Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 april 2023, nr. 2023000923,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 21 juni 2023, nr. W12.23.00082/III, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 5 april 2023, no. 2023000923, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet kinderopvang in verband met een structurele regeling voor meertalige dagopvang,
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel biedt kinderopvangcentra een structurele mogelijkheid om meertalige
dagopvang in het Engels, Frans of Duits aan te bieden, voor ten hoogste vijftig procent
van de openingstijd per dag. Doel is te zorgen voor een snellere verwerving van de
Duitse, Engelse of Franse taal door kinderen, het bieden van een voorbereiding op
tweetalig basisonderwijs waardoor een doorgaande leerlijn naar het primair onderwijs
ontstaat en bevordering van de integratie van anderstalige kinderen.2

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de wens om meertalige kinderopvang
structureel mogelijk te maken. Wel merkt zij op dat met de inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel tot aan 1 januari 2025 twee verschillende uitzonderingsregimes naast
elkaar zullen bestaan: «meertalige kinderopvang» met in regelgeving verankerde kwaliteitseisen
en «anderstalige kinderopvang», zonder het waarborgen van kwaliteitseisen.

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken waarom er niet voor is gekozen
de kwaliteitseisen gelijktijdig te harmoniseren. Zij adviseert daarnaast in de toelichting
aandacht te besteden aan de vraag hoe de toegankelijkheid in de praktijk zal uitwerken,
gegeven de verwachting van de ontwikkeling in het aanbod van en de vraag naar meertalige
dagopvang. In verband daarmee adviseert de Afdeling de toelichting aan te passen.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Het voorstel strekt tot wijziging van de Wet Kinderopvang (Wko), waarbij «meertalige
kinderopvang» wordt geïntroduceerd. Dit omvat zowel «meertalige buitenschoolse opvang»
als «meertalige dagopvang» voor 0–4 jarigen (hierna: dagopvang). Het biedt kinderopvangcentra
de mogelijkheid om, naast meertalige buitenschoolse opvang, meertalige dagopvang in
het Engels, Frans of Duits aan te bieden, voor vijftig procent van de openingstijd
per dag.3

Sinds 2016 is het voor kinderopvangcentra wettelijk mogelijk om meertalige buitenschoolse
opvang aan te bieden om zo aan te sluiten bij de ontwikkeling in het vroeg vreemde
talen-onderwijs.4 Voor de dagopvang werd dat niet mogelijk gemaakt, omdat te weinig wetenschappelijk
onderzoek was gedaan naar de effecten van het aanbieden van meertalige dagopvang op
de taalontwikkeling van kinderen (voor het Nederlands en Engels). Wel vindt op dit
moment een experiment plaats waarmee het mogelijk is dat kinderopvangcentra voor de
duur van vier jaar voor ten hoogste vijftig procent van de openingstijd per jaar de
dagopvang in de Duitse, Engelse of Franse taal verzorgen.5 Deze talen sluiten aan op het tweetalig onderwijs in het bekostigde primaire onderwijs.6 Het experiment eindigt uiterlijk 1 februari 2024. Op dat moment moet dit wetsvoorstel
tot wet zijn verheven en in werking zijn getreden.7

De Universiteit van Amsterdam heeft het experiment gemonitord en onderzocht wat de
effecten zijn van die meertalige dagopvang op de taalontwikkeling van kinderen. De
belangrijkste bevinding was dat er geen negatieve effecten zijn.8

De regering heeft deze bevinding overgenomen en wijst in de toelichting op de voordelen
van meertalige dagopvang.9 Volgens de toelichting zorgt het voor een snellere verwerving van de Duitse, Engelse
of Franse taal, is het een voorbereiding op tweetalig basisonderwijs waardoor een
doorgaande leerlijn naar het primair onderwijs ontstaat en kan het de integratie van
anderstalige kinderen bevorderen.10 De regering heeft daarop besloten meertalige dagopvang structureel mogelijk te maken
en het experiment te codificeren met als aanpassing dat het meertalige aanbod nu maximaal
vijftig procent van de openingstijd per dag kan beslaan.11

2. Kwaliteitseisen en toegankelijkheid

De Afdeling merkt op dat met dit wetsvoorstel een structurele mogelijkheid wordt geboden
voor een nieuwe vorm van dagopvang. De positieve evaluatie van het experiment kan
op zichzelf beschouwd aanleiding zijn om te voorzien in een duurzame wettelijke grondslag.
Tegelijkertijd wijst de Afdeling daarbij op het volgende.

a. Kwaliteitseisen

De Wet kinderopvang (Wko) geeft regels voor de te spreken voertaal in de kinderopvang.
Uitgangspunt is de Nederlandse taal als voertaal te hanteren, dan wel de Friese taal,
of andere streektaal die levend in gebruik is.12 Naast de mogelijkheid van meertalige buitenschoolse opvang13 kan in de kinderopvang een andere voertaal worden gebruikt als de herkomst van de
kinderen in specifieke omstandigheden daarom vraagt, de zogenoemde «anderstalige kinderopvang».14 Met dit wetsvoorstel wordt het aanbieden van meertalige dagopvang als mogelijkheid
structureel toegevoegd.

Uit de toelichting blijkt dat belang wordt gehecht aan de kwaliteit van de meertalige
dagopvang. Om die kwaliteit te waarborgen, zijn in lagere regelgeving aanvullende
kwaliteitseisen voor «meertalige buitenschoolse opvang» opgenomen die, blijkens de
toelichting, ook gaan gelden voor de «meertalige dagopvang». In de kern gaat het om
gestelde taaleisen aan beroepskrachten en eisen aan het pedagogisch beleidsplan.15 Voor de «anderstalige kinderopvang» gelden die aanvullende eisen (nog) niet; daarvoor
geldt alleen het vereiste van een door de kinderopvangorganisatie zelf op te stellen
gedragscode.16 De regering stelt in de toelichting dat vergelijkbare kwaliteitseisen uiterlijk per
1 januari 2025 ook voor de «anderstalige kinderopvang» moeten zijn opgenomen in de
lagere regelgeving.17
18

De Afdeling merkt op dat met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel twee verschillende
regimes zullen ontstaan: de «meertalige kinderopvang» met in de regelgeving verankerde
kwaliteitseisen en de «anderstalige kinderopvang», zonder het waarborgen van kwaliteitseisen.
Dit wordt in januari 2025 gelijk getrokken. Uit de toelichting blijkt niet waarom
dit tijdpad verschilt. Niet goed valt in te zien waarom de kwaliteitseisen aan meertalige
dagopvang prioritair zouden zijn aan het stellen van kwaliteitseisen aan anderstalige
opvang. In de kern gaat het immers om eenzelfde soort aanbod van kinderopvang waaraan
dezelfde kwaliteitseisen kunnen worden gesteld. Zonder nadere toelichting is niet
duidelijk waarom er niet voor is gekozen dit parallel aan elkaar te regelen. De Afdeling
adviseert de keuze hiervoor nader te motiveren.

De Raad van State wijst op het naast elkaar bestaan van meertalige kinderopvang en
de uitzondering in het tweede lid van artikel 1.55. Die uitzondering houdt in dat
mede een andere taal als voertaal gebezigd mag worden, indien de herkomst van de kinderen
in specifieke omstandigheden daartoe noodzaakt. Dit wordt beleidsmatig ook wel aangeduid
met «anderstalige kinderopvang».

De kwaliteitseisen, waarop de Raad van State doelt, worden in lagere regelgeving vastgelegd.
De grondslagen voor het regelen van de aanvullende kwaliteitseisen voor «anderstalige
kinderopvang» bestaan al in de Wet kinderopvang.19 Dit zou dus geen wijziging van de Wet kinderopvang vergen.

Het tweede lid van artikel 1.55 moet worden herzien, in het licht van meertalige kinderopvang,
maar ook in het licht van de taaleis Nederlands, die per 1 januari 2025 in werking
treedt. De wijziging van het tweede lid wordt niet meegenomen in het wetstraject voor
meertalige kinderopvang, omdat de Wet kinderopvang een maximale termijn van twee jaar
toekent om een experiment na afloop van de looptijd om te zetten in wetgeving. Met
andere woorden, voor meertalige kinderopvang moet uiterlijk 1 februari 2024 een structurele
regeling getroffen zijn. Dit om ervoor te zorgen dat de deelnemers aan het experiment
meertalige dagopvang kunnen blijven aanbieden. Dit is verduidelijkt in de toelichting
op het wetsvoorstel.

De kwaliteitseisen voor «anderstalige kinderopvang» vergen echter nog nadere uitwerking.
Er is meer tijd nodig om in te spelen op de variatie die er is in opvang die op grond
van het tweede lid mede in een andere voertaal wordt aangeboden.

Ter illustratie: dit lid wordt onder meer gebruikt door kinderopvanglocaties die verbonden
zijn aan internationale scholen (preschools). Vaak bieden deze kinderopvanglocaties
een hoger percentage dan 50% opvang in een andere voertaal aan omdat de herkomst van
de kinderen in specifieke omstandigheden daartoe noodzaak geeft. Of opvang wordt geboden
in een andere taal dan Duits, Engels of Frans. Een andere toepassing van dit lid is
voor de opvang van Oekraïense vluchtelingenkinderen, waarbij de opvang mede in het
Oekraïens wordt aangeboden. Het hanteren van een andere voertaal heeft in deze voorbeelden
een ander doel en kent ook een andere doelgroep. Daarom zijn mogelijk ook andere aanvullende
kwaliteitseisen passend, om goed in te spelen op de praktijk.

b. Toegankelijkheid meertalige dagopvang

In samenhang hiermee rijst ook de vraag naar de toegankelijkheid van de meertalige
dagopvang, in de zin van de beschikbaarheid van het aanbod van meertalige opvang.
De toelichting vermeldt dat meertalige dagopvang toegankelijk is voor elk kind in
Nederland. Tegelijkertijd wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel geen aandacht
besteed hoe die toegankelijkheid in de praktijk zal uitwerken. Dit klemt om meerdere
redenen.

De UvA adviseert in haar rapport de meertalige dagopvang toegankelijk te maken voor
alle groepen in de samenleving die daarin zijn geïnteresseerd, maar zij heeft ook
geconstateerd dat meertalige dagopvang vooral hoger opgeleide ouders en hun kinderen
trekt. Verder blijkt uit de toelichting dat gemeenten meertalige dagopvang wensen
omdat zij een aantrekkelijk vestigingsklimaat willen scheppen voor internationale
bedrijven, dat de vraag naar en het aanbod van meertalige dagopvang beperkt zal zijn,
dat het aanbod zich zal concentreren tot locaties die veelal gevestigd zijn bij een
internationale school, waarvan de ouders expats zijn of een andere taal spreken. De
Afdeling merkt op dat dit samenspel van factoren er toe zou kunnen leiden dat de toegankelijkheid
niet voor elk kind gelijk is en daarmee segregatie in de hand werkt, zowel op inkomenspositie
en opleidingsniveau van ouders/verzorgers van kinderen als regionaal. De Afdeling
adviseert dan ook in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag hoe de toegankelijkheid
in de praktijk zal uitwerken, gegeven de verwachting van de ontwikkeling in het aanbod
van en de vraag naar meertalige dagopvang.

Er kunnen verschillende redenen zijn om meertalige kinderopvang aan te bieden of te
willen gebruiken. Deze redenen zullen verschillen per doelgroep ouders en kinderen.
Dat meertalige kinderopvang in het experiment vooral hoger opgeleide ouders trok,
betekent niet dat deze opvangvorm alleen voor hen van meerwaarde is.

Het kinderopvangbeleid zet in brede zin in op het vergroten van de kansengelijkheid
(toegankelijkheid) en het stimuleren dát ieder kind naar de kinderopvang gaat. Ik
gun het alle kinderen dat zij in die eerste jaren de kans krijgen om zich te verrijken
binnen de kinderopvang. Ouders kiezen of en zo ja, naar welke opvangvorm, zij hun
kind willen brengen. Dit kan meertalige opvang zijn, maar er zijn nog veel andere
aspecten waarop kinderopvanglocaties zichzelf onderscheiden (zoals muziek, natuur,
gezondheid, levensovertuiging). Ik wil ouders, wie deze opvangvorm aanspreekt, in
de gelegenheid stellen om hiervoor te kiezen.

Daarom maakt dit wetsvoorstel meertalige kinderopvang mogelijk voor alle kinderen,
buiten de wettelijke uren voor voorschoolse educatie. Kinderen of ouders hoeven niet
aan extra voorwaarden te voldoen om gebruik te mogen maken van meertalige kinderopvang.
In principe heeft dus ieder kind toegang.

In de praktijk wordt de toegankelijkheid mede bepaald door de beschikbaarheid van
meertalige kinderopvang in de buurt. De beschikbaarheid van meertalige kinderopvang
wordt bepaald door vraag en aanbod. Hierdoor kan het zijn dat het aanbod van meertalige
kinderopvang beperkter is in een bepaalde regio. Kinderopvangorganisaties zijn namelijk
vrij in hun keuze om meertalige kinderopvang aan te bieden. SZW stuurt het aanbod
in de kinderopvangsector niet.

Het gebruik van meertalige kinderopvang is daarnaast ook afhankelijk van de keuze
van ouders voor deze opvangvorm. Hierdoor kan het voorkomen dat ouders er niet voor
kiezen, ook als het wel beschikbaar is. Zij kunnen hier verschillende redenen voor
hebben. Misschien vinden zij andere aspecten belangrijker (bijvoorbeeld een antroposofische,
gezonde of agrarische kinderopvang). Het kan ook zijn dat zij Nederlandstalige opvang
prefereren.

Het is niet uit te sluiten dat er in de praktijk meer kinderen van hoogopgeleide en/of
expat ouders zullen deelnemen, ondanks dat de toegankelijkheid in de ogen van de regering
voor iedereen gelijk is. Het uitgangspunt is echter dat alle ouders die dat willen,
de kans hebben om gebruik te maken van meertalige kinderopvang. Ik wil een bepaalde
groep kinderen meertalige dagopvang ook niet ontzeggen, omdat een andere groep kinderen
hier mogelijk geen gebruik van zal maken.

In de toelichting op het wetsvoorstel is daarom benadrukt dat meertalige kinderopvang
voor alle kinderen voordelen kan bieden, ongeacht afkomst of inkomensachtergrond en
opleidingsniveau van ouders en verzorgers. Ik hecht eraan dat ouders zelf kunnen kiezen
welke opvangvorm bij hen past. Het is daarom belangrijk dat ouders goed geïnformeerd
zijn over de mogelijkheden en de voordelen van meertalige kinderopvang. Dit zodat
iedere ouder een weloverwogen keuze kan maken over welke opvangvorm bij hun past.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip