s die bij hen worden aangehouden en hun risicoprofiel.

De verplichting die banken op grond van deze richtlijn hebben om bij te dragen aan
het DGS staat los van de afwikkelstrategie en de verhouding van de keuze voor afwikkelstrategieën
in verschillende lidstaten. Voor iedere bank wordt op basis van Europees geharmoniseerde
criteria een afwikkelstrategie opgesteld, waarbij wordt gekeken of een bank in resolutie
wordt genomen of onder het nationale faillissementsrecht wordt afgewikkeld door de
curator.

In ieder geval moet resolutie de gekozen afwikkelstrategie zijn als publieke middelen
worden ingezet, zo lezen de leden van de D66-fractie. Deze leden vragen het kabinet
om op te sommen wanneer dat het geval is en of resolutie ook het afwikkelmechanisme
moet zijn als consumenten moeten meebetalen aan de afwikkeling van een andere bank,
omdat zij meebetalen aan het depositogarantiestelsel. Ook begrijpen de leden van de
D66-fractie de wijzigingen in de BRRD en DGSD om de inzet van DGF-middelen voor andere
doelen dan uitbetaling aan gedekte deposanten makkelijker te maken in resolutie en
in faillissement. Deze leden vragen daarbij hoe wordt voorkomen dat gewone consumenten
en kleine spaarders via het depositogarantiestelsel moeten meebetalen aan de uitbetaling
aan andere gedekte deposanten, zoals spaarders met meer dan 100.000,- euro op hun
rekening.

De voorstellen van de Commissie bevatten wijzigingen die erop zien dat resolutie de
afwikkelstrategie wordt, tenzij de resolutiedoelen beter kunnen worden behaald in
regulier faillissement. De resolutiedoelen zijn: (i) het voortzetten van kritieke
functies; (ii) het beperken van de negatieve impact van bankfalen op de financiële
stabiliteit en de reële economie; (iii) het beschermen van publieke middelen en (iv) het
beschermen van deposito’s. Wanneer de verwachting is dat publieke middelen moeten
worden ingezet in faillissement, worden de resolutiedoelen niet beter behaald dan
in resolutie.

Voor het DGF geldt dat deze wordt gevuld door de banken zelf. Consumenten dragen niet
(direct) bij aan het DGF. Banken berekenen kostenposten uiteraard wel door in prijzen
aan klanten. Het is daarom een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet om beter
inzicht te krijgen in de kosten voor de sector en erop toe te zien dat de kosten niet
disproportioneel worden voor banken, en dat zich dit ook niet door vertaald in sterk gestegen
prijzen van hun diensten.

In het crisisraamwerk wordt geborgd dat de totale kosten voor het depositogarantiestelsel
bij inzet in resolutie nooit hoger kunnen zijn dan de kosten in geval van een uitkering
aan gedekte deposito’s bij een regulier faillissement (NCWO-principe). De kosten voor
het DGF in het geval van resolutie ten opzichte van faillissement worden vergeleken
in de LCT. Daarmee wordt voorkomen dat de kosten voor het DGF disproportioneel uitvallen
door de keuze voor een bepaalde ingreep.

Om de verschillen tussen lidstaten in de mogelijkheden voor inzet van het DGF bij
de afwikkeling van een bank te verminderen wordt de LCT verder geharmoniseerd in de
DGSD. Daarbij wordt gespecificeerd welke kostenposten er mogen worden betrokken in
de LCT en dat er naar de netto kosten (kosten van de DGS-uitkering minus het bedrag
dat wordt gerecupereerd uit de failliete boedel) moet worden gekeken. De Europese
bankenautoriteit (EBA) zal worden gevraagd verdere uitwerking te geven aan de invulling
van de LCT.

De leden van de D66-fractie steunen de voorstellen om het gebruik van publieke middelen
buiten resolutie verder in te perken, maar vragen naar de vormgeving van de preventieve
herkapitalisatie. In de eerste plaats vragen deze leden hoe ervoor wordt gezorgd dat
er snel genoeg duidelijkheid komt over een eventuele preventieve herkapitalisatie.
Ten tweede vragen deze leden of een preventieve herkapitalisatie niet met publieke
middelen wordt vormgegeven en niet met het depositogarantiestelsel en of een preventieve
herkapitalisatie wordt terugbetaald als dit ertoe leidt dat een bank gezond verder
kan gaan. Zo nee, hoe wordt voorkomen dat dit instrument een aantrekkelijke optie
is voor banken, in lijn met de «too big to fail»-problematiek.

Onder een preventieve herkapitalisatie wordt verstaan een kapitaalinjectie door de
staat ter versterking van het eigen vermogen van een solvabele bank wanneer deze noodzakelijk
is om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat op te heffen en de
financiële stabiliteit te waarborgen. Het voorstel stelt dat preventieve herkapitalisatie
alleen in uitzonderlijke situaties beschikbaar kan zijn voor instellingen die in de
kern gezond zijn en waarbij de herkapitalisatie van tijdelijke aard dient te zijn.
De herkapitalisatie in de vorm van kernkapitaal dient te worden vermeden en er moet
sprake zijn van een duidelijke exitstrategie.

Preventieve herkapitalisatie kan zowel direct vanuit de overheid als met middelen
van het DGS worden ingevuld, waarbij het laatste op basis van de resolutiedoelstellingen
de voorkeur heeft, omdat dit fonds dat door de sector zelf gevuld wordt. Inzet van
het DGF voor preventieve herkapitalisatie is echter wel onderhevig aan de LCT, die
stelt dat de totale kosten van het inzetten van DGF-middelen voor preventieve herkapitalisatie
nooit hoger mogen zijn dan een reguliere uitbetaling aan gedekte deposito’s.

Om te voorkomen dat preventieve herkapitalisatie een aantrekkelijke optie wordt en
daarmee belastingbetalers te beschermen, worden in artikel 32(4) BRRD een aantal condities
opgenomen. Als eerste is er de «geen-voordeelvoorwaarde» (no-advantage condition). Deze voorwaarde stelt dat preventieve herkapitalisatie dient te gebeuren onder reguliere
prijzen en voorwaardes om zo te borgen dat de ontvangende instelling geen voordeel
behaalt. Verder is als conditie opgenomen dat preventieve maatregelen enkel dienen
te worden gebruikt om de solvabiliteit van banken te bewaken indien dit nodig blijkt
uit een stresstest, en dient een preventieve herkapitalisatie nooit te worden ingezet
voor het opvangen van bestaande of verwachte verliezen.

Tot slot, aansluitend op de herziening van het CMDI-raamwerk volgt ook nog een herziening
van het staatssteunkader voor banken. Dit is voor het kabinet van belang om consistentie
tussen de raamwerken te waarborgen.

Gelet op de internationale context waarin veel banken opereren, vragen de leden van
de D66-fractie naar de relatie tussen de CMDI-review en de Basel-richtlijnen. Gelden
in andere landen die zich hebben geconformeerd aan de Basel-richtlijnen, zoals de
Verenigde Staten, vergelijkbare maatregelen om te voorkomen dat een faillissement
van banken tot maatschappelijke problemen leidt en zo nee, ziet het kabinet dat als
iets wenselijks?

Veel landen hebben regelgeving voor de afwikkeling van banken in de problemen. Daarbij
komen de basisprincipes die ten grondslag liggen aan deze raamwerken vaak grotendeels
overeen, bijvoorbeeld het bewaken van de financiële stabiliteit en het beschermen
van publieke middelen en van (bepaalde) depositohouders. Ook de instrumenten zijn
vaak vergelijkbaar, zo kennen veel raamwerken de mogelijkheid om «bail-in» toe te
passen, het (moeten) aanmerken van buffers daartoe (total loss absorption capacity, TLAC of minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL), of een overdracht van activa en passiva bij falen te faciliteren. Binnen internationale
gremia zoals de Financial Stability Board (FSB) wordt ook gewerkt aan internationale standaarden voor resolutieregimes en methodologieën
hoe deze toe te passen.4 Deze standaarden zijn ook gebruikt als blauwdruk voor het Europese regime voor bankafwikkeling,
zowel in het verleden als ook bij deze nieuwe voorstellen.

Toch zijn er ook vaak verschillen, bijvoorbeeld in hoe faillissement juridisch wordt
afgehandeld, waar de verantwoordelijkheden liggen in het afwikkelingsproces en hoe
afwikkeling wordt gefinancierd. Op lange termijn kan het wenselijk zijn dat er nog
verdere convergentie plaatsvindt in de manier hoe met falende banken om te gaan. Voor
nu is het echter vooral belangrijk dat we in de EU een stap zetten richting verdere
harmonisatie en uniforme toepassing, en dat is precies wat met de herziening van het
crisisraamwerk wordt beoogt.

De Europese Commissie geeft aan dat de mate waarin de resolutiescope wordt uitgebreid
additionele kosten meebrengt voor resolutieautoriteiten en banken en dat toenemend
gebruik van het depositogarantiestelsel ertoe kan leiden dat er vaker bijdrages vanuit
de bankensector nodig zijn om deze fondsen weer aan te vullen. Omdat de leden van
de D66-fractie verwachten dat die bijdrages van de bankensector betaald zullen moeten
worden door de klanten van banken, vragen deze leden of de bijdrage aan de fondsen
afhankelijk is van de lidstaat van waarvoor de fondsen worden ingezet. Hangt de bijdrage
enkel af van de omvang van de bank of zijn er ook andere factoren die meewegen en
die een prikkelende werking hebben om de risico’s van banken te beperken?

De DGSD schrijft voor dat de doelomvang van nationale DGF’s 0.8% bedraagt van het
totaalbedrag aan gedekte deposito’s aangehouden bij vergunninghoudende banken en beleggingsondernemingen
in de betreffende lidstaat. De doelomvang blijft onder het voorstel voor de herziening
hetzelfde. Onder een aantal voorwaarden hebben lidstaten de mogelijkheid om de doelomvang
te verlagen naar 0.5%.5 Lidstaten hebben daarnaast altijd de vrijheid om een hogere doelomvang dan de wettelijke
eis van 0.8% vast te stellen. Zoals hiervoor ook aangegeven, wordt de premie die een
bank dient te betalen aan het nationale depositogarantiefonds bepaald door enerzijds
de omvang van hun gedekte deposito’s en anderzijds hun risicoprofiel. Bij de risicoweging
wordt gekeken naar een aantal indicatoren zoals onder andere de kapitalisatie, activakwaliteit,
het bedrijfsmodel en activabeklemming van de betreffende bank. Naast het nationale
DGF bestaat er ook een Europees fonds, SRF. De doelomvang van het SRF is 1% van het
totaal aan uitstaande gedekte deposito’s in de Eurozone. De bijdrage aan het SRF hangt
net als het DGF af van de omvang van gedekte deposito’s en risico-gebaseerde indicatoren.
Banken en beleggingsondernemingen die onder de reikwijdte van het gemeenschappelijk
resolutie mechanisme (Single Resolution Mechnism, SRM) vallen dragen bij aan het SRF.

Dat de totstandkoming van het Europese resolutiefonds de kans dat Nederlandse belastingbetalers
moeten bijdragen aan het redden van een Nederlandse bank heeft verkleind zien de leden
van de D66-fractie als een positieve ontwikkeling. Wel vragen deze leden of ook de
kans dat klanten van Nederlandse banken moeten bijdragen aan het redden van een (andere)
bank zijn verkleind.

Voor het DGF geldt dat deze wordt gevuld door de banken zelf. Consumenten dragen niet
(direct) bij aan het DGF. Banken berekenen kostenposten uiteraard wel door in prijzen
aan klanten. Het is daarom een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet om beter
inzicht te krijgen in de kosten voor de sector en erop toe te zien dat de kosten niet
disproportioneel worden voor banken.

Voorts vragen deze leden naar de weerbaarheid en veiligheid van de buffers bij banken
als er gevolgen van klimaatverandering optreden. Deze leden kennen de rapportage van
De Nederlandsche Bank (DNB) over verzekeraars en klimaatschade en vragen naar de risico’s
van klimaatverandering voor de financiële weerbaarheid van financiële instellingen
in het algemeen en banken in het bijzonder. Zijn er na de aanbeveling van DNB om meer
te doen met de risico’s die klimaatverandering met zich meebrengt voldoende passende
maatregelen genomen door Nederlandse banken?

Uit onderzoek van de Europese Centrale bank (ECB) blijkt dat banken zich steeds beter
bewust zijn van de duurzaamheidsrisico’s waar zij zelf mee worden geconfronteerd,
maar dat zij deze risico’s nog onvoldoende beheersen. De ECB heeft daarom in november
2022 uitgesproken dat zij verwacht dat de banken eind 2024 aan al haar verwachtingen
t.a.v. klimaat- en milieurisico’s voldoen. De ECB neemt dit ook mee in het Supervisory Review and Evaluation Process (SREP).6 Dit geldt ook voor de Nederlandse banken. Het afgelopen jaar heb ik me er ook voor
ingezet dat aan duurzaamheid gerelateerde financiële risico’s beter in het toezichtraamwerk
voor banken wordt geïntegreerd. Dit heeft er o.a. in geresulteerd dat banken op grond
van de richtlijn en verordening kapitaalvereisten rekening moeten gaan houden met
alle voor hun bedrijfsvoering relevante risico’s, waaronder klimaat- en milieurisico’s.
Banken zullen moeten aangeven hoe ze deze risico’s adresseren en integreren in hun
bedrijfsmodel en strategie. Dit wordt beoordeeld door de toezichthouders (ECB en DNB).
Zij zullen de robuustheid van de plannen beoordelen, waarin zij ook het productaanbod
meewegen, en meer mogelijkheden krijgen om te kunnen optreden indien risico’s onvoldoende
worden beheerst. Ook zullen grote beursgenoteerde banken op grond van de verordening
kapitaalvereisten informatie over klimaat- en milieurisico’s openbaar moeten maken.7

Ook de leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen en bedenkingen bij de voorstellen
voor aanpassingen in de crediteurenhiërarchie en leas cost test. Daarom zijn deze
leden benieuwd naar de antwoorden van de Europese Commissie op de vragen van het kabinet
over verduidelijking van de kosten en risico’s. Deze leden vragen of deze antwoorden
met de Kamer gedeeld zullen worden.

De vragen die in het BNC-fiche worden geschetst bij de aanpassingen aan de crediteurenhiërarchie
en de LCT zal ik in het kader van de onderhandelingen in de Europese Raad stellen.
Ik verwacht niet dat we van de Commissie hier eenduidige (schriftelijke) antwoorden
op krijgen. Als de Commissie met meer informatie over deze onderwerpen komt zullen
wij deze met uw kamer delen.

De leden van de D66-fractie lezen dat het kabinet weet dat het Europees Parlement
de Europese Commissie heeft opgeroepen om voortang te maken met de bankenunie in het
algemeen en een Europees depositogarantiestelsel in het bijzonder. Daarom vragen deze
leden naar de Nederlandse positie in deze discussie en het krachtenveld in het Europees
Parlement.

De herziening van het crisisraamwerk voor banken is een belangrijk onderdeel in de
verdere ontwikkeling van de bankenunie. Gezien de uiteenlopende visies van lidstaten
op dit onderdeel wordt het al een hele uitdaging om deze onderhandelingen tot een
goed einde te brengen. Wat mij betreft moet de focus nu daarop liggen. Eventuele verdere
stappen richting de voltooiing van de bankenunie kunnen dan mogelijk later volgen.

Met het oog op het dak repareren als de zon schijnt, vragen de leden van de D66-fractie
aan het kabinet om een indicatie te geven van de termijn waarin het kabinet verwacht
dat de verordeningen en richtlijnen gepubliceerd zullen worden in het Publicatieblad
van de Europese Unie.

Het is nog onduidelijk wanneer de aanpassingen aan de verordeningen en de richtlijnen
in het publicatieblad van de EU worden gepubliceerd. Dit is afhankelijk van de onderhandelingen
in de Raad en het Europees Parlement, en vervolgens de triloogonderhandelingen tussen
deze twee partijen en de Europese Commissie. Gezien de uiteenlopende visies van lidstaten
op dit onderwerp kunnen dit wel eens langdurige onderhandelingen worden. Ik durf dan
ook niet te voorspellen wanneer een akkoord kan worden bereikt.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de voorstellen tot aanpassing
van het Europese crisisraamwerk voor banken. Deze leden begrijpen dat er aanpassingen
in het raamwerk nodig zijn om doelstellingen beter te kunnen bereiken. Daarbij moet
wel kritisch gekeken worden naar doel, kosten en uitvoering. Deze leden kunnen zich
in grote lijnen vinden in de inzet van het kabinet, met name op de elementen dat we
belastinggeld en -betalers moeten beschermen, en significant hogere kosten voor het
depositogarantiestelsel en lasten voor banken en autoriteiten moeten voorkomen. Deze
leden begrijpen dat het kabinet zich constructief wil opstellen. Toch vragen deze
leden het kabinet niet té veel ruimte te laten in de onderhandelingen. Deze leden
willen dat de regels in elk lidstaat ten aanzien van de banken gelijk zijn, zodat
er een eerlijk speelveld is.

In de inleiding lezen de leden van de CDA-fractie dat banken nu vaak anders afgewikkeld
worden dan via het Europese crisisraamwerk. Heeft het kabinet meer informatie om welke
banken dit gaat en hoe vaak dit is voorgekomen sinds oprichting van het Europese raamwerk?

Sinds de inwerkingtreding van het Europese crisisraamwerk is weinig gebruik gemaakt
van resolutie bij bankfalen. In veel gevallen hebben overheden ervoor gekozen om bij
bankfalen staatssteun te gebruiken in plaats van de strengere resolutieregels te volgen.
Zo hebben lidstaten ervoor gekozen om liquiditeits- en preventieve kapitaalsteun te
verlenen aan banken, alsmede staatssteun om het faillissement van banken ordentelijk
te laten verlopen. Een overzicht van de gekozen afwikkelstrategieën is opgenomen in
het impact assessment van de Commissie.8

De leden van de CDA-fractie begrijpen de wens ook middelgrote banken onder het crisisraamwerk
in te passen. Deze leden zagen onlangs de stabiliteitsrisico’s die ook kleinere omvallende
banken met zich mee kunnen brengen. Wel krijgen deze leden graag meer duidelijkheid
in hoeverre kleinere banken moeten en kunnen voldoen, aan de strenge eisen van resolutie,
waaronder buffers en verliesabsorptie, en hoe snel daarvoor toegang kan worden gekregen
tot het DGF. Kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat in dergelijke gevallen onvoldoende
wordt afgewenteld op aandeelhouders en teveel op het collectief? Welke Nederlandse
banken zouden onder de noemer middelgrote bank vallen? Welke kosten van het crisisraamwerk
gaan zulke middelgrote banken dan ook dragen?

In het voorstel voor de herziening van de richtlijn depositogarantiestelsels wordt
expliciet benoemd dat bij gebruik van DGS-middelen in resolutie de aandeelhouders
en achtergestelde crediteuren volledig afgeschreven dienen te worden. Het verliesabsorberend
vermogen van een bank (MREL) blijft de eerste verdedigingslinie bij afwikkeling. Daarom
moeten middelgrote banken die in aanmerking komen voor resolutie voldoende buffers
opbouwen om verliezen te absorberen. Voor banken waarvoor een resolutiestrategie geldt,
komen ook kosten voor planning en voorbereiding kijken. Die kosten worden door de
bank zelf gedragen.9 De huidige regels en ook de nieuwe voorstellen schrijven voor dat de route van staatsteun
enkel openstaat voor uitzonderlijke gevallen. In het voorstel is niet duidelijk welke
banken precies vallen onder de noemer «middelgroot» en wat andere criteria zijn voor
banken die op basis van de herziene regels in aanmerking zouden kunnen komen voor
resolutie. Nederland heeft samen met andere lidstaten gevraagd om verduidelijking
op dit punt.

De leden van de CDA-fractie steunen ook de inzet van het kabinet dat bij verbreding
van resolutie en DGF-middelen strikte voorwaarden en kaders worden gesteld, om te
voorkomen dat inzet van DGF- en SRF-middelen teveel stijgen. Deze leden vinden dat
deze inderdaad beperkt moeten worden aangewend. Het kabinet geeft aan erop in te zetten
dat kosten voor de sector niet buitensporig toenemen. Graag ontvangen deze leden meer
inzicht in wat dit aan extra kosten voor banken betekent en wat het kabinet «niet
buitensporig» vindt. Hoe voorkomt het kabinet het risico dat deze kostenstijgingen
bij banken worden afgewenteld op de klanten van die banken?

Het impact assessment van de Commissie geeft aan dat de voorstellen kunnen leiden
tot toenemend gebruik van DGF- en SRF-middelen, waardoor er mogelijk vaker bijdrages
vanuit de bankensector nodig zijn om deze fondsen weer aan te vullen. De mate waarin
het DGS ingezet kan worden zal afhangen van de vormgeving van de ABT, de LCT en de
crediteurenhiërarchie. Het kabinet zal, zoals genoemd in het fiche, de Commissie vragen
om te verduidelijken wat deze voorstellen betekenen voor de kosten voor de sector.
Het is van belang om een balans te bereiken waarbij er voldoende financiering is om
banken ordentelijk af te wikkelen, terwijl de kosten niet disproportioneel worden.
Het is onmogelijk om vooruit te lopen op de eventuele gevolgen van de voorstellen
op het prijsbeleid van banken, al zijn deze kosten natuurlijk wel onderdeel van de
kosten die een bank aan zijn klanten doorberekent. Zoals benoemd zet het kabinet zich
in voor het beperken van de kosten voor de sector, en daarbij ook oog houden voor
eventuele gevolgen van de voorstellen.

Daar zit een andere zorg van de leden van de CDA-fractie bij het aanpassen van de
crediteurenhiërarchie. Omdat het DGF na deze aanpassingen gemakkelijker kan worden
ingezet, bestaat bij deze leden de vrees dat het daarmee tot substantieel hogere kosten
leidt voor het DGS. Ziet het kabinet mogelijkheden om hier «moral hazard» zoveel mogelijk
tegen te gaan? Wil het kabinet inzetten op het alternatief in het impact assessment?
Of ziet het kabinet nog andere, minder vergaande, alternatieven? En zo ja, welke?
Welke lidstaten pleiten voor het verregaande voorstel en bij welke lidstaten ligt,
dit net als voor Nederland, gevoeliger?

Het kabinet heeft nog enkele vragen en bedenkingen bij de aanpassingen in de crediteurenhiërarchie,
mede omdat dit mogelijk tot hogere kosten leidt voor het DGS. Het kabinet zal binnen
de Raad de mogelijkheden voor een alternatieve, minder verregaande invulling verkennen.
Zoals het alternatief dat is opgenomen in het impact assessment van de Commissie (two-tiered depositor preference), of door te verkennen of het mogelijk is onderscheid te maken tussen verschillende
deposito’s binnen de categorie ongedekte deposito’s, waardoor de deposito’s van grote
bedrijven en financiële instellingen niet gelijk worden gesteld aan deposito’s van
consumenten en mkb’ers.

Lidstaten zijn verdeeld over de wenselijkheid van vergaande aanpassingen aan de crediteurenhiërarchie.
De lidstaten die het CMDI-raamwerk doorgaans te rigide vinden en pleiten voor meer
flexibiliteit en ruimte om maatwerk toe te passen, zoals Italië en Spanje, staan positief
tegenover aanpassingen aan de crediteurenhiërarchie die meer ruimte bieden om middelen
uit het DGF in te zetten. Er zijn ook veel lidstaten die, net als Nederland, juist
waken voor de inzet van middelen uit het DGF en pleiten voor een minder vergaand voorstel.
Hierbij valt te denken aan landen als Frankrijk, Finland, Duitsland en Oostenrijk.

En meer in de breedte van de voorstellen, in hoeverre heeft de Nederlandse bankensector
baat bij de voorgestelde wijzigingen, en waar zijn die vooral een antwoord op drempels
voor banken in andere lidstaten?

Het is voor Nederland van belang dat het Europese resolutieraamwerk geloofwaardig
is en consistent wordt toegepast. Een bank in de problemen moet tijdig en ordentelijk
kunnen worden afgewikkeld om te voorkomen dat bankenstress zich snel verspreidt. Dit
draagt ook bij aan het beperken van de afhankelijkheden tussen overheden en nationale
bankensectoren. De voorstellen bevatten veel algemene wijzigingen en technische aanpassingen
die voor alle lidstaten relevant zijn en ook zien op een consistente toepassing van
het raamwerk, wat ten goede komt aan het gelijke speelveld in de EU.

Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie of door de voorgestelde verruimingen een
Europees depositogarantiestelsel niet verder uit zicht raakt. Als inzet van het DGF
eenvoudiger wordt, kan dat met een gedeeld Europees fonds er dan niet toe leiden dat
banken in andere lidstaten elkaars kosten vaker zouden moeten gaan betalen en daarmee
het «moral hazard»-risico toeneemt? Kan het kabinet hierop reflecteren?

Bij de oprichting van de bankenunie is door alle lidstaten de intentie uitgesproken
om op termijn een EDIS op te zetten als derde pijler van de bankenunie – naast het
gemeenschappelijk toezicht en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme – en daarmee
de bankenunie te voltooien. Tot nu toe is het echter niet gelukt om overeenstemming
te bereiken over de oprichting van een EDIS.

De voorstellen voor de herziening van het crisisraamwerk zijn van toepassing op de
nationale DGS’en. Op de middellange termijn is de verwachting dat er weer gesproken
zal worden over een EDIS. Het kabinet is voorstander van een EDIS onder de juiste
voorwaarden. De gesprekken over een EDIS gaan voornamelijk over een vormgeving waarbij
tijdelijk gebruik gemaakt kan worden van liquiditeit. Bij een EDIS hoeft daarmee niet
direct sprake te zijn van het dragen van elkaars kosten en moral hazard. Het is uiteraard van belang om bij de herziening van het crisisraamwerk in te zetten
op harmonisatie van de regels voor inzet van DGS-middelen. Als er in de huidige onderhandelingen
goede afspraken kunnen worden gemaakt over de doelmatige inzet van DGS-middelen, zou
dat juist de mogelijke toekomstige gesprekken over een EDIS kunnen vergemakkelijken.

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het Fiche 2: Verordening
en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken. Deze leden vragen de
Minister hoe de «algemeenbelangtoets» kan functioneren.

De ABT is ontworpen om te bepalen wanneer het in het algemeen belang is om de activiteiten
van een falende bank voort te zetten door middel van het toepassen van resolutie in
tegenstelling tot een faillissement van de bank waarbij de bank ophoudt te bestaan.
De ABT is een operationalisering van de resolutiedoelstellingen. Die doelstellingen
zijn onder meer het kunnen voortzetten van kritieke functies, het bewaken van de financiële
stabiliteit, het beschermen van publieke middelen en het beschermen van de gedekte
deposito’s.

Deze leden vragen de Minister waarom de belastingbetaler in deze ABT niet helemaal
wordt ontzien.

Het beschermen van publieke middelen is een van de belangrijkste redenen geweest om
de bankenunie met een crisisraamwerk voor banken op te zetten. Sinds de oprichting
hiervan zijn veel stappen gezet om de noodzaak – en daarmee de kans op – publieke
steun te beperken. Ook bij deze herziening zet Nederland in op het verder inperken
van de risico’s voor de belastingbetaler. Toch is het niet wenselijk om publieke financiële
steun volledig onmogelijk te maken. Dit omdat er nog steeds situaties denkbaar zijn
waarbij de gevolgen van het alternatief – een bank om laten vallen – groter zijn dan
de kosten van publieke steun, bijvoorbeeld doordat het omvallen van een bank de financiële
stabiliteit in gevaar brengt of economische en maatschappelijke onrust veroorzaakt.
In dat uitzonderlijke geval moet er een mogelijkheid blijven om financiële steun te
verlenen. Hiervoor is in het crisisraamwerk ook voorzien, waarbij natuurlijk eerst
de door de sector gefinancierde fondsen worden benut. Als deze leeg zijn kunnen overheden
via het ESM aanvullende steun verlenen (de zogenaamde back-stop). De inzet van enige
publieke middelen, wat alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegewezen, moet in
beginsel altijd worden gedragen door de sector op de middellange termijn.

De leden vragen de Minister voorts waarom staten toch vaak kiezen voor nationale insolventieprocedures
met gebruikmaking van staatssteun.

Het lijkt erop dat lidstaten de nationale insolventieroute kiezen omdat zij vinden
dat de resolutie-instrumenten, of de eisen voor gebruik daarvan, niet de flexibiliteit
bieden om de afwikkeling van een bank naar hun voorkeur af te handelen. Het commissievoorstel
heeft niet als doel om alle banken via resolutie af te wikkelen. Afhankelijk van het
bedrijfsmodel van de bank, in combinatie met de reden van falen kan afwikkeling via
faillissement de meest geschikte route zijn. Bij nationale insolventieprocedures is
het niet standaard om staatssteun in te zetten. In het bijzondere geval dat dit wel
gebeurt zijn er vereisten voor het dragen van verliezen voor aandeelhouders en achtergestelde
crediteuren om de lasten te verdelen. Nederland zet zich in voor een strikte toepassing
van staatssteuncommunicatie voor banken.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister wat tegenstrijdige en inconsistente
prikkels voor nationale autoriteiten om nationale insolventieprocedures toe te passen
zijn. Deze leden vragen de Minister wat dan consistente prikkels zijn.

Wat betreft Nederland is het een inconsistentie dat publieke steun kan worden verleend
na een negatieve ABT. Een negatieve ABT impliceert namelijk dat er geen kritieke functies
in het geding komen bij een «normaal» faillissement en daarom geen resolutie hoeft
worden toegepast. De inconsistentie ontstaat omdat het staatssteunkader voor banken
ruimere mogelijkheden biedt voor staatssteun dan de regels in het crisisraamwerk voor
banken. Nederland zet bij deze herziening dan ook in op het aanpakken van deze inconsistentie,
onder meer door in te zetten op een helderdere ABT en de eisen voor publieke steun
in het staatssteunkader voor banken consistent te maken met het crisisraamwerk.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister hoe het komt dat resolutie als afwikkelstrategie
voor meer banken de voorkeursstrategie wordt, terwijl dit niet uit de praktijk blijkt.
Deze leden vragen de Minister hoe dit met elkaar te rijmen valt.

De Commissie vindt dat het resolutie-instrumentarium in de praktijk te weinig wordt
toegepast. Het voorstel van de Commissie heeft als gevolg dat meer banken resolutie
als voorkeursstrategie krijgen. De vraag is echter nog wel waar de grens voor resolutie
precies komt te liggen en dus voor hoeveel banken dit gaat gelden. De verbreding van
de resolutiescope treedt echter pas in werking nadat de voorliggende aanpassingen
aan de richtlijnen en verordening in werking zijn getreden.