Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 5 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 februari 2022 (W04.21.0388/I) en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 4 juli
2023, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 23 december
2021 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Koerhuis, Van der Plas en Grinwis
tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Woningwet in verband met
het bieden van huurbescherming aan weeskinderen (Wet bescherming weeskinderen), met
memorie van toelichting.

De initiatiefnemers beogen met dit voorstel te voorzien in een vorm van huurbescherming
voor wezen in woningen van woningcorporaties via informatievoorziening, voortzetting
van het huurcontract en een tijdelijke verlaging van de huurprijs.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens van de initiatiefnemers
te voorkomen dat kinderen na het verlies van hun ouder(s) het ouderlijk huis moeten
verlaten. Zij acht de noodzaak van het voorstel echter niet overtuigend aangetoond,
nu ook recente regelgeving en een gedragscode beogen het probleem aan te pakken.

Daarnaast blijkt uit de toelichting niet of andere belangen dan die van achterblijvende
kinderen bij het voorstel tot voortzetting van de huur voor langere tijd en verlaging
van de huurprijs zijn betrokken.

Tot slot merkt de Afdeling op dat het voorstel op enkele punten onduidelijk is. Dit
komt in het bijzonder door discrepanties tussen het wetsvoorstel en de toelichting
en onduidelijkheden over de vraag hoe in het voorstel genoemde zaken moeten worden
vastgesteld.

In verband met deze opmerkingen adviseert de Afdeling het wetsvoorstel niet in behandeling
te nemen, tenzij het is aangepast.

De initiatiefnemers danken de afdeling advisering van de Raad van State voor het ontvangen
advies. De gemaakte opmerkingen zijn aanleiding om de toelichting op diverse punten
te verduidelijken en aan te vullen en tevens om enkele wijzigingen door te voeren
in de wettekst. Hieronder wordt op deze punten ingegaan.

1. Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel voorziet op drie manieren in het verstevigen van de positie van wezen
die na het overlijden van hun ouder(s) achterblijven in de woning van een woningcorporatie.
Het voorstel voorziet in een informatieplicht, op grond waarvan de woningcorporatie
de wees (en iedere andere bewoner die hoofdverblijf heeft bij de bewoner op het moment
van overlijden) moet informeren over zijn rechten en plichten. Deze informatie moet
binnen twee weken en een maand na het overlijden van de ouder worden verstrekt.

Daarnaast voorziet het voorstel in een verplichting voor de woningcorporatie de huur
voort te zetten als de jongere tussen de 16 en 27 jaar is. De huur wordt voortgezet
tot de jongere 28 is. Daarbij geldt als voorwaarde dat de ouderloze jongere de huurprijs
kan voldoen en hoofdverblijf heeft gehad in het huis ten tijde van het overlijden
van de ouder. Tot slot voorziet het voorstel in een verplichte huurverlaging voor
jongeren onder de 23 jaar.

2. Recente wijzigingen in de regelgeving voor woningcorporaties

Volgens de initiatiefnemers hebben woningcorporaties nu al de ruimte wezen een tijdelijk
huurcontract aan te bieden voor de huidige woning.1 Daarbij wijzen zij op voorbeelden waarbij de woningcorporaties van deze mogelijkheid
geen gebruik zouden hebben gemaakt.2 Hieruit blijkt volgens de initiatiefnemers de noodzaak tot het vastleggen en verbeteren
van huurbescherming voor wezen in de wet.

De Afdeling merkt op dat de mogelijkheid tot het aanbieden van een tijdelijk huurcontract
recentelijk is gecreëerd, door wijziging van de Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting
2015 (Rtiv).3 In de Rtiv is vastgelegd aan welke groepen woningcorporaties tijdelijke huurcontracten
mogen aanbieden. Tot de recente Rtiv-wijziging, en daarmee ook ten tijde van de door
de initiatiefnemers aangehaalde voorbeelden, waren wezen daarin niet opgenomen en
had de woningcorporatie dus niet de mogelijkheid aan deze groep een tijdelijk huurcontract
aan te bieden. Door de recente wijziging kunnen woningcorporaties aan wezen een tijdelijk
huurcontract aanbieden.4

De Rtiv verplicht de woningcorporaties niet tot het aanbieden van een tijdelijk huurcontract.
In aanvulling op de recente wijziging van de Rtiv is op 20 december 2021 de «Gedragscode
voor verhuurders. Ondersteuning van jongvolwassen wezen in ouderlijke huurwoningen»
vastgesteld.5 Deze gedragscode is in samenspraak met verhuurders en experts opgesteld en wordt
onder meer ondersteund door Aedes, de VNG en de woonbond.6 De kern van de gedragscode is dat de verhuurder maatwerk biedt aan jongvolwassen
wezen. Hierbij is het uitgangspunt dat de wees niet op straat komt te staan en op
het gebied van huisvesting wordt ondersteund.

De initiatiefnemers stellen dat een gedragscode berust op het vertrouwen dat «corporaties
goed gedrag vertonen.»7 Volgens de initiatiefnemers blijkt echter uit de genoemde voorbeelden dat een gedragscode
onvoldoende vertrouwen biedt.8 Daarom moet de huurbescherming van wezen in de wet worden verzekerd. Anders blijft
het risico dat een kind uit huis wordt gezet volgens hen bestaan.9

De Afdeling wijst erop dat het aanbieden van tijdelijke huurcontracten weliswaar geen
verplichting is, maar dat verschillende relevante partijen door middel van de gedragscode
te kennen hebben gegeven de nieuwe mogelijkheden te willen benutten. Het betreft hier
een vorm van zelfregulering die betrokkenen in grote mate zelf verantwoordelijk maakt
voor het opstellen, uitvoeren en handhaven van de regels.10 Dit kan de acceptatie en effectiviteit van de regel ten goede komen. Daarbij biedt
het ook ruimte voor maatwerk. De conclusie van de initiatiefnemers dat een gedragscode
onvoldoende is om wezen de door hen beoogde bescherming te bieden, acht de Afdeling
daarom prematuur en niet overtuigend gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak van de voorgestelde wettelijke
bepalingen onvoldoende aangetoond. Met name acht de Afdeling niet overtuigend gemotiveerd
dat van de gewijzigde Rtiv aangevuld met de gedragscode, geen betere huurbescherming
van wezen kan worden verwacht.

Met het oog hierop, en vanwege het feit dat niet duidelijk is of verschillende belangen
voldoende tegen elkaar zijn afgewogen, adviseert de Afdeling het voorstel te heroverwegen.
Op de belangenafweging gaat de Afdeling in het onderstaande verder in.

De initiatiefnemers achten de noodzaak van het voorstel ondertussen wel overtuigend
aangetoond. Een jaar nadat de gedragscode en de ministeriële regeling voor woningcorporaties
is afgesproken en de initiatiefwet naar de Raad van State is gestuurd, is er helaas
weer een schrijnend geval voorbijgekomen. Een kind dat veertien dagen ervoor wees
was geworden, dreigde op straat te belanden, omdat de huur dreigde te worden opgezegd.
Door de tussenkomst van Stichting Weeswijzer i.o. is dit voorkomen, maar dit laat
wel zien dat de gedragscode onvoldoende vertrouwen biedt en de problematiek niet oplost.11, 12

De initiatiefnemers hebben tevens de rechten van weeskinderen, die de huur hebben
voortgezet op grond van het voorgestelde artikel 54d van de Woningwet, voor de situatie
vanaf 28 jaar in het huidige wetsvoorstel uitgebreid. Zonder daarvoor iets te regelen,
zou het kunnen voorkomen dat de huur wordt opgezegd en het weeskind vanaf het 28e levensjaar op straat belandt. Om dit te voorkomen, regelt het uitgebreide wetsvoorstel
dat de woningcorporatie de huur van het weeskind vanaf het 28e levensjaar alleen kan opzeggen als blijkt dat het weeskind een vervangende passende
huurwoning voor onbepaalde tijd kan verkrijgen. De woningcorporatie kan die woning
aanbieden en de verkregen huurwoning moet passen bij de huishoudsamenstelling en de
draagkracht.

Er zijn ook andere belangen afgewogen dan die van weeskinderen. Het financiële belang
van woningcorporaties is afgewogen. Gezien de goede financiële positie die woningcorporaties
hebben, en de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel die verwaarloosbaar klein zijn
voor woningcorporaties, hebben de initiatiefnemers in dit wetsvoorstel gekozen voor
het belang van weeskinderen. Ook het belang van andere doelgroepen is afgewogen. Aangezien
weeskinderen een jonge, kwetsbare doelgroep vormen die wordt geconfronteerd met een
plotselinge, schrijnende situatie, is het van belang dat er stabiliteit blijft bestaan
die kan worden gegeven in het ouderlijk huis. Weeskinderen hebben niet de keuze kunnen
maken voor de situatie waarin ze zijn beland, en juist deze kwetsbare positie moet
beschermd worden. De initiatiefnemers zijn op de hoogte van de lange wachttijden voor
een sociale huurwoning en beseffen dat het laten blijven wonen van een weeskind, ten
koste gaat van een ander woningzoekende. De initiatiefnemers zijn van mening dat de
kwetsbare positie waar weeskinderen zich in bevinden hierin de doorslag geeft. Juist
in een tijd waarin alle zekerheid al is afgenomen, is het kunnen blijven woningen
in de eigen woning van doorslaggevend belang. Hierbij geldt dat indien de ouder niet
was overleden, de woning ook niet voor een andere woningzoekende in aanmerking zou
zijn gekomen.

De initiatiefnemers hebben de discrepanties tussen het wetsvoorstel en de toelichting
weggenomen door in de toelichting de praktische invulling aan de informatieplicht
niet langer verplichtend te laten zijn.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

3. Voortzetting van de huur en huurverlaging

Het wetsvoorstel voorziet in huurbescherming voor wezen door te regelen dat bij overlijden
van de ouder(s) de wees het huurcontract voortzet totdat hij of zij 28 jaar oud wordt.
Indien de wees nog geen 23 is, moet de woningcorporatie voorzien in een huurverlaging.
Hiermee worden de belangen van de wees gediend. De Afdeling is het met de initiatiefnemers
eens dat deze belangen zeer relevant zijn. Zij mist in de toelichting echter een belangenafweging,
waarbij ook de belangen van de woningcorporatie en andere woningzoekenden, die behoren
tot de doelgroep van de woningcorporatie, worden meegenomen.

Woningcorporaties moeten voorzien in betaalbare woningen voor wettelijk bepaalde groepen
woningzoekenden. Ook moeten zij met voorrang mensen huisvesten die zich in een kwetsbare
situatie bevinden. Mede gezien de krapte op de woningmarkt is het voor een woningcorporatie
van belang dat zij passend kan toewijzen. Daarmee is de verplichting een jongere tot
de 28 jaar een huurcontract voor een specifieke woning aan te bieden – ongeacht de
grootte van de woning en de vraag of de woning ook financieel passend is – niet verenigbaar.

Uit de toelichting blijkt dat als alternatief is overwogen de wees het recht te geven
op eerst een tijdelijk huurcontract van twee jaar voor de huidige woning en vervolgens
een nieuw huurcontract voor een meer passende corporatiewoning totdat betrokkene 28
jaar wordt. Volgens de initiatiefnemers weegt het voordeel van het toewijzen van een
meer passende woning niet op tegen de nadelen van stress en onzekerheid van een tijdelijk
huurcontract. Daarbij, zo stellen de initiatiefnemers, woont een deel van de weeskinderen
al in een passende corporatiewoning. Ook hier lijkt geen sprake van het meewegen van
andere belangen.

De Afdeling adviseert in de toelichting de belangenafweging in dit opzicht aan te
vullen.

De initiatiefnemers wijzen erop dat de specifieke corporatiewoning niet wordt toegewezen
aan het weeskind, maar dat het weeskind er al woont. Woningcorporaties kunnen altijd
de keuze maken om geheel vrijblijvend een nieuwe, eventueel passender corporatiewoning
aan te bieden. Weeskinderen hebben niet de keuze kunnen maken voor de situatie waarin
ze zijn beland, en juist deze kwetsbare positie moet beschermd worden. De initiatiefnemers
wegen het belang van weeskinderen om in hun vertrouwde omgeving te kunnen blijven
wonen zwaarder dan het financiële belang van woningcorporaties en het belang van andere
doelgroepen. De initiatiefnemers zijn op de hoogte van de lange wachttijden voor een
sociale huurwoning en beseffen dat het laten blijven wonen van een weeskind, ten koste
gaat van een ander woningzoekende. De initiatiefnemers zijn van mening dat de kwetsbare
positie waar weeskinderen zich in bevinden hierin de doorslag geeft. Juist in een
tijd waarin alle zekerheid al is afgenomen, is het kunnen blijven wonen in de eigen
woning van doorslaggevend belang. Hierbij geldt dat indien de ouder niet was overleden,
de woning ook niet voor een andere woningzoekende in aanmerking zou zijn gekomen.

4. Onduidelijkheden in het wetsvoorstel

De Afdeling merkt op dat er onduidelijkheden in het wetsvoorstel zitten. Dit komt
in de eerste plaats omdat er op punten een discrepantie bestaat tussen het wetsvoorstel
en de toelichting. Dit betreft onder andere de informatieplicht. Deze verplichting
vloeit voort uit het wetsvoorstel, maar de inhoud van deze verplichting is niet duidelijk.
De bepaling verwijst enkel naar contractuele rechten en plichten, terwijl uit de toelichting
blijkt dat de informatieplicht meer omvat.13

Daarnaast wordt uit het voorstel niet duidelijk hoe enkele zaken moeten worden vastgesteld.
Zo zijn er volgens de toelichting «enkele voorwaarden» voor het voortzetten van het
huurcontract. De voorwaarde dat een jongere de huurprijs moet kunnen betalen spreekt
voor zich, maar omdat volgens de toelichting geen inkomenstoets hoeft te worden gedaan
is niet duidelijk hoe dit moet worden vastgesteld. Tot slot blijkt noch uit het voorstel,
noch uit de toelichting hoe moet worden vastgesteld dat de jongere daadwerkelijk hoofdverblijf
in de woning heeft gehad.

De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel op dit punt onder 3.2 (Voortzetting van
het huurcontract tot en met het 27e levensjaar) aangepast. Het weeskind moet de huurprijs
kunnen betalen. De woningcorporatie doet hiervoor een inkomenstoets. Als het weeskind
wat draagkracht, waaronder inkomen en vermogen, betreft in aanmerking komt voor huurtoeslag,
maar de rekenhuur (voor de betreffende leeftijd) te hoog is om huurtoeslag te ontvangen,
dan moet de woningcorporatie de huurprijs, conform het voorgestelde artikel 54d, vierde
lid, tijdelijk verlagen.

De Afdeling adviseert de noodzakelijke eisen en randvoorwaarden in het wetsvoorstel
zelf op te nemen en deze duidelijk toe te lichten.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De initiatiefnemers hebben deze opmerkingen overgenomen in het wetsvoorstel en stellen
nu voor het wetsvoorstel in behandeling te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De initiatiefnemers hebben zowel het wetsvoorstel als de memorie van toelichting aangepast
en aangevuld om de bezwaren van de afdeling advisering van de Raad van State weg te
nemen. De initiatiefnemers zijn van mening dat het van groot belang is dat het wetsvoorstel
in behandeling wordt genomen en wordt aangenomen om weeskinderen huurbescherming te
geven.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Koerhuis
Van der Plas
Grinwis
Westerveld

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W04.21.0388/I

– In artikel I, het voorgestelde onderdeel in artikel 274 lid 1 van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek toevoegen als onderdeel h in plaats van (een reeds bestaand) onderdeel g.

– In artikel II, het voorgestelde artikel 54d, derde lid, van de Woningwet «in nauwe
betrekking» vervangen door «in nauwe persoonlijke betrekking», conform de terminologie
in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, en wordt na «gezamenlijke zorg» ingevoegd «met
de overleden ouder».

– In punt 3.2 van de memorie van toelichting de term «toezicht voogd» schrappen, daar
deze term in het huidige recht niet meer voorkomt.