Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 juni 2023 en het nader rapport d.d. 29 juni 2023, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 april 2023, nr. 2023000889,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 8 juni 2023, nr. W16.23.00078/II, bied ik U hierbij
aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 3 april 2023, no. 2023000889, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet Tijdelijke
regels over de opvang van ontheemden uit Oekraïne (Tijdelijke wet opvang ontheemden
Oekraïne), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel vervangt de tijdelijk in werking gestelde noodwettelijke artikelen
2c en 4 Wet verplaatsing bevolking. Op grond hiervan is de taak om Oekraïense ontheemden
op te vangen neergelegd bij de gemeenten, in plaats van het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA). Het wetsvoorstel beoogt geen aanvullende of andere taken of bevoegdheden
ten opzichte van het huidige tijdelijke noodwettelijke kader te introduceren. Wel
kent het wetsvoorstel deze opvangtaak niet langer aan de burgemeester toe maar aan
het college van burgemeester en wethouders.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat de buitengewone omstandigheden
die de inwerkingstelling van het staatsnoodrecht rechtvaardigden, volgens de toelichting
bij het wetsvoorstel feitelijk niet zijn veranderd. Ook constateert zij dat de regering
met de tijdelijke wet materieel vrijwel niets aan het nu geldende noodregime beoogt
te wijzigen. De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom er reden is de toepassing
van artikel 2c en 4 Wvb niet te continueren.

Ook adviseert de Afdeling om nader in te gaan op de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel
alsmede het perspectief op de langere termijn. Speciale aandacht vraagt de verhouding
van het wetsvoorstel tot het voorstel voor de zogenoemde Spreidingswet. Dat wetsvoorstel
adresseert immers, net als het onderhavige, het tekort aan opvangcapaciteit bij het
COA. Ten slotte merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel nog onvoldoende duidelijk
maakt welke passende en specifieke maatregelen worden getroffen om de rechten van
Oekraïense ontheemden te beschermen bij de verwerking van hun bijzondere persoonsgegevens.

In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting daarop wenselijk.

1. Aanleiding en inhoud van het wetsvoorstel

De oorlog in Oekraïne heeft ertoe geleid dat miljoenen mensen op de vlucht zijn geslagen
op zoek naar een veilig heenkomen. Dat heeft ook in Nederland geleid tot een grote
toestroom van Oekraïense vluchtelingen.2 In haar brief aan de Tweede Kamer van 8 maart 2022 heeft de regering te kennen gegeven
dat deze situatie als landelijke crisis moet worden beschouwd.3 In deze brief is tevens de mogelijke inzet van noodrecht aangekondigd.

De regering heeft op 31 maart 2022 de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing Bevolking
(hierna: Wvb) in werking gesteld.4 Vervolgens heeft zij, conform artikel 2, tweede lid, Wvb, een voorstel van wet aan
de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van deze bepalingen.5 Op 7 juli 2022 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Voortduringswet artikelen 2c
en 4 Wvb (hierna: de Voortduringswet). De Eerste Kamer volgde, bijna negen maanden
later, op 4 april 2023.6

De activering van voormelde Wvb-bepalingen heeft ertoe geleid dat de burgemeesters
worden belast met de opvang en verzorging van vreemdelingen die recht hebben op tijdelijke
bescherming omdat zij onder de werking van Richtlijn 2001/55/EG (hierna: de Richtlijn
Tijdelijke bescherming) vallen.7 Op grond van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 vallen sinds 4 maart 2022 Oekraïense
vluchtelingen onder de werking van deze richtlijn.8 De vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten die verband houden met deze
wettelijke taak komt voor rekening van het Rijk.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de toepassing van het staatsnoodrecht te beëindigen
en daarmee de opvang van Oekraïense vluchtelingen niet langer te baseren op de artikelen
2c en 4 Wvb. De huidige (sinds 1 april 2022 in werking getreden) Regeling opvang ontheemden
Oekraïne9 blijft van toepassing en krijgt in plaats van de Wvb het nu voorliggende wetsvoorstel
als wettelijke basis. Wel vindt met het wetsvoorstel een wijziging plaats in bevoegdheidsverdeling
op gemeentelijk niveau. Op dit moment is op grond van de artikelen 2c en 4 Wvb de
burgemeester verantwoordelijk voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen. In het
wetsvoorstel wordt deze taak niet langer bij de burgemeester belegd maar bij het college
van burgemeester en wethouders.

De aanleiding voor de regering om met het wetsvoorstel de toepassing van het noodwettelijk
kader niet te continueren, is ingegeven door het gegeven dat staatsnoodrecht niet
langer dan strikt noodzakelijk mag worden toegepast.10 Uit de Wvb, zo betoogt de regering, volgt de wettelijke verplichting om in werking
gestelde bepalingen zo snel mogelijk buiten werking te stellen.11 In het parlementaire debat over de Voortduringswet is dit ook aan de orde gekomen.
Daar is de wens uitgesproken om het noodwettelijke regime zo snel mogelijk te vervangen
door een tijdelijke wet.12 Ten slotte spelen de tekorten aan opvanglocaties en personeel bij het COA een belangrijke
rol. Blijkens de toelichting bij het wetsvoorstel zal het COA voorlopig niet in staat
zijn om te voorzien in de opvang van Oekraïense vluchtelingen, terwijl de toestroom
naar verwachting wel aan zal houden.

2. Noodzaak tot buitenwerkingstelling staatsnoodrecht

Met de activering van de artikelen 2c en 4 van de Wvb is er sprake van toepassing
van het staatsnoodrecht in de zin van artikel 103 van de Grondwet. Van belang is dat
het gaat om de zogenoemde separate toepassing van noodrechtelijke bepalingen. Dit
betekent dat er geen sprake is van een (beperkte of algemene) noodtoestand maar dat
vanwege bepaalde buitengewone omstandigheden, specifieke bevoegdheden uit een noodwet
zijn geactiveerd om de desbetreffende situatie het hoofd te bieden.13

De Afdeling is met de regering van oordeel dat staatsnoodrecht terughoudend moet worden
ingezet en restrictief moet worden uitgelegd. Dat geldt ook als het gaat om separate
toepassing van de Wvb.14 Zodra de omstandigheden dit toelaten, dient de toepassing ervan beëindigd te worden.15 In het koninklijk besluit tot inwerkingstelling van de desbetreffende bepalingen
is dat ook in de toelichting als zodanig vermeld.16

Vanuit dit gezichtspunt heeft de Afdeling op zichzelf begrip voor de wens om reeds
nu van het staatsnoodrecht af te stappen. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat
alleen al vanwege de psychologische drempel die aan het staatsnoodrecht zou kleven,
van het gebruik ervan wordt afgezien.17 Het staatsnoodrecht bevat een grondwettelijk gelegitimeerd instrumentarium waarmee
de regering onder strikte voorwaarden en met de noodzakelijke parlementaire betrokkenheid18 een bijzondere noodsituatie het hoofd kan bieden. Vanuit dat gezichtspunt dient zorgvuldig
te worden afgewogen wanneer het staatsnoodrecht wordt ingezet maar ook op welk moment
de situatie zodanig is gewijzigd dat het buiten werking moet wordt gesteld.

Voor een zorgvuldige afweging is allereerst van belang op grond van welke overwegingen
in 2022 de Wvb via een separate toepassing van enkele bepalingen in werking is gesteld.
Zowel in de toelichting bij het koninklijk besluit waarbij de Wvb- bepalingen zijn
geactiveerd, als in de toelichting bij de Voortduringswet,19 heeft de regering erop gewezen dat de crisis in Oekraïne en de daarmee gepaard gaande
grote vluchtelingenstroom waren uitgegroeid tot een buitengewone omstandigheid die
afwijking van de normale structuren noodzakelijk maakte. Hierbij speelde volgens de
regering het feit dat het COA gezien de instroom, bezetting en uitstroom niet in staat
was om ook in de opvang van Oekraïners te voorzien, een belangrijke rol. Over buitenwerkingstelling
van de Wvb-bepalingen merkte de regering destijds het volgende op:

«Daarnaast verplicht artikel 2, vierde lid, Wvb de regering ertoe om de artikelen
2c en 4 buiten werking te stellen zodra de omstandigheden dit toelaten. Die situatie
doet zich voor als blijvend op een verantwoorde wijze middels de reguliere (niet noodrechtelijke)
wettelijke structuren weer in alle benodigde opvang is voorzien, en daardoor de noodzaak
is vervallen om het toedelen van die taak en de uitvoering daarvan via de onderhavige
noodwetgeving te reguleren.»20

In het licht daarvan is de toelichting op het wetsvoorstel te summier. Daarin merkt
de regering alleen op dat de inwerkingstelling van het staatsnoodrecht op tijdelijke
basis gebeurt en dat het onderhavige wetsvoorstel «daarom» strekt tot opvolging van
deze in werking gestelde noodwettelijke bepalingen.21 Elders in de toelichting wordt gesteld dat er niet langer «een (acute) noodsituatie»
is.22 Gelet op de gebruikte formuleringen lijkt het tijdselement hier doorslaggevend. Vanzelfsprekend
is dat echter niet. Gelet op de wettelijke terminologie (buitenwerkingstelling «zodra
de omstandigheden dit toelaten»23) kan de wet ook zo worden gelezen dat in het geval de bijzondere omstandigheden niet
zijn gewijzigd, de tijdsduur als zodanig niet noodzaakt tot de overgang naar een ander
juridisch regime.

De Afdeling merkt in dat verband op dat, zoals uit de toelichting bij het wetsvoorstel
blijkt, de feitelijke situatie sinds het begin van de oorlog in 2022 nog niet veranderd
is.24 De regering wijst erop dat nog circa 70.000 Oekraïners in de gemeentelijke opvang
verblijven en deze aantallen gestaag blijven groeien. Van een terugkeer naar Oekraïne
is bovendien slechts beperkt sprake.25 Vergelijkbare cijfers waren ten tijde van het begin van de crisis aanleiding om de
artikelen 2c en 4 Wvb te activeren. De regering gaat er tegen deze achtergrond van
uit dat het COA langdurig niet in staat zal zijn om in de opvang van Oekraïners te
voorzien.26 Daarnaast wijst de regering erop dat de huidige praktijk waarbij de opvangtaak bij
de burgemeesters is belegd, in de praktijk goed en naar tevredenheid werkt.27

Hieruit volgt dat de materiële voorwaarden die volgens de regering zélf buitenwerkingstelling
van artikel 2c en 4 Wvb zouden toelaten (zie hiervoor), op dit moment nog niet zijn
vervuld. De situatie doet zich immers nog niet voor dat «blijvend op een verantwoorde
wijze middels de reguliere (niet noodrechtelijke) wettelijke structuren weer in alle
benodigde opvang is voorzien, en daardoor de noodzaak is vervallen om het toedelen
van die taak en de uitvoering daarvan via de onderhavige noodwetgeving te reguleren.»
In de toelichting wordt niet ingegaan op hoe het wetsvoorstel zich hiertoe verhoudt
en waarom in dat licht bezien niet nog steeds sprake is van «buitengewone omstandigheden»
die separate toepassing van artikel 2c en 4 Wvb kunnen rechtvaardigen. Deze vraag
is te meer relevant nu het wetsvoorstel het thans toepasselijke noodwettelijke regime
grotendeels materieel voortzet en het parlement zeer recent – na langdurige beraadslaging
– nog met de voortduring van dat regime heeft ingestemd.

Een nadere toelichting is voorts gewenst omdat ook het wetsvoorstel tijdelijk van
aard is. Op grond van het voorgestelde artikel 10, tweede lid, vervalt het voorstel
hoogstens één jaar nadat de werking van de Richtlijn Tijdelijke bescherming is vervallen.
De beschermde status van Oekraïners is op grond van deze richtlijn beperkt in tijd
en gemaximeerd op een periode van drie jaar.28 Dit betekent dat de vluchtelingen uit Oekraïne tot uiterlijk 4 maart 2025 onder de
werking van de Richtlijn Tijdelijke bescherming kunnen vallen. Gezien artikel 10,
tweede lid, van het wetsvoorstel kan het onderhavige wetsvoorstel daarmee dus uiterlijk
tot maart 2026 van kracht zijn. Deze periode is betrekkelijk kort en roept eveneens
de vraag op waarom voor die periode niet gekozen is voor continuering van de separate
toepassing van artikel 2c en 4 Wvb. Daarbij kan ook een rol spelen dat de procedure
voor een nieuwe en slechts tijdelijke wet de nodige extra tijd en inspanning zal kosten
terwijl de regering blijkens de toelichting materieel daarmee weinig tot niets beoogt
te veranderen.

De vraag is ten slotte in hoeverre het voorstel om de verantwoordelijkheid voor de
opvang van Oekraïners niet langer bij de burgemeester te beleggen29 maar bij het college van burgemeester en wethouders (de enige materiële wijziging
ten opzichte van het thans toepasselijke regime),30 voldoende reden is om het regime van artikel 2c en 4 Wvb te vervangen door een tijdelijke
wet. Deze wijziging zou noodzakelijk zijn omdat de reguliere taken en bevoegdheden
van de burgemeester primair gericht zijn op de gebieden veiligheid, openbare orde
en crisisbeheersing. Dat sluit volgens de regering niet aan bij de taak die in het
onderhavige wetsvoorstel wordt geregeld. Ook vanuit het oogpunt van democratische
legitimatie ligt attributie aan het college van burgemeester en wethouders meer voor
de hand, aldus de regering.

Om de keuze voor een tijdelijke wet te motiveren zijn deze overwegingen alleen niet
toereikend. Nu de buitengewone omstandigheden die aanleiding gaven tot inwerkingstelling
van noodrechtbepalingen niet gewijzigd zijn, ligt het niet voor de hand de bevoegdheid
bij de burgemeester weg te halen. Daarbij is van belang dat de burgemeester net als
het college van burgemeester en wethouders verantwoording aflegt aan de gemeenteraad
en aldus ook zijn handelen democratisch is gelegitimeerd.31

De Afdeling constateert dat de huidige toelichting op de voorgaande aspecten niet
of nauwelijks in gaat. Mogelijk zijn er nog andere overwegingen die niet in de toelichting
worden geëxpliciteerd maar wel een rol zouden kunnen spelen in de afweging om al dan
niet te komen tot een tijdelijke wet. De Afdeling adviseert hoe dan ook de keuze voor
een tijdelijke wet in plaats van continuering van de separate toepassing van artikel
2c en 4 Wvb in het licht van het voorgaande nader te motiveren.

Reactie op punt 2 van het advies

De Afdeling constateert terecht dat voor de voortduring van de inwerkingstelling van
(bepalingen uit) het staatsnoodrecht niet de duur van die inwerkingstelling doorslaggevend
is, maar de vraag of de buitengewone omstandigheden die tot de inwerkingstelling noopten
zich nog steeds voordoen. In het onderhavige geval doet de buitengewone omstandigheid
die tot de inwerkingstelling van de artikelen 2c en 4 van de Wvb noopte – de plotselinge
en ongekend hoge instroom van ontheemden uit Oekraïne en de onmogelijkheid om hen
binnen de bestaande structuren de noodzakelijke opvang te bieden – zich nog steeds
voor. Het is daarom niet uitgesloten dat de werking van de artikelen 2c en 4 Wvb langer
voortduurt. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft daar ook op gewezen tijdens
de schriftelijke voorbereiding van de Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wvb.32

De regering acht het desalniettemin noodzakelijk dat het onderhavige voorstel van
wet deze noodwettelijke bepalingen opvolgt.33 Voor die conclusie is niet de duur van de inwerkingstelling doorslaggevend geweest,
maar de groeiende noodzaak om enkele aspecten van de opvang van ontheemden op een
meer structurele wijze te borgen.34 Het onderhavige wetsvoorstel regelt dan ook niet alleen een voortzetting van de gemeentelijke
taak en een overgang van die taak naar het college van burgemeester en wethouders,
maar regelt ook:

– de vergoeding van de kosten die gemeenten maken bij de opvang van ontheemden uit Oekraïne.
Omdat duidelijk is dat gemeenten langer met deze taak worden belast, is het noodzakelijk
te voorzien in een wettelijke grondslag om deze specifieke uitkering langer te kunnen
verstrekken;35

– de verantwoordelijkheid voor de beschikbaarheid van medische zorg voor ontheemden
uit Oekraïne;36

– enkele grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens, waaronder persoonsgegevens
over de gezondheid van ontheemden;37

– een grondslag om het mogelijk te maken dat door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
gegevens uit de polisadministratie worden verstrekt aan gemeenten;38

– enkele wijzigingen van de Wet Centraal Orgaan Opvang asielzoekers39, en

– de mogelijkheid om vanaf het moment dat ontheemden uit Oekraïne niet langer onder
de werking van de Richtlijn tijdelijke bescherming vallen, toch nog enige tijd in
de noodzakelijke gemeentelijke opvang te voorzien als dat noodzakelijk is om een soepele
overgang naar het COA te realiseren.40

De artikelen 2c en 4 van de Wvb bieden geen mogelijkheden om deze onderwerpen te regelen.
Het in werking gestelde staatsnoodrecht is immers beperkt tot het beleggen van een
wettelijke taak bij de burgemeesters, en het geven van regels daarover.41 Gelet hierop acht de regering het onderhavige wetsvoorstel zowel passend als noodzakelijk.
Bij deze afweging heeft de regering ook betrokken dat het onderhavige voorstel van
wet en daarmee de taak van gemeenten tijdelijk is. Dit heeft niet tot een andere conclusie
geleid: ook bij een tijdelijke voorzetting van deze gemeentelijke taak blijven de
hiervoor genoemde wijzigingen noodzakelijk.42

3. Structurele tekortkomingen en verhouding tot de Spreidingswet

Onverminderd het voorgaande heeft de Afdeling opmerkingen bij de uitvoerbaarheid van
het wetsvoorstel alsmede het perspectief op de langere termijn. De verhouding van
de wettelijke regeling voor de opvang van Oekraïense ontheemden tot de zogenoemde
Spreidingswet en de coördinatie van die opvang verdienen daarbij bijzondere aandacht.
De hierna volgende opmerkingen klemmen te meer als de regering vasthoudt aan een tijdelijke
wet. In dat geval is er volgens de regering namelijk geen sprake meer van buitengewone
omstandigheden die continuering van de separate toepassing van artikel 2c en 4 Wvb
kunnen rechtvaardigen, zodat de vraag zich eerder opdringt op welk moment, mede in
het licht van het beginsel van gelijke behandeling, de opvang van Oekraïense ontheemden
gaat vallen onder de reguliere opvang van asielzoekers.

De Afdeling wijst er allereerst op dat als gevolg van het wetsvoorstel gemeenten Oekraïense
ontheemden niet alleen moeten voorzien van een fatsoenlijk onderkomen, maar ook van
hulp inzake sociale bijstand, levensonderhoud en medische zorg.43 Aan minderjarigen geeft de Richtlijn Tijdelijke bescherming daarenboven nog enkele
speciale rechten, zoals toegang tot het onderwijs en – indien zij niet door een volwassene
worden begeleid – plaatsing in een opvangcentrum met speciale voorzieningen voor minderjarigen.44 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) verwacht dat gemeenten bij de uitvoering
van deze verplichtingen, net als het COA, te kampen krijgen met tekorten aan personeel
en opvanglocaties. Omdat gemeenten, anders dan het COA, een breder takenpakket hebben,
waaronder ook de huisvesting van asielstatushouders, leidt dit tot moeilijke bestuurlijke
afwegingen. Het maatschappelijk draagvlak voor de opvang van asielzoekers komt volgens
de VNG hiermee onder druk te staan.45

Mede gelet op het voorgaande is van belang dat de regering op 27 maart 2023 het voorstel
voor de zogenoemde Spreidingswet heeft voorgelegd aan de Tweede Kamer.46 Die wet beoogt het reguliere kader voor de opvang van asielzoekers structureel te
veranderen, in die zin dat in plaats van het COA voortaan de gemeenten verantwoordelijk
zijn voor de capaciteit aan opvanglocaties.47 Belangrijk is ook dat de Spreidingswet beoogt dat, anders dan nu het geval is, alle
gemeenten verplicht kunnen worden om mee te werken aan de opvang van asielzoekers.
Als het onderhavige wetsvoorstel van kracht blijft nadat de Spreidingswet in werking
is getreden, betekent dit in de praktijk dat gemeenten voor zowel reguliere asielzoekers
als Oekraïense ontheemden opvanglocaties moeten regelen, maar alleen voor de opvang
van laatstgenoemden ook daadwerkelijk juridisch verantwoordelijk zijn. Gelet op de
schaarste aan opvangplekken ligt het niet op voorhand in de rede dat gemeenten bij
het selecteren en inrichten van die locaties altijd een strikte scheiding naar doelgroep
aanbrengen. Wat betreft eisen die aan de opvang worden gesteld, is een strikte scheiding
ook niet noodzakelijk.48

Echter, zoals de VNG in reactie op het wetsvoorstel heeft onderstreept, leidt dit
er wel toe dat twee opvangsystemen door elkaar gaan lopen, met praktische problemen
van dien.49 Zo zullen op een gemengde opvanglocatie zowel medewerkers van de gemeente als medewerkers
van het COA werken. Bovendien kan de vraag worden gesteld wie vóórgaat bij de verdeling
van schaarse opvangplekken: een Oekraïense ontheemde of een reguliere asielzoeker?
De omstandigheid dat eerstgenoemde onder de verantwoordelijkheid van een gemeente
valt en laatstgenoemde – ook bij eventuele inwerkingtreding van de Spreidingswet50 – onder de verantwoordelijkheid van het COA, kan leiden tot frictie tussen deze organen.
De toelichting bij het wetsvoorstel zou op deze punten moeten worden aangevuld. Het
is raadzaam om daarbij nader toe te lichten welk orgaan de opvang van Oekraïense ontheemden
zal coördineren,51 en dit niet uit te stellen tot een nog op te stellen convenant.52

Ten slotte komt de vraag op of er na inwerkingtreding van de Spreidingswet nog de
noodzaak bestaat voor een aparte wettelijke regeling voor de opvang van Oekraïense
ontheemden. Zonder een dergelijke regeling vallen zij in beginsel immers onder het
reguliere kader, en dan dus ook onder de Spreidingswet.53 Die wet adresseert, net als het voorliggende wetsvoorstel, het gebrek aan opvangcapaciteit
bij het COA. Als beide wetsvoorstellen aan die problematiek tegemoet beogen te komen,
is de vraag wat de inwerkingtreding van de Spreidingswet betekent voor de maatregelen
omtrent de opvang van ontheemde Oekraïners en of in dat geval nog een rechtvaardiging
bestaat voor twee naast elkaar bestaande regimes. De toelichting gaat daar in onvoldoende
mate op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op de hiervoor genoemde punten in te
gaan.

Reactie op punt 3 van het advies

De tijdelijke taak die door het college van burgemeester en wethouders wordt voortgezet
is beperkt tot ontheemden uit Oekraïne. Gemeenten krijgen dus geen wettelijke taak
bij de opvang van andere asielzoekers: daarvoor blijft het COA verantwoordelijk. Onder
de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (hierna: Spreidingswet)
krijgen gemeenten in dat verband een wettelijke taak om asielopvangplaatsen beschikbaar
te stellen aan het COA.54

De Afdeling constateert daarom terecht dat er tijdelijk sprake is van twee naast elkaar
bestaande opvangsystemen. Dit kan betekenen dat in bepaalde gemeenten op eenzelfde
locatie zowel ontheemden worden opgevangen (door de gemeente) als andere asielzoekers
(door het COA). Het onderhavige voorstel van wet noch de Spreidingswet staat daaraan
in de weg. Zoals de Afdeling terecht opmerkt is een strikte scheiding ook niet noodzakelijk,
omdat de opvang die aan ontheemden moet worden geboden in zowel kwalitatief als kwantitatief
opzicht niet mag verschillen van de opvang die aan andere asielzoekers moet worden
geboden. Er is daarom ook geen sprake van een situatie waarin één van deze groepen
vóórgaat bij de verdeling van schaarse opvangplekken. Ontheemden en andere asielzoekers
hebben elk in gelijke mate recht op deugdelijke opvang.

In dit verband werpt de Afdeling de vraag op hoe de inwerkingtreding van de Spreidingswet
zich verhoudt tot het onderhavige voorstel van wet. Hierop wordt opgemerkt dat ontheemden
direct na inwerkingtreding van de Spreidingswet niet direct (weer) onder de verantwoordelijkheid
van het COA vallen. Het onderhavige voorstel van wet voorziet immers in enkele tijdelijke
wijzigingen van de Wet Centraal Orgaan Opvang asielzoekers, zodat het COA gedurende
de werkingsduur van het onderhavige voorstel van wet niet is belast met de opvang
van ontheemden uit Oekraïne. Dit betekent dat opvangplaatsen voor deze ontheemden
gedurende die periode evenmin onder de reikwijdte van de Spreidingswet vallen.

Op de langere termijn is echter samenloop voorzien. Uiterlijk een jaar nadat de ontheemden
uit Oekraïne niet langer onder de reikwijdte van de Richtlijn tijdelijke bescherming
vallen en de tijdelijke bescherming dus eindigt, eindigt ook de taak van het college
van burgemeester en wethouders. Vanaf dat moment vallen de ontheemden (weer) onder
de verantwoordelijkheid van het COA en derhalve ook onder de reikwijdte van de Spreidingswet
– één en ander vanzelfsprekend slechts voor zover de ontheemden uit Oekraïne dan niet
al zijn teruggekeerd of, indien de tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne
ook daarna nog noodzakelijk is, dat verblijf op andere wijze wordt voortgezet.55 De memorie van toelichting is langs voorgaande lijn aangevuld. Daarbij is ook ingegaan
op de wijze waarop de bestuurlijke afstemming over de opvang van ontheemden uit Oekraïne
zal plaatsvinden.56

4. Algemene Verordening Gegevensbescherming

Het wetsvoorstel creëert verschillende grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens,
waaronder gegevens over de gezondheid van Oekraïense ontheemden.57 Deze laatste gegevens zijn bijzondere persoonsgegevens die volgens de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) alleen mogen worden verwerkt onder bepaalde voorwaarden.
Een belangrijke voorwaarde is dat passende en specifieke maatregelen moeten worden
getroffen ter bescherming van de grondrechten en fundamentele belangen van de betrokkene.58 De toelichting vermeldt dat in dergelijke waarborgen zal worden voorzien door de
Regeling opvang ontheemden Oekraïne.59

Uit de voorgestelde wettekst kan niet worden afgeleid dat voormelde passende en specifieke
waarborgen worden geregeld in de Regeling opvang ontheemden Oekraïne. Gelet op het
belang van een duidelijke verwerkingsgrondslag in de wet, alsmede het belang van Oekraïense
ontheemden om te kunnen voorzien onder welke voorwaarden hun bijzondere persoonsgegevens
worden verwerkt, is het noodzakelijk om op het niveau van de wet de waarborgen vast
te stellen of een expliciete bepaling op te nemen waarin de bevoegdheid om waarborgen
vast te stellen wordt gedelegeerd.

Verder is niet duidelijk in welke waarborgen de Regeling opvang ontheemden Oekraïne
zal voorzien. Dit kan niet zonder meer uit de thans toepasselijke regeling worden
afgeleid omdat specifieke regels over het verwerken van persoonsgegevens daarin ontbreken.
Een nadere concretisering van de waarborgen is hier geboden, juist vanwege het open
karakter van de AVG.60 Als is bedoeld dat de Regeling opvang ontheemden Oekraïne nog zal worden aangepast
om aan de eisen van de AVG te voldoen, betekent dit dat aan die eisen mogelijk nog
niet wordt voldaan op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De toelichting
gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert om de toelichting bij het wetsvoorstel op de voorgaande punten
te verduidelijken en om aan het wetsvoorstel een bepaling toe te voegen inzake de
passende en specifieke maatregelen waarmee de grondrechten en fundamentele belangen
van betrokkenen worden beschermd.

Reactie op punt 4 van het advies

De Afdeling wijst er terecht op dat bij de verwerking van bijzondere categorieën van
persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid, moet zijn voorzien in passende
waarborgen voor de (grond)rechten en vrijheden van de betrokkene.61 In verband daarmee was in artikel 6, derde lid, reeds opgenomen dat deze persoonsgegevens
uiterlijk vier jaar na de eerste verwerking worden verwijderd. In aanvulling daarop
is aan het voorgestelde artikel 6 een lid toegevoegd waarin is voorgeschreven dat
bij ministeriële regeling wordt voorzien in passende en specifieke maatregelen voor
de verwerking van deze persoonsgegevens. Dit zal gebeuren in de Regeling opvang ontheemden
Oekraïne, die hierop zal zijn aangepast op het moment dat het onderhavige voorstel
van wet in werking treedt. In de toelichting op die regeling zal ook worden ingegaan
op de wijze waarop in de uitvoeringspraktijk invulling zal worden gegeven aan deze
waarborgen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek u het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg