Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 387 Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumenten voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
3
1.
Inleiding
3
1.1
Doel en aanleiding
4
1.2
Leeswijzer
5
2.
Beleidsmatige context
6
2.1
Klimaatakkoord
6
2.2
Programma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO)
6
2.2.1
Individueel spoor – woningen
7
2.2.2
Individueel spoor – utiliteitsbouw
8
2.3
Wijkgerichte aanpak
8
2.4
Het planproces
10
2.4.1
Warmteprogramma c.q. transitievisie warmte
11
2.4.2
Uitvoeringsplan
11
2.4.3
Omgevingsplan
13
2.5
Waarborgen voor bewoners en gebouweigenaren
13
2.5.1
Betaalbaarheid van verduurzaming
13
2.5.2
Redelijke termijn
17
2.5.3
Beschikbaarheid van de alternatieve energievoorziening
18
2.5.4
Doenvermogen
18
2.5.5
Keuze voor een ander aardgasvrij alternatief
19
2.5.6
Participatie en rechtsbescherming
19
2.6
Mensen en materialen
21
3.
Inhoud van het wetsvoorstel
21
3.1
Wijzigingen Gaswet
23
3.1.1
Ruimte voor regels vanuit de gemeenten
23
3.1.2
Taken netbeheerder
24
3.1.3
Registratie van de wijkgerichte aanpak
26
3.1.4
Kostenverdeling in de tijd
27
3.2
Wijzigingen Omgevingswet
28
3.2.1
Grondslag algemene rijksregels inclusief de gemeentelijke ruimte voor maatwerk
28
3.2.2
Regels over het warmteprogramma
30
3.2.3
Grondslag voor gegevensverwerking
32
3.2.4
Grondslag instructieregels over gelijkwaardigheid
34
3.3
Wijzigingen Energiewet
34
4.
Verhouding tot andere nationale regelgeving en hoger recht
3535
4.1
Uitvoeringsregelgeving
35
4.2
Nederlandse en Europese Klimaatwet
36
4.3
Ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening
37
4.4
Eigendomsrecht en nadeelcompensatie
39
4.4.1
Eigendomsrecht (artikel 14, derde lid, Grondwet en artikel 1 Eerste protocol Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens)
39
4.4.2
Nadeelcompensatie
43
4.5
Algemene verordening gegevensbescherming
46
4.6
Huurregelgeving
48
4.7
Appartementsrecht
51
4.8
Milieueffectrapportage
52
4.9
Raakvlakken met Europese regelgeving
53
4.10
Normering gericht op de stimulering van de hybride warmtepomp
56
5.
Uitvoering, toezicht en handhaving
56
5.1
Uitvoering
56
5.1.1
Uitvoeringskracht gemeenten
56
5.1.2
Ondersteuning gemeenten
56
5.1.3
Digitalisering van de regelgeving
58
5.2
Toezicht en handhaving algemeen
58
5.2.1
Toezicht en handhaving van de regels over gebouwen
59
6.
Gevolgen
61
6.1
Regeldrukeffecten
61
6.2
Bestuurlijke lasten
63
6.3
Financiële gevolgen
64
6.4
Milieueffecten
66
7.
Evaluatie en monitoring
66
7.1
Evaluatie Omgevingswet en dit wetsvoorstel
66
7.2
Monitoring planvorming gemeenten
67
8.
Advies en consultatie
67
8.1
Advisering
68
8.1.1
Adviescollege toetsing regeldruk
68
8.1.2
Autoriteit Persoonsgegevens
70
8.1.3
Raad voor de rechtspraak
70
8.1.4
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
70
8.2
Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
72
8.3
Consultatie
75
8.4
Code interbestuurlijke verhoudingen
89
9.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
89
9.1
Overgangsrecht
89
9.2
Inwerkingtreding
90
ARTIKELSGEWIJS
91
Artikel I (wijziging Gaswet)
91
Onderdeel A (wijziging artikel 10 van de Gaswet)
91
Onderdeel B (wijziging artikel 14, tweede lid, Gaswet)
92
Onderdeel C (nieuw artikel 62a, Gaswet)
93
Onderdeel D (wijziging artikel 81b, eerste en derde lid, Gaswet)
93
Artikel II (wijziging Omgevingswet)
94
Onderdeel A (wijziging artikel 2.25, derde lid, Omgevingswet)
94
Onderdeel B (wijziging artikel 3.6 Omgevingswet)
94
Onderdeel C (wijziging artikel 4.21, tweede lid, Omgevingswet)
95
Onderdelen D en E (wijziging artikel 20.2, zevende lid, en nieuw artikel 20.7a Omgevingswet)
96
Artikel III (Energiewet)
97
Artikel IV (evaluatie)
97
ALGEMEEN
1. Inleiding
In 2050 zijn alle woningen, scholen, winkels, kantoren en andere gebouwen goed geïsoleerd
en is aardgas niet langer de standaard om gebouwen mee te verwarmen. Er wordt energie
opgewekt via zonnepanelen, en duurzame bronnen als groen gas, geo- en aquathermie
worden gebruikt om te voorzien in de resterende energie- en warmtevraag.
Om dit de komende decennia te bereiken moet er fors worden opgeschaald. Recente rapporten
van het Intergovernmental Panel on Climate Change1 laten zien dat het steeds moeilijker wordt de opwarming van de aarde tot 1,5 graad
te beperken. Daarbij onderstreept de huidige geopolitieke situatie het belang om onze
afhankelijkheid van aardgas snel te verminderen, in het bijzonder als bescherming
tegen de stijgende fossiele energieprijzen.
In de gebouwde omgeving wordt nu het overgrote deel van de gebouwen nog door middel
van aardgas verwarmd. Dit moet veranderen om de internationale klimaatdoelen waaraan
Nederland zich gecommitteerd heeft te behalen, maar ook om het comfort en binnenklimaat
in de gebouwen te verbeteren en energiearmoede tegen te gaan. Dit betekent de duurzame
transformatie van meer dan 7,5 miljoen woningen en 1 miljoen andere gebouwen tot 2050.
Dit is niet alleen een technische, financiële en bestuurlijke maar bovenal een grote
sociale opgave. Het gaat immers over mensen die wonen, werken en verblijven in al
die gebouwen.
De transitie in de gebouwde omgeving loopt langs twee fundamentele sporen: een individueel
spoor waarbij in beginsel wordt aangesloten bij de natuurlijke momenten voor gebouweigenaren
om iets aan hun gebouw te doen: een verhuizing, een verbouwing of de vervanging van
installaties. En daarnaast een collectief spoor waarbij onder regie van gemeenten
een wijk stapsgewijs of in één keer vergaand wordt verduurzaamd, en waar nodig breder
sociale en fysieke opgaven worden aangepakt. In de meeste gevallen wordt ook de energie-infrastructuur
in de wijk vernieuwd, bijvoorbeeld bij de aanleg van een warmtenet of verzwaring van
het elektriciteitsnet om de wijk klaar te maken voor de toekomst.
Door wijk voor wijk aan de slag te gaan, kunnen gemeenten samen met bewoners en gebouweigenaren
een zorgvuldig proces doorlopen waarin een afweging wordt gemaakt over wat per wijk
het beste warmtealternatief is en wanneer woningen en gebouwen niet langer met aardgas
worden verwarmd. Wat die beste oplossing is, zal namelijk per wijk verschillen. Er
is niet één alternatief voor aardgas. Op basis van de huidige kennis hebben we naar
verwachting alle (typen) bronnen nodig om aan de toekomstige energievraag te kunnen
voldoen met hernieuwbare energie. Een wijkgerichte aanpak levert bovenal in veel situaties
voordelen op, door onder andere efficiëntie en opschaling2. Daarbij wordt er bij een collectieve overstap op een andere infrastructuur geen
dubbele infrastructuur in stand gehouden voor enkele achterblijvers. In de wijkaanpak
stapt immers de overgrote meerderheid van de gebouweigenaren over op het duurzame
alternatief. Indien een gasnet in stand zou worden gehouden voor enkele gebruikers
die niet van het aardgas af willen, terwijl er een redelijk alternatief beschikbaar
is, leidt dat tot hogere kosten voor de samenleving als geheel, en bovendien tot inefficiënt
ruimtegebruik in de ondergrond.
In de proeftuinen voor aardgasvrije wijken van het Programma Aardgasvrije Wijken (zie
paragraaf 2.3) is al ervaring opgedaan met het verduurzamen van wijken in de deelnemende
gemeenten. Daaruit komt onder andere naar voren dat wettelijke bevoegdheden voor gemeenten
een belangrijke, maar nog ontbrekende schakel zijn om tot een betaalbare transitie
te komen. Uit de proeftuinen blijkt namelijk dat een aanpak op basis van alleen vrijwilligheid
niet toereikend is.3 Proeftuingemeenten geven aan dat zij dit nodig achten om te kunnen sturen op de borging
van publieke belangen en om hoge kosten voor de samenleving te voorkomen.
Het onderhavige wetsvoorstel ondersteunt het collectieve spoor en wijzigt daartoe
de Omgevingswet en de Gaswet op enkele onderdelen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe gemeenten
de bevoegdheid te geven om regie te kunnen voeren op de wijkgerichte aanpak, inclusief
de noodzakelijke waarborgen voor huishoudens en bedrijven. Het wetsvoorstel geeft
gemeenten de bevoegdheid tot het stellen van lokale regels om de transitie in de gebouwde
omgeving van aardgas naar duurzame alternatieven tot uitvoering te brengen, de zogenoemde
«aanwijsbevoegdheid».
De aanwijsbevoegdheid
De aanwijsbevoegdheid houdt in dat een gemeente binnen haar grondgebied gebieden kan
aanwijzen die overgaan op een duurzame energievoorziening ter vervanging van het aardgas.
Voor die wijken bepaalt de gemeente in het omgevingsplan dat er op een bepaald moment
niet langer meer gebruik mag worden gemaakt van fossiele brandstoffen en dat op dat
moment het transport van aardgas (door de netbeheerder) wordt beëindigd. In plaats
daarvan komt in die aangewezen wijk een alternatieve energievoorziening met duurzame
energie.
1.1 Doel en aanleiding
Het doel van dit wetsvoorstel is het bieden van een robuust wettelijk kader voor de
wijkgerichte verduurzamingsopgave dat alle betrokkenen vooraf voldoende houvast, handelingsperspectief
en rechtszekerheid biedt, als onderdeel van een brede beleidsinzet (zie hoofdstuk
2) om de transitie haalbaar en betaalbaar te maken. Het bevat voorstellen die in het
bijzonder van belang zijn voor de gemeentelijke planvorming van de wijkgerichte verduurzaming
van de bestaande gebouwenvoorraad en de uitvoering daarvan. Bovendien wordt in het
wetsvoorstel geborgd dat het proces en de besluitvorming zorgvuldig verlopen, door
de inbedding in de Omgevingswet. Het planproces start met een warmteprogramma, eventueel
een uitvoeringsplan en vervolgens de wijziging van het omgevingsplan. Bij de wijziging
van het omgevingsplan moet een meerderheid van de gekozen gemeenteraad instemmen.
Om deze overstap naar een alternatieve duurzame energievoorziening met waarborgen
te voorzien voor bewoners, gebouweigenaren maar ook netbeheerders en gemeenten, worden
met dit wetsvoorstel kaders gesteld door het Rijk. Deze kaders worden op een later
moment via een algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) verder vormgegeven om
zo invulling te geven aan de waarborgen. Een onderdeel van die kaders dat wel op wetsniveau
wordt geregeld, is het verankeren van de transitievisie warmte4 als instrument onder de Omgevingswet. Zo wordt het belang van goede participatie
en een helder democratisch proces geborgd, in paragraaf 2.5.6 wordt daar nader op
ingegaan.
De voornaamste aanleiding voor het wetsvoorstel is het Klimaatakkoord dat is gesloten
in 2019. Daarin zijn verschillende afspraken gemaakt over de wijkgerichte verduurzaming
van de gebouwde omgeving.5 De doelstelling uit het Klimaatakkoord6 betrof het aardgasvrij(ready) maken van 1,5 miljoen woningequivalenten7, waarbij ook isolatie en andere CO2-besparende maatregelen onderdeel kunnen zijn van de aanpak. Op dit moment tellen
de door de gemeenten in 2021 opgestelde transitievisies warmte op tot 1,8 miljoen
woningequivalenten en daarom is het concretiseren van juridisch bindende doelen in
2030 moeilijk te motiveren in het licht van het gestelde doel, namelijk dat 1,5 miljoen
woningen en andere gebouwen aardgasvrij en/of geïsoleerd zijn. Daarbij wordt het landelijke
streefdoel van 2030 (55% CO2-reductie zoals vastgelegd in de Klimaatwet) niet alleen behaald via de gebiedsgerichte
aanpak, maar wordt op het behalen van dit doel via een mix van instrumenten gestuurd
(waaronder het individuele spoor). Op dit moment is er dan ook geen noodzaak om het
inzetten van de aanwijsbevoegdheid (wijzigen van het omgevingsplan) dwingend voor
te schrijven.
Het wetsvoorstel bevat daarom allereerst een bevoegdheid voor gemeenten en geen verplichting
om (op termijn) gebieden van het gas af te koppelen. Bij de evaluatie van het wetsvoorstel
binnen vijf jaar na inwerkingtreding kan onder meer worden bezien of de doelen richting
2050 verankerd moeten worden, mits dit technisch en economisch haalbaar blijkt te
zijn en dit nodig is om die doelen te halen.
1.2 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting wordt de beleidsmatige context geschetst:
het Programma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (hierna: PVGO) en het Klimaatakkoord
Gebouwde omgeving in den brede en als onderdeel daarvan de wijkgerichte aanpak en
de stappen die de gemeenten nemen binnen het planproces. In hoofdstuk 3 wordt de inhoud
van het wetsvoorstel toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de verhouding tot
andere nationale regelgeving en hoger recht. Hoofdstuk 5 heeft betrekking op uitvoering,
toezicht en handhaving. In hoofdstuk 6 staan gevolgen voor de samenleving en de overheden.
In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op evaluatie en monitoring. In hoofdstuk 8 zijn de resultaten
van ontvangen adviezen en consultatiereacties opgenomen. In hoofdstuk 9 wordt ingegaan
op overgangsrecht en inwerkingtreding. Daarna volgt per artikel van het wetvoorstel
een toelichting.
2. Beleidsmatige context
Dit wetsvoorstel is onderdeel van een groter geheel: de uitwerking van het Klimaatakkoord8 en het PVGO9 om de verduurzaming en de warmtetransitie in de gebouwde omgeving vorm te geven en
te bevorderen. Om de rol van dit wetsvoorstel goed te kunnen plaatsen, wordt in dit
hoofdstuk eerst de beleidsmatige context beschreven. In hoofdstuk 3 wordt aandacht
besteed aan de inhoud van het wetsvoorstel.
2.1 Klimaatakkoord
Het wetsvoorstel vindt zijn oorsprong in het Klimaatakkoord, waarin is afgesproken
dat de woningen en andere gebouwen in ons land in 2050 goed geïsoleerd zijn, dat we
die dan met duurzame energiebronnen verwarmen en dat we hernieuwbare elektriciteit
gebruiken. Om daar te komen zijn door afspraken te maken in den brede de randvoorwaarden
voor verduurzaming verbeterd. Hierbij is gekozen voor een gestructureerde aanpak.
Door wijk voor wijk aan de slag te gaan met het aardgasvrij(ready) maken van de gebouwde
omgeving kan het tempo van de verduurzaming gestaag opgevoerd worden.
Om tot een wijkgerichte aanpak te komen zijn er in het Klimaatakkoord o.a. afspraken
gemaakt over de Leidraad10, het Expertise Centrum Warmte, participatie, besluitvorming, uitvoering, een kennis-
en leerprogramma, de wetgevingsagenda en financiering van gemeenten.
2.2 Programma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO)
In het Coalitieakkoord11 is afgesproken het klimaatdoel voor 2030 in de Klimaatwet aan te scherpen tot ten
minste 55% CO2-reductie, om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn12. Op 2 juni 2022 heeft de Minister voor Klimaat en Energie het ontwerp beleidsprogramma
Klimaat en Energie aan de Tweede Kamer aangeboden.13 Dit ontwerpbeleidsprogramma bevat de uitwerking van het klimaatbeleid uit het Coalitieakkoord
en bevat de hoofdlijnen van het klimaatbeleid tot en met 2030. Als onderdeel van dit
beleidsprogramma heeft de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening het
PVGO gepresenteerd.14
Het PVGO omvat de uitwerking van de klimaatdoelstellingen voor de gebouwde omgeving
voor de periode tot 2030, waarbij de CO2-uitstoot ten opzichte van 1990 met ongeveer 60% moet zijn gedaald. Om de doelen van
2030 te bereiken, is het nodig de verduurzaming in de gebouwde omgeving te versnellen
– bovenop de doelen uit het Klimaatakkoord. Door een mix van normering, beprijzing,
financiering, subsidiëring en ondersteuning moet een duurzame woning of duurzaam gebouw
voor iedereen binnen bereik worden gebracht. Op deze manier wordt bevorderd dat natuurlijke
momenten voor verduurzaming – zoals vervanging van de cv-ketel, groot onderhoud en
aankoop van een nieuwe woning – optimaal benut worden in het zogenoemde individuele
verduurzamingsspoor. Gelijktijdig blijft de wijkgerichte aanpak – onder regie van
gemeenten – een belangrijk spoor om de doelen te halen en de gebouwde omgeving fossielvrij
te maken. Deze sporen zijn complementair en versterken elkaar.
2.2.1 Individueel spoor – woningen
Bewoners en gebouweigenaren moeten zo goed mogelijk worden ondersteund met informatie
en financierings- en ontzorgingsarrangementen, om hen te stimuleren om verduurzamings-maatregelen
te nemen. Centraal in deze individuele verduurzamingsaanpak voor koop- en huurwoningen,
staat het bieden van handelingsperspectief door betere en goed toegankelijke informatie
te verstrekken en het verbeteren van de betaalbaarheid. De belangrijkste bestaande
instrumenten voor woningeigenaren zijn:
• Landelijk digitaal platform: Via www.verbeterjehuis.nl kunnen woningeigenaren maatregelen aan hun woning laten doorrekenen en krijgen zij
inzicht in de energiebesparingseffecten. Het platform informeert betrokkenen daarnaast
over subsidieregelingen en financiering.
• Nationaal Warmtefonds15: Het Nationaal Warmtefonds biedt financiering voor verduurzaming met lange looptijden,
lage rentes en een zeer brede doelgroep van eigenaar-bewoners en verenigingen van
eigenaars (VvE’s). Dit zorgt voor lagere maandlasten, waardoor de mogelijkheid groter
is dat de maatregelen worden terugverdiend uit lagere energielasten. Huishoudens met
een verzamelinkomen tot € 48.625 bruto per jaar betalen geen rente. De inkomensgrens
wordt jaarlijks geïndexeerd. Tevens is het mogelijk gemaakt om ook woningeigenaren
zonder leenruimte renteloze verantwoorde financiering te bieden.
• Subsidieregelingen: Voor woningeigenaren zijn diverse subsidieregelingen ingericht. Verduurzamingsmaatregelen
door eigenaar-bewoners als isolatie en duurzame installaties worden gestimuleerd door
de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE). Isolatiemaatregelen
bij VvE’s worden gestimuleerd via de Subsidieregeling verduurzaming voor verenigingen
van eigenaars (SVVE).
• Nationaal isolatieprogramma: Op 2 april 2022 is het Nationaal Isolatieprogramma gepresenteerd waarbij de inzet
is tot 2030 2,5 miljoen woningen te isoleren.16 Onderdeel hiervan is de Lokale Aanpak Isolatie17 waarmee gemeenten huishoudens extra ondersteuning kunnen bieden.
Met toepassing van één of meerdere van deze instrumenten moet iedereen stappen kunnen
zetten naar een duurzamer huis, waarbij betaalbaar verduurzamen voor steeds meer woningen
mogelijk wordt. De inzet van het Rijk is om zo een breed palet aan aantrekkelijke,
toegankelijke en verantwoorde financieringsmogelijkheden te realiseren, zodat iedereen
een vorm kan vinden die in de eigen situatie past en zo mee kan doen aan de energietransitie.
Voor verhuurders, zoals woningcorporatie, institutionele beleggers, zakelijke- en
particuliere verhuurders, zijn er ook verschillende instrumenten voor het verduurzamen
van woningen. Door het afschaffen van de verhuurderheffing zijn er veel investeringsmiddelen
beschikbaar voor sociale huurwoningen. Die kunnen ook aan verduurzaming worden besteed.
Met de Nationale Prestatieafspraken18 heeft Aedes zich gecommitteerd aan de opgave om uiterlijk in 2030 450.000 bestaande
woningen aardgasvrij te maken, als onderdeel van de wijkgerichte aanpak, waarbij gemeenten
in eerste instantie aan zet zijn voor het draagvlak voor aardgasvrije wijken bij alle
inwoners. Corporaties zullen hiervoor actief met gemeenten hun kennis delen over het
bereiken van draagvlak. Ook is er een subsidieregeling voor huurwoningen die worden
aangesloten op een warmtenet (Subsidieregeling aardgasvrije huurwoningen, SAH).19 Daarnaast wordt beleidsmatig verder uitgewerkt hoe verhuurders via normering een
prikkel kunnen krijgen om te verduurzamen.
2.2.2 Individueel spoor – utiliteitsbouw
Ook de utiliteitsbouw (bedrijfsmatig- en maatschappelijk vastgoed, zoals kantoren,
winkels, scholen en ziekenhuizen) wordt richting 2050 verduurzaamd. In het Klimaatakkoord
is afgesproken dat er een wettelijke eindnorm komt voor de energieprestatie van bestaande
utiliteitsgebouwen.20 Deze eindnorm geeft aan tot welk niveau een bestaand utiliteitsgebouw verduurzaamd
moet worden om klaar te zijn voor 2050. De eindnorm wordt in twee fasen ingevoerd:
een renovatiestandaard tot 2030 en een wettelijk verplichte eindnorm (gebaseerd op
de herziene Energy Performance of Buidings Directive (hierna: EPBD), zie ook paragraaf
4.9) waaraan alle bestaande utiliteitsgebouwen in 2050 moeten voldoen. De eindnorm
garandeert niet dat een gebouw volledig aardgasvrij is, omdat aardgas nog nodig kan
zijn voor de bedrijfsprocessen. In paragraaf 4.1 wordt nader ingegaan op het procesgebonden
energiegebruik in de wijkaanpak.
Voor de utiliteitsbouw gelden al bestaande verplichtingen zoals de energiebesparingsplicht,
die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet onder de Omgevingswet een plaats krijgt
in het Besluit activiteit leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Hierna:
Bbl). Ook de label C-verplichting voor kantoren, die sinds 1 januari 2023 geldt, blijft
dan gelden onder het Bbl. In 2023 wordt de herziene richtlijn EPBD vastgesteld, zie
ook paragraaf 4.9. Hieruit volgen nieuwe eisen voor eigenaren en gebruikers van utiliteitbouw.
Eigenaren van bedrijfsmatig- en maatschappelijk vastgoed worden, op basis van de afspraken
in het Klimaatakkoord, gestimuleerd tot het opstellen van een portefeuilleroutekaart
of duurzaam meerjarenonderhoudsplan waarmee zij inzicht krijgen in hun planning voor
verduurzaming. Bij het opstellen van het warmteprogramma (zie paragraaf 2.4.1) en
de uitvoeringsplannen (zie paragraaf 2.4.2) kunnen gemeenten gebruik maken van deze
planning en deze bijvoorbeeld betrekken in de volgorde van de wijkaanpak.
2.3 Wijkgerichte aanpak
In de wijkgerichte – dan wel gebiedsgerichte – verduurzaming zal per wijk worden bekeken
wat het beste alternatief voor aardgas is. De inzet van de gebiedsgerichte aanpak
is dat bewoners, gebouweigenaren en VvE’s weten wat er in hun wijk staat te gebeuren,
wat ze zelf kunnen verbeteren aan hun woning of gebouw en dat ze daarbij zoveel als
mogelijk worden ontzorgd. Om de wijkgerichte aanpak tot een succes te maken worden
de randvoorwaarden verder op orde gebracht, waarbij gebruik wordt gemaakt van de lessen
uit de proeftuinen van het Programma Aardgasvrije Wijken. Zo zijn er extra middelen
beschikbaar gesteld voor gemeenten voor de uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak,
is er een subsidieregeling voor het wegnemen van een deel van de onrendabele top voor
de warmtenetten opgezet21, wordt de subsidieregeling SDE++ verbeterd waardoor duurzame bronnen als aquathermie
en geothermie sneller aan bod komen en komen er aanvullende financiële middelen om
gebouweigenaren een betaalbaar aanbod te doen – onder andere via het verhogen van
de ISDE, een aanvullende bijdrage via het Nationaal Isolatieprogramma en het verruimen
van de leenmogelijkheden bij het Nationaal Warmtefonds. Tevens wordt het belang van
dit wetsvoorstel als randvoorwaarde voor een succesvolle energietransitie benadrukt.
De wijkgerichte aanpak heeft betrekking op gebouwen, waaronder woningen (koop/huur),
en utiliteitsbouw, waaronder het maatschappelijk vastgoed zoals scholen en ziekenhuizen.
De verduurzaming van de utiliteitsbouw kan als aanjager fungeren voor de verduurzaming
van een wijk. Bijvoorbeeld als grote warmtevrager of als warmteleverancier door de
uitwisseling van warmte tussen utiliteitsgebouwen en woningen. Maatschappelijk vastgoed
in bezit van de gemeente of binnen de gemeentelijke invloedsfeer kan hierin mogelijk
ook een sturende rol spelen.22
Een gemeente kan er ook voor kiezen via een wijkgerichte aanpak in te zetten op (collectieve)
isolatie waarbij er voorlopig nog geen zicht is op een duurzaam warmtealternatief.
Deze situatie vereist niet dat de gemeente voor deze wijk het omgevingsplan wijzigt.
Er is namelijk nog geen sprake van algemene regels over het moment waarop de aanwijsbevoegdheid
wordt ingezet in die wijk en er wordt overgestapt op een duurzaam warmtealternatief
voor aardgas. Bij een dergelijke collectieve aanpak kan al veel CO2-uitstoot worden gereduceerd. Door de collectiviteit en schaalgrootte in inkoop en
ontzorging kunnen ook de kosten worden verlaagd en daarmee de betaalbaarheid worden
vergroot. Uiteraard is het verstandig dat een dergelijke stapsgewijze aanpak wel toekomstvast
is en past in het fossielvrije eindbeeld richting 2050.23
Met het voormalige Programma Aardgasvrije Wijken (hierna: PAW) is de afgelopen jaren
in verschillende gemeentelijke proeftuinen ervaring opgedaan met de wijkgerichte aanpak
en de verschillende technieken en werkwijzen die daarbij ingezet kunnen worden. Voor
het programma zijn er 66 wijken (proeftuinen) geselecteerd over heel Nederland die
verschillende technieken en aanpakken gebruiken om de wijk aardgasvrij(ready) te maken.
Belangrijke thema’s zijn initiatief, participatie en draagvlak van bewoners en hoe
deze aanpakken naar de toekomst toe opgeschaald kunnen worden en verbonden kunnen
worden met andere fysieke en sociale opgaven in de wijk. Het PAW is vanaf 1 januari
2023 opgegaan in het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie die niet alleen de
proeftuingemeenten, maar alle andere gemeenten in Nederland ondersteunt bij de gebiedsgerichte
aanpak. In paragraaf 5.1.2 wordt hierop ingegaan.
2.4 Het planproces
In de wijkgerichte aanpak maken gemeenten, in samenspraak met bewoners, gebouweigenaren
en andere stakeholders (zoals uitvoerders) een afweging wat per wijk of buurt de beste
oplossing en aanpak is om te komen tot de duurzame wijken van de toekomst. Per wijk
kan de oplossing verschillen, afhankelijk van de staat van de woningen, de wensen
van bewoners, de beschikbaarheid van duurzame bronnen en de andere uitdagingen in
de wijk. Hierbij houden gemeenten rekening met de laagste nationale kosten24 en met de belangen van bewoners, gebouweigenaren en andere stakeholders.
De gemeente doorloopt hiervoor een zorgvuldig proces waarin het warmteprogramma, het
uitvoeringsplan en het omgevingsplan noodzakelijke stappen zijn om bewoners en andere
gebouweigenaren en -gebruikers alternatieve duurzame warmteopties te kunnen aanbieden
en om uiteindelijk aardgas te kunnen uitfaseren.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat elke gemeente in dat kader uiterlijk 31 december
2021 een gemeentelijke transitievisie warmte25 vaststelt, waarin is aangegeven welke wijken tot en met 2030 onder regie van de gemeente
zullen worden verduurzaamd.26 In de transitievisie warmte, of vanaf 2026 het warmteprogramma (zie verder paragraaf
2.4.1), kan de gemeente meerdere duurzame warmte-opties en bijbehorende isolatieniveaus
in beeld brengen per wijk. De aanpak wordt in de meeste gevallen door de gemeente
geconcretiseerd in zogenoemde uitvoeringplannen (zie verder paragraaf 2.4.2) of soortgelijke
onderbouwing, waarin de gemeente per wijk beschrijft welk duurzaam alternatief (op
termijn) voor aardgas wordt gekozen. Het uitvoeringsplan – of andere verdere concretisering –
is onder andere van belang voor de motivering van de wijziging van het omgevingsplan
(zie verder paragraaf 2.4.3). Het omgevingsplan is bindend voor overheden, burgers
en bedrijven. In het omgevingsplan legt de gemeente vast op welk moment de wijk van
aardgas overgaat op een duurzame energievoorziening en welke duurzame energievoorziening
dan voor die wijk beschikbaar is. Gemeenten worden op diverse manieren ondersteund
bij het opstellen van de plannen voor de wijkgerichte aanpak. In paragraaf 5.1 wordt
daar nader op ingegaan.
2.4.1 Warmteprogramma c.q. transitievisie warmte
Het warmteprogramma – of de transitievisie warmte – is de eerste schakel in de stappen
binnen de wijkgerichte aanpak. In het Klimaatakkoord is gesproken over de transitievisie
warmte. In de transitievisie warmte nemen gemeenten de plannen voor de verduurzaming
van wijken op. De transitievisie warmte zal met dit wetsvoorstel komen te gelden als
een verplicht programma onder de Omgevingswet, genaamd het warmteprogramma27.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat in de transitievisie warmte per wijk of buurt
van de gemeente het tijdspad van verduurzaming van de wijk wordt beschreven en worden
potentieel beschikbare duurzame warmtealternatieven in beeld gebracht. Voor wijken
die in de periode 2022 tot en met 2030 gepland zijn, wordt per wijk in de transitievisie
warmte in ieder geval aangegeven hoeveel woningen en andere gebouwen (uitgedrukt in
woningequivalenten) verduurzaamd zullen worden, welke alternatieve betaalbare, betrouwbare
en duurzame energie-infrastructuren potentieel beschikbaar zijn (warmtenet, all-electric,
hybride technieken die veel minder aardgas of duurzaam gas verstoken als (tussen)oplossing,
enzovoort) en welk warmtealternatief de laagste nationale kosten heeft. In het Klimaatakkoord
wordt gesproken over de wijkgerichte aanpak. Het staat gemeenten echter vrij om het
schaalniveau te kiezen waarop de transitievisie warmte betrekking heeft: wijken, buurten,
dorpen of kernen. Of een deel van een wijk, buurt, dorp of kern. Daarnaast is daarnaast
afgesproken dat de gemeente de transitievisie warmte elke vijf jaar actualiseert.
Met dit wetsvoorstel wordt de transitievisie warmte verankerd als warmteprogramma.
In dit wetsvoorstel wordt de term warmteprogramma gebruikt omdat dit beter aansluit
bij de terminologie van de Omgevingswet. Wanneer er wordt gerefereerd aan het Klimaatakkoord
en de eerste generatie beleidsdocumenten waarbij de gemeente de eerste richting geeft
over het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving (tot 2026), wordt er gesproken
over de transitievisies warmte. Het warmteprogramma is van belang voor de gemeenten
die uiteindelijk, op basis van dit wetsvoorstel, regels willen stellen in het omgevingsplan
over de verduurzaming van de energievoorziening van bestaande gebouwen en activiteiten
die op dezelfde locatie worden verricht. Daarom wordt de transitievisie warmte verankerd
in de Omgevingswet als verplicht programma. Op AMvB-niveau zal worden geregeld dat
het warmteprogramma uiterlijk elke vijf jaar wordt geactualiseerd. In een volgend
warmteprogramma wordt de volgende periode in beeld gebracht. Uitgaande van vaststelling
van de eerste transitievisie warmte eind 2021 (die de wijken beschrijft waar de gemeente
in de periode tot en met 2030 aan de slag gaat), en het eerste verplichte warmteprogramma
eind 2026, geeft het warmteprogramma dus in ieder geval de wijken aan waar de gemeente
in de periode tot en met 2035 aan de slag gaat. In paragraaf 3.2.2 wordt nader ingegaan
op de eisen aan het warmteprogramma die op AMvB-niveau verder worden uitgewerkt.
2.4.2 Uitvoeringsplan
Het warmteprogramma kan worden geconcretiseerd in een uitvoeringsplan voor een wijk.
Het uitvoeringsplan is een belangrijke onderbouwing voor de wijziging van het omgevingsplan
ten behoeve van de energietransitie in de gebouwde omgeving. De wijziging van het
omgevingsplan wordt beschreven in paragraaf 2.4.3. Een uitvoeringsplan heeft betrekking
op één of meerdere wijken waarvan de gemeente in het warmteprogramma heeft aangegeven
daar aan de slag te gaan met de aanwijsbevoegdheid. Het staat de gemeente vrij om
het schaalniveau te kiezen waarop het uitvoeringsplan betrekking heeft. De gemeente
stelt in samenspraak met bewoners, gebouweigenaren, netbeheerders en andere stakeholders
een uitvoeringsplan op.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gemeente in het uitvoeringsplan beschrijft
welke alternatieve energievoorziening er in de wijk gekozen wordt en wanneer de wijk
(op termijn) van het aardgas gaat. Tot 2030 zal het voornamelijk gaan om warmtenetten
of all-electric, gezien de nu beschikbare technieken en bestaande marktordening. Dit
wetsvoorstel bevat geen voorkeur voor een bepaalde techniek en beoogt techniekneutraal te zijn en ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen en innovatie.
Om een woning of gebouw voldoende te kunnen verwarmen met een duurzaam warmtealternatief,
is een bepaald isolatieniveau nodig. Het benodigde isolatieniveau c.q. de maximale
warmtebehoefte hangt samen met de keuze voor het alternatief voor aardgas. Het is
daarom van belang dat de gemeente in het uitvoeringsplan ook duidelijk maakt wat de
maximale warmtebehoefte of het minimale isolatieniveau is, die nodig is om over te
kunnen stappen op het alternatief. Ook is van belang welke kenmerken de binneninstallatie
en ventilatie van het gebouw zal moeten hebben om het gebouw met de nieuwe warmtebron
in voldoende mate te kunnen verwarmen en van warm tapwater te kunnen voorzien met
minimaal de wettelijk vereiste temperatuur.
Bij een keuze voor een collectief warmtesysteem wordt op grond van het ontwerp voor
het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening het aangewezen warmtebedrijf verplicht
om in het uitgewerkt kavelplan hierover duidelijkheid te bieden.28 Als het gaat om een warmtenet met meer dan 1500 aansluitingen, bevat het uitgewerkt
kavelplan29 van het warmtebedrijf – nadat de gemeente daarmee heeft ingestemd – daarmee belangrijke
input voor het door de gemeente op te stellen uitvoeringsplan. Voor kleine collectieve
systemen gaat in het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening een ontheffingsstelsel
gelden. Kleine collectieve systemen (dus ook buurtinitiatieven tot 1500 aansluitingen)
kunnen dan een ontheffing krijgen om warmte te leveren. Kavelsystematiek en aanwijzingsprocedure
zijn dan niet van toepassing.
Een uitvoeringsplan is geen verplicht programma onder de Omgevingswet. Het uitvoeringsplan
kan, net als het warmteprogramma, wel worden vormgegeven als een programma als bedoeld
in de Omgevingswet. Over het omgevingsplan – de hierop volgende stap – zal het Rijk
instructieregels stellen. Het is daarom niet nodig dat het Rijk ook instructieregels
over het uitvoeringsplan stelt. Het is dan ook niet nodig het uitvoeringsplan wettelijk
te verankeren als een programma onder de Omgevingswet. Wel kunnen gemeenten hun bevoegdheid
benutten om het uitvoeringsplan als een vrijwillig programma vast te stellen. Dit
laatste ligt voor de hand in situaties waar acties nodig zijn van diverse partijen,
zoals gebouweigenaren en netbeheerders. In het programma is dan opgenomen welke acties
nodig zijn en welke planning daarbij hoort. Het programma kan bovendien als basis
dienen voor afspraken met de actiehouders. Ervaring is opgedaan met de relevante onderdelen
van het uitvoeringsplan bij de uitvragen en aanvragen van de verschillende rondes
proeftuinen onder het PAW. Bij elke ronde proeftuinen zijn de eisen verder doorontwikkeld
op basis van de eerdere ervaringen.
2.4.3 Omgevingsplan
Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente één omgevingsplan
voor het hele grondgebied. Het omgevingsplan bevat algemene regels van de gemeente
voor de fysieke leefomgeving. Dit omgevingsplan kan ook (maatwerk)regels bevatten
voor het verduurzamen van wijken. De juridische regels in het omgevingsplan zijn bindend
voor onder meer bewoners, gebouweigenaren (van woningen en utiliteitsgebouwen) en
bedrijven in de gemeente. Zowel het warmteprogramma als het uitvoeringsplan zijn belangrijk
voor de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan ten behoeve van de energietransitie
in de gebouwde omgeving. Als de gemeente gebruik maakt van de aanwijsbevoegdheid,
staat in het omgevingsplan in ieder geval het gekozen alternatief voor aardgas als
warmtebron voor de bepaalde geometrisch begrensde wijk en de datum waarop het transport
van het aardgas naar de wijk stopt. Om de aanleg of verbetering van de benodigde energie-infrastructuur
zo soepel mogelijk te laten verlopen, is het wenselijk dat het besluit tot wijziging
van het omgevingsplan ook andere regels in het omgevingsplan aanpast, zodat voor de
uitvoering geen aparte wijzigingen meer nodig zijn voor bijvoorbeeld de aanleg van
een warmtenet of de verzwaring van het elektriciteitsnet.
2.5 Waarborgen voor bewoners en gebouweigenaren
Het inzetten van de aanwijsbevoegdheid wordt voorzien van juridische en niet-juridische
waarborgen. Deze waarborgen hebben betrekking op de motivering van de inzet van de
aanwijsbevoegdheid waarbij de betaalbaarheid een belangrijke rol speelt (paragraaf
2.5.1); de redelijke termijn tussen het aanwijzen van een wijk en het daadwerkelijk
overgaan op de duurzame warmtebron (paragraaf 2.5.2); de beschikbaarheid van het duurzame
warmtealternatief (paragraaf 2.5.3); het rekening houden met het doenvermogen van
de bewoners van een wijk (paragraaf 2.5.4); de mogelijkheid om als gebouweigenaar
voor een eigen alternatief te kiezen (paragraaf 2.5.5); en de wijze waarop participatie
en rechtsbescherming zijn geborgd (paragraaf 2.5.6).
2.5.1 Betaalbaarheid van verduurzaming
De betaalbaarheid van verduurzaming is een van de belangrijkste randvoorwaarden voor
verduurzaming. Het verduurzamen van wijken zal alleen lukken als iedereen mee kan
doen en de maatregelen betaalbaar zijn. Het Rijk zet zich met het subsidiëren, normeren
en beprijzen in om duurzame alternatieven voor aardgas voor steeds meer woningen betaalbaar
te maken. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 zijn hiervoor verschillende subsidieregelingen,
financieringsinstrumenten en andere maatregelen beschikbaar gesteld. Specifiek voor
warmtenetten is er de Warmtenetten investeringssubsidie voor de onrendabele top.30 Daarnaast is het op basis van de afspraken in het Klimaatakkoord de verantwoordelijkheid
van gemeenten om rekening te houden met de betaalbaarheid voor hun bewoners, instellingen
en gebouweigenaren. Het verschilt immers per wijk of er betaalbare alternatieven voor
aardgas beschikbaar zijn en of de gebouweigenaren deze kunnen financieren.31 De gemeente stuurt daarbij op betaalbaarheid onder andere door de keuzes die ze maakt
voor (de fasering van) wijken en voor de duurzame alternatieven voor aardgas. Onderdeel
daarvan is de afweging tussen een (meer) collectieve of een (meer stapsgewijze) individuele
aanpak32 en tussen verschillende duurzame alternatieven. Tot slot draagt de wijkaanpak – en
in het bijzonder de inzet van de aanwijsbevoegdheid – bij aan de betaalbaarheid van
de energietransitie.
Een wijkgerichte aanpak kan namelijk in veel situaties voordelen opleveren voor de
kosteneffectiviteit onder andere door efficiëntie en opschaling.33 Daarbij is het wel van belang dat zoveel mogelijk bewoners en gebouweigenaren meedoen
met de aanpak om dat voordeel te behouden. Een gasnet in stand houden voor enkele
gebruikers die niet van het aardgas af willen, terwijl er een redelijk alternatief
beschikbaar is, leidt tot hogere kosten voor de samenleving als geheel. Netbeheer
Nederland schat in dat dit leidt tot potentieel 1 tot ruim 5 miljard euro aan additionele
nationale kosten tot 2050. De nationale kosten, vaak ook maatschappelijke kosten genoemd,
zijn de kosten voor de Nederlandse samenleving als geheel, ongeacht wie deze draagt,
en zijn het saldo van de directe kosten en baten vanuit nationaal kostenperspectief.
Daarbij worden de kosten voor het in stand houden van het aardgasnet gesocialiseerd.
Dit betekent dat de kosten terecht komen bij alle gebruikers. Hogere nationale kosten
werken dus door in hogere eindgebruikerskosten en kunnen daardoor het draagvlak aantasten
en zijn daarom in principe niet wenselijk. Als sluitstuk van de transitie naar duurzame
alternatieven in een wijk zijn wettelijke bevoegdheden noodzakelijk, geven de proeftuingemeenten
aan. Dit om te kunnen sturen op de borging van publieke belangen en om hoge kosten
voor de samenleving te voorkomen voor het in stand houden van het aardgasnet voor
een kleine groep huishoudens.
De aanwijsbevoegdheid geeft in daarbij duidelijkheid aan betrokkenen. In het geval
van warmtenetten werkt dit eveneens kostenbesparend. Er kan een betere inschatting
gemaakt worden over de toekomstige benutting van een nieuw aan te leggen warmtenet.
Hierdoor kan een efficiënter systeem worden ontwikkeld en zijn de risico’s over toekomstige
afname (het zogenoemde vollooprisico) lager.34 Verder kan een wijkgerichte aanpak bijdragen aan een efficiënte inzet van financiële
middelen en menskracht door schaalvoordelen en zo zorgen voor lagere kosten. De aanwijsbevoegdheid
voor gemeenten draagt zo op diverse manieren bij aan de betaalbaarheid voor diverse
partijen.
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in beeld gebracht wat per wijk het
technisch-economisch potentieel is voor verschillende warmtetechnieken wanneer er
niet meer met aardgas wordt verwarmd, bezien vanuit maatschappelijk kostenperspectief.35 Hier komt dus ook een meest kostenefficiënt alternatief uit naar voren. Dit betekent
overigens niet dat wat voor een bepaalde wijk – gezien vanuit nationaal oogpunt –
als meest kostenefficiënt wordt aangemerkt, dit voor de eindgebruiker automatisch
ook is.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten zoveel als mogelijk programmeren
op basis van de laagste nationale kosten36, daarmee ook rekening houdend met de kosten voor de eindgebruiker, zodat met de beschikbare
middelen zo veel mogelijk resultaat kan worden geboekt en de transitie als geheel
betaalbaar blijft. De gemeente motiveert in het uitvoeringsplan wanneer wordt gekozen
voor een andere optie dan het alternatief met de laagste nationale kosten. Daarnaast
zullen gemeenten aan de bewoners, instellingen en gebouweigenaren inzicht moeten geven
in de (gemiddelde) kosten en baten die het overgaan op een duurzame energievoorziening
met zich meebrengen. Dit sluit aan bij het advies van de Autoriteit Consument en Markt
(ACM) dat consumenten vooraf een transparant en realistisch overzicht moeten krijgen
van de kosten waarmee zij in de toekomst te maken krijgen, maar ook van wat het oplevert.37 Dit kan allemaal worden beschreven in het uitvoeringsplan, dat ter onderbouwing kan
dienen bij de wijziging van het omgevingsplan. Uiteraard is het van belang bij de
afweging over de inzet van de aanwijsbevoegdheid ook betaalbaarheid voor de individuele
huishoudens mee te nemen.
Op AMvB-niveau wordt daarom opgenomen dat gemeenten rekening houden met zowel de totale
maatschappelijke kosten (nationale kosten) die met het voorziene alternatief gemoeid
zijn in beeld te brengen als de betaalbaarheid voor de gebouweigenaren. Ondanks dat
het vanuit het oogpunt van betaalbaarheid nuttig is dat zoveel mogelijk woningen en
andere gebouwen overstappen op het door de gemeente gekozen duurzame alternatief,
staat het woning- en gebouweigenaren vrij om een ander duurzaam alternatief te kiezen
dan het alternatief dat de gemeente aandraagt. In paragraaf 2.5.5 wordt daar nader
op ingegaan.
Het uitgangspunt bij de wijkaanpak is – zoals is afgesproken in het Klimaatakkoord –
om voor zoveel mogelijk huishoudens, instellingen en bedrijven een woonlastenneutrale
of woonlastenpositieve propositie te doen. Het beleidsmatige begrip «woonlastenneutraliteit»
kan echter niet juridisch gekoppeld worden aan de aanwijsbevoegdheid, want dan zou
de uitvoerbaarheid van de wet in het geding komen. Dit komt door de diversiteit aan
woningen, de draagkracht van bewoners en de (dynamische) energie- en woonlasten. De
energielasten hangen af van ontwikkelingen op de internationale markt het type energiecontract
(met dynamische, variabele of vaste prijzen met verschillende looptijden) en het moment
dat het contract is afgesloten (en of de energieprijzen op dat moment hoog waren).
Andere relevante aspecten zijn onder andere de energetische kwaliteit van de woning,
het energiegedrag en de samenstelling van het huishouden. Investeringen in de woning
verdienen zich terug over een langere periode waarin veranderingen in energieprijzen,
energiegedrag en samenstelling van het huishouden zeer waarschijnlijk zijn. Het zou
dan ook onmogelijk zijn om op voorhand garanties te geven over de toekomstige energierekening
voor individuele gevallen. Daarbij worden de woonlasten niet alleen bepaald door de
hoogte van de energierekening, maar ook door andere elementen, zoals de hoogte van
de hypotheeklasten. Deze lasten zijn bij verduurzaamde woningen vaak lager, omdat
bij een lager risicoprofiel doorgaans een lagere hypotheekrente wordt gehanteerd.
Verduurzaamde woningen hebben bovendien gemiddeld genomen een hogere woningwaarde.38 Ten slotte moet worden opgemerkt dat het begrip «woonlastenneutraliteit» op het oog
een handzaam en rechtvaardig begrip lijkt, maar dat toepassing van woonlastenneutraliteit
in strikte zin als individuele garantie tot onrechtvaardige uitkomsten en verdelingseffecten
kan leiden en daarom niet mogelijk is.39
Neem als voorbeeld twee huishoudens die wonen in een vergelijkbare woning met dezelfde
benodigde investering voor verduurzaming maar met verschillende energierekeningen
– als gevolg van een verschil in huishoudensgrootte of in (stook)gedrag. Deze twee
huishoudens zullen een verschillende onrendabele top hebben, omdat de een meer terugverdient
door verduurzaming dan de ander. De een zal met dit criterium dus een lagere tegemoetkoming
(subsidie) ontvangen dan de ander – hetgeen door haar/hem als onrechtvaardig zal worden
beschouwd omdat zij immers in dezelfde soort woning wonen en hetzelfde investeringsbedrag
aan de voorkant nodig hebben. Eenzelfde onrechtvaardigheid kan ontstaan bij het afdekken
van de onrendabele top bij verduurzaming van verschillende typen woningen, bijvoorbeeld
een appartement en een monumentaal grachtenpand. Eigenaar-bewoners van oude, grote
woningen zullen daarvoor immers meer subsidie nodig hebben vanwege een hogere onrendabele
top, dan eigenaar-bewoners van kleine woningen zoals appartementen – terwijl verwacht
kan worden dat eigenaar-bewoners van een grotere vrijstaande woning over het algemeen
meer financiële ruimte hebben dan eigenaar-bewoners in kleinere woningen. Het hanteren
van woonlastenneutraliteit in strikte zin laat ook een aantal factoren die relevant
zijn voor de afweging van eigenaar-bewoners bij verduurzaming buiten beschouwing.
Te denken valt aan het vermijden van toekomstige effecten van de schuif in de energiebelasting
en stijging van energieprijzen na het moment van investeren, lagere hypotheekkosten
in verband met doorgaans lagere rente voor een woning met beter energielabel, toegenomen
wooncomfort en een stijging van de woningwaarde. Zouden al deze factoren wél worden
meegenomen en verdisconteerd dan wegen de baten in veel meer situaties op tegen de
lasten. Dat mensen deze factoren meenemen in hun afwegingen is evident; nu wordt er
immers ook volop verduurzaamd, zonder dat alle investeringen op het moment van investeren
op maandbasis woonlastenneutraal zijn.
Het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben afgesproken dat een
handreiking betaalbaarheid wordt opgesteld. Deze handreiking beoogt een uniforme uitleg
te formuleren hoe met betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit kan worden omgegaan
en waarin op basis van bestaand beleid is uitgewerkt hoe gemeenten rekening kunnen
houden met – en inzicht kunnen geven in – betaalbaarheid, welke elementen hierin kunnen
worden meegenomen en hoe dit kan worden toegepast voor verschillende doelgroepen.
Deze handreiking «Betaalbaarheid warmtetransitie wijkaanpak» formuleert handvatten
voor de onderbouwing van het gemeentelijke warmteprogramma of uitvoeringsplan. De
handreiking beschrijft bijvoorbeeld hoe gemeenten de verwachte gemiddelde kosten en
baten in kaart kunnen brengen die het overgaan op een duurzame energievoorziening
voor bewoners binnen een wijk met zich meebrengen en welke bronnen zij hiervoor kunnen
gebruiken. De eerste versie van de handreiking zal uitsluitend betrekking hebben op
de betaalbaarheid voor bewoners. Er wordt parallel aan een handreiking gewerkt die
gemeenten moet ondersteunen met het bepalen van de betaalbaarheid van het aardgasvrij
maken van de utiliteitsbouw. Daarnaast is afgesproken jaarlijks in een bestuurlijk
overleg tussen Rijk en medeoverheden het gesprek te voeren over de betaalbaarheid
in de wijkaanpak. Deze gesprekken kunnen gebruikt worden om te bespreken op welke
wijze gemeenten rekening houden met, en inzicht geven in, betaalbaarheid voor bewoners,
bedrijven en instellingen en welke mogelijke kansen en knelpunten optreden bij de
betaalbaarheid voor deze groepen.
2.5.2 Redelijke termijn
Gemeenten worden geacht rekening te houden met de tijd die alle betrokken partijen
nodig hebben om zich voor te bereiden op het duurzame alternatief. De gemeenteraad
ziet daarop toe. In het Klimaatakkoord is een termijn van acht jaar genoemd tussen
het besluit van de gemeente en de daadwerkelijke overstap op een duurzaam alternatief.
De investeringsplannen van onder andere netbeheerders en gebouweigenaren – waaronder
de natuurlijke momenten van woningcorporaties en eigenaren van maatschappelijk en
commercieel vastgoed – zijn daarbij van belang. Bij de planning van netbeheerders
gaat het om de planning van de benodigde investeringen in het elektriciteitsnet, zoals
verzwaring van het net. In de proeftuinen is gebleken dat het proces arbeidsintensief
is, onder meer vanwege het zorgvuldig betrekken van de bewoners om te komen tot een
duurzame wijk.
Deze termijn van acht jaar is geëvalueerd.40 Uit de evaluatie blijkt dat de situatie immers sterk kan verschillen van wijk tot
wijk. Over de ene wijk zijn de gesprekken en voorbereidingen al enige jaren gaande,
in de andere wijk was het opstellen van het warmteprogramma het beginpunt. Ook komt
uit de evaluatie naar voren dat er behoefte is aan maatwerk, aangezien wat een redelijke
termijn is, van veel verschillende factoren afhankelijk is. Tegelijkertijd moet tijdig
duidelijk zijn welke mogelijkheden bewoners en gebouweigenaren hebben en wanneer ze
een keuze moeten maken over het al dan niet aansluiten op een collectief warmtesysteem.
Een termijn van acht jaar geeft netbeheerders, woningeigenaren, waaronder woningcorporaties,
en eigenaren van maatschappelijk en commercieel vastgoed over het algemeen voldoende
tijd om de benodigde investeringen uit te voeren. Binnen die termijn kunnen bewoners
en gebouweigenaren inspelen op de komende veranderingen in de energievoorziening en
daar op natuurlijke momenten, zoals een verbouwing, noodzakelijke vervanging van installaties
of de aankoop van een woning, al rekening mee houden. In de evaluatie wordt het belang
van duidelijkheid voor alle betrokkenen onderstreept. Deze duidelijkheid geeft de
gemeente door in het omgevingsplan de datum op te nemen waarop daar geen gas meer
mag worden gebruikt in een bepaald gebied (zie paragraaf 3.2.1). Op basis van die
evaluatie is besloten om in landelijke regelgeving geen vaste termijn te verankeren.
In plaats daarvan wordt bij AMvB bepaald dat de gemeente een redelijke termijn hanteert
tussen het besluit tot vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan en het
moment waarop moet worden overgestapt op het duurzame alternatief.
Bij het vaststellen van een redelijke termijn kan acht jaar als richtlijn worden genomen.
De gemeente zal de vastgestelde termijn in het kader van een zorgvuldige besluitvorming
moeten motiveren. Ook als een gemeente kiest voor een kortere of juist een langere
termijn is het aan de gemeente dit te motiveren. Bij dat besluit zijn de investeringsplannen
van onder andere netbeheerders en gebouweigenaren, waaronder woningcorporaties en
eigenaren van maatschappelijk en bedrijfsmatig vastgoed en daarom de tijd die deze
partijen nodig hebben voor de uitvoering, van groot belang.
2.5.3 Beschikbaarheid van de alternatieve energievoorziening
Vertrekpunt van de warmtetransitie is dat iedereen moet kunnen meedoen. Iedereen moet
een aanbod voor een aansluiting op een duurzame alternatieve collectieve warmtevoorziening
worden gedaan (warmtenet) of gebruik kunnen maken van een voor all-electric verwarming
geschikt elektriciteitsnet.41 In het ontwerpwetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening wordt geregeld dat voor
het aangewezen warmtebedrijf in beginsel een aansluitplicht geldt voor alle gebouweigenaren
die om een leveringsaansluiting verzoeken.42 Bestaande woningen en gebouwen zijn al aangesloten op het elektriciteitsnet en de
aangewezen netbeheerder heeft de wettelijke taak om op verzoek de aansluiting te verzwaren.
Voor de overstap op een all-electric alternatief voor aardgas is wellicht verzwaring
van het net of de aansluiting noodzakelijk. De gemeente zal hierover overleggen met
de netbeheerder. De onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan (het uitvoeringsplan)
zal duidelijkheid moeten bieden over dergelijke aanpassingen aan de energie-infrastructuur.
In het omgevingsplan wordt bepaald welk duurzaam alternatief wordt gekozen voor de
wijk. Zoals in paragraaf 2.5.5 wordt beschreven, hebben woning- en gebouweigenaren
de vrijheid om te kiezen voor een ander fossielvrij alternatief. Daarnaast wordt het
beëindigen van het gebruik van het aardgas geregeld in het omgevingsplan. Daaruit
vloeit voort dat de netbeheerder de aansluiting en het transport van aardgas beëindigt.
Gemeenten zullen zich onder meer ervan moeten vergewissen dat het duurzame warmtealternatief
daadwerkelijk beschikbaar is en dat gebouwen een aansluiting hebben op dit duurzame
alternatief of een ander aardgasvrij alternatief dat aan de regels van het Bbl voldoet
gerealiseerd hebben, voordat het transport van aardgas kan worden stopgezet. Zo wordt
gewaarborgd dat woningen en gebouwen kunnen worden verwarmd. In paragraaf 3.2.1 wordt
daar nader op ingegaan. De waarborgen die zijn genoemd in deze paragraaf worden bij
AMvB uitgewerkt.
2.5.4 Doenvermogen
Naast de beschikbaarheid van de alternatieve energievoorziening is het van belang
dat gebouweigenaren begrijpen welke keuzes ze moeten maken en welke acties ze kunnen
uitvoeren om zich voor te bereiden op een duurzaam alternatief voor aardgas. Het «doenvermogen»
wordt door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid omschreven43: dat burgers niet alleen de regels kennen, maar ook in staat moeten zijn om daarnaar
te handelen. Daarbij gaat het om een ander soort mentale vermogens, zoals alertheid,
het vermogen om in actie te komen, het hoofd voldoende koel houden, en om het vasthouden
aan goede voornemens.
Bij het uitwerken van de AMvB zal rekening worden gehouden met het doenvermogen. Daarnaast
kan een lokale doenvermogentoets44 een waardevol instrument zijn, omdat deze gericht inzicht kan bieden in de werkbaarheid
voor de bewoners en gebouweigenaren die het betreft. Ook in de handreiking over participatie
van het PAW45 worden gemeenten geadviseerd om rekening te houden met groepen die moeilijk kunnen
participeren vanwege een gebrek aan tijd, kennis en vaardigheden of andere belemmeringen.
En om aan te sluiten op de belevingswereld van de verschillende bewoners.
2.5.5 Keuze voor een ander aardgasvrij alternatief
De gemeente zal in de wijkgerichte aanpak via de drie omschreven stappen met het warmteprogramma,
het uitvoeringsplan en uiteindelijk regels in het omgevingsplan steeds meer duidelijkheid
geven over het eindbeeld voor een wijk. Woning- en gebouweigenaren zijn niet verplicht
om aan te sluiten op het collectieve alternatief voor aardgas dat de gemeente kiest.
Een alternatieve oplossing dan het door de gemeente geboden aardgasvrije alternatief
is, mits het aan de regels van Bbl voldoet, toegestaan om zo de keuzevrijheid te waarborgen.
Een eigenaar kan aan de hand hiervan de keuze maken voor de verduurzaming van het
gebouw en de nieuwe energievoorziening. Het is mogelijk dat een eigenaar, vooruitlopend
op de wijkgerichte aanpak, al gekozen heeft voor een oplossing die afwijkt van het
alternatief dat de gemeente kiest (in het uitvoeringsplan). Bijvoorbeeld als een woning
verwarmd wordt door middel van een warmtepomp, in een wijk die aangewezen is om op
een warmtenet aangesloten te worden. Het is ook mogelijk dat een eigenaar op het moment
dat de keuze voor de wijk duidelijk wordt, besluit om een andere oplossing voor een
specifiek gebouw te gaan realiseren. In de basis hebben alle gebouweigenaren de mogelijkheid
om, binnen de algemene regels die op grond van het Bbl gelden voor de energieprestatie,
te kiezen voor een andere voorziening dan de door de gemeente aangeboden voorziening,
maar het transport van aardgas naar alle woningen en gebouwen zal wel worden beëindigd.
Concreet betekent dit dat alle voorzieningen voor ruimteverwarming, zoals (individuele)
warmtepompen, die voldoen aan de Bbl kunnen worden gekozen als alternatief. Op termijn
kunnen daar door innovatie nieuwe technieken bijkomen, zolang zij maar voldoen aan
de dan geldende (efficiëntie)eisen in het Bbl.
2.5.6 Participatie en rechtsbescherming
De wijkgerichte aanpak van de gemeente wordt vormgegeven door middel van instrumenten
uit de Omgevingswet. De Omgevingswet borgt het belang van goede participatie en een
helder democratisch proces. De transitie naar duurzame warmte of andere alternatieven
zal worden gerealiseerd met betrokkenheid van bewoners (waaronder huurders), gebouweigenaren
en andere partijen in de omgeving waar deze overstap aan de orde is. De gemeente moet
in de toelichting bij een (warmte)programma (zie paragraaf 3.2.2) en omgevingsplan
motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen
zijn betrokken bij de voorbereiding van het warmteprogramma respectievelijk het omgevingsplan
en wat de resultaten daarvan zijn. Dat is geregeld in de bestaande artikelen 10.2
en 10.8 van het Omgevingsbesluit.
Participatie is maatwerk, zo blijkt ook uit de ervaringen van het PAW.46 Mede daarom schrijft het Omgevingsbesluit niet voor hoe de participatie moet plaatsvinden
noch wat het beoogde doel is. In het Omgevingsbesluit is naar aanleiding van de breed
gesteunde motie Nooren c.s.47 een regeling opgenomen met een plicht voor gemeenten, provincies en waterschappen
om participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt
vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Een meer structurele inbedding loopt via
het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau.48 Belangrijk is dat iedereen die dit wil de kans krijgt te participeren. Het Rijk heeft
in samenwerking met de VNG en andere betrokkenen een handreiking49 over participatie opgesteld, mede op basis van de ervaringen in de proeftuinen van
het PAW. De handreiking bevat bouwstenen, die in willekeurige volgorde kunnen worden
benut. Bij elke bouwsteen staan praktische inzichten en praktijkvoorbeelden over het
betrekken van bewoners bij de warmtetransitie. Daarnaast zijn participatie-uitgangspunten
opgesteld om lokale partijen op strategisch niveau te helpen bij het vormgeven van
het participatieproces. Deze participatie-uitgangspunten50 zijn opgesteld door een werkgroep onder het Uitvoeringsoverleg Klimaatakkoord Gebouwde
Omgeving en getoetst aan praktijkervaringen.
Om de transitie goed vorm te geven en alle partijen daar goed bij te betrekken, zijn
geen nieuwe procedurele vereisten over het programma onder de Omgevingswet en het
omgevingsplan nodig. Alle bestaande regels die daarover gesteld zijn in de Omgevingswet
en het Omgevingsbesluit gelden ook voor de nieuwe bevoegdheden die dit wetsvoorstel
beoogt te geven. De Omgevingswet regelt ook de voorbereidingsprocedure voor zowel
de wijziging van het omgevingsplan als voor verplichte programma’s. Op de vaststelling
van een verplicht wettelijk geregeld programma en het omgevingsplan is de uitgebreide
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van
toepassing (zie artikelen 16.27, eerste lid, en 16.30 van de Omgevingswet). Dit houdt
in dat de gemeente het ontwerp voor zes weken ter inzage legt. Dat biedt eenieder
de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen over het ontwerpbesluit tot vaststelling
(of wijziging) van het (warmte)programma of het omgevingsplan. Hoewel burgers, bedrijven
en andere belanghebbenden voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbesluit
bij het proces betrokken zijn geweest, is het desalniettemin mogelijk dat iemand het
niet eens is met het ontwerpbesluit met daarin vervat de juridische regels zoals de
gemeente die wil opnemen in het omgevingsplan.
Vervolgens wordt het omgevingsplan – met inachtneming van de zienswijzen – door de
gemeenteraad vastgesteld en bekendgemaakt. Net zoals bij elke vaststelling of wijziging
van het omgevingsplan is dit besluit van de gemeente appellabel, wat betekent dat
hiertegen beroep kan worden ingesteld. De Awb bepaalt dat voor belanghebbenden rechtstreeks
beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De formele
rechtsbescherming voor burgers is daarmee hetzelfde als bij vergelijkbare overheidsbesluiten.
2.6 Mensen en materialen
Er is sprake van een toenemende krapte aan technisch personeel, die voor een groot
deel structureel is als gevolg van een vergrijzende beroepsbevolking en deels tijdelijk
door de aantrekkende economie en de grote maatschappelijke opgaven die het kabinet
zich heeft gesteld.51, 52, 53 Verschillende studies naar materialenstromen – en mogelijke tekorten – in de bouw-
en verbouwsector geven geen eenduidig beeld van de opgave tot 2050. Recente ontwikkelingen
hebben daarnaast duidelijk gemaakt dat de toevoerstromen van materialen kwetsbaar
zijn voor internationale ontwikkelingen.54, 55 Zowel materiaal- als personeelstekorten vragen daarom om aandacht om vertraging van
de energietransitie te voorkomen.
Het is van belang dat de overheid de relevante sectoren ondersteunt door onder andere
stimulering van (proces)innovatie, digitalisering, verbetering van ketensamenwerking,
(zij-) instroom, en cultuurverandering. Het kabinet zet daarom in op vermindering
van de arbeidsmarktkrapte in de ontwerp, bouw- en technieksector door middel van onder
andere: het Nationaal Groeifonds, Programma Verbouwstromen, Mensen Maken de Transitie
en het Digitaal Stelsel Gebouwde Omgeving. Daarnaast wordt met het Actieplan Groene
en Digitale Banen ingezet op sectorspecifiek beleid om de (zij-)instroom, behoud van
arbeidskrachten en vergroting van de arbeidsproductiviteit te stimuleren. Daarnaast
omarmt het kabinet het Aanvalsplan Techniek wat vanuit de sector is opgezet om arbeidsmarktknelpunten
weg te nemen en bij te dragen aan cultuurverandering in de sector.
De bevoegdheid die gemeenten met onderhavig wetsvoorstel krijgen, geeft gemeenten
de ruimte en flexibiliteit de wijkgerichte aanpak zo efficiënt mogelijk in te richten
rekening houdend met de beschikbare uitvoerders en materialen. Uitgangspunt is dat
gemeenten in het proces van een transitievisie warmte naar een wijkuitvoeringsplan
de uitvoeringsmogelijkheden, maar ook knelpunten, scherper in beeld brengen en komen
tot een definitief ontwerp voor de wijk. Daarbij kunnen gemeenten de beschikbaarheid
van middelen en materialen goed in de keuzes meenemen, onder meer door uitvoerende
partijen vroegtijdig in dit proces te betrekken. Dit kan ertoe leiden dat gemeenten
initiële plannen herzien, een ander tijdspad nodig hebben of voor een andere collectieve
oplossing of toch het individuele spoor kiezen. Afstemming tussen gemeenten om de
beschikbare uitvoeringscapaciteit optimaal te benutten en een continue vraag te creëren
waarop door de sector kan worden geïnvesteerd is hierbij van essentieel belang. Uiteindelijk
zorgt dit voor een efficiënte inzet van middelen en materialen.
3. Inhoud van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen van de Gaswet, de Omgevingswet en de Energiewet.
De wijzigingen van de Gaswet regelen het volgende:
1. Ruimte voor gemeenten om in het omgevingsplan regels te stellen gericht op het uitsluiten
van gas als warmtevoorziening van gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende
activiteiten worden verricht, het uitsluiten van gas als energievoorziening voor milieubelastende
activiteiten.
2. Het vervallen van de aansluittaak en transporttaak van gas van de netbeheerder wanneer
de regels in het omgevingsplan het gebruik van gas uitsluiten.
3. Het bieden van ruimte voor de ACM om netbeheerders een voorziening op te laten bouwen
voor kosten die samenhangen met de afbouw van het gasnet.
De wijzigingen van de Omgevingswet omvatten:
1. Het verduidelijken van de grondslag voor het stellen van algemene rijksregels bij
algemene maatregel van bestuur op grond van de Omgevingswet over het verduurzamen
van de energievoorziening van gebouwen.56
2. Verankering van de transitievisie warmte als verplicht programma in de wet, genoemd
het warmteprogramma.
3. Een grondslag voor gegevensverwerking voor specifieke situaties in het proces van
het overstappen op een duurzaam alternatief onder regie van de gemeente.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel een technische wijziging van de Omgevingswet dat
een uitbreiding van de mogelijkheid van het Rijk betreft om instructieregels te stellen.
Het gaat om het stellen van instructieregels ten aanzien van gemeentelijke regels
over gelijkwaardigheid, voor zover die gelijkwaardigheid ziet op een op grond van
artikel 4.3 van de Omgevingswet gegeven mogelijkheid om maatwerkregels op te nemen
in het omgevingsplan, zoals de aanwijsbevoegdheid.
Tot slot zijn samenloopbepalingen voorzien in dit wetsvoorstel met betrekking tot
de Energiewet. Bij inwerkingtreding van de Energiewet vervalt namelijk de Gaswet.
In onderstaand schema wordt weergegeven wat op wetsniveau en wat op AMvB-niveau geregeld
wordt met betrekking tot de wijkgerichte aanpak:
Voorgestelde wijzigingen op wetsniveau
Voorziene wijzigingen in de uitvoeringsregelgeving
Gaswet
– Aanwijsbevoegdheid gemeenten
– Taken netbeheerder
– Register voor wijkgerichte aanpak
– Kostenverdeling in de tijd
AMvB-niveau:
– Vereisten inhoud warmteprogramma en actualisatie iedere 5 jaar
– Instructieregels bij wijziging omgevingsplan, waaronder de maatschappelijke kosten,
betaalbaarheid van verduurzaming en redelijke termijn tussen besluit gemeente en doenvermogen
(haalbaarheid)
– Keuze gemeente voor aardgasvrij alternatief
– Keuzevrijheid gebouweigenaar voor ander aardgasvrij alternatief
– Bedrijfsprocessen en uitzonderingscategorieën
– Beschikbaarheid van alternatieve energievoorziening (vergewisplicht)
– Monitoring
– Gegevensverstrekking aan gemeenten
– Gegevensverstrekking register ACM
– Overgangsrecht transitievisies warmte
Omgevingswet
– Grondslag stellen algemene regels over verduurzaming energievoorziening gebouwen
– Verplicht warmteprogramma
– Grondslag voor gegevensverwerking
– Grondslag instructieregels gelijkwaardigheid (technische wijziging)
Energiewet
– Samenloopbepalingen
3.1 Wijzigingen Gaswet
De wijzigingen van de Gaswet zorgen ervoor dat gemeenten de ruimte krijgen om in het
kader van de afbouw van het gebruik aardgas in de gebouwde omgeving en de transitie
naar een meer duurzame vorm van warmtevoorziening op basis van de Omgevingswet regels
te stellen die het kunnen gebruiken van gas in een gebied uitsluiten. Daarnaast regelen
de wijzigingen dat de taken van de gasnetbeheerder in de betreffende gebieden vervolgens
komen te vervallen. In het navolgende wordt dit nader toegelicht.
3.1.1 Ruimte voor regels vanuit de gemeenten
Dit wetsvoorstel introduceert een bepaling die gemeenten de ruimte biedt om op basis
van de Omgevingswet in het omgevingsplan regels te stellen die het gebruik van gas
uitsluiten als warmtevoorziening voor gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie
milieubelastende activiteiten worden verricht, het gebruik van gas als energievoorziening
voor die milieubelastende activiteiten.
In de Gaswet wordt gesproken over gas als het in hoofdzaak bestaat uit methaan of
een andere stof die vanwege haar eigenschappen aan methaan gelijkwaardig is. Dat betekent
dat aardgas en groen gas (biogas dat dezelfde eigenschappen als aardgas heeft, maar
hernieuwbaar is) onder deze definitie vallen. Een gemeente kan alleen het gebruik
van gas uitsluiten. Het gas dat via het gastransportnet bij afnemers terecht komt,
is altijd een mengsel van de diverse gassoorten die op het gasnet zijn ingevoed. Daardoor
is bijvoorbeeld het enkel uitsluiten van afname van aardgas via het gasnet fysiek
niet mogelijk.
Gassen die niet gelijkwaardig zijn aan methaan (zoals ruw biogas en waterstof) vallen
buiten de definitie van gas in de Gaswet. Een gemeente kan mogelijk op termijn ervoor
kiezen om het gebruik van gas uit te sluiten en gebruik van een andere gassoort (bijvoorbeeld
waterstof) toe te staan. In dat geval ligt het voor de hand dat de leidingen in het
gebied worden losgekoppeld van het landelijke gasnet, waardoor er een andere gassoort
door de leidingen kan. De verwachting is echter dat waterstof in de periode tot 2030
nog geen significante rol kan spelen bij het verduurzamen van de gebouwde omgeving.
In een AMvB onder de Omgevingswet zal worden ingekaderd dat gemeenten bij de aanwijsbevoegdheid
alleen kunnen kiezen voor een duurzaam alternatief voor aardgas als daarvoor regelgeving
over de marktordening beschikbaar is.
Wanneer de gemeente besluit dat een bepaalde wijk vanaf een bepaald moment geen gas
meer mag gebruiken, hebben de gasgebruikers in deze wijk recht op een aansluiting
op een alternatieve energievoorziening met voldoende capaciteit. Dit betekent dat
eindgebruikers recht hebben op bijvoorbeeld een (verzwaarde) aansluiting op een elektriciteitsnet
of een warmtenet. Dit wordt geregeld via instructieregels op grond van de Omgevingswet
waarmee wordt geborgd dat gemeenten het gebruik van gas alleen mogen uitsluiten wanneer
er een alternatieve energievoorziening beschikbaar is. Zo wordt invulling gegeven
aan het beleidsvoornemen om het recht om een gasaansluiting te behouden te vervangen
door een recht op warmte.57 Hiermee wordt gewaarborgd dat gebruikers hun woning of gebouw kunnen verwarmen. Het
gebruik van gas wordt dus alleen verboden wanneer een andere energievoorziening (met
voldoende capaciteit) beschikbaar is. Gebruikers zullen al een aansluiting op het
elektriciteitsnet hebben, maar het net en/of de aansluiting moet mogelijk in sommige
gevallen verzwaard worden (dus meer capaciteit aankunnen) wanneer het gebouw met elektriciteit
wordt verwarmd.
Op basis van de Elektriciteitswet heeft de netbeheerder de taak om op verzoek nieuwe
aansluitingen aan te leggen of bestaande aansluitingen te wijzigen (bijvoorbeeld verzwaren).
Wanneer het door plannen van de gemeente aannemelijk is dat er behoefte is aan een
zwaarder net, dan heeft de netbeheerder de taak om dit te accommoderen. De gemeente
kan de netbeheerder hierover informeren. De gemeente zal rekening moeten houden met
de tijd die de netbeheerder nodig heeft om de netverzwaring te realiseren. De gemeente
stelt in de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan (een uitvoeringsplan)
– mede op basis van het advies van de netbeheerder – vast of het aannemelijk is dat
het net aangepast of verzwaard dient te worden en welke termijn hiervoor nodig is.
Dit uitvoeringsplan bevat, anders dan het omgevingsplan geen regels maar maatregelen,
en komt daarom niet in strijd met de bepaling dat provincies en gemeenten geen regels
mogen stellen over het transporteren en leveren van elektriciteit (artikel 83 van
de Elektriciteitswet 1998). De ACM ziet erop toe dat de netbeheerders hun wettelijke
taken uitvoeren.
Utiliteitsbouw en bedrijfsprocessen
De wijkgerichte aanpak omvat ook de utiliteitsbouw waar gas mede gebruikt wordt voor
bedrijfsprocessen, het procesgebonden aardgasverbruik. Voor de grotere en complexere
industriële bedrijven ligt het voor de hand om deze niet mee te nemen in de wijkgerichte
aanpak. Die bedrijvigheid verduurzaamt namelijk via andere wegen zoals het Europese
Emissie Handelssysteem (ETS) en dat zou de wijkgerichte aanpak technisch, praktisch
en juridisch compliceren. Een nadere afbakening van bedrijvigheid die van de wijkgerichte
aanpak is uitgezonderd, zal in een AMvB onder de Omgevingswet worden uitgewerkt.
Daarnaast kunnen in het belang van leveringszekerheid bij AMvB categorieën van gebouwen
en categorieën milieubelastende activiteiten worden aangewezen die ook uitgezonderd
zijn van de wijkgerichte aanpak. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om op gas gebaseerde
productie-installaties van warmte of elektriciteit die bijdragen aan de leveringszekerheid
van een warmtenet of het elektriciteitsnet. Het kan ook gaan om installaties ten behoeve
van gasproductie, landelijke gastransport, LNG-installaties of gasopslagen. Voor de
categorieën gebouwen en categorieën milieubelastende activiteiten die zullen worden
aangewezen per AMvB mogen gemeenten geen regels stellen die het gebruik van gas uitsluiten.
De bepaling die gemeenten de ruimte biedt om regels te stellen die het gebruik van
gas uitsluiten, geldt dan niet.
Omdat het in technisch en economisch opzicht niet wenselijk is om voor een klein aantal
uitzonderingen het gastransportnet in een bepaalde wijk in stand te houden, zal spaarzaam
worden omgegaan met de mogelijkheid om bepaalde categorieën milieubelastende activiteiten
op voorhand uit te sluiten van de wijkgerichte aanpak. Uitgangspunt is namelijk dat
de verduurzaming van de energievoorziening van milieubelastende activiteiten zoveel
als mogelijk wordt meegenomen in de wijken die verduurzaamd worden via de wijkaanpak.
3.1.2 Taken netbeheerder
Als gevolg van dit wetsvoorstel kunnen gemeenten in hun omgevingsplan regels stellen
die het gebruik van gas uitsluiten in een wijk. Dat heeft gevolgen voor de netbeheerder
in die wijk. De wijzigingen in dit wetsvoorstel zijn erop gericht duidelijkheid te
geven over de verantwoordelijkheden en taken van netbeheerders in het geval van een
omgevingsplan dat het gebruik van gas uitsluit.
Een netbeheerder heeft een aansluittaak en een transporttaak. De aansluittaak bevat
volgens de huidige Gaswet een aantal onderdelen: het op verzoek realiseren van nieuwe
aansluitingen, in gebruik geven van aansluitingen en wijzigen of verwijderen van aansluitingen.
De transporttaak houdt in dat de netbeheerder iedereen op verzoek een aanbod doet
om transport van gas te verrichten, dit transport te faciliteren en het netwerk te
beheren zodat transport kan plaatsvinden. Wanneer een gemeente in een omgevingsplan
besluit dat in een bepaalde wijk vanaf een bepaald moment geen gas meer gebruikt mag
worden, dan komt op basis van dit wetsvoorstel in die wijk de aansluittaak en de transporttaak
van de netbeheerder te vervallen. Dit betekent dat de netbeheerder in de in het omgevingsplan
aangewezen wijk geen nieuwe gasaansluitingen meer realiseert wanneer dit wordt verzocht,
het in gebruik geven van bestaande aansluitingen dient te beëindigen en geen transport
van gas van of naar dergelijke aansluitingen meer verricht.
Netbeheerders hebben op basis van artikel 10, eerste lid, van de Gaswet de taak om
hun gasnet in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een wijze die
de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid waarborgt en het milieu ontziet. Deze
beheertaak van de netbeheerders dient breed te worden opgevat en omvat alle werkzaamheden
die een netbeheerder in redelijkheid dient te verrichten in het kader van het beheer,
het onderhoud en de ontwikkeling van het net. Hieronder valt ook het verwijderen van
permanent buiten gebruik gestelde leidingen en andere onderdelen van het gasnet. Dit
betreft ook het verwijderen van permanent buiten gebruik gestelde gasaansluitingen
(gasmeteropstelling in de meterkast en aansluitleiding). Om dit te verduidelijken
wordt de terminologie «in werking te hebben» in artikel 10, eerste lid, van de Gaswet
vervangen door de terminologie «te beheren». Dit sluit ook aan bij de formulering
van Richtlijn 2009/73/EG van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor
de interne markt voor aardgas en tot intrekking van Richtlijn 2003/55 EG (PbEU 2009,
L 211) (verder: de Gasrichtlijn). De doelmatige kosten die verband houden met het
beheren van het gasnet, waaronder de verwijderingskosten in verband met de energietransitie
in de gebouwde omgeving, worden betrokken bij de tarieven. Met dit wetsvoorstel wordt
dit uitdrukkelijk onder ogen gezien. Het is belangrijk dat gasaansluitingen die niet
direct worden verwijderd, op een veilige manier worden beheerd. Het is aan de netbeheerders
om, in overleg met de toezichthouders, te bepalen wat de veilige manieren zijn om
gasaansluitingen op een doelmatige wijze te beëindigen in het kader van de wijkgerichte
aanpak.
Netbeheerders hebben de keuze om gasnetten te laten liggen met oog op toekomstig hergebruik
of om ze te verwijderen. De netbeheerder kan (op basis van bijvoorbeeld economische
of praktische gronden) het beste kan inschatten of het verstandig is de leidingen
te laten liggen en te blijven beheren, met oog op toekomst hergebruik voor bijvoorbeeld
waterstof. Bij hergebruik zullen de leidingen altijd eerst grondig gecontroleerd moeten
worden op eventuele lekken om de veiligheid te waarborgen.
Op dit moment lijkt het niet aannemelijk dat buiten gebruik gestelde gasleidingen
op grote schaal opnieuw in gebruik gaan worden genomen. Wanneer de gemeente een alternatieve
warmtebron (bijvoorbeeld een warmtenet of all-electric) aanwijst voor een wijk, zal
ook geïnvesteerd worden in dat alternatief. Als gemeenten kiezen voor het opstellen
van een wijkuitvoeringsplan en toepassen van de aanwijsbevoegdheid door aanpassing
van het omgevingsplan, zal dit gepaard gaan met investeringen in de energie-infrastructuur
met een lange levensduur (30–50 jaar), bijvoorbeeld warmtenetten. De kans is daarnaast
klein dat aardgasnetten en -aansluitingen, zeker als zij nu al enige tijd buiten gebruik
zijn, zonder investeringen bruikbaar zijn aan het einde van de levensduur van de volgende
generatie energie-infrastructuur.
Waterstof zal naar verwachting tot 2030 geen significante rol kunnen spelen in de
verduurzaming van de gebouwde omgeving. De prijs en beschikbaarheid van waterstof
is zeer onzeker, waardoor waterstof ook na 2030 voor de gebouwde omgeving waarschijnlijk
alleen een logische optie is als er geen andere reële warmtealternatieven voorhanden
zijn.58 Door te leren van pilots en demonstratieprojecten, wordt de optie opengehouden om
na 2030 waterstof alsnog grootschaliger in te zetten als dat tegen die tijd nodig
én mogelijk is. Voor groen gas gaat een richting 2030 oplopende bijmengverplichting
voor de gebouwde omgeving gelden, hiermee wordt het bestaande gasnet gedeeltelijk
verduurzaamd. Groen gas kan voorlopig nog niet toekomstbestendig gealloceerd worden
aan individuele wijken en heeft daarmee nog geen rol om wijken volledig te verduurzamen
richting 2030. Aparte gasnetten die enkel worden gevoed met groen gas worden, zijn
daarom niet voorzien.
Netbeheerders dienen bij het verwijderen van leidingen rekening te houden met eventuele
neveneffecten van de verwijdering. Hiermee wordt bedoeld dat de netbeheerder geen
leidingen in een aangewezen wijk verwijdert die nog nodig zijn voor het transporteren
van gas naar een andere wijk die nog wel gas gebruikt.
3.1.3 Registratie van de wijkgerichte aanpak
Het besluit van een gemeente gericht op het uitsluiten van het gebruik van gas, is
terug te vinden in het omgevingsplan (zie paragrafen 2.4.3 en 3.2.1). Voor netbeheerders
en de ACM is het van belang dat zij een totaaloverzicht hebben van de wijken waar
de aansluittaak en de transporttaak niet gelden. Als gevolg van de regels in het omgevingsplan
vervalt voor de netbeheerder in de betreffende wijk de aansluit- en transporttaak
en kan deze vanaf de in het omgevingsplan gestelde datum niet meer aan zijn contractuele
verplichtingen jegens afnemers voldoen. De netbeheerder zal om deze reden de lopende
aansluit- en transportovereenkomst opzeggen tegen de datum die vastgesteld is in het
omgevingsplan.
In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat de ACM een openbaar register bijhoudt met
de wijken waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat daar geen gas meer mag worden
gebruikt. Dit is een uitbreiding van het bestaande gasregister waarin wordt bijgehouden
waar de netbeheerders de taak hebben om nieuwe gasaansluitingen te realiseren en waar
niet. Op AMvB-niveau onder de Omgevingswet zal worden geregeld dat gemeenten de relevante
wijzigingen in het omgevingsplan zullen melden aan de ACM. Energieleveranciers zullen
het register van de ACM moeten controleren om te voorkomen dat er leveringsovereenkomsten
worden afgesloten met een vaste looptijd die later eindigt dan de einddatum die in
het omgevingsplan wordt genoemd. Na deze datum kunnen zij geen gas meer leveren.
In het algemeen zal er een lange tijd zitten tussen het moment van het vaststellen
van het omgevingsplan en het moment dat er daadwerkelijk geen gas gebruikt mag worden.
De verwachting is dat er weinig leveringscontracten zijn met een vaste looptijd die
vroegtijdig beëindigd moeten worden. Gebruikers zullen ruim op tijd door de gemeente
geïnformeerd worden dat het gas beëindigd zal worden en kunnen dus hierop anticiperen
bij een eventueel nieuw leveringscontract. Gemeenten zullen gebruikers ook informeren
over het moment waarop het duurzame alternatief beschikbaar is en hierop kan worden
overgegaan. Daarnaast is de verwachting dat de aanbieder van de alternatieve warmtevoorziening
gebruikers kan ontzorgen door bijvoorbeeld een overstapservice. De verwachting is
hierdoor dat het opzeggen van leveringscontracten probleemloos zal verlopen.
In de Gaswet is al geborgd dat leveringscontracten maandelijks opzegbaar zijn en de
opzegvergoeding is gemaximaliseerd. Daarom wordt het niet proportioneel gevonden om
aanvullende regels te stellen aan energieleveranciers met betrekking tot de contracten
die ze mogen afsluiten. Aangeslotenen behouden hierdoor de keuzevrijheid over het
type leveringscontract dat ze afsluiten tot het moment dat het gasnet fysiek buiten
gebruik wordt genomen.
3.1.4 Kostenverdeling in de tijd
Als gevolg van het overheidsbeleid om de gebouwde omgeving te verduurzamen daalt de
benutting van het gasnet. Daarnaast zijn er kosten voor het buiten gebruik stellen
en verwijderen van gasnetten die niet eerder zijn voorzien. De afnemende benutting
van het gasnet kan zorgen voor een stijging van het nettarief voor de resterende,
steeds kleiner wordende groep gebruikers van het gasnet. Deze stijging wordt versterkt
door de keuze om geen verwijderkosten in rekening te brengen bij de afnemers die het
gasnet verlaten. In de Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden gas is opgenomen
dat de kosten voor het op verzoek verwijderen van een gasaansluiting worden verrekend
in het algemene periodieke aansluittarief dat de netbeheerder bij de aangeslotenen
op het gasnet in rekening brengt. De ACM heeft de tarievencode gas aangepast naar
aanleiding van deze regeling.
De netbeheerders hebben nog geen vergoeding ontvangen voor toekomstige verwijderingen
van gasnetten. In de regulering van de ACM is verondersteld dat de eventuele vervanging
van het gasnet betaald gaat worden door toekomstige afnemers. Wanneer het net niet
vervangen maar verwijderd dient te worden, vervallen de vervangingsinvesteringen maar
vervalt ook de bijdrage van toekomstige afnemers; er is immers geen gasnet meer in
die wijk. Er zijn echter wel verwijderkosten voor het gasnet, maar de netbeheerders
hebben hiervoor nog geen vergoeding ontvangen van de bestaande afnemers. De netbeheerder
heeft dus geen opgebouwde reserve voor het vervangen of verwijderen van het gasnet.
Dit betekent dat de verwijderingskosten van gasnetten vooral bij de achterblijvers
op het gasnet in rekening worden gebracht.
De ACM heeft in haar methodebesluit voor regionale netbeheerders gas 2022–202659 maatregelen genomen die erop gericht zijn om de kosten voor het gasnet evenwichtig
te verdelen over de jaren en over huidige en toekomstige afnemers. Deze maatregelen
hebben onder andere tot gevolg dat op de korte termijn meer wordt afgeschreven op
de gasnetten. De hogere afschrijvingskosten zorgen op de korte termijn voor hogere
nettarieven en op de lange termijn voor lagere nettarieven. De ACM heeft aangegeven
dat er toekomstscenario’s zijn waarbij het wenselijk is om netbeheerders toe te staan
om een voorziening op te bouwen voor toekomstige verwijderingskosten. Het opbouwen
van een voorziening is een manier om de verwijderingskosten aan een eerder jaar toe
te rekenen. Het heeft tot gevolg dat de huidige en toekomstige gebruikers gaan meebetalen
aan de verwijdering van het gasnet. Daarmee kan worden voorkomen dat de verwijderkosten
van het gasnet buitenproportioneel terecht komen bij de achterblijvers op het gasnet.
Het is aan de ACM om te beoordelen of het opbouwen van een voorziening gepast is.
Deze afweging wordt nadrukkelijk aan de ACM gelaten, vanwege de bevoegdheid die de
ACM op basis van Europese regelgeving heeft om de tarieven vast te stellen.
Dit wetsvoorstel regelt dat de ACM kan besluiten om netbeheerders de mogelijkheid
te geven om een voorziening op te bouwen voor toekomstige verwijderingskosten van
gasleidingen en de kosten voor het opbouwen van deze voorziening kan betrekken bij
het bepalen van de toegestane inkomsten. Op termijn kan deze voorziening dan worden
ingezet voor de dekking van de verwijderingskosten waardoor deze beter tussen huidige
en toekomstige gebruikers van het gasnet kunnen worden verdeeld. Het is aan de ACM
om dit vorm te geven.
3.2 Wijzigingen Omgevingswet
In het wetsvoorstel zijn een aantal voorstellen tot wijziging van de Omgevingswet
opgenomen. De diverse instrumenten van die wet kunnen goed worden ingezet bij de uitwerking
en de uitvoering van de energietransitie. Hoewel de afspraken uit het Klimaatakkoord
en het belang van een robuust wettelijk kader dat alle betrokkenen en met name bewoners
vooraf voldoende houvast, handelingsperspectief en rechtszekerheid biedt, is het desalniettemin
gewenst de Omgevingswet aan te vullen. In het navolgende wordt dit nader toegelicht.
Vooruitlopend daarop geldt dat voor de juridische uitwerking van de «aanwijsbevoegdheid»
betekent dat het Rijk instructieregels stelt met betrekking tot het omgevingsplan
op AMvB-niveau. Dit wordt uitgewerkt op AMvB-niveau en is daarom niet zichtbaar in
dit wetsvoorstel. De algemene grondslag voor het Rijk om instructieregels te stellen
over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen volgt uit artikel 2.24,
eerste lid, van de Omgevingswet. Artikel 2.25, eerste lid, onder a, onder 2°, van
de Omgevingswet bepaalt dat die instructieregels kunnen gaan over de inhoud of motivering
van een omgevingsplan. Omdat deze grondslag al is voorzien in de Omgevingswet is voor
dit onderdeel van het wetsvoorstel geen aanpassing van de Omgevingswet nodig.
3.2.1 Grondslag algemene rijksregels inclusief de gemeentelijke ruimte voor maatwerk
Het eerste voorstel tot aanpassing van de Omgevingswet betreft het expliciteren van
de grondslag op basis waarvan het Rijk regels stelt over bouwwerken. Het gaat daarbij
meer specifiek om een aanvulling in artikel 4.21 van de Omgevingswet. Op grond van
artikel 4.3 van de Omgevingswet kan het Rijk bij algemene maatregel van bestuur regels
stellen die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Algemene
regels zijn rechtsreeks werkende regels (die anders dan rijksinstructieregels) zijn
gericht op diegene die een activiteit verricht. Artikel 4.3, eerste lid, onder a,
bevat de grondslag om bij AMvB regels te stellen over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten
en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken. Artikel 4.21 van de Omgevingswet
bevat het doel en de strekking van die algemene rijksregels en geeft daarbij een nadere,
meer specifieke invulling aan de meer algemene grondslag in artikel 4.3. Het eerste
lid van artikel 4.21 bepaalt vanuit welk oogmerk het Rijk algemene rijksregels stelt,
namelijk vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid en bruikbaarheid.
Onder het oogmerk duurzaamheid van bouwwerken wordt ook de duurzame warmtevoorziening
van gebouwen verstaan. Het tweede lid bevat daarnaast de uitwerking van de strekking
van de algemene rijksregels. Artikel 4.21, tweede lid, wordt door dit wetsvoorstel
uitgebreid, om te verduidelijken dat er algemene rijksregels gesteld kunnen worden
over de verduurzaming van de warmte- en energievoorziening van bestaande gebouwen.
Deze algemene rijksregels zijn te vinden in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna:
Bbl).
De wijkgerichte aanpak is bedoeld voor de verduurzaming van de bestaande gebouwde
omgeving. Voor nieuw te bouwen gebouwen zijn de onder de Omgevingswet geen rijksregels meer opgenomen voor het aansluiten
op een warmtevoorziening. De regels daarover komen via de bruidsschat60 in de gemeentelijke omgevingsplannen terecht. Gemeenten kunnen deze regels zelf aanpassen.
Er geldt daarvoor landelijk geen aansluitplicht op het gasnet meer. Vanuit de Gaswet
is geregeld dat kleinverbruikers niet langer worden aangesloten op het aardgas.61 Gemeenten kunnen daar een uitzondering op maken, als dat strikt noodzakelijk is om
zwaarwegende redenen van algemeen belang. Gemeenten kunnen in dat geval voor nieuw
te bouwen bouwwerken zelf regels stellen ten aanzien van een aansluiting op het aardgas.
Ook het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) laat die ruimte voor het procesgebonden
energiegebruik.
Binnen de reguliere systematiek van de Omgevingswet geldt dat algemene rijksregels
over bouwwerken in het Bbl, gesteld op grond van artikel 4.3 en 4.21 van de Omgevingswet,
doorgaans uitputtend en landelijk uniform zijn. Een voorbeeld zijn eisen over de constructieve
veiligheid van bouwwerken en eisen over de energieprestatie in de nieuwbouw. Door
het landelijk regelen van onderwerpen kunnen andere overheden, provincies, waterschappen
of gemeenten, geen regels stellen met hetzelfde oogmerk. Een uitzondering hierop zijn
zogenoemde maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. Algemene rijksregels kunnen aan
decentrale overheden (expliciet) de ruimte bieden om aanvullende of nadere regels
of kan worden afgeweken van rijksregels. De uitbreiding van artikel 4.21 in dit wetsvoorstel
is zowel van belang voor landelijke rijksregels, als voor de rijksregels die decentrale
overheden de bevoegdheid geven om lokale maatwerkregels in het omgevingsplan te stellen.
Beide soorten regels zijn al opgenomen in de AMvB’s onder de Omgevingswet. Voor bestaande
bouwwerken gelden in het algemeen ook landelijk geüniformeerde regels, maar daar is
in de algemene regels meer ruimte geboden voor maatwerk in de vorm van maatwerkvoorschriften.
Op grond van artikel 3.7 van het Bbl is het mogelijk om maatwerkvoorschriften te geven
als dit noodzakelijk wordt geacht door de gemeente. Dit moet specifiek worden onderbouwd.
Dit kan ook zien op alle onderwerpen waar voor nieuwbouw een regel is opgenomen, dus
ook op energiezuinigheid en daarmee op isolatie van een bestaande woning. Het kan
daarmee een verplichting inhouden dat de staat van het bouwwerk (op noodzakelijke
onderdelen) moet worden gebracht op een niveau dat tussen bestaande bouw en nieuwbouw
in ligt. Als op onderdelen specifiekere regels voor het stellen van maatwerkvoorschriften
zijn opgenomen, dan zijn de voorwaarden waaronder dit mag worden ingezet in dat voorschrift
opgenomen.
Maatwerkregels ten aanzien van bestaande bouwwerken zijn tot nog toe in het Bbl niet
opgenomen. Hier zal naar aanleiding van dit wetsvoorstel en de uitwerking van de wijkgerichte
aanpak verandering in komen. Op AMvB-niveau zullen in het Bbl specifiekere maatwerkmogelijkheden
gecreëerd worden in het kader van de wijkgerichte aanpak. Het bestaande artikel 4.6
van de Omgevingswet geeft al de grondslag voor maatwerkregels.
De voorgestelde aanpassing van artikel 4.21 van de Omgevingswet verduidelijkt dat
het mogelijk is om via algemene rijksregels te bepalen dat:
– de gemeente kan bepalen dat er op een bepaald moment niet langer gebruik mag worden
gemaakt van aardgas in een bepaalde wijk;
– in plaats daarvan gebouwen worden aangesloten op een duurzaam alternatief;
– een overstap naar andere fossiele brandstoffen verboden is; en er daarvoor een geschikte
(binnen)installatie aanwezig moet zijn.
Het expliciteren van de grondslag op basis waarvan het Rijk regels stelt over milieubelastende
activiteiten hoeft niet worden aangevuld. Op grond van artikel 4.3 in samenhang met
artikel 4.22 van de Omgevingswet is namelijk al geregeld dat algemene rijksregels
kunnen worden gesteld over milieubelastende activiteiten met het oog het beschermen
van het milieu, waaronder zuinig gebruik van energie. Op grond hiervan kunnen ook
regels worden gesteld over milieubelastende activiteiten, onder andere in de gebouwde
omgeving. Dit geeft voldoende duidelijk de grondslagen voor rijksregels, waaronder
maatwerkregels, ter implementatie van de wijkgerichte aanpak. Daarnaast geeft ook
artikel 2.1 jo. 2.4 van de Omgevingswet voldoende grondslag voor gemeenten om regels
op te nemen over de fysieke leefomgeving voor die onderdelen waar op grond van algemene
rijksregels geen uitputtende regels zijn gesteld.
De maatwerkregels die de gemeente kan stellen over bovengenoemde onderwerpen landen
in het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat daarmee de juridisch bindende uitwerking
van het beleid, waaronder het warmteprogramma en het eventuele uitvoeringsplan. Het
omgevingsplan is bindend voor de gemeente, bewoners en bedrijven. De inhoud van de
maatwerkregel zal afhankelijk zijn van de op een locatie gemaakte keuze voor de nieuwe
energievoorziening. Ook kunnen deze regels, bij een wijkgerichte aanpak, in verschillende
wijken op verschillende momenten worden ingesteld en ingaan.
3.2.2 Regels over het warmteprogramma
Zoals is toegelicht is in het Klimaatakkoord afgesproken dat gemeenten voor eind 2021
een zogenoemde «transitievisie warmte» opstellen. De transitievisie warmte vormt een
belangrijke onderbouwing die noodzakelijk is voor het toepassen van de nieuwe bevoegdheden
die dit wetsvoorstel aan gemeenten beoogt te geven. Daarom wordt de transitievisie
warmte verankerd in de Omgevingswet. In de Omgevingswet zal de transitievisie warmte,
bedoeld in het Klimaatakkoord, worden opgenomen als een verplicht programma, genaamd
het warmteprogramma. Verankering van het warmteprogramma in de Omgevingswet is van
belang voor de kenbaarheid daarvan en vanwege de mogelijkheid om daarvoor instructieregels
op te stellen. Dit warmteprogramma is van belang voor de onderbouwing van het inzetten
van de aanwijsbevoegdheid. Het verplichte programma borgt een robuust proces waarbij
burgers en bedrijven in een vroeg stadium worden betrokken bij de mogelijke inzet
van de aanwijsbevoegdheid door een gemeente.
Er is om verschillende redenen gekozen voor de vormgeving van de transitievisies warmte
als programma. Het instrument programma onder de Omgevingswet bevat de uitwerking
van het te voeren beleid voor (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving en maatregelen
om doelen voor de leefomgeving te bereiken (artikel 3.5 van de Omgevingswet). Deze
kenmerken sluiten goed aan bij de kenmerken van de transitievisie warmte zoals beschreven
in het Klimaatakkoord. Daarnaast bevat het instrument programma concrete en op uitvoering
gerichte elementen, wat ook het geval is voor de transitievisie warmte c.q. het warmteprogramma.
Andere instrumenten onder de Omgevingswet zijn niet gericht op concrete en uitvoeringsgerichte
elementen (zoals de omgevingsvisie) of zijn juist te concreet en bevatten juridisch
bindende regels (zoals het omgevingsplan). Tot slot is het warmteprogramma op lokaal
niveau één van de schakels in de keten van planvorming en besluitvorming over de wijkgerichte
aanpak van de verduurzaming van de energievoorziening van de gebouwen in de gemeente.
Die stappen moeten samen een zorgvuldig proces vormen. Daarvoor zijn waarborgen nodig
voor bewoners, gebouweigenaren en andere partijen.62 Een programma onder de Omgevingswet voorziet in die waarborgen voor een zorgvuldig
proces.
Er is gekozen voor een verplicht programma. De Omgevingswet bevat twee typen programma’s
die al verplicht zijn gesteld: verplichte programma’s die wettelijk zijn voorgeschreven
ter implementatie van EU-richtlijnen en verplichte programma’s als sprake is van (dreigende)
overschrijding van een omgevingswaarde. Met het verplicht stellen van het warmteprogramma
wordt aangesloten bij de lijn van de verplicht gestelde programma’s op basis van EU-richtlijnen.
Hoewel het warmteprogramma niet expliciet voortvloeit uit de implementatie van een
EU-richtlijn, is deze programmaverplichting wel aan de orde om Europese eisen op een
adequate en efficiënte wijze te implementeren.63 Onder meer in de Europese Klimaatwet is een bindende doelstelling bepaald om in 2050
als Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto nul emissies) en te streven om na
2050 negatieve emissies te realiseren (in de paragrafen 4.2 en 4.9 wordt hier nader
op ingegaan). Gelet hierop is het verplicht stellen van het warmteprogramma nodig
om de Europese doelen te kunnen behalen die in het kader van de klimaatopgave zijn
gesteld.
Bij AMvB zullen enkele eisen worden gesteld aan de warmteprogramma’s. Deze regels
komen grotendeels overeen met de omschrijving van de transitievisie warmte in het
Klimaatakkoord. Daarnaast zal op AMvB-niveau worden opgenomen dat gemeenten uiterlijk
in het warmteprogramma van 2036 voor alle woonwijken een keuze moeten maken of zij
daar met een (collectieve) aanpak aan de slag gaan voor 2050 en dus waarbij de aanwijsbevoegdheid
wordt ingezet. Op deze manier wordt geborgd dat alle gebouweigenaren op termijn handelingsperspectief
krijgen richting 2050. In overeenstemming met de eisen die in de Omgevingswet worden
gesteld aan een programma, geldt daarnaast het vereiste van plan-mer als het warmteprogramma
het kader vormt voor mer-(beoordelingsplichtige) projecten, zoals de aanleg van buisleidingen
voor warm water of diepboringen voor geothermie. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf
4.8.
Het warmteprogramma is alleen bindend voor de gemeente zelf. Een programma wordt vastgesteld
door het college van burgemeester en wethouders. Hoewel in het Klimaatakkoord is aangegeven
dat de gemeenteraad de transitievisie warmte vaststelt, past de aard en inhoud van
de transitievisie warmte zoals hiervoor beschreven binnen het instrumentarium van
de Omgevingswet het best bij een programma. Dat een programma wordt vastgesteld door
het college van burgemeester en wethouders geldt bovendien voor alle gemeentelijke
programma’s op grond van de Omgevingswet en past bij de rolverdeling tussen het college
van burgemeester en wethouders en gemeenteraad. Het wetsvoorstel gaat dus uit van
de al vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad en college van burgemeester en
wethouders. Dat betekent uiteraard niet dat de gemeenteraad niet betrokken is of het
warmteprogramma niet voorgelegd zou kunnen worden. Ook als het college van burgemeester
en wethouders bevoegd is, kan de gemeenteraad een debat over het (ontwerp)programma
voeren. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het (ontwerp)programma is onder andere
van belang aangezien voor het wijzigen van het omgevingsplan instemming van de gemeenteraad
nodig is. Daarnaast beschikken gemeenteraden over de reguliere bevoegdheden op grond
van de Gemeentewet. Het college van burgemeester en wethouders zal de gemeenteraad
moeten betrekken bij beslissingen die een grote impact hebben op de gemeente, en moet
de gemeenteraad informatie toesturen die nodig is voor het uitvoeren van de democratische
taak die de raad heeft. Bovendien is de gemeenteraad het bevoegd gezag voor het omgevingsplan
en heeft zij het budgetrecht waarmee ze financieel kan sturen op de uitvoering van
programma’s.
Daarnaast wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt op AMvB-niveau
aan het Bkl toegevoegd dat wanneer een gemeente in het warmteprogramma een wijk opneemt
die overstapt op een duurzaam alternatief, de gemeente in beginsel binnen een bepaalde
termijn voor die wijk ook overgaat tot wijziging van het omgevingsplan om dat voornemen
juridisch vast te leggen, aangezien het warmteprogramma alleen bindend is voor de
gemeente zelf en niet open staat voor beroep- of bezwaar.
3.2.3 Grondslag voor gegevensverwerking
De aanwijsbevoegdheid wordt voorzien van waarborgen (zie paragraaf 2.5). Voor sommige
van deze waarborgen is het verwerken van gegevens, waaronder persoonsgegevens, noodzakelijk.
De gemeente gebruikt de gegevens om de gebouweigenaren te betrekken bij de voorbereiding
van en te informeren over (de wijziging van) het omgevingsplan. Op dit moment kan
de gemeente alleen in algemene zin alle adressen in de wijk aanschrijven. Hiermee
worden echter niet de eigenaren bereikt die niet op dat adres wonen of zijn gevestigd.
Daarom wordt voorgesteld in de Omgevingswet een grondslag op te nemen voor gegevensverwerking
voor specifieke situaties in het proces, en dit nader uit te werken in uitvoeringsregelgeving.
Het gaat daarbij om twee soorten gegevens: contactgegevens van de eigenaar van een
gebouw, als dat niet ook de bewoner of gebruiker is, en gegevens over de (toekomstige)
aansluiting van de woning op een warmte- en energievoorziening. Deze gegevens zijn
in handen bij het Kadaster respectievelijk de netbeheerders (en bij inwerkingtreding
van de Wet collectieve warmte: warmtebedrijven). Het Kadaster en netbeheerders mogen
op grond van de Kadasterwet, de Gaswet en de Elektriciteitswet 199864 niet zomaar hun gegevens delen met gemeenten. Daarom voorziet dit wetsvoorstel in
een grondslag om gemeenten in staat te kunnen stellen dergelijke gegevens te kunnen
verzamelen.
Allereerst zal de gemeente informatie nodig hebben over de eigenaar van een gebouw,
in gevallen waarin die eigenaar niet woonachtig of gevestigd is in dat gebouw. Naarmate
de plannen van de gemeente voor de wijkgerichte aanpak concreter worden, en worden
vastgelegd in een omgevingsplan, zal de gemeente – conform de afspraak in het Klimaatakkoord –
bewoners en gebouweigenaren meer willen betrekken. Als de plannen zijn vastgesteld,
zal de gemeente bewoners en gebouweigenaren willen informeren over de inhoud van (het
uitvoeringsplan en) het omgevingsplan. Daarvoor kan de gemeente «de bewoners van»
alle adressen in de wijk aanschrijven. Bij huurwoningen worden dan echter niet de
eigenaren bereikt. Ook eigenaren en verhuurders van utiliteitsgebouwen kunnen niet
altijd worden bereikt door de adressen in de wijk aan te schrijven. Om ook gebouweigenaren,
die buiten de wijk verblijven, te kunnen betrekken bij en te kunnen informeren over
het omgevingsplan, is verzameling van persoonsgegevens noodzakelijk. Het gaat hierbij
om gegevens uit de basisregistratie kadaster, waarin is vastgelegd wie de eigenaar65 is van een perceel en het gebouw dat zich daarop bevindt. De gemeente gebruikt de
gegevens alleen om de gebouweigenaren te betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering
van het omgevingsplan.
Daarnaast zal de gemeente gegevens moeten verzamelen over de (huidige en toekomstige)
aansluiting van gebouwen op een bron voor warmte en overige energie door deze op te
vragen bij de netbeheerder en het warmtebedrijf. Gemeenten moeten zich ervan gaan
vergewissen dat het alternatief voor aardgas daadwerkelijk beschikbaar is voordat
het transport van aardgas kan worden stopgezet. Bovendien vergewissen gemeenten zich
ervan dat woningen en gebouwen een aansluiting hebben op het duurzame alternatief
dat in het omgevingsplan is opgenomen of op een eigen alternatief (zie paragraaf 2.4.3).
Dit gebeurt in het kader van monitoring. Zo wordt gewaarborgd dat woningen en gebouwen
kunnen worden verwarmd.
Nadat het omgevingsplan is gewijzigd, is het voor het waarborgen dat eenieder een
aansluiting heeft op het duurzame alternatief dat in het omgevingsplan is opgenomen
of op een gelijkwaardig alternatief, van belang dat de gemeente weet of er een aardgasaansluiting
aanwezig is op een bepaald adres. De gemeente gebruikt de gegevens om de vinger aan
de pols houden in de periode tot afsluiting van het aardgas en waar nodig extra inzet
te richten op adressen waar de overstap van aardgas op een duurzaam alternatief nog
niet is gerealiseerd.
Dit wetsvoorstel regelt primair dat er bij uitvoeringsregelgeving bepaald kan worden
dat de gemeente bovengenoemde gegevens kan verzamelen. Het verwerken van deze gegevens,
bijvoorbeeld door ze te structureren en te gebruiken bij het benaderen van gebouweigenaren,
is niet expliciet geregeld in de Omgevingswet. De grondslag hiervoor wordt geboden
door het feit dat de taken en bevoegdheden van de gemeente op dit punt zijn of worden
benoemd in de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving.
3.2.4 Grondslag instructieregels over gelijkwaardigheid
In het derde lid van artikel 2.25 van de Omgevingswet wordt een technische wijziging
toegevoegd dat het Rijk instructieregels kan stellen over regels in het omgevingsplan,
voor zover die regels gaan over het treffen van gelijkwaardige maatregelen ten opzichte
van een in een maatwerkregel voorgeschreven maatregel. Op grond van artikel 2.25 van
de Omgevingswet is het voor het Rijk op dit moment niet mogelijk om instructieregels
over decentrale regelgeving te stellen tot gevallen waarin medebewind van andere overheden
wordt gevorderd. Bij het opstellen van de Omgevingswet is over het hoofd gezien dat
behoefte zou kunnen ontstaan aan dit soort instructieregels, omdat die tot op heden
niet bestaan. Op dit moment bestaat niet het voornemen dergelijke regels te stellen,
maar desalniettemin wordt voorgesteld deze omissie te repareren omdat in de toekomst
wel behoefte zou kunnen bestaan aan dat type instructieregels.
3.3 Wijzigingen Energiewet
Ter vervanging van de huidige Gaswet en Elektriciteitswet 1998 is de nieuwe Energiewet
in voorbereiding, waarmee een gemoderniseerd en geactualiseerd ordeningskader wordt
geboden voor elektriciteit en gas. Het wetsvoorstel strekt daarnaast tot implementatie
van een aantal Europese richtlijnen en verordeningen voor elektriciteit (het «Clean
Energy Package», hierna: CEP), tot her-implementatie van de bestaande Europeesrechtelijke
bepalingen en tot uitvoering van enkele onderdelen van het Klimaatakkoord. Zo biedt
het wetsvoorstel een gemoderniseerd wettelijk kader voor zowel elektriciteit als voor
gas waarbinnen (1) de energietransitie mede ondersteund en gestimuleerd wordt en (2)
een bijdrage wordt geleverd aan het doel van een schone en koolstofdioxide-arme (CO2) energievoorziening die ruimtelijk inpasbaar, veilig, betrouwbaar en betaalbaar is.
Het wetsvoorstel heeft van 17 december 2020 tot en met 11 februari 2021 ter consultatie
gelegen. Medio november 2021 is een herziene versie van het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting toegezonden aan de betrokken toezichthouders voor de formele toets
op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (UHT).66 Op 6 februari 2023 is het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
over het conceptwetsvoorstel Energiewet openbaar gemaakt.67
Onderhavig wetsvoorstel wijzigt ook de Gaswet, als onderdeel van de uitwerking van
de afspraken in het Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving. Als blijkt dat dit wetsvoorstel
tegelijkertijd met of later dan de Energiewet in werking treedt, dan zal in dat geval
niet de Gaswet, maar de Energiewet moeten worden gewijzigd. Vanwege deze situatie
zijn samenloopbepalingen opgenomen in deze wet.
4. Verhouding tot andere nationale regelgeving en hoger recht
4.1 Uitvoeringsregelgeving
De wijzigingen van de Omgevingswet die zijn voorgesteld in dit wetsvoorstel zijn kaderstellend
en richtinggevend. In uitvoeringsregelgeving zullen de bepalingen uit dit wetsvoorstel
worden uitgewerkt. Dergelijke regels zullen een plek krijgen in de AMvB’s onder de
Omgevingswet, waaronder het Bal, Bbl, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en Omgevingsbesluit.
Derhalve zijn de procedures van de Omgevingswet, zoals de voorhangprocedure en publieke
consultatie, op de totstandkoming ervan van toepassing. De internetconsultatie over
het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie heeft overigens al plaatsgevonden.
Onderwerp voor uitvoeringsregelgeving op voet van de Omgevingswet zijn allereerst
de regels op grond van artikel 4.3, in samenhang met het aangepaste artikel 4.21 Omgevingswet,
die worden gesteld in het Bbl. Verduidelijkt is dat de regels ook over de verduurzaming
van een energievoorziening van bestaande gebouwen gaan. Die regels zullen worden opgenomen
in het Bbl. Dit zullen in ieder geval regels zijn over de toepassing van maatwerkmogelijkheden
door de gemeente. Door middel van deze maatwerkmogelijkheden kan de gemeente – binnen
de kaders van het Bbl – per wijk adequate maatwerkregels stellen over het verduurzamen
van de energievoorziening van bestaande gebouwen. Deze regels in het Bbl vormen het
kader waarbinnen de gemeente regels kan stellen over bouwwerken en de gebouwgebonden
energievoorziening. Het kader zal naar verwachting enkele basisvoorwaarden hebben,
zoals de regels dat het omschakelen van gebouwen naar alternatieve niet-duurzame energievoorziening
(zoals stookolie of propaan) niet mogelijk is. Ook de waarborg dat het alternatief
beschikbaar is alvorens het transport van aardgas wordt beëindigd, zal op AMvB-niveau
worden geregeld.
Milieubelastende activiteiten zijn alle activiteiten die nadelige gevolgen voor het
milieu kunnen veroorzaken (zoals gedefinieerd in de bijlage, onderdeel A, bij de Omgevingswet).
Bedrijfsprocessen die een fossiele energievoorziening hebben, vallen onder de milieubelastende
activiteiten. De wijkgerichte aanpak heeft betrekking op woningen en utiliteitsgebouwen
en heeft daardoor ook effect op bedrijfsprocessen die milieubelastende activiteiten
zijn. Hierbij kan worden gedacht aan een stomerij of bakkerij die gas gebruikt. Op
dit moment zijn er nog geen regels die verplichten dat milieubelastende activiteiten
op termijn geheel geen fossiele brandstof mogen gebruiken. Er zijn wel regels die
verplichten tot verduurzaming van het energiegebruik van milieubelastende activiteiten.
De energiebesparingsplicht verplicht tot het treffen van procesgebonden energiebesparende
maatregelen, als die maatregelen zich binnen vijf jaar terugverdienen.68
Uitgangspunt is dat de verduurzaming van de energievoorziening van milieubelastende
activiteiten zoveel mogelijk wordt meegenomen in de wijkaanpak. Zo nodig kunnen gemeenten
categorieën milieubelastende activiteiten niet meenemen in de wijkgerichte aanpak.
Met betrekking tot milieubelastende activiteiten staat overigens de mogelijkheid tot
maatwerkregels of maatwerkvoorschriften door het bevoegd gezag volledig open. Voor
milieubelastende activiteiten die niet in het Bal zijn aangewezen, gelden geen algemene
rijksregels maar vaak wel lokale regels in het omgevingsplan. Voor die activiteiten
kunnen gemeenten zelf regels stellen.
Daarnaast zullen er in het Bkl regels worden gesteld over het warmteprogramma. In
het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt over de inhoudelijke kenmerken van de transitievisie
warmte (warmteprogramma) (zie paragraaf 2.4.1). Het vastleggen van de inhoudelijke
kenmerken van het warmteprogramma zal in het Bkl plaatsvinden, de AMvB waarin regels
worden gesteld die zijn gericht tot overheden.
Ook is voorzien in het Bkl nadere regels op te nemen over de vormgeving van de wijziging
van het omgevingsplan. Deze zullen betrekking hebben op nadere randvoorwaarden waaraan
voldaan moet zijn bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid. Daarbij zou de voorgenomen
waarborg dat gemeenten zich ervan vergewissen dat het alternatief (bijvoorbeeld warmtenet
of verzwaard elektriciteitsnet) beschikbaar is, nader ingekaderd kunnen worden door
regels te stellen over de manier waarop een gemeente dit dient vorm te geven. Zo is
voorzien dat gemeenten tijdens de overgangsperiode monitoren hoeveel gebouwen al zijn
aangesloten op het alternatief.
In het Omgevingsbesluit zullen verder regels worden opgenomen over de datum van vaststelling
van het eerste warmteprogramma en over de actualisatie. Daarnaast worden regels opgenomen
die betrekking hebben op gegevensverstrekking in het kader van de warmtetransitie.
Op basis van de Gaswet kunnen voorts bij AMvB in het belang van leveringszekerheid
categorieën gasinstallaties worden aangewezen die uitgezonderd zijn van de wijkgerichte
aanpak. Bekeken zal worden of er categorieën gasinstallaties zijn die dusdanig van
belang zijn voor de energievoorziening dat zij moeten worden uitgezonderd van de wijkgerichte
aanpak. Daarbij zal ook worden gekeken naar gebruikers voor wie de beschikbaarheid
van gas als noodvoorziening belangrijk is.
4.2 Nederlandse en Europese Klimaatwet
In de Overeenkomst van Parijs69 heeft Nederland zich gecommitteerd tot het beperken van de mondiale gemiddelde temperatuurstijging
tot ruim beneden de 2 °C, met het streven deze tot 1,5 °C te beperken om de risico’s
en impact van klimaatverandering te verminderen. In navolging daarvan zijn in de Nederlandse
Klimaatwet, die per 1 september 2019 in werking is getreden en inmiddels van een wijziging
wordt voorzien om de doelen aan te scherpen, de nationale klimaatdoelen voor 2030
en 2050 wettelijk verankerd, voor wat betreft het zogenaamde klimaatmitigatiedeel.
De Klimaatwet gaat meer specifiek in op de volgende doelstellingen:
(i) ontwikkeling van beleid dat is gericht op het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen
van de emissies van broeikasgassen in Nederland, tot een niveau dat 95% lager ligt
in 2050 dan in 1990;
(ii) streven naar een reductie van de emissies van broeikasgassen van 49% in 2030; en
(iii) streven naar een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.
Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat het geheel verduurzamen van onze energievoorziening
onderdeel is van deze doelstellingen. Hieronder valt onder meer het afscheid nemen
van fossiel gas.70
Vanwege de inwerkingtreding van de Europese Klimaatwet op 29 juli 2021 is aanpassing
van de Nederlandse Klimaatwet noodzakelijk. In de Europese Klimaatwet zijn nieuwe
emissiereductiedoelen voor de Europese Unie vastgelegd in een verordening. Zo bevat
de Europese Klimaatwet een bindende doelstelling om in 2050 als Europese Unie klimaatneutraal
te zijn (netto nul emissies) en het streven om na 2050 negatieve emissies te realiseren.
Een Europese verordening is juridisch verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks
toepasselijk in elke lidstaat. De Europese Klimaatwet heeft bovendien voorrang ten
opzichte van het nationale recht. Omdat in de Nederlandse Klimaatwet geen rekening
is gehouden met de juridisch bindende verplichtingen uit de Europese Klimaatwet, is
aanpassing nodig om deze in lijn te brengen met de aangescherpte EU-doelen voor wat
betreft emissiereductie. Aanpassing van de Nederlandse Klimaatwet is aangenomen door
de Tweede Kamer en wordt op dit moment behandeld in de Eerste Kamer.71
4.3 Ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening
Bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving in Nederland is de warmtevoorziening
cruciaal: deze moet nagenoeg volledig worden verduurzaamd. Collectieve warmtesystemen
zullen hierin naar verwachting een substantieel aandeel hebben. Met het ontwerp voor
de Wet collectieve warmtevoorziening wordt beoogd de groei en verduurzaming van collectieve
warmtesystemen in de gebouwde omgeving te faciliteren.
De maatregelen in het ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening leiden tot
meer zekerheid voor de verbruikers, die beschermd blijven tegen misbruik van marktmacht
door een warmtebedrijf. De verbruiker krijgt beter inzicht in de tarieven en betaalt
een tarief dat gerechtvaardigd is op basis van de onderliggende kosten voor de warmtelevering.
De warmtelevering is betrouwbaar, condities voor aansluiting zijn vooraf helder en
verbruikers zijn niet verplicht om aangesloten te worden op de collectieve warmtevoorziening
(de zogenoemde opt-out mogelijkheid). Het wetsontwerp biedt meer zekerheden voor warmtebedrijven
over hun (toekomstige) activiteiten en inkomsten, waardoor risico’s afnemen en ruimte
ontstaat voor nieuwe investeringen. Ook geeft het wetsontwerp meer zekerheden voor
de overheden, die duidelijk richting kunnen geven aan de ontwikkeling en verduurzaming
van collectieve warmtesystemen. Rollen en verantwoordelijkheden, rechten en plichten,
inclusief toezicht en handhaving, zijn in het wetsontwerp duidelijk belegd. Meer specifiek
wordt met het wetsontwerp het volgende nagestreefd:
(i) groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe spelregels;
(ii) transparantie in de tariefstelling;
(iii) aanscherpen van vereisten voor leveringszekerheid;
(iv) het zeker stellen van de verduurzaming.72
In het ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening wordt geregeld dat het warmtebedrijf
een aanbod doet aan gebouweigenaren voor de overstap op een warmtenet. Het warmtebedrijf
inventariseert welke gebouweigenaren in de betreffende wijken gebruik willen maken
van de mogelijkheid om niet aangesloten te worden op het collectief warmtesysteem.
Gebouweigenaren die het aanbod van het warmtebedrijf niet aanvaarden (de opt-out)
zullen dus zelf een aardgasvrij alternatief moeten regelen. Gemeenten dragen er zorg
voor dat woningen en andere gebouwen een aansluiting hebben op het duurzame alternatief
dat in het omgevingsplan is opgenomen of op een eigen aardgasvrije alternatief.
Zowel voor het wetsontwerp Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie als voor
het wetsontwerp Wet collectieve warmtevoorziening zijn de afspraken in het Klimaatakkoord
over de wijkgerichte aanpak het uitgangspunt.73 Het wetsontwerp Wet collectieve warmtevoorziening bevat regels over een collectieve
warmtevoorziening, in de gevallen dat daarvoor gekozen wordt binnen de wijkgerichte
aanpak. Beide wetsontwerpen zijn onderdeel van een stapsgewijze aanpassing van de
relevante regelgeving, waardoor er binnen de wijkgerichte aanpak nieuwe bevoegdheden
en mogelijkheden ontstaan voor het CO2-arm maken van de gebouwde omgeving. In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp
Wet collectieve warmtevoorziening is inzichtelijk gemaakt hoe dat wetsontwerp functioneert
binnen het totaal van de wijkgerichte aanpak en is de samenhang geschetst met de andere
stappen en instrumenten binnen de wijkgerichte aanpak.74 Daarbij is benoemd welke stappen geen onderdeel uitmaken van het wetsontwerp Wet
collectieve warmtevoorziening. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in andere stappen
in de wijkgerichte aanpak, zoals de juridische verankering van de transitievisie warmte
(warmteprogramma) en bevoegdheden van gemeenten zodat de keuze voor een collectieve
warmtevoorziening en het beëindigen van het gebruik van gas kan worden vastgelegd
in het omgevingsplan.
In het ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening wordt geregeld dat het warmtebedrijf
een aanbod doet aan gebouweigenaren voor de overstap op een warmtenet. Het warmtebedrijf
inventariseert welke gebouweigenaren in de betreffende wijken gebruik willen maken
van de mogelijkheid om niet aangesloten te worden op het collectief warmtesysteem.
Gebouweigenaren die het aanbod van het warmtebedrijf niet aanvaarden (een zogenoemde
opt-out) zullen dus zelf een aardgasvrij alternatief moeten regelen. Gemeenten dragen
er zorg voor dat woningen en andere gebouwen een aansluiting hebben op het duurzame
alternatief dat in het omgevingsplan is opgenomen of op een eigen aardgasvrije alternatief.
Het onderhavige wetsvoorstel draagt bij aan de werking van het wetsontwerp Wet collectieve
warmtevoorziening. De aanwijsbevoegdheid draagt (ook met de opt-out in het wetsontwerp
Wet collectieve warmtevoorziening) bij aan het verkleinen van het vollooprisico bij
warmtenetten; het risico dat het aantal gebruikers van nieuwe infrastructuur (tijdelijk)
lager uitvalt dan geraamd. Dit risico vertaalt zich veelal in hogere rendementseisen
van warmtebedrijven, die willen deelnemen aan de aanwijzingsprocedure voor een warmtekavel.
Dit wetsvoorstel biedt gemeenten de mogelijkheid om bepaalde wijken aan te wijzen
waar een energievoorziening met duurzame energie beschikbaar komt ter vervanging van
het aardgas. Als er in die gebieden op den duur geen aardgasvoorziening meer is, heeft
de gebouweigenaar de keuze tussen een aansluiting op de collectieve warmtevoorziening
of een ander aardgasvrije individuele warmtevoorziening. Naar verwachting zal het
verdwijnen van aardgas als optie leiden tot meer aansluitingen op de collectieve warmtevoorziening,
wat bijdraagt aan een kleiner vollooprisico. Door warmtebedrijven op deze manier meer
zekerheid te bieden, kunnen de (maatschappelijke) kosten van de energietransitie op
langere termijn worden verlaagd.75 Op deze manier worden warmtebedrijven ook beter in staat gesteld om een efficiënte
dimensionering van de infrastructuur te kiezen en worden inefficiënte investeringen
zoveel mogelijk voorkomen.
In de zomer van 2020 heeft het ontwerp voor de Wet collectieve warmtevoorziening ter
internetconsultatie gelegen. De verwerking van reacties in de internetconsultatie
heeft geleid tot verdere verbetering van het wetsontwerp. De Tweede Kamer is in de
zomer van 2021 geïnformeerd over de voortgang van het wetsontwerp.76 Voor de Wet collectieve warmtevoorziening wordt gestreefd naar inwerkingtreding op
1 januari 2025. Tot de Wet collectieve warmtevoorziening inwerking treedt, geldt de
(huidige) Warmtewet. Als het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening onverhoopt
later inwerking treedt dan dit wetsvoorstel, zal langer gebruik moeten worden gemaakt
van de Warmtewet.
4.4 Eigendomsrecht en nadeelcompensatie
4.4.1 Eigendomsrecht (artikel 14, derde lid, Grondwet en artikel 1 Eerste protocol
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens)
In de Grondwet wordt het eigendomsrecht beschermd voor zover het gaat om onteigening,
vernietiging, onbruikbaarmaking en de beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht.
Met name de laatste categorie is relevant in het licht van dit wetsvoorstel (vgl.
artikel 14, derde lid, Grondwet). Ook is het eigendomsrecht vastgelegd in artikel 1
van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna:
EP EVRM) en artikel 17 van het EU-Handvest. Het eigendomsrecht houdt het recht in
op ongestoord genot van het eigendom. Een beperking van het recht op eigendom is slechts
gerechtvaardigd als dit ten eerste is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en ten
tweede in het algemeen belang noodzakelijk is, in het bijzonder met het oog op sociale
en economische doelstellingen. Een maatregel is in het algemeen belang noodzakelijk
als de belangenafweging tussen enerzijds het algemeen belang dat met de inmenging
gediend wordt en anderzijds de belangen van de eigenaar ten aanzien van wie de inmenging
plaatsvindt, leidt tot een redelijke balans («fair balance»), het derde vereiste.
Hierbij moet de maatregel ook voldoen aan de eis van proportionaliteit.77 Deze drie vereisten worden hierna afzonderlijk besproken.
Dit wetsvoorstel bevat een grondslag voor gemeenten om te bepalen dat in een gebouw
geen aardgas meer gebruikt kan worden. Als de gemeente deze bevoegdheid gebruikt,
zal daarmee ook de transporttaak van de gasnetbeheerder vervallen. Om nog normaal
gebruik te kunnen maken van het gebouw zal de gebouweigenaar en/of -gebruiker doorgaans
aanpassingen moeten doen in het gebouw. Hierbij kan in ieder geval gedacht worden
aan het vervangen van de installaties voor verwarming en warmtapwater. In geval van
utiliteitsgebouwen zullen er mogelijk meer aanpassingen nodig zijn, als bepaalde bedrijfsprocessen
een energievoorziening op aardgas hebben. Vanwege deze benodigde aanpassingen kan
ervan worden uitgegaan dat het ongestoord genot van het eigendom wordt beperkt.
Zoals hiervoor kort is toegelicht moet een beperking van het eigendomsrecht ten eerste
bij wet zijn voorzien. De uitleg van het begrip «wet» in het EP EVRM beperkt zich
niet tot hetgeen in het Nederlandse recht de wet in formele zin wordt genoemd. Ook
lagere rijksregelgeving en regelgeving van decentrale overheden vallen onder het begrip
«wet». Wel zullen de gestelde regels toegankelijk, voorzienbaar en voldoende precies
omschreven moet zijn.78 De voorwaarde van voorzienbaarheid bij wet vereist onder meer dat er geen sprake
is van (schijnbare) willekeur in de regels. Daarbij speelt de vraag in hoeverre in
de beschikbare nationale procedures in de inmenging in het eigendomsrecht aan de orde
kan komen ook een rol.79
Dit wetsvoorstel geeft slechts de uitwerking van een bestaande grondslag voor regels
op AMvB-niveau. Op basis van deze grondslag kunnen op AMvB-niveau regels worden gesteld,
waarbij aan gemeenten een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkregels kan worden
gegeven om in het omgevingsplan regels op de nemen over bijvoorbeeld het beëindigen
van het gebruik van aardgas in de gebouwde omgeving. Zoals aangegeven gelden een aantal
waarborgen bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid (zie paragraaf 2.5). De grondslag
in de Omgevingswet bevat zelf geen concrete regels die zich richten tot burgers en
bedrijven, en is daarmee op zichzelf onvoldoende om te kunnen spreken van een beperking
van het eigendomsrecht die bij wet is voorzien.
De concrete regels waaruit de beperking van het eigendomsrecht uiteindelijk voortvloeit
worden opgenomen het omgevingsplan, waarin de gemeente wijken aanwijst waar vanaf
een bepaald moment geen aardgas meer gebruikt kan worden. In het kader van de voorzienbaarheid
moet in het omgevingsplan daarom helder omschreven zijn (welke gebouwen in) welke
gebieden of wijken worden aangewezen en welke regels vanaf welk moment gaan gelden
(voldoende precies omschreven). Op die manier kan de belanghebbende tijdig kennis
nemen van het voornemen. De toegankelijkheid van de regels in het omgevingsplan is
geborgd door de wijze van publieke bekendmaking en de toegang via digitale middelen
en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Tegen de aanwijsbevoegdheid staat ook voor de
gebouweigenaar en -gebruiker procedurele rechtsbescherming open. Deze beide aspecten
worden mede geborgd door het feit dat het omgevingsplan onderdeel is van een langer
proces waarin, voorafgaand aan het omgevingsplan, een warmteprogramma en eventueel
een uitvoeringsplan worden opgesteld en de algemene procedurele waarborgen uit de
Awb van toepassing zijn (zie ook paragraaf 2.5.6).
Ten tweede moet de inperking van het eigendomsrecht een algemeen belang dienen. Het
EP EVRM geeft zelf geen opsomming van algemene belangen die kunnen dienen als rechtvaardiging.
Er is daarom een zekere beoordelingsruimte voor de Staat.80 In verschillende zaken bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
EHRM) is vastgesteld dat bescherming van het milieu een algemeen belang is waartoe
het eigendomsrecht kan worden beperkt.81 In vergelijkbare zin zou ook het algemeen belang van het tegengaan van klimaatverandering
als legitiem doel kunnen worden beschouwd, waarmee de inperking van het eigendomsrecht
kan zijn gerechtvaardigd. Het verwarmen van woningen en andere gebouwen door duurzame
energiebronnen door af te stappen van het gebruik van aardgas wordt het algemeen belang
van het tegengaan van klimaatverandering gediend (zie ook paragraaf 1).
Ten derde kan een beperking van het eigendomsrecht slechts gerechtvaardigd worden
als er een «fair balance» bestaat tussen de bescherming van het algemeen belang en
de bescherming van de fundamentele rechten van de eigenaar. Een inmenging op het eigendomsrecht
moet in het algemeen belang plaatsvinden en mag geen onevenredige last («excessive
burden») op de benadeelde leggen. Om te kunnen spreken van een goede balans zal in
ieder geval vast moeten staan dat de inperking van het eigendomsrecht noodzakelijk
is en doeltreffend is in het beschermen van het algemeen belang. Ook de subsidiariteit
van de inperkende regel is daarbij van belang; de Staat moet zich ervan vergewissen
dat er geen andere geschikte manieren zijn om het algemeen belang te beschermen die
minder inbreuk maken op het eigendomsrecht.82 Tot slot is voor de beoordeling van de proportionaliteit relevant of bepaalde groepen
in het bijzonder geraakt worden door de regels die de overheid stelt.83
Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat naarmate
de inmenging zwaardere negatieve gevolgen heeft, die aanleiding geeft voor het aanbieden
van een ruimere compensatie, wil er sprake zijn van een fair balance.84 Een disproportionele inmenging wordt minder snel aangenomen als sprake is van compensatiemaatregelen,
bijvoorbeeld als voorzien is in toekenning van nadeelcompensatie. In paragraaf 4.4.2
wordt hier nader op ingegaan.
Bij de afweging of de voorgestelde maatregel daarnaast noodzakelijk is, is van belang
dat het verduurzamen van de gebouwde omgeving een van de belangrijke manieren is om
klimaatverandering tegen te gaan. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 blijkt uit de
proeftuinen dat verduurzaming van de gebouwde omgeving op basis van vrijwilligheid
ontoereikend is om dat doel te kunnen halen.
Als de gemeente overgaat tot het stellen van regels in het omgevingsplan moet zonder
twijfel zijn dat de gestelde regel doeltreffend is. Hiertoe zal worden bepaald dat
vast moet liggen welk duurzaam alternatief beschikbaar is voor aardgas. In het kader
van de «fair balance» moet de gemeente motiveren dat de kosten voor de gebouweigenaren
en -gebruikers in een redelijke verhouding staan tot het gewenste resultaat. Hierin
wordt door de gemeente meegewogen dat de overstap op duurzame alternatieven voor bepaalde
gebouwen duurder is dan voor andere gebouwen, bijvoorbeeld vanwege het verschil in
bouwjaar. Aan de hand van informatie over de kosten voor bewoners en gebouweigenaren
besluit de gemeente (welke gebouwen in) welke wijken eerder of juist later kunnen
overstappen op een alternatieve bron voor warmte en energie (zie ook paragraaf 2.5.1
over het waarborgen van betaalbaarheid). Voor de proportionaliteit is tevens van belang
dat een gebouweigenaar altijd kan kiezen voor een ander aardgasvrij alternatief, bijvoorbeeld
door geen gebruik te maken van het door de gemeente aangewezen warmtenet en in plaats
daarvan het gebouw te verwarmen door middel van (eventueel duurzame) elektriciteit
(zie paragraaf 2.5.5).
Of de inbreuk op het eigendomsrecht voldoet aan het vereiste van proportionaliteit,
is sterk afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Van groot belang voor de
proportionaliteit van de regels in het omgevingsplan is de periode tussen de inzet
van de aanwijsbevoegdheid voor een wijk in het omgevingsplan en het daadwerkelijk
stopzetten van het transport van aardgas. Er zal vast moeten staan dat iedere gebouweigenaar
de mogelijkheid heeft gehad om, al dan niet ondersteund door de gemeente, een andere
warmte- of energievoorziening te realiseren in het gebouw. Hiervoor is nodig dat de
termijn tussen de aanwijzing en het beëindigen van de aansluiting en het transport
van gas voldoende lang is (zie hierover ook paragraaf 2.5.2) en dat gebouweigenaren
ook daadwerkelijk van de (financiële) ondersteuning gebruik hebben kunnen maken (zie
hierover ook paragraaf 2.5.1). Verschillen in de wijk zullen onderdeel zijn van de
wijze waarop de gemeente de ondersteuning van gebouweigenaren vormgeeft. Deze termijn
mag niet onevenredig kort zijn. Als richtlijn voor een redelijke termijn wordt uitgegaan
van een termijn van acht jaar tussen het moment van vaststelling van het omgevingsplan
en het moment dat wordt overgestapt op het beschikbare alternatief (zie paragraaf
2.5.2). Met de in paragraaf 2.5 beschreven waarborgen wordt ervoor gezorgd dat iedere
gebouweigenaar- en gebruiker de mogelijkheid heeft gehad om het gebouw gereed te maken
voor de overstap op een alternatieve energie- of warmtebron. Dit zal onder meer tot
uitdrukking komen in de eisen die in de uitvoeringsregelgeving worden gesteld aan
het verplichte warmteprogramma en het omgevingsplan.
In het kader van de subsidiariteit is het van belang om te benadrukken dat het stellen
van het verbod op het gebruik van aardgas bij bestaande gebouwen niet zomaar zal worden
opgenomen in een omgevingsplan. Het is de inzet van de gemeente om bewoners, instellingen
en gebouweigenaren te stimuleren en te ontzorgen bij de overstap op het duurzame alternatief.
Bovendien beschrijven gemeenten in het omgevingsplan hoe ze zich ervan gaan vergewissen
dat het alternatief voor aardgas daadwerkelijk beschikbaar is voordat het transport
van aardgas kan worden stopgezet. Het inzetten van de aanwijsbevoegdheid kan nodig
zijn om de energietransitie betaalbaar te houden. Afhankelijk van de lokale omstandigheden
kan het in stand houden van het gasnet voor een beperkt aantal gebruikers namelijk
zorgen voor hoge kosten.85 Daarnaast geldt dat instrumenten die geen inbreuk maken op het eigendomsrecht, zoals
informatievoorziening en financiële ondersteuning, het begin en een van de uitgangspunten
zijn van de wijkgerichte aanpak.
Als gesteld wordt dat de inbreuk op het eigendomsrecht niet gerechtvaardigd is, kan
schadevergoeding gevorderd worden. In dit geval heeft de benadeelde de keuze om of
een vordering uit onrechtmatige daad bij de civiele rechter in te stellen of gebruik
te maken van de verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter (artikel 8:88 jo. 8.89
Awb). Daarbij geldt dat de bestuursrechter alleen bevoegd is als de gevorderde schadevergoeding
inclusief rente niet meer bedraagt dan € 25.000. Als de benadeelde de keuze heeft
gemaakt voor een vordering van de verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter dan
kan het verzoek los van of tijdens de beroepsprocedure tegen het omgevingsplan worden
ingediend bij de bestuursrechter. Daar voorafgaand moet de belanghebbende het bestuursorgaan
al wel in gebreke hebben gesteld. Pas vanaf acht weken daarna kan het verzoekschrift
bij de bestuursrechter worden ingediend.
Concluderend kan worden gesteld dat de regels die worden gesteld op basis van dit
wetsvoorstel een beperking kunnen vormen van het eigendomsrecht. Bij de vaststelling
van de omgevingsplanregels moet toepassing worden gegeven aan de voorwaarden genoemd
in deze toelichting om aan het proportionaliteitsvereiste te kunnen voldoen.
4.4.2 Nadeelcompensatie
In paragraaf 4.4.1 is ingegaan op de beperking van het eigendomsrecht en de rechtvaardiging
daarvan. De vereiste proportionaliteit bij een rechtvaardiging van inbreuk op het
eigendomsrecht kan samenhangen met financiële compensatie van schade. De Grondwet
bepaalt hierover dat bij of krachtens de wet bepaald een recht op schadeloosstelling
of tegemoetkoming in de schade kan bestaan, «indien in het algemeen belang eigendom
door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar wordt gemaakt, of de uitoefening
van het eigendomsrecht wordt beperkt».86 In het omgevingsrecht is deze grondslag voor financiële tegemoetkoming opgenomen
in de bepalingen over nadeelcompensatie.
Via de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten wordt
bij inwerkingtreding van het stelsel van de Omgevingswet nadeelcompensatie in het
omgevingsrecht primair geregeld in afdeling 4.5 van de Awb.87 De Omgevingswet bevat in hoofdstuk 15 bepalingen aanvullend op de Awb.88 Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in dit kader de
Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet opgesteld.89
Afdeling 4.5 Awb bevat het nieuwe artikel 4:126 dat regelt dat het bestuursorgaan
desgevraagd een vergoeding toekent voor schade ontstaan door het rechtmatig uitoefenen
van een publieke bevoegdheid die uit gaat boven het normaal maatschappelijk risico
(de «abnormale last») en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar
treft (de «speciale last»). Dit is de codificatie van het égalitébeginsel zoals dat
in de rechtspraak is gevormd in het rechtsleerstuk over nadeelcompensatie.90 Er is dus geen vanzelfsprekende plicht om schade door rechtmatig overheidshandelen
te vergoeden; alleen schade die kan worden aangemerkt als een abnormale én speciale
last komt in aanmerking voor vergoeding. Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in
het leerstuk van nadeelcompensatie zoals bedoeld in de bepalingen van de Awb en hoofdstuk
15 van de Omgevingswet.
Titel 4.5 van de Awb bevat geen omschrijving of afbakening van het begrip «schade».
Wel bakent artikel 15.2 van de Omgevingswet af wat onder schade moet worden verstaan,
namelijk dat immateriële schade niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking komt.
Uit het ruime begrip «schade» van artikel 4:126, eerste lid, Awb volgt dat schade
die bestaat uit inkomensderving of waardevermindering van een onroerende zaak voor
vergoeding in aanmerking komen.91 Voor wat betreft waardevermindering van een onroerende zaak is bij verduurzaming
is er naar verwachting echter in weinig gevallen sprake van waardevermindering, maar
eerder juist het tegenovergestelde. Als een woning is verduurzaamd, kan het namelijk
makkelijker en tegen een hogere prijs worden verkocht. Gestegen woningwaarde als gevolg
van verduurzamingsmaatregelen is de laatste jaren steeds duidelijker te benoemen blijkt
uit verschillende onderzoeken (onder andere DNB (2019)92 en Brainbay (2022)93).
In hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is bepaald in welke gevallen schade, veroorzaakt
door toepassing van de Omgevingswet, valt onder de toepassing van afdeling 4.5 van
de Awb. Onder nadeelcompensatie in afdeling 15.1 wordt ook begrepen wat onder oud
recht wordt verstaan onder planschade.94 In artikel 15.1, eerste lid, is bepaald dat onder meer schade veroorzaakt door het
omgevingsplan valt onder de regels over nadeelcompensatie uit de Awb. Programma’s,
zoals het warmteprogramma en eventueel het uitvoeringsplan95, vallen slechts onder dit toepassingsbereik als er in het programma de beschrijving
van een activiteit is opgenomen als gevolg waarvan die activiteit is toegestaan.96 Dit zal bij het warmteprogramma en uitvoeringsplan over het algemeen niet het geval
zijn. Voor het vervolg van deze paragraaf zal daarom worden ingegaan op de gevolgen
als het omgevingsplan geldt als schadeveroorzakend besluit.
Niet in alle gevallen bestaat er recht op vergoeding van schade. Bij het bepalen van
de toepasselijkheid van nadeelcompensatie moet de vraag worden beantwoord of het handelen
van de overheid valt binnen een «normale maatschappelijke ontwikkeling», en dus of
er sprake is van een abnormale last. Voor veel overheidshandelingen geldt dat deze
worden gezien als een normale maatschappelijke ontwikkeling, waardoor de daaruit voortkomende
schade onder het normaal maatschappelijk risico valt.97 De vraag of schade als gevolg van een ontwikkeling tot het normale maatschappelijke
risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde
omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een
normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening
had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag,
ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment
waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen.98Zoals toegelicht in eerdere hoofdstukken is de transitie naar een duurzame gebouwde
omgeving onderdeel van de benodigde energietransitie, zowel voor de reductie van CO2-uitstoot als het beperken van de afhankelijkheid van aardgas als bron van energie
en warmte. Beargumenteerd kan worden dat de schade tot het normaal maatschappelijk
risico behoort als gemeenten gedurende een reeks van jaren consistent beleid voeren
ten aanzien van een duurzame gebouwde omgeving en daarin prioritering hebben aangebracht.
Het wetsvoorstel voorziet daarbij in de verplichting voor gemeenten om een warmteprogramma
op te stellen, waarin de gemeente het tijdpad van verduurzaming van de wijk beschrijft,
en welke alternatieve duurzame energie-infrastructuren beschikbaar zullen zijn voor
aardgas. Dit draagt bij aan het voeren van consistent beleid. Dit geldt ook voor het
uitvoeringsplan en de reeds vastgestelde transitievisie warmte.
Vervolgvraag is of de schade die hierbij ontstaat beperkt blijft tot het normaal maatschappelijk
risico, veroorzaakt door de maatschappelijke ontwikkeling. Hierbij is van belang of
de regels in het omgevingsplan in de lijn der verwachting liggen binnen de maatschappelijke
ontwikkeling.99 Op grond van artikel 15.7, eerste lid, van de Omgevingswet geldt voor indirecte schade
die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak een vast forfait van 4%.
Bij directe schade ligt een vast forfait voor het normale maatschappelijke risico
minder voor de hand. Directe schade kan veel vormen aannemen, die soms relatief diep
ingrijpen op bestaande rechten van burgers en bedrijven.100 In de wijkgerichte aanpak is dit, ook los van het vraagstuk nadeelcompensatie, een
aandachtspunt. Gebouweigenaren en -gebruikers moeten zich immers kunnen voorbereiden
op de overgang naar een andere bron van energie en warmte. Daarom zullen gemeenten
een warmteprogramma vaststellen (en eventueel een uitvoeringsplan opstellen) voordat
het omgevingsplan wordt opgesteld. Bovendien worden gemeenten geacht zorgvuldig rekening
te houden met de tijd die alle betrokken partijen nodig hebben om zich voor te bereiden
op het duurzame alternatief (zie paragraaf 2.5.2). Daarnaast worden bewoners via participatie
en inspraak betrokken bij de plannen (zie paragraaf 2.5.6). Het blijft daarbij natuurlijk
zaak dat de gemeente consistent is in haar plannen en besluiten. Deze moeten in een
logisch verlengde van elkaar liggen.101
Ook van belang voor het bepalen van eventuele nadeelcompensatie is de mogelijkheid
tot andersoortige verzekerbaarheid of compensatie van de schade.102 Schade blijft onder meer voor rekening van de aanvrager als hij de schade had kunnen
beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot voorkoming of
vermindering van de schade hadden kunnen leiden.103 In het kader van de wijkgerichte aanpak is van belang om daarbij op te merken dat
er sprake is van zogenoemd flankerend beleid waarvan financiële ondersteuning onderdeel
is. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 zijn er verschillende subsidieregelingen, leningen
en fondsen beschikbaar voor gebouweigenaren die hun woning of gebouw gereed willen
maken voor de overstap naar een alternatief voor aardgas. Gebouweigenaren kunnen van
deze regelingen gebruikmaken, los van de situatie of de gemeente wel of niet gebruikmaakt
van de aanwijsbevoegdheid. In paragraaf 6.3 wordt een inschatting gegeven van zowel
de totale investeringen als de jaarlijkse lasten. Daarnaast speelt een rol dat gemeenten
bij de keuze om gebruik te maken van hun aanwijsbevoegdheid, rekening moeten houden
met de betaalbaarheid.
Het is verder mogelijk dat een gebouweigenaar al een individueel alternatief had gekozen
dat later niet blijkt de voldoen aan de voorwaarden voor een ander aardgasvrij alternatief
dan die de gemeente kiest. Die gebouweigenaar heeft dan vooruitlopend op de maatregel
in een andere techniek geïnvesteerd. De beoordeling of de schade in dat geval voor
rekening van de aanvrager moet blijven, kan worden verricht op grond van artikel 4:126,
tweede lid, van de Awb. Hierbij speelt het vraagstuk van risicoaanvaarding een belangrijke
rol, waarbij onder meer de vraag speelt of de benadeelde de ongunstige overheidsmaatregel
had kunnen voorzien. Het hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval of
geconcludeerd moet worden of hiervan in dat geval sprake is. Het warmteprogramma,
het uitvoeringsplan en de reeds vastgestelde transitievisie warmte bieden daar aanknopingspunten
voor.
Het ander punt is de vraag of er sprake is van een speciale last, en dus of bepaalde
gebouweigenaren of -gebruikers onevenredig zwaar getroffen worden. Om te voldoen aan
het criterium van de speciale last moet een benadeelde in vergelijking met anderen
onevenredig zwaar worden getroffen door het schadeveroorzakende overheidshandelen.
Hierbij kan de aard en inhoud van de maatregel een rol spelen. In dit geval strekt
de maatregel ertoe dat de negatieve gevolgen van het gebruik van aardgas in het algemeen
belang worden beperkt. Het is aan het gemeentebestuur om bij het concreet inzetten
van de «aanwijsbevoegdheid» te beoordelen of gebouweigenaren daardoor onevenredig
zwaar worden getroffen in vergelijking tot anderen. Dit is mede afhankelijk van de
omstandigheden van het geval, zoals het type bebouwing en de mate waarin eventuele
verschillen daarin tot gevolg heeft dat voor bepaalde gebouweigenaren een zwaardere
last ontstaat. In haar afweging bij het aanwijzen van een wijk zal de gemeente rekening
moeten houden met deze verschillen en bepalen of de lasten voor de zwaarst benadeelden
niet onevenredig zwaar zijn ten opzichte van de minder of niet benadeelden.
De insteek van de wijkgerichte aanpak is dat iedereen mee kan doen, en dus de mogelijkheid
moet hebben gehad om het gebouw naar wens aan te passen voordat het gebruik van aardgas
wordt verboden. Dit wetsvoorstel en het flankerend beleid bevatten verschillende waarborgen
om ervoor te zorgen dat die aanpassing proportioneel is (zie paragraaf 2.5). Deze
(wettelijke) waarborgen worden waar nodig uitgewerkt in uitvoeringsregelgeving en
worden bovendien in de praktijk aangevuld met waarborgen die voortkomen uit de bestuurlijke
afspraken in het Klimaatakkoord.
4.5 Algemene verordening gegevensbescherming
Op de verwerking van persoonsgegevens is de Verordening (EU) 2016/679 van het Europees
Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije
verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening
gegevensbescherming) (PbEU 2016, L 119) van toepassing (hierna: AVG). De AVG bevat
bepalingen over onder meer de beginselen voor de verwerking van persoonsgegevens,
de rechtsgrondslagen voor verwerking en verdere verwerking, en de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens. Bij de verzameling en verwerking van bovengenoemde gegevens zijn
gemeenten gehouden aan de AVG te voldoen. Dit betekent onder meer dat gemeenten, vergelijkbaar
met gegevens die zij al verwerken, ook in het kader van deze gegevens passende beveiligingsmaatregelen
moeten treffen met het oog op de bescherming van de persoonsgegevens.
Op grond van de AVG is de verwerking van persoonsgegevens gerechtvaardigd wanneer
het doel van de verwerking kan worden gebaseerd op één van de zes rechtsgrondslagen
genoemd in artikel 6 van de AVG. Eén van de grondslagen betreft verwerking dat noodzakelijk
is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader
van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke
is opgedragen.104 De grondslag hiervoor wordt geboden door het feit dat de taken en bevoegdheden van
de gemeente op dit punt zijn of worden benoemd in de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving.
Uit de Omgevingswet volgt onder meer de taak van gemeenten om een omgevingsplan vast
te stellen.105 De uitoefening van taken (en bevoegdheden) door de gemeente moet bovendien geschieden
met het oog op de maatschappelijke doelen waarop de Omgevingswet gericht is, zoals
het tegengaan van klimaatverandering.106
Omdat sprake is van de ontwikkeling van wetgeving dat betrekking heeft op het verwerken
van persoonsgegevens of waaruit verwerkingen van persoonsgegevens voortvloeien, een
Gegevensbeschermingseffectbeoordeling (ook wel Privacy Impact Assessment genoemd)
opgesteld. De verwerking van persoonsgegevens is voor gemeenten namelijk noodzakelijk
voor het betrekken van de omgeving bij de plannen (zie paragraaf 3.2.3). De gemeente
beschikt zelf niet over alle relevante gegevens, en zal daarom gegevens willen opvragen
bij het Kadaster, het warmtebedrijf en de netbeheerder.
In de Gegevensbeschermingseffectbeoordeling zijn de risico’s van de gegevensverwerkingen
voor de rechten en vrijheden van betrokkenen beoordeeld. Bij de gegevensverzameling
door gemeenten in het kader van dit wetsvoorstel (en de uitvoeringsregelgeving) zijn
de volgende risico’s voorzien:
(i) beperking van de bescherming van de rechten en vrijheden van de betrokkenen als het
gevolg van de verwerking van de persoonsgegevens (risico inschatting: laag);
(ii) verzamelde gegevens worden na einde bewaartermijn niet verwijderd (risico inschatting:
middel);
(iii) ongeautoriseerde gebruiker krijgt toegang tot het systeem met de verzamelde persoonsgegevens
(risico inschatting: middel);
(iv) gegevens worden voor andere doeleinden gebruikt dan vooraf bepaald (function creep/mission
creep) (risico inschatting: laag).
De gemeente wordt in dit geval op grond van de AVG beschouwd als verwerkingsverantwoordelijke
(en als ontvanger). Dit betekent dat de gemeente maatregen moet treffen om de genoemde
risico’s te voorkomen of verminderen (mitigeren). Iedere gemeente maakt daarbij zijn
eigen afweging en deze kan dus per gemeente verschillen. In het algemeen kunnen de
volgende maatregelen worden onderscheiden:
(i) implementeren van een procedure die erin voorziet dat betrokkenen worden gewezen op
de rechten die betrekking hebben op de verwerking van gegevens, zoals bepaald in de
AVG;
(ii) implementeren van een procedure en het aanwijzen van verantwoordelijke functionarissen,
zodat periodiek wordt gecontroleerd of bewaartermijn wordt gehonoreerd;
(iii) implementeren van een procedure voor gebruikerstoegang, waarin gebruikerstoegang en
periodieke toegang is geregeld, alsmede verzamelde persoonsgegevens in het systeem
pseudonimiseren en sleutelgegevens buiten het systeem opslaan;
(iv) monitoring van het systeem met gegevens waardoor handelingen met persoonsgegevens
te zien en terug te herleiden zijn naar een persoon.
Het Rijk heeft een handleiding107 opgesteld, die is gericht op iedereen die meer wil weten over de AVG, maar is primair
gericht aan «verwerkingsverantwoordelijken», dat wil zeggen, degenen die voor een
bepaald doel gegevens van personen willen gaan verwerken. Daarnaast heeft het Programma
Aardgasvrije Wijken de factsheet «Werkwijzen AVG voor gemeenten bij aardgasvrije wijken»
opgesteld.108
4.6 Huurregelgeving
De bevoegdheden in dit wetsvoorstel en uitvoeringsregelgeving zien op zowel koopwoningen
als op huurwoningen. Ook kan dit betrekking hebben op bedrijfsruimte in eigendom en
op verhuurde bedrijfsruimte. De huurwoningen spelen in de wijkgerichte aanpak als
geheel een bijzondere rol, omdat in het Klimaatakkoord is afgesproken dat de verhuurders
kunnen functioneren als «startmotor». Hiermee is bedoeld dat verhuurders een voortrekkersrol
kunnen vervullen bij de verduurzaming van woningen. Een andere reden voor de bijzondere
positie van huurwoningen en verhuurde bedrijfsruimten in het geheel is het feit dat
gebouweigenaren die hun gebouwen verhuren te maken hebben met huurregelgeving.
Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de bestaande huurregelgeving. In deze
paragraaf wordt ingegaan op die huurregelgeving, voor zover relevant voor de wijkgerichte
aanpak. In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt over mogelijke wijzigingen van
de huurregelgeving, zoals het woningwaarderingsstelsel, het instemmingsrecht voor
huurders en het initiatiefrecht voor huurders.109 De wijzingen in het woningwaarderingsstelsel betekenen een hogere maximale huurprijs
voor woningen met goede energielabels en een lagere voor woningen met een slecht energielabel.110 De wijzigingen in het instemmingsrecht richten zich op een versterking van het belang
van betaalbaarheid, een versterking van de positie van de betrokken huurder en op
het gewenste tempo van verduurzamingstrajecten van huurcomplexen. De wijziging in
het initiatiefrecht zal zich richten op verbreding naar actueel gewenste verduurzamingsmaatregelen
en introductie van de mogelijkheid van collectieve verduurzaming.111 Deze wijzigingen zullen bijdragen aan de mogelijkheden om in de huursector sneller
tot besluitvorming te komen over de gewenste verduurzaming en daardoor bijdragen aan
de wijkgerichte aanpak. Deze wijzigingen worden vormgegeven met een separate wetstraject
ter wijziging van die regelgeving.
Op basis van het onderhavige wetsvoorstel kan de gemeente bepalen dat in een bepaalde
wijk, op een bepaald moment, geen aardgas meer wordt gebruikt voor de energievoorziening
van het gebouw. De gemeente zal daarbij ook bepalen wat het alternatief is (bijvoorbeeld
collectief warmtenet of all-electric). Daarnaast zal de gemeente ruimte moeten houden
voor gebouweigenaren die kiezen voor een ander aardgasvrij alternatief.
De verhuurder zal, net als andere gebouweigenaren, moeten besluiten of het gehuurde
moet worden aangesloten op het alternatief dat de gemeente heeft genoemd in het omgevingsplan.
De verhuurder kan ook kiezen voor een ander aardgasvrij alternatief. Het is in het
belang van verhuurder en huurder om het te kiezen alternatief te bespreken en af te
stemmen op de eigenschappen van het gehuurde. Huurder en verhuurder zullen doorgaans
ook een gedeeld belang hebben om de verduurzaming zoveel mogelijk samen te pakken
met het onderhoud of een renovatie. Voor de verhuurder beperkt dit de kosten, voor
huurders beperkt dit de overlast.
In beginsel mag de eigenaar van een woning of gebouw naar eigen wens verbouwen. Wanneer
de verhuurder de woning of het gebouw verhuurt, dient hij echter rekening te houden
met de belangen van de huurder. Op grond van de artikelen 7:203 en 7:204 van het Burgerlijk
Wetboek (hierna: BW) geldt daarbij als uitgangspunt dat de verhuurder verplicht is
de huurder het ongestoorde genot te geven van het gehuurde. Dit betekent onder andere
dat de verhuurder niet zomaar mag overgaan tot werkzaamheden aan het gehuurde. Of
de huurder moet meewerken aan werkzaamheden in het kader van de wijkgerichte aanpak,
dient te worden beoordeeld aan de hand van de algemene regeling in artikel 7:220 BW.
Deze regeling komt erop neer dat de huurder werkzaamheden aan de woning moet dulden
als sprake is van «dringende werkzaamheden» of een redelijk renovatievoorstel van
de verhuurder.
Op grond van artikel 7:220, eerste lid, BW moet de huurder medewerking verlenen aan
zogenaamde dringende werkzaamheden. Daaronder worden zowel reparaties als werkzaamheden
tot herstel van schade of ter voorkoming van schade verstaan die niet zonder nadeel
kunnen worden uitgesteld. Dat nadeel kan bestaan uit extra kosten, maar ook uit een
misgelopen voordeel, zoals een subsidie of fiscaal voordeel.
Bij de wijkgerichte aanpak kan sprake zijn van dringende werkzaamheden als de verhuurder
op een bepaald moment moet voldoen aan de eisen die zijn gesteld in het omgevingsplan,
en waarop bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd als sprake is van een onvrijwillige
verhuurder die niet meedoet aan de energietransitie. Ook als het moment waarop het
transport van aardgas wordt gestopt nog niet is aangebroken, kan er sprake zijn van
dringende werkzaamheden. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als het uitstellen van de
woningaanpassing leidt tot het missen van een groot renovatiemoment en daarmee tot
grote financiële schade voor de verhuurder.
Als de verhuurder niet tijdig voorzieningen heeft getroffen voor alternatieve verwarming
en warm tapwater voor de woning, zal er sprake kunnen zijn van een gebrek als bedoeld
in artikel 7:204 BW. In dat geval kan de huurder via de huurcommissie of de civiele
rechter een (tijdelijke) huurverlaging bewerkstelligen tot het moment dat het gebrek
verholpen is. Onder omstandigheden kan de verhuurder ook verplicht zijn de huurder
een schadevergoeding te betalen in verband met het gebrek. Afhankelijk van de omstandigheden
van het geval kan de huurder mogelijk ook zelf voorzieningen treffen en de kosten
daarvan in rekening brengen bij de verhuurder.
Op grond van artikel 7:220, tweede lid, BW moet de huurder de verhuurder in de gelegenheid
stellen om een renovatie uit te voeren als de verhuurder hem daartoe een redelijk
voorstel heeft gedaan. Onder renovatie wordt onder andere een gedeeltelijke vernieuwing
van de woning door verandering of toevoeging verstaan. Die vernieuwing wordt geacht
te leiden tot een verbetering van de woning en een toename van het huurgenot. In dat
geval zal de verhuurder de kosten van de renovatie kunnen doorberekenen in de huur.112 Het vooruitzicht dat de werkzaamheden op een gegeven moment kwalificeren als «dringend»,
in welk geval doorberekening in de huur in principe niet mogelijk is, kan dan ook
dienen als prikkel voor verhuurders om redelijke renovatievoorstellen te doen.
Voor verhuurders is aan te raden om het renovatievoorstel en de bijbehorende aanpassing
te doen na vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan, omdat daarin is vastgelegd
wanneer en waar het aardgasgebruik beëindigd wordt en welke maatregelen er in algemene
zin getroffen moeten worden om de woning goed te kunnen verwarmen. Uiteraard worden
huurders en verhuurders door de gemeente, in het kader van participatie, al in een
eerder stadium betrokken bij de plannen.
Als de huurder niet instemt met het renovatievoorstel, kan worden bekeken of het voorstel
kan worden aangepast of uitgebreid. Het voorstel hoeft immers niet beperkt te worden
tot datgene dat nodig is voor het verduurzamen van de woning. Ook kan de verhuurder
naar de civiele rechter stappen over een oordeel over de redelijkheid van het voorstel.
Bij de beoordeling of het voorstel redelijk is, wordt gekeken naar de belangen van
de verhuurder, de huurder en eventuele onderhuurders. Daarbij kunnen factoren als
de aard, duur en ingrijpendheid van de werkzaamheden, het beoogde resultaat, de financiële
consequenties voor beide partijen (zoals subsidies voor de verhuurder, de verhoging
van de huurprijs en mogelijk verlies van huurtoeslag voor de huurder), de overlast
en schade voor de huurder en de maatregelen die worden voorgesteld om aan die nadelen
tegemoet te komen een rol spelen. In het algemeen zal de rechter ook enige waarde
hechten aan het belang van de verhuurder om woningen te verduurzamen. Bij renovaties
van woningcomplexen (ten minste tien woningen die een bouwkundige eenheid vormen)
geldt op grond van artikel 7:220, derde lid, BW dat een voorstel wordt vermoed redelijk
te zijn wanneer 70% van de huurders daarmee heeft ingestemd.
Het zal afhangen van de omstandigheden van het geval of de werkzaamheden in het kader
van de wijkgerichte aanpak moeten worden aangemerkt als dringende werkzaamheden, renovatie
of een combinatie van beide.
4.7 Appartementsrecht
De regelgeving over verenigingen van eigenaars – het appartementsrecht – wordt door
dit wetsvoorstel niet gewijzigd. De regelgeving is relevant voor dit wetsvoorstel
aangezien de appartementseigenaars gezamenlijk besluiten over aanpassingen aan de
gemeenschappelijke delen van het gebouw, zoals de gevel en het dak. Om over te stappen
op een duurzaam alternatief voor aardgas, bijvoorbeeld via de aansluiting op een warmtenet
of een all-electric oplossing waarbij in (een deel van) de elektriciteit wordt voorzien
met zonnepanelen, zijn vrijwel altijd werkzaamheden nodig in of aan de gemeenschappelijke
delen van het gebouw, waardoor een VvE-besluit noodzakelijk is.
Wanneer een wijk door de gemeente wordt aangewezen als wijk die overgaat op een duurzame
energievoorziening, dient een Vereniging van Eigenaars (hierna: VvE) in die wijk zich
hierop voor te bereiden. In de VvE zal de vergadering van eigenaars moeten besluiten
of het VvE-gebouw collectief wordt aangesloten op het alternatief dat de gemeente
heeft genoemd in het omgevingsplan. De vergadering van eigenaars kan ook kiezen voor
een ander aardgasvrij alternatief. Omdat de besluitvorming binnen een VvE meerdere
jaren in beslag kan nemen, is het van belang dat VvE’s net als woningcorporaties tijdig
worden betrokken bij de plannen van de gemeente. Wanneer een individuele appartementseigenaar
individueel bijvoorbeeld zonnepanelen wil installeren of op het warmtenet aangesloten
wenst te worden, is ook een VvE-besluit noodzakelijk. De benodigde leidingen en installaties
voor de individuele aansluiting gaan door of liggen op de gemeenschappelijke delen
van het gebouw, zoals de gevel of het dak. Ook bij de overstap van een individuele
cv-ketel op een individuele warmtepomp is een VvE-besluit nodig wanneer dit aanpassingen
vergt van de collectieve rookgasafvoer.
De besluitvormingsregels staan vermeld in de splitsingsakte van de VvE. Hierin staat
of voor een besluit van de vergadering van eigenaars een aanwezigheidsvereiste (quorum)
geldt en of een besluit met gewone of verhoogde (bijvoorbeeld 2/3e of 3/4e) meerderheid van stemmen, of zelfs met unanimiteit dient te worden genomen. In de
splitsingsakte staat ook beschreven welke gedeelten van het gebouw privégedeelten
zijn en welke gedeelten en zaken gemeenschappelijk zijn.
Om een besluit over de overstap naar een duurzaam alternatief voor aardgas te nemen,
dient het onderwerp eerst op de agenda van de vergadering van eigenaars te worden
gezet. Dit kan door het VvE-bestuur of een individuele appartementseigenaar worden
gedaan. Op basis van een energieadvies kan door de vergadering van eigenaars worden
besloten welke energiebesparende maatregelen in het gebouw kunnen worden genomen.
Voor de overstap naar een duurzaam (ander aardgasvrij) alternatief kunnen ook isolatiemaatregelen
wenselijk zijn. Per maatregel dienen het soort werkzaamheden, de kosten, subsidies
en eventuele leenmogelijkheden van de VvE in kaart te worden gebracht. Voor het verkrijgen
van de benodigde meerderheid is het van belang dat voor iedere eigenaar de investeringskosten
naar breukdeel worden berekend en in kaart wordt gebracht wat dit op individueel niveau
voor de appartementseigenaar betekent wanneer subsidie- en leenmogelijkheden hierin
worden meegenomen. Als voor het duurzame alternatief nieuwe installaties of leidingen
nodig zijn, kan dat een verandering betekenen in de verdeling van de gemeenschappelijke
en privé delen van het gebouw. Als het duurzame alternatief een verandering betekent
voor de verdeling van de kosten zoals opgenomen in de splitsingsakte, is tevens een
wijziging van de splitsingsakte nodig. Hiervoor is unanimiteit vereist of een meerderheid
van tachtig procent in de vergadering van eigenaars wanneer het bestuur met het alternatief
instemt (artikel 5:139, eerste en tweede lid, BW). Daarnaast is ook de toestemming
van alle beperkt gerechtigden noodzakelijk (artikel 5:139, derde lid, BW).
Een vergadering van eigenaars vindt meestal jaarlijks plaats. De besluitvorming kan
hierdoor veel tijd in beslag nemen. Wanneer het alternatief van de gemeente aan de
VvE wordt aangeboden113 moet de VvE al in beeld hebben gebracht wat het ander aardgasvrij alternatief is
alvorens in de vergadering van eigenaars kan worden besloten of op het alternatief
van de gemeente wordt ingegaan, of dat wordt besloten om op het ander aardgasvrij
alternatief over te gaan. De bevoegdheid van de gemeente om te bepalen dat in een
wijk op een bepaald moment geen aardgas meer mag worden gebruikt geeft duidelijkheid
aan de gebouweigenaren in de wijk en draagt daardoor positief bij aan het besluitvormingsproces
van de vergadering van eigenaars, waardoor een VvE-besluit voor een duurzaam (ander
aardgasvrij) alternatief sneller tot stand kan komen.
Zoals hierboven omschreven kunnen individuele appartementseigenaars niet zelfstandig
beslissen of zij over willen stappen op het door de gemeente gekozen alternatief of
een ander aardgasvrij alternatief wanneer leidingen en installaties benodigd voor
het alternatief van de gemeente – of het ander aardgasvrij alternatief – door de gemeenschappelijke
delen van het gebouw lopen.
In alle gevallen waarvoor een appartementseigenaar toestemming of medewerking nodig
heeft van de VvE, en deze niet krijgt, kan de appartementseigenaar (eventueel tezamen
met andere appartementseigenaren) een vervangende rechterlijke machtiging verkrijgen
van de civiele rechter (artikel 5:121, eerste lid, BW). Machtiging wordt verleend
als de VvE zonder redelijke grond de toestemming heeft geweigerd.
4.8 Milieueffectrapportage
Op grond van afdeling 16.4 van de Omgevingswet geldt een plan-mer-plicht voor onder
meer programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven en die kaderstellend
zijn voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten, zoals de aanleg van
buisleidingen voor warm water of diepboringen voor geothermie. Ook is een plan-mer
aan de orde als in een programma ontwikkelingen zijn voorzien waarvoor een «passende
beoordeling» gemaakt moet worden voor Natura 2000-gebieden. Daarnaast geldt een mer-plicht
voor aangewezen projecten. Dit vormt de implementatie van de EU-richtlijn voor de
milieueffectrapportage114 en de EU-richtlijn voor strategische milieubeoordeling115. Deze plicht brengt additionele procedurele eisen met zich mee. Dit gaat onder meer
om de verplichting tot het opstellen van een notitie over de reikwijdte en het detailniveau
van de relevante informatie, over de redelijke alternatieven van de voorgenomen activiteit
waarvoor het warmteprogramma een kader stelt of die het omgevingsplan mogelijk maakt,
overleg met bestuursorganen en bij programma’s advisering door de Commissie voor de
mer.
Een milieueffectrapportage (mer) brengt de milieueffecten van een plan of project
in beeld en de verwachte gevolgen worden beschreven in een milieueffectrapport. Zo
kan het bevoegd gezag de milieugevolgen bij haar afwegingen betrekken en krijgt het
milieubelang een volwaardige plaats in de besluitvorming over projecten en plannen
met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Of een milieueffectrapportage
moet worden uitgevoerd, is afhankelijk van de inhoud van het warmteprogramma of omgevingsplan.
Milieueffectrapportage helpt bij het in beeld brengen van de effecten op mens, natuur
en milieu van verschillende alternatieven voor aardgas. Dat biedt ondersteuning bij
discussies hierover tussen overheden, bedrijfsleven, belangenorganisaties en omwonenden.
De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft een factsheet «Transitievisie warmte
en milieueffectrapportage» opgesteld, die onder andere ingaat op de vraag wanneer
milieueffectrapportage speelt.116
Als het warmteprogramma alleen kleine wijzigingen bevat, of het gebruik bepaalt van
kleine gebieden op lokaal niveau, dan wel het kader vormt voor een niet-mer-plichtig
besluit, dan kan een mer-beoordeling nodig zijn. Wanneer daaruit blijkt dat er sprake
is van aanzienlijke milieugevolgen, dan geldt er een plan-mer-plicht.
4.9 Raakvlakken met Europese regelgeving
Dit wetsvoorstel wordt op onderdelen beïnvloed door Europese regelgeving. Het kader
hiervoor is de op 29 juli 2021 in werking getreden Verordening (EU) 2021/1119 van
het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van een kader
voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening
(EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999, ook genoemd de «Europese Klimaatwet»
en onderdeel van de Europese Green Deal. De Europese Klimaatwet bevat een bindende
doelstelling om in 2050 in de gehele Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto
nul emissies). Om dat doel te bereiken is eveneens de bindende doelstelling opgenomen
om de netto-broeikasgasemissies met ten minste 55% te verminderen ten opzichte van
het niveau van 1990. Deze doelstellingen betreffen resultaatsverplichtingen. Daarnaast
voorziet de Europese Klimaatwet – naast het doel om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal
te zijn – in een streven om na 2050 negatieve emissies te realiseren. De Europese
Klimaatwet bevat bovendien een proces om een doelstelling voor 2040 vast te stellen
en een kader om de Europese Unie op koers te houden om de doelstellingen te halen.
In dat kader heeft de Europese Commissie in 2021 het «Fit for 55-pakket» gepubliceerd.117 Dit pakket bestaat uit 17 regelgevingsvoorstellen die ervoor moeten zorgen dat de
nieuwe doelstelling van 55% CO2-reductie in 2030 wordt gerealiseerd. Het zijn veelal herzieningen van Europese richtlijnen
en verordeningen die nauw met elkaar zijn verweven en elkaar aanvullen. De Russische
inval in Oekraïne leidde in het voorjaar van 2022 tot het RePower EU pakket, een set
aanpassingen van vooral de Fit-for-55 voorstellen om als EU sneller onafhankelijk te worden van de import van fossiele
brandstoffen uit Rusland.
Over de meeste voorstellen zijn de onderhandelingen inmiddels afgerond. Zo is onder
meer besloten dat er een emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegtransport (ETS2)
komt, wat betekent dat energieleveranciers emissierechten moeten kopen om fossiele
brandstoffen te mogen leveren aan gebruikers van gebouwen en voertuigen. Dit kan een
prijseffect hebben voor consumenten. Kwetsbare groepen die hierdoor het risico lopen
op toenemende energiearmoede kunnen ondersteuning krijgen om hun afhankelijkheid van
fossiele brandstoffen te verminderen via het Sociaal Klimaatfonds (SCF). Ook is via
aanpassing van de richtlijn Energie Efficiëntie (EED) een bindend energiebesparingsdoel
van 11,7% in 2030 (ten opzichte van 2020) overeengekomen, inclusief een bindende nationale
energiebesparingsplicht van gemiddeld 1,49% per jaar en een renovatieverplichting
voor publieke gebouwen van 3% per jaar.
Over andere voorstellen is nog geen definitieve overeenstemming bereikt. Zo is nog
niet vastgesteld hoe hoog het bindende EU aandeel van hernieuwbare energie in 2030
zal zijn: dit zal tussen de 40% en 45% liggen, volgens de aangepaste richtlijn Hernieuwbare
Energie (RED). In deze richtlijn wordt ook een indicatief doel voorgesteld van 49%
hernieuwbaar energiegebruik in de gebouwde omgeving. Ook vinden nog onderhandelingen
plaats over de aanpassing van de richtlijn Energieprestatie van Gebouwen (EPBD). Hierin
worden voorstellen gedaan rond onder andere de aanscherping van de nieuwbouweisen
naar volledig emissievrije gebouwen, renovatie van bestaande gebouwen, het uitfaseren
van fossiele brandstofinstallaties en het aanleggen van laadinfrastructuur in gebouwen.
De bovengenoemde EU-maatregelen noodzaken aanpassingen van Nederlandse wet- en regelgeving
die betrekking hebben op de gebouwde omgeving. Voor zover nu kan worden ingeschat
is het wetsvoorstel in lijn met deze nieuwe Europese wetgeving en voorstellen.
Daarnaast zijn ten aanzien van de gasmarkt op Europees niveau diverse regels gesteld.
Deze regels beogen de belemmeringen geleidelijk weg te nemen om de totstandbrenging
mogelijk te maken van een volledig operationele interne gasmarkt waarop met name de
grensoverschrijdende handel in gas binnen de EU wordt geïntensiveerd en alle leveranciers
hun producten vrijelijk kunnen kiezen. De Gasrichtlijn is daar een belangrijk onderdeel
van. Uit de Gasrichtlijn volgt dat sprake moet zijn van non-discriminatoire toegang
tot de gasmarkt. Zo is in artikel 32 van de Gasrichtlijn onder meer bepaald dat lidstaten
zorg dragen voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot het transmissie-
en distributiesysteem, gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in
aanmerking komende afnemers en die objectief wordt toegepast zonder onderscheid te
maken tussen systeemgebruikers. Voorts is in artikel 13 en 25 van de Gasrichtlijn
bepaald dat de transmissie- en distributiesysteembeheerders hun systemen op een doelmatige
en economisch verantwoorde wijze moeten kunnen beheren, onderhouden en ontwikkelen.
In artikel 35 is bepaald dat weigering van toegang tot het systeem mogelijk is op
grond van een gebrek aan capaciteit of als de toegang het nakomen van opgelegde openbare
dienstverplichtingen onmogelijk zou maken of op grond van ernstige economische en
financiële moeilijkheden met take-or-pay contracten.
Artikel 23 van de Gaswet ziet op niet-discriminatoire toegang tot de transmissie-
of distributiesystemen en niet op toegang tot de gasmarkt. Het staat als zodanig dan
ook niet in de weg aan een verbod op het gebruik van aardgas als energievoorziening
voor gebouwen. De inperking van de aansluit- en transporttaak van de distributiesysteembeheerder
die met dit wetsvoorstel wordt geregeld staat niet op zichzelf, maar is volgend op
een gemeentelijk besluit in het kader van de wijkgerichte verduurzamingsopgave die
in het Klimaatakkoord is afgesproken. Als lokaal regels zijn gesteld over het duurzaam
alternatief voor aardgas en het beëindigen van de energievoorziening op aardgas in
gebouwen in een wijk dan geldt er ook geen taak meer voor de netbeheerder. Het effect
van deze lokale regels is immers dat gebouweigenaren en bewoners in de betreffende
wijk geen gebruik meer mogen maken van hun aansluiting op en het transport van gas
via het lokale distributiesysteem. In plaats daarvan worden zij geacht over te stappen
op een andere, duurzame energiebron. Het is dan economisch niet langer verantwoord
om daar een systeem te blijven beheren, onderhouden en ontwikkelen omdat de bestaande
capaciteit niet meer (of slechts door een enkeling) wordt benut.
Hier kan een omgekeerde vergelijking worden gemaakt met de situatie die in artikel 35,
tweede lid, van de Gasrichtlijn is geregeld. Daarin is geregeld dat lidstaten, als
een aardgasbedrijf toegang tot zijn systeem weigert vanwege een gebrek aan capaciteit,
de nodige maatregelen kunnen nemen om ervoor te zorgen dat het aardgasbedrijf de nodige
uitbreidingswerkzaamheden verricht. Dit voor zover die uitbreidingsinvesteringen economisch
verantwoord zijn of de potentiële afnemer bereid is daarvoor te betalen. In het geval
van de wijkgerichte verduurzaming van de bestaande gebouwenvoorraad geldt de omgekeerde
situatie: het is economisch niet langer verantwoord een distributiesysteem te blijven
beheren, onderhouden en ontwikkelen als de bestaande capaciteit niet meer (of slechts
door een enkeling) wordt benut omdat lokale regels het gebruik van een aansluiting
op en het transport van gas via het lokale distributiesysteem uitsluiten.
Uit artikel 32 van de Gasrichtlijn volgt dat een onderscheid tussen afnemers mag worden
gemaakt voor zover dit onderscheid plaatsvindt op basis van objectieve en non-discriminatoire
criteria. De lokale regels over het duurzaam alternatief voor aardgas en het beëindigen
van de energievoorziening op aardgas in gebouwen in een wijk, worden op objectieve
criteria gebaseerd. Dit is in paragraaf 2.4 van deze memorie van toelichting nader
uiteengezet. Van belang is bovendien dat deze regels worden ingegeven door de wijkgerichte
verduurzamingsopgave uit het Klimaatakkoord. Dat is nationaal energiebeleid en gerelateerd
aan de nationale keuze van energiebronnen in het kader van de energietransitie en
de algemene structuur van de energievoorziening in Nederland. Het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (verder: VWEU) en de Gasrichtlijn laten deze ruimte
aan lidstaten en staat hieraan niet in de weg.118
In dit kader wordt voorts gewezen op artikel 194 van het VWEU. Uit dit artikel volgt
dat de continuïteit van de energievoorziening in de Unie, maar ook de ontwikkeling
van en het sturen van energie uit hernieuwbare energiebronnen, doelstellingen zijn
van het Uniebeleid op het gebied van energie. Zoals al benoemd draagt de afbouw van
aardgasgebruik in de gebouwde omgeving bij aan Europese doelstellingen die zijn gericht
op het reduceren van de CO2-uitstoot en het stimuleren van hernieuwbare energie.119 Bovendien volgt uit het tweede lid van artikel 194 VWEU dat de maatregelen die zijn
vastgesteld overeenkomstig de in de eerste alinea van dat artikel bedoelde procedure
en die noodzakelijk zijn om de in het eerste lid van dat artikel bedoelde doelstellingen
te verwezenlijken, geen gevolgen hebben voor het recht van een lidstaat om de voorwaarden
voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, voor zijn keuze tussen verschillende
energiebronnen en voor de algemene structuur van zijn energievoorziening. De soevereiniteit
van de lidstaten over de keuze tussen verschillende energiebronnen en voor de algemene
structuur van hun energievoorziening is dus gewaarborgd.
4.10 Normering gericht op de stimulering van de hybride warmtepomp
Dit wetsvoorstel heeft een raakvlak met de aangekondigde normering gericht op het
stimuleren van de hybride warmtepomp. Deze normering krijgt vorm middels een aanscherping
van de bestaande eis in het Bbl aan de efficiëntie van het systeem voor ruimteverwarming
en houdt in dat gebouweigenaren bij vervanging van de cv-ketel over moeten stappen
op een substantieel efficiënter alternatief. Er komt een uitzondering op deze eis
voor gebouwen die binnen tien jaar op een duurzame oplossing, zoals een warmtenet,
worden aangesloten via de wijkaanpak. Hiermee wordt voorkomen dat huis- en gebouweigenaren
twee keer moeten investeren in korte tijd. Deze uitzondering gaat in ieder geval gelden
voor wijken waar de gemeente de aanwijsbevoegdheid als bedoeld in onderhavig wetsvoorstel
heeft ingezet. Het voornemen is om de internetconsultatie voor de wijziging van het
Bbl in het laatste kwartaal van 2023 te starten. De inwerkingtreding is voorzien voor
1 januari 2026.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
5.1 Uitvoering
Dit wetsvoorstel beoogt het warmteprogramma in de Omgevingswet op te nemen als verplicht
programma. Als een gemeente de aanwijsbevoegdheid wil inzetten moet de gemeente rekening
houden met bestaand beleid, waaronder ook het vastgestelde warmteprogramma valt. In
het uitvoeringsplan kan een gemeente de wijziging van het omgevingsplan onderbouwen.
Gemeenten worden bij het opstellen van het warmteprogramma, het uitvoeringsplan en
het omgevingsplan op diverse manieren ondersteund, onder andere door het Nationaal
Programma Lokale Warmtetransitie.
5.1.1 Uitvoeringskracht gemeenten
Gemeenten spelen een sleutelrol bij de uitvoering van het klimaatbeleid. Dat vergt
uiteraard de nodige uitvoeringscapaciteit. Daarom heeft het kabinet op 27 februari
2023 de tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid
gepubliceerd.120 Met deze regeling wordt tot en met 2025 1,04 miljard euro beschikbaar gesteld aan
decentrale overheden voor de uitvoering van het klimaat en energiebeleid. Met dit
geld kunnen zij extra personeel aantrekken, kennis vergroten en externe expertise
in huis halen. Voor de jaren 2026–2030 wordt op een later moment een nieuwe regeling
opengesteld.
5.1.2 Ondersteuning gemeenten
Gemeenten hebben in het bijzonder een grote rol in de energietransitie in de sector
gebouwde omgeving met hun regierol in de gebiedsgerichte aanpak. Daarom zijn voor
de ondersteuning van gemeenten met betrekking tot hun regierol per 1 januari 2023
de kennis-, leer- en ontwikkelactiviteiten van het PAW en van het Expertise Centrum
Warmte (hierna: ECW) integraal opgegaan in het nieuwe Nationale Programma Lokale Warmtetransitie
(hierna: NPLW), dat zich met het oog op de benodigde opschaling richt op de ondersteuning
van álle gemeenten (en niet alleen meer de proeftuingemeenten van het PAW). Het NPLW
bouwt voort op de kennis en ervaring die is opgedaan in het PAW met de 66 proeftuinen
en de technische en economische kennis vanuit het ECW. Het NPLW is een interbestuurlijk
programma van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), de VNG en het Interprovinciaal
Overleg (IPO).
Het NPLW ondersteunt gemeenten in hun regierol in de lokale warmtetransitie en bij
het versnellen en opschalen van de warmtetransitie. Dit draagt bij aan de opgave om
in 2030 1,5 miljoen woningequivalenten binnen de wijkaanpak onder de regie van de
gemeenten te verduurzamen en/of aardgasvrij te maken. Bij de opzet van het NPLW is
het advies om stakeholders nauwer te betrekken ter harte genomen. Aan het interbestuurlijke
programma zijn behalve de opdrachtgevers (BZK, EZK, VNG en IPO) ook Netbeheer Nederland,
Aedes en de Unie van Waterschappen nauw verbonden.
Het doel van het NPLW is om gemeenten te ondersteunen bij de warmtetransitie, door
landelijk en lokale kennis en expertise beschikbaar te stellen, goede voorbeelden
te delen, knelpunten te signaleren en een bijdrage te leveren aan oplossingen. Het
NPLW heeft de volgende kerntaken:
1. Ondersteunen van gemeenten met kennis en handelingsperspectief.
2. Signaleren en agenderen van kansen en belemmeringen bij uitvoering en beleid.
3. Stimuleren van regionale samenwerking tussen gemeenten en partners in de uitvoering.
4. Ontsluiten van data en monitoring van de voortgang van de lokale warmtetransitie.
5. Communicatie over de beschikbare kennis en middelen ten behoeve van de lokale warmtetransitie
en de voortgang in de warmtetransitie.
Het NPLW ondersteunt gemeenten door kennis op te doen over wat werkt in de praktijk,
kennisproducten en handreikingen te ontwikkelen en dit uit te wisselen. Een belangrijk
onderdeel daarvan is het systematisch ophalen van beleidsknelpunten die zich op lokaal
niveau voordoen bij de energietransitie in de gebouwde omgeving. Het programma speelt
daarbij een belangrijke rol in de verbinding tussen de lokale praktijk en het nationaal
beleid. Er worden (kennis)producten, handreikingen en diensten ontwikkeld en aangereikt
en het gezamenlijk leren wordt gestimuleerd door leerkringen en netwerkbijeenkomsten.
Het NPLW is er voor alle gemeenten en biedt kennis en handelingsperspectief. Daarnaast
monitort het NPLW de uitvoering van de transitievisies warmte en uitvoeringsplannen.
Daarbij bouwt het NPLW voort op de inzichten en ervaringen die zijn opgedaan binnen
het PAW.121 Het NPLW heeft een directe link met gemeenten middels de accounthouders van het programma
die ieder een eigen regio voor hun rekening nemen en daar actief contact mee onderhouden
en ondersteuning bieden aan alle gemeenten in Nederland met inachtneming van de regionale
verschillen tussen de regio’s en gemeente. Daarnaast is om effectief te kunnen zijn
en om de uitvoeringskracht van gemeenten verder te versterken is als onderdeel van
het NPLW de regionale structuur in oprichting. Via de regionale structuur is 9 miljoen euro
per jaar beschikbaar122. Achterliggende gedachte hierbij is om gemeenten in staat te stellen om passend bij
de lokale behoefte regionaal ondersteuning te organiseren. Enerzijds door bijvoorbeeld
efficiënt capaciteit en expertise in te zetten in verband met krapte op de arbeidsmarkt
en de specialistische kennis die nodig is. Dit kan door regionale bundeling van gemeentelijke
uitvoeringslasten. Anderzijds om regionale afstemming te faciliteren, tussen gemeenten
onderling en met stakeholders, zoals bijvoorbeeld de netbeheerders en groot vastgoedbezitters.
Doel van de regionale structuur als onderdeel van het NPLW is dat gemeenten door samen
te werken in een regionale structuur naar verwachting beter kunnen inspelen op en
organiseren ten behoeve van het regie voeren in de warmtetransitie waaronder het uitvoeren
(en opstellen) van de warmteprogramma’sen uitvoeringsplannen.
Voor algemene kennis over het wijzigen van het omgevingsplan, over programma’s en
over participatie kunnen gemeenten terecht bij het programma Aan de slag met de Omgevingswet.
Dat programma ondersteunt de implementatie van de wet in de praktijk. Met Regionale
Implementatiecoaches Omgevingswet (RIO), bijeenkomsten, cursussen, voorbeelden en
meer. Het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) is onderdeel van het interbestuurlijke
programma Aan de slag met de Omgevingswet. Het IPLO bundelt informatie over bodem,
bouwen, water, milieu en de Omgevingswet en ondersteunt overheden, maatschappelijke
organisaties en bedrijven bij het werken met de Omgevingswet en het digitaal stelsel
in de praktijk.
Daarnaast kunnen gemeenten gebruikmaken van de staalkaarten van de VNG. De staalkaarten
bevatten (juridische) regels die als voorbeeld en inspiratie voor een gemeente kunnen
dienen. Ze geven inzicht in de nieuwe mogelijkheden die de systematiek van de Omgevingswet
biedt. Eén van de staalkaarten heeft betrekking op de energietransitie in de gebouwde
omgeving.123
Bovendien heeft Netbeheer Nederland de staalkaart «Elektriciteit en gas in het omgevingsplan»
opgesteld. Met deze staalkaart beoogt Netbeheer Nederland om gemeenten te helpen om
de impact en het ruimtebeslag van de energie-infrastructuur in beeld te krijgen, weloverwogen
keuzes te maken en de daarbij passende regels op te nemen in het omgevingsplan.
5.1.3 Digitalisering van de regelgeving
Via het Digitaal Stelsel Omgevingswet kunnen gebruikers zien welke regels gelden op
een locatie.
Regels zijn gekoppeld aan een werkingsgebied. Wanneer de gemeente regels in het omgevingsplan
opneemt, zal dus ook altijd een gebied aan moeten worden gekoppeld. Dit zal (grotendeels)
overeenkomen met de in het warmteprogramma beschreven wijk.
5.2 Toezicht en handhaving algemeen
Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de bestaande regels over toezicht
en handhaving in het omgevingsrecht. In het toekomstige kader voor toezicht en handhaving
onder de Omgevingswet kan onderscheid gemaakt worden tussen de regels die zich richten
tot overheden, zoals de regels over het warmteprogramma, en regels die zich richten
tot burgers en bedrijven, zoals regels over gebouwen gesteld op grond van artikel 4.3
en 4.21 van de Omgevingswet. Bij het niet-naleven van regels door gemeenten kan de
provincie, los van bestuurlijk contact, gebruik maken van het gerevitaliseerde generieke
toezicht uit de Gemeentewet. De provincie is de tweedelijnstoezichthouder voor onder
meer: ruimtelijke ordening, bouwen en milieu. Wanneer de gemeente haar taak niet naar
behoren uitvoert kan de provincie bijvoorbeeld ingrijpen door in diens plaats uitvoering
te geven aan een medebewindstaak. Regels over gebouwen voor burgers en bedrijven worden
gehandhaafd door de gemeente. Dat geldt ook voor nieuwe regels die ter uitvoering
van dit wetsvoorstel zullen worden toegevoegd aan het Bbl.
Zoals hiervoor is beschreven wordt met onderhavig wetsvoorstel is het inzetten van
de aanwijsbevoegdheid een bevoegdheid voor gemeenten en geen verplichting om wijken
van het aardgas af te halen. Het staat gemeenten vrij een wijk wel of niet aan te
wijzen. Er is met betrekking tot het inzetten van de aanwijsbevoegdheid en het halen
van de afgesproken doelen in het Klimaatakkoord dus ook geen sprake van interbestuurlijk
toezicht, aangezien er geen sprake is van een concrete wettelijke norm waarop de provincies
kunnen toezien. Met dit wetsvoorstel wordt alleen geregeld dat gemeenten verplicht
zijn een warmteprogramma op te stellen. Mochten de uitkomsten van de evaluatie, die
met dit wetsvoorstel is voorzien, aanleiding geven om te doelen richting 2050 wettelijk
te verankeren, dan zal het interbestuurlijk toezicht daar ook op zien. Dat zal op
dat moment worden bezien.
Daarnaast is het voornemen om op AMvB-niveau te bepalen dat áls een gemeente in het
warmteprogramma een wijk aanwijst waar op termijn het transport op gas wordt beëindigd,
de gemeente in beginsel ook overgaat tot wijziging van het omgevingsplan. Binnen welke
termijn gemeenten gehouden zijn het omgevingsplan aan te wijzigingen wordt uitgewerkt
op AMvB-niveau. Daarbij moet overigens bedacht worden dat een uitvoeringsplicht voor
maatregelen in een programma niet absoluut is en het daarom voorstelbaar is dat er
uitzonderingen nodig zijn op de verplichting om het omgevingsplan te wijzigen. Bijvoorbeeld
wanneer een maatregel in een warmteprogramma niet uitvoerbaar blijkt door ontwikkelingen
die de gemeente niet had voorzien, dan is zij niet gehouden het onmogelijke te doen.
De gemeente kan het warmteprogramma bovendien tussentijds wijzigen en daarin alternatieve
maatregelen opnemen om het gebruik van fossiele brandstoffen terug te dringen. Desalniettemin
ontstaat door het voornemen tot introductie van een uitvoeringsplicht een gevorderde
beslissing in de zin van artikel 124 van de Gemeentewet, zodat provincies toezicht
houden of gemeenten inderdaad overgaan tot wijziging van het omgevingsplan wanneer
zij in het warmteprogramma voorzien wijken van het aardgas af te halen.
Voorts brengt dit wetsvoorstel geen wijzigingen aan in de bestaande regels over toezicht
en handhaving in de Gaswet. De ACM ziet toe op de taakuitoefening door netbeheerders.
5.2.1 Toezicht en handhaving van de regels over gebouwen
De regels over gebouwen en milieubelastende activiteiten die op dezelfde locatie plaatsvinden
zullen op AMvB-niveau worden gesteld en vervolgens grotendeels lokaal worden ingevuld
in het omgevingsplan. In het geval dat er regels worden gesteld die het gebruik van
gas uitsluiten is toezicht en handhaving door de gemeente richting gebouweigenaren
niet nodig. De regels in het omgevingsplan hebben tot gevolg dat de netbeheerder geen
gas meer mag transporteren.
Voordat de gastoevoer kan worden stopgezet door de netbeheerder, moet de gemeente
zich ervan vergewissen dat het alternatief voor aardgas daadwerkelijk beschikbaar
is (zie paragraaf 2.5.3). De netbeheerder zal in dit geval de gastoevoer naar de gebouwen
op de in het omgevingsplan opgenomen datum moeten stopzetten, waarmee het niet nodig
is om richting gebouweigenaren te handhaven op de regel in het omgevingsplan. Daarmee
is vanaf dat moment feitelijk invulling gegeven aan het verbod genoemd in het omgevingsplan.
Handhavend optreden in het kader van het beëindigen van het gebruik van gas jegens
bewoners is in dat geval dus niet nodig. Daarmee is ook het opleggen van een dwangsom
aan bewoners niet aan de orde. Op deze manier is rekenschap gegeven aan motie van
de leden Koerhuis (VVD) en Eerdmans (JA21)124 waarin de regering werd opgeroepen om gemeenten geen bevoegdheden te geven om dwangsommen
op te leggen aan bewoners om woningen van het gas te halen.
Netbeheerders zullen ervoor moeten zorgen dat gasaansluitingen op een veilige manier
buiten gebruik worden genomen. Momenteel onderzoeken de netbeheerders wat de veilige
manieren zijn om gasaansluitingen te beëindigen in het kader van de wijkgerichte aanpak.
Handhaving kan bijvoorbeeld nodig zijn wanneer de bewoner niet degene is tot wie de
regel zich richt, bijvoorbeeld in het geval van een verhuurd pand. Als huurders te
maken hebben met een onwillige verhuurder die niet meedoet aan de energietransitie,
zijn zij in beginsel aangewezen op het huurrecht en een gang naar de huurcommissie
of burgerlijke rechter om hun situatie aan te vechten. Maar zij kunnen ook een handhavingsverzoek
indienen bij de gemeente op het moment dat sprake is van een overtreding van de regels,
bijvoorbeeld als niet wordt aangesloten op een duurzaam alternatief of daartoe geen
voorbereidingen worden getroffen. In die gevallen kan de gemeente juist als een onafhankelijke
partij functioneren die publiekrechtelijke bevoegdheden heeft om de onwillige verhuurder
te dwingen bepaalde stappen te zetten. Handhavend optreden is slechts aan de orde
als een gebouweigenaar ervoor heeft gekozen niet aan te sluiten op het door de gemeente
geboden alternatief of de gekozen eigen voorziening voor verwarming en warm tapwater
niet heeft gerealiseerd. In dat geval zal bezien moeten worden of handhaving proportioneel
is, en zo ja, met welk middel. Daarnaast kan handhaving nodig zijn als het niet correct
afsluiten van het gasnet tot onveilige situaties voor bewoners en omwonenden leidt.
Ook kan handhaving nodig zijn als in strijd met het Bbl gekozen wordt voor een onveilig
of niet-duurzaam alternatief. Bij verbouw van de voorziening voor verwarming en warm
tapwater gelden immers regels ten aanzien van de efficiëntie daarvan. Ook overstappen
op een andere fossiele energiebron is tegen de regels in. Mocht er een gevaarlijke
situatie ontstaan, dan ligt het voor de hand dat het bevoegd gezag optreedt door middel
van (een last onder) bestuursdwang om de gevaarlijke of ongezonde situatie zo snel
mogelijk te beëindigen.
In de praktijk wordt door het bevoegd gezag eerst gekeken of sprake is van een overtreding
en of er moet worden gehandhaafd of dat daarvan kan worden afgezien. Bijvoorbeeld
wanneer zicht is op legalisatie (bewezen wordt dat binnen afzienbare tijd op een duurzaam
alternatief wordt aangesloten) of als de handhaving in het concrete geval onevenredig
zou zijn in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen. In het overgrote
deel van de gevallen wordt dan gestuurd op herstel van de overtreding. Dit wordt over
het algemeen gedaan door de verantwoordelijke persoon te wijzen op de overtreding
en aan te geven hoe de overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Dit kan door eerst
een waarschuwing te geven, maar zo nodig ook door het opleggen van een bestuursrechtelijke
sanctie. Net als bij andere overtredingen van het Bbl of van het omgevingsplan beschikt
de gemeente daartoe over de al bestaande handhavingsinstrumenten.
In sommige situaties, bijvoorbeeld bij een onwillige verhuurder, kan het gewenst zijn
dat via handhaving een alternatieve warmtevoorziening wordt gerealiseerd. Omdat handhaving
pas mogelijk is nadat duidelijk is dat een overtreding gaat plaatsvinden en handhaving
tijd kost, bestaat het risico dat een gebouw tijdelijk geen warmtevoorziening heeft.
Om deze reden voorziet dit wetsvoorstel in de mogelijkheid dat het college van burgemeester
en wethouders een besluit kan nemen waarmee de datum waarop de netbeheerder het verzorgen
van de aansluiting en het transport moet beëindigen wordt uitgesteld met zes maanden.
Dit verandert verder niets aan de datum waarop ingevolge het omgevingsplan het gebruik
van aardgas als warmtevoorziening niet meer is toegestaan. Hierdoor kan de gemeente
handhaven op het gebruiksverbod, zonder dat de netbeheerder het gastransport naar
het gebouw moet beëindigen en het gebouw per direct niet meer verwarmd kan worden.
Het ligt voor de hand dat een gemeente in overleg met de netbeheerder bepaalt voor
welke gebouwen het uitstel van het beëindigen van het gastransport geldt, zodat rekening
kan worden gehouden met de kenmerken van het gasnet. In de situaties waarin geen handhaving
op de realisatie van het alternatief wordt voorzien, is uitstel van de beëindiging
van het gastransport niet nodig. Het is daarom de verwachting dat van deze mogelijkheid
tot uitstel niet vaak gebruik gemaakt gaat worden.
6. Gevolgen
De onderdelen van dit wetsvoorstel betreffen hoofdzakelijk grondslagen voor het stellen
van rijksregels bij algemene maatregel van bestuur en het stellen van gemeentelijke
regels in het omgevingsplan. Deze onderdelen van het wetsvoorstel hebben geen directe
financiële of andere gevolgen voor de samenleving. Die gevolgen zullen wel voortvloeien
uit de beoogde toepassing van de te wijzigen bepalingen in de Gaswet en de Omgevingswet
en uit de nog te stellen rijksregels en gemeentelijke regels. Bij het stellen van
deze rijksregels zullen de gevolgen ervan in beeld gebracht worden.
6.1 Regeldrukeffecten
Enkele onderdelen van dit wetsvoorstel hebben directe regeldrukeffecten. Deze zijn
in deze paragraaf omschreven:
Artikel I, onderdelen A en B, van dit wetsvoorstel wijzigen de taken van de netbeheerder.
De wijzigingen in dit wetsvoorstel zijn er op gericht duidelijkheid te geven over
de verantwoordelijkheden en taken van netbeheerders in het geval van een omgevingsplan
dat het gebruik van gas uitsluit. Er bestaan al uitzonderingen waar de netbeheerder
geen aansluittaak heeft, daar komt een nieuwe uitzondering bij die op dezelfde manier
wordt bijgehouden in een register door de ACM. Het is daarom niet de verwachting dat
deze extra uitzondering tot veel extra werkzaamheden leidt boven op de al bestaande
werkzaamheden. Wel zullen de regionale netbeheerders hun informatievoorziening richting
klanten moeten aanpassen en beperkte aanpassingen doen aan hun werkwijzen. Structureel
kunnen netbeheerders extra kosten kwijt zijn voor het informeren van hun klanten (o.a.
klantenservice) en het onderhouden van contacten met gemeenten.
Artikel I, onderdelen A en B, zorgen ervoor dat bepaalde gasaansluitingen op termijn
worden beëindigd. Dit heeft gevolgen voor zowel netbeheerders als energieleveranciers.
Netbeheerders zullen als gevolg van een omgevingsplanbesluit waarin het gebruik van
gas wordt uitgesloten, moeten aankondigen richting hun afnemers dat ze op termijn
niet meer aan hun transportverplichtingen kunnen voldoen. Daarnaast zullen ze na de
datum die in het omgevingsplan wordt genoemd de gastoevoer moeten beëindigen. Het
kan zijn dat netbeheerders op basis van hun bestaande taak om het gasnet te beheren
ook bestaande gasleidingen en andere onderdelen van het gasnet gaan verwijderen.
Energieleveranciers zullen rekening moeten gaan houden bij hun processen dat (op termijn)
een bestaande gasaansluiting beëindigd kan gaan worden. Het is aannemelijk dat energieleveranciers
voorafgaand aan het afsluiten van langjarige leveringscontracten controleren of de
betrokken gasaansluiting gedurende de gehele looptijd actief blijft. Daarnaast zullen
energieleveranciers hun klanten informeren over de gevolgen van het omgevingsplanbesluit
voor het contract.
Artikel I, onderdeel C, van dit wetsvoorstel bepaalt dat gemeenten in het omgevingsplan
regels mogen stellen die het gebruik van gas als warmtevoorziening van bestaande gebouwen
uitsluiten. De wijziging van het omgevingsplan onderbouwt een gemeente met het uitvoeringsplan.
In het uitvoeringsplan beschrijft de gemeente welke maatregelen getroffen zullen worden
in de wijk om de gebouwen (al dan niet stapsgewijs) te isoleren en aardgasvrij te
maken. Daarom ligt het in de rede dat eigenaar-bewoners, verhuurders en bedrijven
in de desbetreffende wijk kennisnemen van het uitvoeringsplan, ongeacht of een gemeente
gebruik maakt van de aanwijsbevoegdheid. Een gemeente stelt ook een uitvoeringsplan
op als de gemeente geen gebruik maakt van de aanwijsbevoegdheid. Het is lastig vooraf
in te schatten voor hoeveel individuele huishoudens en bedrijven de aanwijsbevoegdheid
zal worden ingezet.
Een deel van de woningen in de wijk zal in volle eigendom zijn en een deel zal gaan
om huurwoningen. Daarvan zal weer een deel privaat of particulier worden verhuurd
en een deel zal eigendom zijn van een corporatie of een andere grote verhuurder. Voor
de woningen van een corporatie of een andere grote verhuurder geldt dat een professional
werkzaam bij de verhuurder kennis zal nemen van de plannen van de gemeente. Daarvoor
is de standaard richtlijn voor bedrijven gehanteerd, net als voor de andere bedrijven.
Voor eigenaar-bewoners en kleine verhuurders is de standaard richtlijn voor burgers
gehanteerd.125
Artikel I, onderdeel D, van dit wetsvoorstel biedt de ACM een aanvullende mogelijkheid
om bij het vaststellen van de nettarieven rekening te houden met de kosten in de tijd.
In het geval dat de ACM van deze mogelijkheid gebruik maakt dan zal het worden meegenomen
in het bestaande tarievenproces en draagt dit maar beperkt bij aan de regeldruk. Bij
het opbouwen van een voorziening zal geregeld moeten worden dat het geld in de voorziening
wordt geparkeerd en er wordt vastgesteld onder welke omstandigheden er middelen aan
de voorzienig worden onttrokken. Het wetsvoorstel regelt niet hoe een eventuele voorziening
gaat worden vormgegeven, maar het is aannemelijk dat hier kosten mee samenhangen.
Hiervoor is een indicatieve schatting opgenomen.
Handeling
Actor
Uurtarief
Aantal uur
Aantal
Eenmalige regeldruk kosten (in euro’s)
Structurele regeldruk kosten
Aanpassen informatievoorziening website
Netbeheerder
54
8
6
2.592
Informatievoorziening richting klanten (o.a. klantenservice)
Netbeheerder
54
20
6
6.480
Aanpassing werkwijze nieuwe aanvragen gasaansluiting
Netbeheerder
54
20
6
6.480
Contact met gemeenten over besluiten
Netbeheerder
54
20
6
6.480
Aanpassen informatievoorziening
Energieleverancier
54
4
60
12.960
Aanpassen werkwijze afsluiten nieuwe contracten
Energieleverancier
54
8
60
25.920
Kennisnemen van het uitvoeringsplan
Eigenaar-bewoners en kleine verhuurders
15
1/3
(20 minuten)
434.204 tot 521.045
2.171.022 tot 2.605.227
-
Kennisnemen van het uitvoeringsplan
Gebouweigenaren (waaronder grote verhuurders)
54
1/4
(15 minuten)
19.147 tot 22.976
258.481 tot 310.177
-
Organiseren mogelijkheid tot opbouw van een voorziening
Gezamenlijke netbeheerders
54
200
1
10.800
Toegenomen complexiteit tarievenproces
Netbeheerder
54
8
6
2.592
Totaal
2.488.255 tot 2.974.156
15.552
6.2 Bestuurlijke lasten
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat het Rijk voor de periode 2019 tot en met
2021 € 150 miljoen beschikbaar stelt voor onder andere het opstellen van de transitievisie
warmte. De ROB raamt – op basis van een onderzoek van AEF – de gemeentelijk uitvoeringskosten
voor de gebouwde omgeving in 2024 op zo’n € 350 miljoen.126 AEF schrijft daarover: «De taak met de meeste uitvoeringskosten is de wijkgerichte
aanpak van de gebouwde omgeving. Dat komt omdat gemeenten uiteindelijk aan veel verschillende
wijken tegelijk werken. De schaalgrootte van een «wijk» is daarmee een van de belangrijke
variabelen in dit onderzoek.» en «De wijkgerichte aanpak om de gebouwde omgeving te
verduurzamen (het opstellen en uitvoeren van wijkuitvoeringsplannen) brengt de hoogste
kosten met zich mee. Dat komt omdat gemeenten uiteindelijk aan veel verschillende
wijken tegelijkertijd werken.» In het Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken
naar de toekomst» is € 800 miljoen per jaar gereserveerd tot en met 2030, met een
ingroeipad in 2023 en 2024 voor de uitvoeringskosten van medeoverheden en planbureaus
die voortvloeien uit het Klimaatakkoord en aanvullende klimaatbeleid. Het betreft
€ 5,6 miljard cumulatief tot en met 2030.127 Het kabinet heeft inmiddels de tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden
voor klimaat- en energiebeleid gepubliceerd128, waarmee tot en met 2025 1,04 miljard euro beschikbaar gesteld aan decentrale overheden
voor de uitvoering van het klimaat en energiebeleid. Voor de jaren 2026–2030 wordt
op een later moment een nieuwe regeling opengesteld.
6.3 Financiële gevolgen
De kosten die in deze paragraaf zijn beschreven, hangen samen met de verduurzaming
van de gebouwde omgeving via de wijkgerichte aanpak. Opgemerkt wordt dat de gevolgen
voor een gebouweigenaar ook afhangen van de ontwikkelingen van de energieprijzen.
Bovendien is het erg lastig om in te schatten welk deel van de kosten specifiek samenhangen
met de bevoegdheden die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Gemeenten zetten in op
het informeren, stimuleren en ontzorgen van bewoners en gebouweigenaren om te verduurzamen
en vrijwillig over te stappen op een duurzaam alternatief voor aardgas.
Vanwege de grote verschillen tussen wijken, warmteoplossingen en woningen/gebouwen,
is het niet mogelijk de exacte kosten voor individuele gebouweigenaren in beeld te
brengen. Het is alleen mogelijk om gemiddelden weer te geven. Het PBL heeft per wijk
een inschatting gemaakt van de kosten voor verschillende opties om woningen aardgasvrij
te maken waarbij alle maatregelen uit het Klimaatakkoord Gebouwde omgeving in samenhang
zijn meegenomen. Er zijn situaties waarbij de overstap naar een duurzaam alternatief
voor aardgas ook nu al woonlastenneutraal mogelijk is. Het PBL is bij de doorrekening129 van het ontwerp Klimaatakkoord Gebouwde omgeving ervan uitgegaan dat de wijkgerichte
aanpak (gemiddeld) woonlastenneutraal is voor woningeigenaren en huurders. Het aantal
woningen dat via de wijkgerichte aanpak aardgasvrij kan worden gemaakt, wordt daardoor
begrensd op basis van het samenspel van kostendaling, energieprijsontwikkeling en
de hoeveelheid subsidie die beschikbaar is. In het Klimaatakkoord staan afspraken
over (aanvullende) subsidies, zoals de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing
(ISDE). Ter wille van de overzichtelijkheid van de berekeningen heeft PBL verondersteld
dat alle subsidies in eerste instantie benut worden voor verbouwingen binnen de wijkgerichte
aanpak. Volgens het PBL varieert daarmee het aantal woningen en andere gebouwen dat
woonlastenneutraal via de wijkgerichte aanpak kan worden verduurzaamd in de periode
tot 2030, van 266 duizend tot bijna 1,2 miljoen woningequivalenten. Dit verschil wordt
vooral bepaald door de mate waarin kostendaling optreedt, de hoeveelheid subsidie
die per woning beschikbaar komt en de fluctuatie in energieprijzen.
Om beter inzicht te krijgen in de gemiddelde eindgebruikerskosten is het Dashboard
Eindgebruikerskosten gemaakt.130 Het Dashboard Eindgebruikerskosten biedt inzicht in de eindgebruikerskosten van verschillende
warmtestrategieën voor verschillende typen huishoudens, type woningen en voor de verschillende
energielabels. Daarbij zijn er berekeningen gemaakt voor situatie met of zonder subsidie,
de toepassing van de gemiddelde hypotheekrente en rentes uit het Nationaal Warmtefonds
(waaronder 0%-rente). Dit biedt inzicht in wat de gemiddelde kosten en opbrengsten
zijn voor verschillende situaties. Gemeenten kunnen dit gebruiken bij het onderbouwen
van de betaalbaarheid in de wijkaanpak.
De investeringen leveren daarnaast in veel gevallen meer comfort en een lagere energierekening
op, waardoor de financiële lasten van de investering kunnen opwegen tegen het voordeel
op de energierekening. Bovendien worden er subsidies beschikbaar gesteld om deze investeringen
financieel aantrekkelijker te maken. Voor 2030 wordt verwacht dat de eindgebruikerskosten
onder andere door kostenreductie van investeringen zullen afnemen en de recente toename
in de energieprijzen hebben laten zien dat de opbrengsten van verduurzaming ook zullen
toenemen.
Het huidige Dashboard Eindgebruikerskosten gaat uit van de energieprijzen zoals die
golden in 2020. Eind 2021 zijn de prijzen voor aardgas op de groothandelsmarkten sterk
gestegen. Deze prijsstijging is niet meegenomen in de berekeningen van het Datapakket
Eindgebruikerskosten. Ook aanpassingen in subsidies, zoals de verhoging van de subsidiebedragen
(van gemiddeld 20% naar 30%) voor de verschillende isolatiemaatregelen (evenals de
subsidies voor warmtepompen en zonneboilers) in de ISDE en de SEEH per 1 januari 2022
zijn niet verwerkt in de hierboven gepresenteerde bedragen. Daarom wordt er gewerkt
aan een update van het Dashboard, w.o. het meer flexibel maken van de verschillende
parameters (zoals rentestanden) zodat het Dashboard toekomstbestendiger is.
Behalve woningen staan in wijken ook utiliteitsgebouwen. De eindgebruikerskosten van
verduurzaming van deze gebouwen zijn nog moeilijker in te schatten dan voor woningen.
Utiliteitsgebouwen kunnen immers sterk van elkaar verschillen qua omvang en gebruiksfunctie.
De verschillende gebruiksfuncties kennen elk hun eigen typische warmtebehoefte. Bovendien
wordt in sommige utiliteitsgebouwen aardgas gebruikt voor productieprocessen. Met
name in deze laatste categorie van energiegebruik is nog weinig inzicht. Daarom kan
vooralsnog alleen een eerste grove inschatting worden gemaakt van de kosten om utiliteitsgebouwen
te isoleren naar een niveau dat in principe geschikt is voor de overstap naar lage
temperatuur verwarming. Overige kosten, zoals het vervangen van installaties of een
aansluiting op een warmtenet, zijn hier dus nog niet in meegenomen. Naar gelijkenis
van het dashboard eindgebruikerskosten onderzoek woningen wordt ook voor de utiliteitsbouw
de gemiddelde kosten voor verschillende alternatieven voor aardgas in beeld gebracht
– er wordt begonnen met de meest voorkomende typen utiliteitsgebouwen in (woon)wijken.
In de Startanalyse aardgasvrije buurten131 heeft PBL verondersteld dat alle utiliteitsgebouwen tot schillabel B worden geïsoleerd.
Vervolgens heeft PBL een indicatie gegeven van de eindgebruikerskosten van na-isolatie
van utiliteitsbouw tot schillabel B.132 Voor het deel van de gebouwen dat al minimaal schillabel B heeft, wordt verondersteld
dat geen verdere investeringen in de gebouwschil nodig zijn om de overstap op een
alternatieve warmtevoorziening te kunnen maken. Voor de andere gebouwen variëren de
benodigde extra investeringen op een natuurlijk moment van 99 tot 181 €/m2 bruto gebruiksoppervlak (bgo). Op een zelfstandig moment variëren de benodigde investeringen
van 160 tot 281 €/m2 bgo. De bandbreedte wordt veroorzaakt doordat de maatregelkosten afhankelijk zijn
van het type gebruiksfunctie, het bouwjaar en het type maatregelen dat nog genomen
kan worden om het isolatieniveau te verbeteren.
Door vermindering van de energiekosten kunnen de investeringen (voor een deel) worden
terugverdiend. Het saldo van de jaarlijkse kapitaalslast van de investering en uitgespaarde
energiekosten bepaalt de netto eindgebruikerskosten. De uitgespaarde energiekosten
zijn sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de aardgasprijzen, de huidige isolatiegraad,
de gebruiksfunctie van het gebouw en het effect van de te nemen maatregelen op het
energiegebruik. Bij investeringen op een natuurlijk moment variëren de jaarlijkse
netto eindgebruikerskosten in 2030 van –11 tot +14 euro/m2. Bij investeringen op een zelfstandig moment variëren de jaarlijkse netto eindgebruikerskosten
van –4 tot +23 euro/m2. De bandbreedtes zijn per gebruiksfunctie berekend voor een referentiegebouw van
gemiddelde omvang. Om een nauwkeuriger kostenraming te maken is meer informatie nodig
over het type gebouw dat verduurzaamd wordt, het huidige energieverbruik en het type
maatregelen dat genomen gaat worden.
De financiële baten van het wetsvoorstel en de aanwijsbevoegdheid hangen samen met
het voorkomen van nationale kosten voor het in stand houden van het aardgasnet voor
een kleine groep woningen en andere gebouwen.133 Netbeheer Nederland heeft een verkennende analyse uitgevoerd die daarop ingaat: zonder
aanwijsbevoegdheid zouden de additionele nationale kosten tot potentieel € 1 tot ruim
€ 5 miljard tot 2050 bedragen.134 Hogere kosten hebben naar verwachting een negatieve invloed op het draagvlak voor
de energietransitie. Deze netkosten kunnen worden voorkomen door gasnetten niet in
te stand houden voor enkele afnemers. De aanwijsbevoegdheid geeft ook duidelijkheid
aan betrokkenen. Bij warmtenetten werkt dit kostenbesparend doordat er een betere
inschatting kan worden gemaakt over de toekomstige benutting van een nieuw aan te
leggen warmtenet. Hierdoor kan een efficiënter systeem worden ontwikkeld en zijn de
risico’s over toekomstige afname (het zogenoemde vollooprisico) lager.135 Verder draagt een wijkgerichte aanpak bij aan een efficiënte inzet van financiële
middelen en menskracht door schaalvoordelen en dus aan lagere kosten. De aanwijsbevoegdheid
voor gemeenten draagt zo op diverse manieren bij aan de betaalbaarheid.
6.4 Milieueffecten
De milieueffecten van het wetsvoorstel zijn moeilijk in te schatten, aangezien de
aanwijsbevoegdheid onderdeel uitmaakt van een groter beleidspakket. In hoofdstuk 2
is deze beleidsmatige context beschreven. In de Klimaat- en Energieverkenning (KEV)
2021 beschrijft het PBL de verwachte toekomstige effecten van het klimaat- en energiebeleid
in Nederland. Het PBL signaleert daarin dat de uitvoering van het beleidspakket aardgasvrije
wijken is vertraagd. Het beleidspakket wijkgerichte aanpak bevat maatregelen gericht
op financiering, wetgeving en bewonersparticipatie, evenals een aantal convenanten
en ondersteunende maatregelen. PBL geeft aan dat een aantal cruciale elementen van
dit beleidspakket echter nog in ontwikkeling is, of vertraging heeft opgelopen, zoals
de wettelijke mogelijkheid om woningen af te sluiten van het aardgas. Doordat het
beleidspakket nog niet gereed is, komt de geschatte CO2-reductie op 0,5 tot 1,4 megaton in plaats van op 1,1 tot 2,4 megaton in 2030. Dit
wetsvoorstel draagt dus bij aan meer CO2-reductie.
7. Evaluatie en monitoring
7.1 Evaluatie Omgevingswet en dit wetsvoorstel
Artikel I van dit wetsvoorstel bevat voorstellen tot wijziging van de Omgevingswet.
De Omgevingswet bevat een evaluatiebepaling in artikel 23.9, die inhoudt dat de Omgevingswet
na vijf en tien jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze
wet in de praktijk. Bij die evaluatie zal ook gekeken worden naar de werking van instrumenten
van het nieuwe stelsel, zoals het omgevingsplan en het Bbl, en naar de regels die
de toepassing van deze instrumenten aansturen, zoals de instructieregels van het Bkl.
Het toepassingsbereik van volgende evaluaties omvat daarmee in algemene zin ook de
in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van de Omgevingswet.
Los van de evaluatiemomenten op grond van de Omgevingswet wordt evaluatie voor dit
wetsvoorstel specifiek ook van belang geacht, enerzijds vanwege de ingrijpende effecten
die dit wetsvoorstel met zich mee kan brengen voor gebouweigenaars en anderzijds vanwege
de aandacht die nodig is om de doelen te halen om klimaatverandering tegen te gaan.
Daarom is in artikel IV van dit wetsvoorstel een evaluatiebepaling opgenomen. Het
is de verwachting dat uit de praktijk signalen zullen komen over de werking van deze
wet en de uitvoeringsregelgeving als gemeenten de komende jaren stappen zetten met
de wijkgerichte aanpak. Op basis hiervan en in het kader van de uitvoering van het
Klimaatakkoord zal gemonitord worden of alle onderdelen in de praktijk doeltreffend
zijn en het beoogde effect tot gevolg heeft. Op dat moment kan worden bezien of de
uitvoering van de wijkgerichte aanpak nog steeds past binnen de gestelde ambities.
Dan kan ook worden bezien of (in het licht daarvan) het noodzakelijk is de doelen
richting 2050 te verankeren, mits dit technisch en economisch haalbaar blijkt te zijn.
7.2 Monitoring planvorming gemeenten
In 2019 is in het Klimaatakkoord afgesproken dat iedere gemeente uiterlijk 31 december
2021 een transitievisie warmte (warmteprogramma) zou hebben vastgesteld. Daarbij is
ook afgesproken dat door het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de voortgang
van het planproces van gemeenten zal worden gemonitord.
Dat houdt onder andere in dat het volgende wordt gemonitord: het aantal woningen en
andere gebouwen (uitgedrukt in woningequivalenten) in de wijken waarvan in de transitievisie
warmte (het warmteprogramma) is aangegeven, met de geplande einddatum (voor 2030,
of daarna), welke technische oplossing wordt gekozen (o.a. aardgasvrij, stapsgewijs
of aardgasvrij-ready), de voortang van het (plan)proces (mate van concreetheid van
de planvorming t/m de fase van uitvoering en realisatie).
Inmiddels hebben alle 342 gemeenten een transitievisie opgesteld. In mei 2022 heeft
het Rijk nadere bestuurlijke afspraken gemaakt met de medeoverheden over de uitvoering
van het klimaatbeleid en de monitoring daarvan. Daarbij is herbevestigd dat voor de
wijkaanpak in de gebouwde omgeving de doelen voor 2030 uit het Klimaatakkoord nog
steeds uitganspunt zijn.
Daarnaast is afgesproken dat gemeenten voortvarend starten met de uitwerking van de
transitievisies warmte en deze in 2024 zoveel mogelijk hebben uitgewerkt in uitvoeringsplannen.
De uitvoeringsplannen fungeren als inhoudelijke onderbouwing van toekomstige omgevingsplannen.
Het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie zal hen bij de uitwerking ondersteunen
en de voortgang monitoren. Bijsturing op de realisatie vindt, indien nodig, plaats
in bestuurlijk overleg tussen Rijk en medeoverheden en in het licht van het doelbereik
van 2030 voor de gebouwde omgeving als geheel.
8. Advies en consultatie
Dit wetsvoorstel is op 15 december 2021 in consultatie gebracht en voor advisering
aangeboden aan diverse adviesorganen. In dit hoofdstuk worden de hoofdlijnen van de
uitkomsten van die adviezen en consultatie-reacties beschreven en wordt op de verwerking
van die adviezen en reacties ingegaan.
8.1 Advisering
Het wetsvoorstel is voor advies aangeboden aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(hierna: ATR), de Autoriteit Persoonsgegevens, de Raad voor de rechtspraak en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State.
8.1.1 Adviescollege toetsing regeldruk
De consultatieversie van het wetsvoorstel is voor advies aan het ATR voorgelegd. In
het advies van 28 januari 2022 heeft het college getoetst op nut en noodzaak, of er
minder belastende alternatieven mogelijk zijn, of voor een uitvoeringswijze is gekozen
die werkbaar is voor de doelgroepen die de wetgeving moeten naleven, en of de gevolgen
voor de regeldruk juist en volledig in beeld zijn gebracht.136 Het ATR heeft geadviseerd het wetsvoorstel niet in te dienen, tenzij rekening is
gehouden met onderstaande adviespunten.
Het gaat om de volgende adviespunten, waarbij in cursieve tekst de reactie is opgenomen:
– Het ATR adviseert in de toelichting in te gaan op de in het voorgaande genoemde bevindingen
uit de evaluatie van de proeftuinen.
De evaluatie van de proeftuinen is toegevoegd aan de toelichting. Daarbij is ingegaan
op de specifieke punten die het ATR aankaart in het advies.
– Het ATR adviseert om de proceswaarborgen in het wetsvoorstel te verbreden naar ook
de wijze waarop gemeenten en gemeenteraden besluiten over de wijze van verduurzaming
van de gebouwenvoorraad.
Uit de toelichting blijkt dat het ATR voorstelt een aanvullende waarborg op te nemen
in het wetsvoorstel. Deze waarborg kan zien op het voorschrijven aan gemeenten en
gemeenteraden om de keuze voor een collectieve aanpak expliciet af te zetten tegen
een individuele aanpak met hybride oplossingen, zodat de onderbouwing van betaalbaarheid
en snelheid van de verduurzamingsopgave transparant en navolgbaar is.
Opgemerkt dient te worden dat een hybride oplossing in de meeste gevallen een tussenoplossing
zal zijn. Er blijft dan immers een fossiele brandstof gebruikt worden, aangezien naar
verwachting groen gas ook na 2030 voor de gebouwde omgeving waarschijnlijk alleen
een logische optie zijn als er geen andere reële warmtealternatieven voorhanden zijn.
Zoals in paragraaf 4.4.1 is toegelicht, moet de gemeente motiveren dat de kosten voor
de gebouweigenaren en -gebruikers in een redelijke verhouding staan tot het gewenste
resultaat. Dit wordt op AMvB-niveau nader uitgewerkt. In de Awb is al opgenomen dat
gemeenten hun besluiten goed moeten motiveren. Als een gemeente het omgevingsplan
wijzigt in het kader van de energietransitie in de gebouwde omgeving is onderbouwing
van de betaalbaarheid daar een belangrijk element in.
– Het ATR adviseert bij uitwerking van de aanwijsbevoegdheid in uitvoeringsregelgeving
te bezien of betaalbaarheid stevigere juridische verankering behoeft.
Dit advies zal worden meegenomen bij de uitwerking van het wetsvoorstel op AMvB niveau.
– Het ATR adviseert om het begrip betaalbaarheid te concretiseren en om te verduidelijken
wie eindverantwoordelijk is voor een betaalbare energietransitie.
Ook uit de internetconsultatie bleek dat de zin «Betaalbaarheid is namelijk een gedeelde
verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten.» verwarring wekte. De toelichting is op
dit punt verduidelijkt. Het Rijk draagt zorg voor de randvoorwaarden, waardoor gemeenten
kunnen sturen op betaalbaarheid. Zo stelt het Rijk middelen beschikbaar voor isolatie
in het kader van het Nationaal Isolatieprogramma en op het (deels) financieren van
de onrendabele top van collectieve warmteprojecten.137 Andere onderdelen van het flankerend beleid zijn beschreven in paragraaf 2.1, 2.2
en 2.3. Mede op basis van het flankerend beleid en de beschikbare middelen kunnen
gemeenten sturen op betaalbaarheid, door de keuzes die ze maken voor (de fasering
van) wijken en voor de duurzame alternatieven. Om gemeenten hierbij te ondersteunen
heeft het Rijk in afstemming met de VNG een handreiking uitwerking betaalbaarheid
opgesteld.
Deze handreiking beoogt een uniforme uitleg te formuleren hoe met betaalbaarheid en
woonlastenneutraliteit kan worden omgegaan en waarin op basis van bestaand beleid
is uitgewerkt hoe gemeenten rekening kunnen houden met – en inzicht kunnen geven in –
betaalbaarheid, welke elementen hierin kunnen worden meegenomen en hoe dit kan worden
toegepast voor verschillende doelgroepen. Deze handreiking «betaalbaarheid warmtetransitie
wijkaanpak» formuleert handvatten voor de onderbouwing van het gemeentelijke warmteprogramma
of uitvoeringsplan. Dit is ook toegevoegd en verduidelijkt in paragraaf 2.5.1.
– Het college adviseert in uitvoeringsregelgeving waarborgen op te nemen opdat gemeenten
en gemeenteraden bij toepassing van de aanwijsbevoegdheid voldoende rekening houden
met de werkbaarheid en doenbaarheid van de regels voor bewoners en gebouweigenaren.
Dit advies zal worden meegenomen bij de uitwerking van het wetsvoorstel op AMvB niveau.
– Het college adviseert om de inwerkingtreding van het voorliggende voorstel nauw aan
te laten sluiten op die van de Wet Collectieve warmtevoorziening.
Voor de Wet collectieve warmtevoorziening wordt gestreefd naar inwerkingtreding in
2025. Er vindt nauwe afstemming plaats tussen dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel
aangaande collectieve warmtevoorziening zodat zij op elkaar aansluiten en elkaar versterken.
– Het college adviseert de kennisnamekosten voor bewoners en gebouweigenaren op basis
van praktijkervaringen in proeftuinen nader te bekijken opdat deze een realistische
tijds- en kosteninschatting weergeven.
Een gemeente stelt ook een uitvoeringsplan op als de gemeente geen gebruik maakt van
de aanwijsbevoegdheid. Het is erg lastig om in te schatten welk deel van kosten samenhangen
met de bevoegdheden die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. De proeftuinen beschikken
nog niet over deze bevoegdheid. Zoals ook is toegelicht in paragraaf 5.1.1 hebben
decentrale overheden 1,04 miljard euro gekregen voor de uitvoering van het klimaat
en energiebeleid.
– Het ATR adviseert in de toelichting een kostenindicatie voor utiliteitsbouw op hoofdlijnen
op te nemen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van bandbreedtes.
Een eerste grove inschatting gemaakt van de kosten voor utiliteitsgebouwen is (na
het advies van ATR) toegevoegd aan de toelichting. Daarbij wordt een eindgebruikerskostenonderzoek
uitgevoerd voor de utiliteitsbouw uitgevoerd – naar analogie van het eindgebruikerskostenonderzoek
woningen – om beter inzicht te krijgen in de (meest voortkomende categorieën) utiliteitsbouw
in de wijkaanpak.
8.1.2 Autoriteit Persoonsgegevens
Het voorliggende wetsvoorstel is ook voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens
(hierna: AP). De AP stelt in haar advies dat als persoonsgegevens worden verwerkt,
daar een verwerkingsgrondslag voor nodig is.138 Het ontwerpwetsvoorstel voorziet niet zelf in een verwerkingsgrondslag voor de verstrekking
van de in dit wetsvoorstel genoemde gegevens aan gemeenten, maar het bepaalt slechts
dat in uitvoeringsregelgeving regels kunnen worden gesteld met betrekking tot deze
gegevens. In de toelichting is opgemerkt dat de grondslag voor verwerking door gemeenten
«wordt geboden door het feit dat de taken en bevoegdheden van de gemeente op dit punt
zijn of worden benoemd in de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving». Volgens de
AP wordt echter niet duidelijk om welke taken van de gemeente het gaat en uit welke
bepalingen in de Omgevingswet of andere regelgeving die taken volgen of zullen volgen.
De AP adviseert om in de toelichting te verduidelijken wat de rechtsgrond is of zal
zijn voor de verwerking door gemeenten van persoonsgegevens die zij in het licht van
artikel 20.6 van de Omgevingswet in dit wetsvoorstel zullen verkrijgen.
Het advies om de grondslagen uit de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving te noemen,
kan worden gevonden in onder andere artikel 2.4 van de Omgevingswet, waaruit volgt
dat de gemeente een omgevingsplan vaststelt. Daarnaast is artikel 1.3 in samenhang
met artikel 2.1, eerste en tweede lid, onder i, van de Omgevingswet relevant. Hierin
is bepaald dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen geschiedt
met het oog op de maatschappelijke doelen waarop de Omgevingswet gericht is, waaronder
het tegengaan van klimaatverandering. Dit is nu ook nader toegelicht in paragraaf
4.5.
8.1.3 Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak heeft op 17 februari 2022 laten weten dat het wetsvoorstel
geen aanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen.139 Daarnaast verwacht de Raad geen substantiële werklastgevolgen voor de gerechten.
8.1.4 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Op 19 december 2022 is het wetsvoorstel voorgelegd ter consultatie aan de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zij komt – in tegenstelling
tot de Raad voor de rechtspraak – tot de conclusie dat het wetsvoorstel tot een aanzienlijke
verzwaring van het werk van de bestuursrechter leiden.140 Die lastenverzwaring is eerst aan de orde bij de Afdeling bestuursrechtspraak, omdat
bij de Afdeling in eerste en enige instantie beroep open staat tegen de besluiten
tot wijziging van de omgevingsplannen. Als gevolg van de aanpak per wijk, zullen per
gemeente meerdere wijzigingsbesluiten aan de orde zijn. Omdat dit vele miljoenen gebouwen
(woningen) betreft en dus ook de miljoenen eigenaars en gebruikers van die gebouwen
raakt, verwacht de Afdeling dat dit voorstel de komende decennia tot vele honderden,
wellicht duizenden, omvangrijke zaken zal leiden. In latere fasen van uitvoering van
deze wet, zullen naar haar verwachting over uitvoeringsbesluiten en over verzoeken
om nadeelcompensatie en schadevergoeding veel rechtszaken bij de bestuursrechter in
twee instanties aan de orde komen.
De verwachting dat dit wetsvoorstel de komende decennia tot vele honderden, wellicht
duizenden omvangrijke zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
zal leiden is een inschatting die er slechts is gebaseerd op de aanname dat voor miljoenen
gebouwen tegelijkertijd de aanwijsbevoegdheid wordt ingezet. Het kabinet deelt deze
verwachting niet gelet op het volgende.
In de wijkaanpak doorlopen gemeenten samen met de bewoners, bedrijven, gebouweigenaren
en andere stakeholders in de wijk een zorgvuldig proces om tot een breed gedragen
alternatief voor aardgas te komen. Bij zowel de voorbereiding van het warmteprogramma,
het eventuele uitvoeringsplan en bij de wijziging van het omgevingsplan moet de gemeente
toelichten hoe burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn betrokken
in het kader van participatie. Uitgangspunt hierbij is dat het alternatief haalbaar
en betaalbaar moet zijn. Het inzetten van de aanwijsbevoegdheid wordt voorzien van
verschillende juridische en niet-juridische waarborgen voor bewoners en gebouweigenaren,
zoals de betaalbaarheid van de aanpak, de redelijke termijn die nodig is om je voor
te bereiden op de overstap naar een aardgasvrij alternatief, de beschikbaarheid van
een alternatieve energievoorziening, het doenvermogen en de keuzevrijheid voor een
ander aardgasvrij alternatief. De verwachting is daarom dat het overgrote deel van
de gebouweigenaren, bewoners en bedrijven mee zal gaan met het alternatief van de
gemeente of de afweging maakt zelf een ander aardgasvrij alternatief te realiseren.
Zo blijkt uit verschillende proeftuinen in het Programma Aardgasvrije Wijken dat het
doorlopen van het proces tot aardgasvrij maken van de wijken aanzienlijke draagvlak
heeft gecreëerd onder bewoners voor de collectieve oplossing. Dit terwijl de gemeenten
nog niet beschikten over deze aanwijsbevoegdheid met bijbehorende (proces)waarborgen
voor motivering en inspraak. Er zijn bijvoorbeeld diverse proeftuinen waarbij 80%-90%
van de bewoners is overtuigd van het alternatief dat de gemeente aanbiedt. In de gemeente
Utrecht is al wel met de aanwijsbevoegdheid geëxperimenteerd onder de Crisis- en herstelwet
(Chw). In dat geval is er geen beroep ingesteld bij de bestuursrechter en is het bestemmingsplan
in januari 2023 onherroepelijk geworden. Dit voorbeeld laat het belang van voldoende
participatiemogelijkheden zien, bewoners hebben vanaf het begin van het proces meerdere
participatiemogelijkheden gehad in klankbordgroepen, buurtgesprekken, bewonersgroepen,
energiedialogen en een bewonersonderzoek.
Dat neemt niet weg dat het wetsvoorstel kan leiden tot verschillende beroepsprocedures
wanneer de aanwijsbevoegdheid wordt ingezet. Daarnaast speelt een rol dat eventuele
beroepszaken in het kader van de wijziging van het omgevingsplan en eventuele hogerberoepszaken
in het kader van uitvoeringsbesluiten, verzoeken om nadeelcompensatie en schadevergoeding
niet gelijktijdig aan de orde zullen komen bij de Afdeling bestuursrechtspraak, gelet
op de doorlooptijd die speelt bij het voornoemde planproces. Tussen het vaststellen
van het warmteprogramma tot de uiteindelijke beëindiging van aardgas zullen meerdere
jaren verstrijken. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zullen gemeenten uiterlijk
eind 2026 hun warmteprogramma vaststellen. Vervolgens zullen veel gemeenten overgaan
tot het vaststellen van een uitvoeringsplan, waarin de plannen worden geconcretiseerd.
Pas daarna kunnen gemeenten overgaan tot het wijzigen van het omgevingsplan. Het doorlopen
van dit planproces zal dus enige jaren duren, wat overigens ook de zorgvuldigheid
ten goede komt gelet op participatie en een zorgvuldige voorbereiding.
Daarbij geldt dat zaken met betrekking tot geschillen over uitvoeringsbesluiten (bij
eventuele benodigde omgevingsvergunningen, handhavingsbesluiten, geschillen in het
kader van de keuze tot een ander alternatief dan het alternatief dat de gemeente kiest)
en geschillen over verzoeken om nadeelcompensatie dan wel schadevergoeding, voorkomen
zullen voorkomen bij de rechtbanken.
Daarnaast geldt dat het inzetten van de «aanwijsbevoegdheid» door de gemeente een
bevoegdheid is. Gemeenten zijn voortvarend aan de slag gegaan met de programmering
van het aantal woningen en andere gebouwen in hun transitievisies warmte. Echter bestaat
er geen verplichting voor gemeenten om in al die wijken de aanwijsbevoegdheid in te
zetten. Het inzetten daarvan zal afhangen van de aard van de gekozen aanpak: stapsgewijze
verduurzaming of in één keer aardgasvrij. Dit hangt samen met de gekozen energievoorziening
in de wijk: daar waar een nieuwe energie-infrastructuur wordt aangelegd – een warmtenet
of het verzwaren van het elektriciteitsnet – zullen gemeenten (het in stand houden
van) dubbele infrastructuur, en daarmee dubbele kosten, willen voorkomen door het
inzetten van de bevoegdheid. Of een omgevingsplan wordt gewijzigd hangt dus sterk
af van de gekozen aanpak, het tijdpad van die aanpak en de voorziene energievoorziening
en het aantal gemeenten dat – gelet op het voorgaande – de aanwijsbevoegdheid gaat
inzetten als sluitstuk in de wijkaanpak. Dit is op voorhand moeilijk te bepalen.
8.2 Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
De ACM heeft op 13 mei 2022 de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (hierna:
UHT) gestuurd aan de Minister voor Klimaat en Energie. De ACM heeft onderzocht of
het wetsvoorstel haar in staat stelt om effectief op te treden als onafhankelijke
toezichthouder en regulerende instantie op de energiemarkt. Daarnaast heeft de ACM
vanuit het gezichtspunt van consumentenbescherming op andere onderdelen van het gereflecteerd.
De ACM is positief over het wetsvoorstel en de doelen die het wetsvoorstel nastreeft.
De ACM acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar.
Wel heeft de ACM de volgende opmerkingen, die hieronder zijn voorzien van een reactie
in cursieve tekst:
– De ACM verzoekt de beschikbaarheid van een alternatieve warmtevoorziening met voldoende
capaciteit als wettelijke bepaling in de Gaswet op te nemen. Hierdoor krijgt de ACM
de bevoegdheid om te toetsen of de gemeente zich aan deze norm heeft gehouden en zo
niet, de gemeente kan opdragen de norm alsnog te betrekken in haar besluitvorming.
Deze waarborg – en de andere daarmee samenhangende waarborgen – worden opgenomen in
(een AMvB onder) de Omgevingswet. Het is niet wenselijk om één van de waarborgen apart
in de Gaswet op te nemen en dat hier afzonderlijk toezicht op wordt gehouden door
de ACM naast de waarborgen rond de besluitvorming door gemeenten onder de Omgevingswet.
Voor de Omgevingswet geldt daarnaast het interbestuurlijk toezicht. Dubbel toezicht
en daarmee onhelderheid moet worden vermeden.
– Het heeft de uitdrukkelijke voorkeur van de ACM om duidelijkheidshalve het verwijderen
van gasnetten en gasaansluitingen expliciet toe te voegen aan de wettelijke taken
van netbeheerder in de Gaswet. Dit is in het belang van de rechtszekerheid en kan
mogelijke toekomstige geschillen voorkomen. Het grootschalig verwijderen van gasnetten
en gasaansluitingen is namelijk bij de totstandkoming van de Gaswet nooit beoogd als
onderdeel van de taken van de netbeheerder.
Het grootschalig buiten gebruik nemen van netten in het kader van het klimaatbeleid
en de energietransitie is inderdaad destijds niet voorzien. Daar voorziet dit wetsvoorstel
nu wel in. Daarbij gaat het niet om de introductie van een verwijdertaak, maar om
een beperking van de aansluit- en transporttaak van netbeheerders. Het in onbruik
raken van onderdelen van netten, waaronder aansluitingen, en daarmee samenhangende
noodzaak tot verwijdering, is daar een gevolg van. Het is evident dat tot beheer en
onderhoud van netten ook het opruimen daarvan behoort als deze niet meer worden gebruikt
of hergebruikt. Dat is de verantwoordelijkheid van de eigenaar en beheerder van die
netten. Omdat de Gaswet thans voor de beheertaak de terminologie «in werking (te)
hebben, (te) onderhouden en (te) ontwikkelen» van het net hanteert, wordt voorgesteld
om te verduidelijken dat het om beheren gaat door de omschrijving «in werking (te)
hebben» te vervangen door «(te) beheren». Beheer en onderhoud is een breed begrip
en omvat allerlei aspecten die niet allemaal zijn geëxpliciteerd in de wet en dat
is ook niet wenselijk. Het wetsvoorstel maakt duidelijk dat de aansluit- en transporttaak
van gasnetbeheerders wordt ingeperkt in gebieden waar in het kader van het klimaatbeleid
en de energietransitie in een omgevingsplan het gebruik van gas is uitgesloten. Het
wetsvoorstel maakt ook duidelijk dat daar kosten mee samenhangen voor het grootschalig
buiten gebruik nemen van netten die, net als andere kosten voor beheer en onderhoud
van netten, in de tarieven worden verwerkt. In verband daarmee is in het wetsvoorstel
geëxpliciteerd dat kostenspreiding in de tijd via een voorziening mogelijk is als
de ACM dat gepast acht.
– De ACM stelt voor om definities van de begrippen «gebouwen» en «milieubelastende activiteiten»
in het voorgestelde artikel 10, negende lid, Gaswet op te nemen of te verduidelijken,
bijvoorbeeld door in de Gaswet te verwijzen naar de vindplaats van de definities in
de Omgevingswet.
Naar aanleiding van de reactie van de ACM is in het negende lid (nieuw), onderdeel
a, de verwijzing naar gebouw en milieubelastende activiteit op dezelfde locatie vervangen
door het begrip onroerende zaak. Dit sluit aan bij de definitie van aansluiting in
de Gaswet dat een verbinding is tussen het gastransportnet en een onroerende zaak
in de zin van de Wet waardering onroerende zaken (zie artikel 1, eerste lid, onderdeel
m, van de Gaswet).
– Op basis het wetsvoorstel kan de ACM netbeheerders de mogelijkheid geven om een voorziening
op te bouwen voor toekomstige kosten voor het verwijderen van aansluitleidingen en
andere permanent buiten gebruik gestelde onderdelen van het gastransportnet. De ACM
wijst erop dat het niet aan de wetgever is om te bepalen hoe een eventuele voorziening
eruit komt te zien. De ACM verzoekt daarom om de toelichting zo aan te passen dat
geen voorschot wordt genomen op de eventuele invulling van de voorziening.
Het is inderdaad niet aan de wetgever, maar aan de ACM om te bepalen hoe een eventuele
voorziening eruit komt te zien. Dit is verduidelijkt in de toelichting.
– Verder wijst de ACM erop dat het wetsvoorstel haar de mogelijkheid geeft om een beleidsregel
vast te stellen over de gepastheid van een eventuele voorziening en de doelmatigheid
van de verwijderkosten. De mogelijkheid van de beleidsregel kan volgens de ACM geschrapt
worden, omdat de ACM deze keuze kan maken en motiveren binnen haar tariefregulering,
bijvoorbeeld in het methodebesluit. Een aparte beleidsregel is hiervoor niet nodig.
Naar aanleiding van de reactie van de ACM is de voorgestelde wijziging van artikel 81b,
derde lid, vervallen.
– De ACM vindt het wenselijk dat gemeenten een meldplicht krijgen om vastgestelde en/of
gewijzigde omgevingsplannen op basis waarvan de gasaansluit- en transportplicht komt
te vervallen en/of wijzigt bij de ACM te melden.
Dit zal worden gekoppeld aan de wijziging van het omgevingsplan en wordt bij AMvB
uitgewerkt.
– Daarnaast wijst de ACM erop dat het wetsvoorstel de verwijzing naar artikel 12b, eerste
lid, onderdeel f, Gaswet schrapt bij het gasregister. Hierdoor worden gebieden die
op basis van deze grond zijn uitgezonderd van de gasaansluitplicht niet meer opgenomen
binnen het gasregister.
Een verwijzing naar artikel 12b, eerste lid, onderdeel f, is opgenomen in het wetsvoorstel.
– De ACM heeft enkele aandachtspunten bij de opzegging van de aansluit- en transportovereenkomsten
(ATO) door de gasnetbeheerders. De ACM wijst erop dat de beëindiging van de ATO door
de gasnetbeheerders, net als het aangaan daarvan op basis van het wettelijk voorgeschreven
leveranciersmodel, door de leverancier zal moeten worden gecommuniceerd aan de klant.
Daarnaast geeft de ACM mee dat duidelijk moet zijn dat afnemers niet gebonden blijven
aan (betalings)verplichtingen wanneer de gasafname is gestopt maar de opzegging van
de ATO door de gasnetbeheerders nog niet gerealiseerd is. Ten derde vindt de ACM dat
gasafnemers indien gewenst hun ATO uit eigen beweging eerder moeten kunnen opzeggen.
Het klopt dat de communicatie tussen de netbeheerder en aangeslotenen met een kleine
aansluiting gelet op het leveranciersmodel via de leverancier verloopt. Het ligt voor
de hand dat de opzegging door de netbeheerder ook via de leverancier zal lopen. Dat
neemt echter niet weg dat het de netbeheerder is die opzegt en niet de leverancier.
De ATO is immers een overeenkomst tussen de netbeheerder en de aangeslotene. Het staat
aangeslotenen uiteraard vrij om de ATO eerder te beëindigen dan de datum waartegen
de netbeheerder deze opzegt in verband met de in het omgevingsplan gestelde datum.
De netbeheerder blijft echter gebonden aan zijn wettelijke taken en verplichtingen
inzake aansluiten en transport tot aan de datum in het omgevingsplan.
Als de aangeslotene voorafgaand aan de datum uit het omgevingsplan op eigen initiatief
de leveringsovereenkomst beëindigt omdat hij op een alternatieve voorziening overgaat,
dan wordt de ATO met de netbeheerder niet automatisch beëindigd. Het ligt echter voor
de hand dat de aangeslotene bij het opzeggen van de leveringsovereenkomst ook aangeeft
dat hij de aansluiting wil beëindigen. Gelet op het leveranciersmodel zal de leverancier
deze opzegging doorgeven aan de netbeheerder.
Mocht de ATO niet zijn opgezegd dan zal de aangeslotene bericht ontvangen van de netbeheerder
omdat er geen leverancier meer is gecontracteerd voor de aansluiting. De voorwaarden
voor aansluiting en transport bepalen namelijk dat er een leverancier moet zijn gecontracteerd
voor de aansluiting en bekend moet zijn bij de netbeheerder. Als dat niet het geval
(meer) is, dan ontvangt de aangeslotene hierover bericht van de netbeheerder en kan
hij alsnog (ook) de ATO opzeggen. De betalingsverplichtingen voor de tussenliggende
periode zullen daarmee beperkt blijven.
Ten slotte wordt opgemerkt dat als de aansluiting buiten gebruik is gesteld en het
transport van gas is gestopt, er geen kosten meer in rekening kunnen worden gebracht
voor aansluiting, transport of levering van gas. De netbeheerder en de gasleverancier
kunnen dan immers feitelijk geen diensten meer verlenen of gas (af)leveren en hun
verplichtingen uit de overeenkomst niet meer nakomen. Dit laat onverlet dat er kosten
kunnen zijn verbonden aan het voortijdig beëindigen van de gasleveringsovereenkomst
of het buitenwerking stellen en verwijderen van de aansluiting.
– De ACM acht het van belang dat afnemers geen last ondervinden van de opzegging van
hun leveringscontracten en dat zij op dit punt ontzorgd worden met een overstapservice.
Dit kan bijvoorbeeld met een machtiging van het warmtebedrijf om bij de daadwerkelijke
aansluiting op het warmtenet, het leveringscontract voor gas op dat moment op te zeggen.
De ACM verzoekt om hiervoor een nadere toelichting op te nemen, die als leidraad voor
marktpartijen kan dienen.
Het ligt in de rede dat aangeslotenen geïnformeerd zullen worden door de gemeente
of de leverancier van de alternatieve voorziening over hoe en wanneer kan of zal worden
overgegaan op de alternatieve voorziening en dat de leverancier hulp of ontzorging
aanbiedt bij het opzeggen van de lopende gasleveringsovereenkomst en ATO.
– De ACM vraagt om bij het opstellen van de ministeriële regeling over de hoogte van
de opzegvergoedingen onder artikel 2.17 van de concept Energiewet mee te nemen wat
bij de afsluiting van gas een redelijke opzegvergoeding is als bewoners in de wijkgerichte
aanpak eerder van het gas afgaan dan de einddatum in het omgevingsplan.
Dit advies zal worden betrokken bij het opstellen van de regeling.
– In het Klimaatakkoord is een termijn van acht jaar genoemd tussen het besluit (omgevingsplan)
van de gemeenteraad en de daadwerkelijke overstap naar een duurzaam alternatief en
de beëindiging van het transport van aardgas. De ACM vindt dat de gemeente de termijn
in het omgevingsplan moet worden onderbouwd.
Dit zal in het Bkl worden geregeld en is toegevoegd aan de toelichting.
– Het wetsvoorstel geeft aan dat niet bij alle schade, die mogelijk te relateren is
aan de gevolgen van het aanwijzen van een gebied waar gas als warmtevoorziening wordt
uitgesloten, recht op het vergoeden van schade ontstaat. Voorstelbaar is dat dit tot
procedures leidt die veel beslag zullen leggen op alle betrokken instanties, alsmede
de rechterlijke macht. Zonder nadere richtlijnen ontstaat hierover onduidelijkheid
en mogelijk rechtsongelijkheid. De ACM vraagt dit punt nader te verduidelijken.
Het nadeelcompensatierecht houdt veel rekening met de omstandigheden van het geval.
Of benadeelden recht hebben op nadeelcompensatie moet worden beoordeeld aan de hand
van artikel 4.126 Awb en hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. Hier is uitgebreider bij
stil gestaan in paragraaf 4.4.2 van de toelichting.
8.3 Consultatie
Van 15 december 2021 tot en met 26 januari 2022 was het mogelijk om via internetconsultatie.nl/wgiw
te reageren op het wetsvoorstel.141 Er zijn 42 reacties binnengekomen op de internetconsultatie, waarvan 34 reacties
openbaar. Op het ontwerp zijn openbare reacties ontvangen van: ActiZ, Aedes, Energie
Nederland, Essent, Federatie Amsterdamse Huurderskoepels, de gemeenten Amsterdam,
Delft, Elburg, Krimpen aan den IJssel, Leidschendam-Voorburg, Rotterdam en Westland,
Holland Solar, Klimaatstichting HIER, Natuur & Milieu, Netbeheer Nederland, Nieuwborgen.net,
NVDE, Stichting Warmte Transitiecentrum Groningen, Stichting Zeeuws Platform Stralingsrisico,
Vereniging Eigen Huis, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland, Vewin, WarmteTransitieMakers,
en Woonbond. Ook zijn openbare reacties ontvangen van 8 individuele gemeenten en burgers.
Daarnaast hebben de VNG en het IPO gereageerd.
Geïnteresseerden konden reageren op alle aspecten van het wetsvoorstel en de toelichting.
Daarnaast is er over specifieke punten input gevraagd. In het Klimaatakkoord is afgesproken
dat gemeenten verplicht worden om een transitievisie warmte (oftewel warmteprogramma
in het wetsvoorstel) op te stellen en deze elke vijf jaar actualiseren. In de consultatieversie
van het wetsvoorstel was het opstellen van een warmteprogramma niet verplicht gesteld.
Gevraagd werd of het de voorkeur heeft om gemeenten te verplichten om een warmteprogramma
vast te stellen. Ook werd gevraagd of het de voorkeur heeft om een vaste frequentie
voor warmteprogramma’s vast te leggen en welke termijn dat zou kunnen zijn. Verder
werd in het Klimaatakkoord een termijn van acht jaar genoemd tussen het besluit van
de gemeente en de definitieve overstap op het duurzame alternatief. Gevraagd werd
of het de voorkeur heeft om een termijn in regelgeving vast te leggen en welke termijn
passend zou zijn. In de tekst onder «verplicht warmteprogramma» en «evaluatie termijn
acht jaar» wordt daar verder op ingegaan.
De reacties op de consultatie hebben geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting.
Algemeen beeld
Diverse partijen, zoals de gemeenten Amsterdam en Rotterdam, Aedes, Essent, Klimaatstichting
HIER, Netbeheer Nederland, NVDE en VNG, vinden het positief dat de in het Klimaatakkoord
gemaakte afspraken worden omgezet in wetgeving. Zij zien de aanwijsbevoegdheid als
een belangrijke, noodzakelijke stap. Aedes benadrukt dat de beëindiging van de levering
van aardgas het sluitstuk, niet het begin, van de transitie is.
Ook benadrukken partijen, waaronder Aedes en Vereniging Eigen Huis, het belang van
de – in het wetsvoorstel genoemde – waarborgen, zoals de vrijheid om zelf te kiezen
voor een gelijkwaardig alternatief. Vereniging Eigen Huis stelt daarnaast voor om
een wettelijk verankerde eindtoets uit te voeren voordat een woning van het aardgas
mag worden afgesloten.
De waarborgen worden grotendeels op AMvB-niveau uitgewerkt. De internetconsultatiereacties
op deze onderwerpen worden benut bij de uitwerking van het besluit.
Een gemeente142 vraagt of de inzet van de aanwijsbevoegdheid vrijblijvend is. VNG geeft aan dat sommige
gemeenten niet willen dat de inzet van de aanwijsbevoegdheid wordt verplicht, aangezien
sommige afspraken uit het Klimaatakkoord nog worden uitgewerkt.
De wet legt inderdaad geen wettelijke verplichting op aan gemeenten om het aardgas
in de gebouwde omgeving te beëindigen. Het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving
is een bestuurlijke afspraak uit het Klimaatakkoord. De inzet van de aanwijsbevoegdheid
is daarbij niet verplicht.
Verplicht warmteprogramma
In de consultatieversie van het wetsvoorstel is het warmteprogramma opgenomen als
onverplicht (wettelijk geregeld) programma onder de Omgevingswet. In de internetconsultatie
is expliciet gevraagd of het de voorkeur heeft om gemeenten te verplichten om een
warmteprogramma vast te stellen. Daarbij is ook gevraagd of het de voorkeur heeft
om een vaste frequentie voor warmteprogramma’s vast te leggen. En welke termijn passend
is. Bij elke (deel)vraag is gevraagd om een onderbouwing van de reactie.
Deze reacties zijn door onderzoeksbureau Tauw uitgediept in groepsgesprekken met gemeenten
en de organisaties die actief zijn in de energietransitie in de gebouwde omgeving.
Bovendien heeft Tauw gebruik gemaakt van de inzichten uit de zogenoemde «oploopjes»
die VNG heeft georganiseerd ter voorbereiding op haar consultatiereactie. De resultaten
staan in het rapport «Evaluatie termijnen wijkgerichte aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde
Omgeving».143 Op basis van dit rapport trekt de regering de conclusie dat het wenselijk is dat
het warmteprogramma een verplicht programma onder de Omgevingswet wordt. Tauw geeft
in het rapport aan dat de meest genoemde argumenten zijn: duidelijkheid over klimaatdoelen,
urgentie, tempo en monitoring. Over de frequentie geeft Tauw aan dat veelal een termijn
van vijf jaar wordt genoemd. De meest genoemde argumenten daarbij zijn: duidelijkheid
voor zowel gemeenten als andere partijen en het borgen van continuïteit.
De verplichting van het warmteprogramma is verwerkt in het wetsvoorstel. De frequentie
van actualisatie (van vijf jaar) wordt geregeld op AMvB-niveau.
Vaststelling programma door college van burgemeester en wethouders
IPO en VNG signaleren dat in het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gemeenteraad
de transitievisie warmte vaststelt, terwijl in het wetsvoorstel de transitievisie
warmte wordt vormgegeven als een programma onder de Omgevingswet. Een programma onder
de Omgevingswet wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders.
IPO vindt dat de wijziging van de bestuurlijke verhouding onvoldoende wordt beargumenteerd
in de toelichting. Ook VNG vraagt naar het samenspel tussen raad en college.
Hoewel in het Klimaatakkoord is aangegeven dat de gemeenteraad de transitievisie warmte
vaststelt, past de aard en inhoud van de transitievisie warmte zoals hiervoor beschreven
binnen het instrumentarium van de Omgevingswet het best bij een programma. Dat een
programma wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders geldt
bovendien voor alle gemeentelijke programma’s op grond van de Omgevingswet en past
bij de rolverdeling tussen het college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad.
Het wetsvoorstel gaat dus uit van de al vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad
en college van burgemeester en wethouders. Dat betekent uiteraard niet dat de gemeenteraad
niet betrokken is. Ook als het college van burgemeester en wethouders bevoegd is,
kan de gemeenteraad een debat over het (ontwerp)programma voeren. De betrokkenheid
van de gemeenteraad bij het (ontwerp)programma is onder andere van belang aangezien
voor het wijzigen van het omgevingsplan instemming van de gemeenteraad nodig is. De
wijziging van het omgevingsplan voor (de energietransitie in) een wijk komt in de
tijd na het warmteprogramma. Verduidelijking op dit punt is toegevoegd aan paragraaf
3.2.2 van de toelichting.
Evaluatie termijn acht jaar
In het Klimaatakkoord is een termijn van acht jaar genoemd tussen het besluit van
de gemeente en de daadwerkelijke overstap op het duurzame alternatief. In de consultatieversie
van het wetsvoorstel is deze termijn van acht jaar niet als verplichting opgenomen.
In de internetconsultatie is expliciet gevraagd of het wenselijk is deze termijn in
regelgeving vast te leggen. En welke termijn passend is. Bij elke (deel)vraag is gevraagd
om een onderbouwing van de reactie.
Op basis van het rapport «Evaluatie termijnen wijkgericht aanpak in Klimaatakkoord
Gebouwde Omgeving» ziet de regering geen aanleiding om een vaste termijn in landelijke
regelgeving te verankeren. Uit de evaluatie komt naar voren dat er behoefte is aan
maatwerk, aangezien wat een redelijke termijn is, van veel verschillende factoren
afhankelijk is. Tegelijkertijd moet tijdig duidelijk zijn welke mogelijkheden bewoners
en gebouweigenaren hebben en wanneer ze een keuze moeten maken over het al dan niet
aansluiten op een collectief warmtesysteem. Een termijn van acht jaar geeft netbeheerders,
woningeigenaren, waaronder woningcorporaties, en eigenaren van maatschappelijk en
commercieel vastgoed over het algemeen voldoende tijd om de benodigde investeringen
uit te voeren. Binnen die termijn van acht jaar kunnen bewoners en gebouweigenaren
inspelen op de komende veranderingen in de energievoorziening en daar op natuurlijke
momenten, zoals een verbouwing, noodzakelijke vervanging van installaties of de aankoop
van een woning, al rekening mee houden. In de evaluatie wordt het belang van duidelijkheid
voor alle betrokkenen onderstreept. Deze duidelijkheid geeft de gemeente door de datum
waarop daar geen gas meer mag worden gebruikt in een bepaald gebied in het omgevingsplan
op te nemen (zie paragraaf 3.2.1). In de evaluatie wordt gepleit voor het opstellen
van een landelijke richtlijn voor een redelijke termijn. In het Klimaatakkoord is
acht jaar opgenomen als redelijke termijn tussen het besluit van de gemeente en de
daadwerkelijke overstap op een duurzaam alternatief. In het besluit zal in het Bkl
worden geregeld dat de gemeente een redelijke termijn moet hanteren. Een termijn van
acht jaar kan als richtlijn worden gehanteerd als redelijke termijn (zie paragraaf
2.5.2). Als een gemeente kiest voor een kortere of juist een langere termijn is het
aan de gemeente dit in de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan te onderbouwen.
Betaalbaarheid
In veel reacties wordt het belang van een betaalbare energietransitie in de gebouwde
omgeving benadrukt. In de consultatieversie staat dat een betaalbare energietransitie
zowel de verantwoordelijkheid van gemeenten als van het Rijk is. Dat blijkt vragen
op te roepen over de verdeling van de verantwoordelijkheden, waaronder bij de gemeenten
Delft en Rotterdam. VNG heeft er begrip voor dat woonlastenneutraliteit niet in het
wetsvoorstel is geregeld. Wel wil VNG vasthouden aan het hanteren van een definitie
van woonlastenneutraliteit zoals die in het Klimaatakkoord is afgesproken.
In paragraaf 2.5.1 van de toelichting is de verdeling van de verantwoordelijkheden
verhelderd: Het Rijk draagt zorg voor de randvoorwaarden. Zo stelt het Rijk financiële
instrumenten en subsidies beschikbaar, zoals via het Nationaal Warmtefonds, de Energiebespaarhypotheek,
de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE), de Subsidie Energiebesparing
Eigen Huis (SEEH), het Nationaal Isolatieprogramma en de mogelijkheid voor het (deels)
financieren van de onrendabele top van collectieve warmteprojecten.144 Het flankerend beleid is beschreven in paragrafen 2.1 en 2.2. De gemeente stuurt
op betaalbaarheid door de keuzes die ze maakt voor (de fasering van) wijken en voor
de duurzame alternatieven. Gemeenten beschrijven de kosteneffectiviteit in het uitvoeringsplan,
de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan. Daarnaast zullen gemeenten
de bewoners, instellingen en gebouweigenaren inzicht geven in de (gemiddelde) kosten
en baten die het overgaan op een duurzame energievoorziening met zich meebrengen.
VNG geeft aan dat volgens de toelichting bij het wetsvoorstel de gemeente niet alleen
rekening dient te houden met de eindgebruikerskosten, maar ook met de nationale kosten.
VNG vindt dit een punt van zorg, omdat de laagste eindgebruikerskosten en de laagste
nationale kosten lang niet altijd op hetzelfde energiesysteem uitkomen. Ook de onderbouwing
van beide type kosten wordt bij de gemeente neergelegd en is niet geformaliseerd,
waardoor volgens VNG veel ruimte voor discussie ontstaat.
Om het verschil tussen de opties met de laagste eindgebruikerskosten en de optie met
de laagste nationale kosten dichter bij elkaar te brengen, stelt het Rijk middelen
ter beschikking, waaronder de mogelijkheid voor het (deels) financieren van de onrendabele
top van collectieve warmteprojecten door middel van de Warmtenetten investeringssubsidie
(WIS).145 In paragraaf 2.2 van de toelichting zijn andere financiële instrumenten beschreven.
Daarnaast geldt dat gemeenten bij het nemen van besluiten gewend zijn om meerdere
belangen af te wegen, die niet altijd eenduidig zijn.
Diverse partijen, waaronder de gemeenten Krimpen aan den IJssel en Rotterdam en een
burger, wijzen op de uitvoeringskosten die de wijkgerichte aanpak met zich meebrengt.
Daarom heeft het kabinet op 27 februari 2023 de tijdelijke regeling capaciteit decentrale
overheden voor klimaat- en energiebeleid gepubliceerd.146 Met deze regeling wordt tot en met 2025 1,04 miljard euro beschikbaar gesteld aan
decentrale overheden voor de uitvoering van het klimaat en energiebeleid. Met dit
geld kunnen zij extra personeel aantrekken, kennis vergroten en externe expertise
in huis halen. Voor de jaren 2026–2030 wordt op een later moment een nieuwe regeling
opengesteld. Dit is toegevoegd aan paragraaf 5.1.1 van de toelichting.
Sommige partijen, zoals de gemeenten Amsterdam, Delft en Rotterdam, Stichting Warmte
Transitiecentrum Groningen (WTCG) en VNG, geven aan dat de begrippen betaalbaarheid
en woonlastenneutraliteit nog niet zijn gedefinieerd. Aedes vraagt op welk niveau
de gemeente zal bepalen of de kosten en baten in evenwicht zijn.
Het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben afgesproken dat een
handreiking betaalbaarheid wordt opgesteld. Deze handreiking beoogt handvatten voor
de onderbouwing van de betaalbaarheid in het uitvoeringsplan te formuleren. Dit is
toegevoegd aan paragraaf 2.5.1 van de toelichting.
Woonbond stelt voor om gemeenten de opdracht te geven om bij de keuze om naar aardgasvrij
te gaan de woonlasten vooraf en achteraf te monitoren.
De suggestie om de woonlasten te monitoren zal niet worden meegenomen in het wetsvoorstel.
Een opdracht voor gemeente om de woonlasten te monitoren voor en na ingreep is lastig
vorm te geven, gelet op fluctuerende prijzen en verschillen in lokale situaties en
tussen huishoudens. Wel kunnen gemeenten uiteraard onderzoek doen maar daar is geen
opdracht in dit wetsvoorstel voor nodig.
Participatie
Een aantal partijen, zoals Klimaatstichting HIER en de WarmteTransitieMakers, stelt
voor om landelijk kaders te stellen voor het participatieproces dat gemeenten vormgeven,
zoals een meting om een beeld te krijgen hoeveel bewoners achter het duurzame alternatief
staan. IPO verwacht mogelijk grote verschillen in de lokale uitvoering op het terrein
van participatie. Woonbond stelt voor de participatie-uitgangspunten juridisch te
verankeren.
Deze suggesties zijn niet overgenomen. Participatie is maatwerk. Het Omgevingsbesluit
schrijft niet voor hoe de participatie moet plaatsvinden noch wat het doel is (bijvoorbeeld
voldoende draagvlak). Gemeenten kunnen er wel zelf voor kiezen om een participatiemeting
op te nemen in het participatiebeleid. Ook kunnen gemeenten ervoor kiezen om de participatie-uitgangspunten
toe te passen.
Daarnaast stelt Woonbond voor om bestaande regels over overleg tussen gemeenten, corporaties
en huurdersorganisaties uit te breiden naar de plannen die de gemeente maakt voor
de wijkgerichte aanpak.
In de brief van 16 december 2021147 is ingegaan op de met het Aedes-bestuur vastgestelde onderhandelingsakkoord. Dit
richt zich op maatregelen die de beschikbaarheid en duurzaamheid van sociale huurwoningen
vergroten en bijdragen aan de leefbaarheid. De realisatie hiervan moet op lokaal niveau
plaatsvinden en daarom is ervoor gekozen de doorwerking van deze nationale afspraken
zoveel mogelijk aan te laten sluiten op de bestaande praktijk van lokale prestatieafspraken.
Deze afspraken zullen worden ingebed in de volkshuisvestelijke prioriteiten, waardoor
deze ook een formele basis krijgen. In dat verband zal dan ook worden ingegaan op
de vraag of verduurzaming een andere wijze van totstandkoming van prestatieafspraken
en betrokkenheid van huurdersorganisaties zal vergen dan nu op grond van de Woningwet
en de Wet op het overleg huurders verhuurder.
De Federatie Amsterdamse Huurderskoepels maakt zich zorgen over de aantasting van
participatierechten van corporatiehuurders, mede vanwege de genoemde termijn van acht
jaar.
Echter, dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen in de huidige positie van de participatierechten
van huurders. Zo blijft ongewijzigd, dat een verhuurder zijn huurders op grond van
de Wet op het overleg huurders verhuurder moet betrekken bij onder meer het in stand
houden en het treffen van voorzieningen aan de woningen. Ook blijft de participatie
van huurders van toegelaten instellingen ongewijzigd zoals deze geborgd wordt met
de Woningwet. De termijn van acht jaar geldt pas nadat een besluit is genomen.
Keuzevrijheid/gelijkwaardig alternatief
IPO vraagt waarom in het wetsvoorstel een grondslag voor instructieregels nodig is
om (keuzevrijheid van) gelijkwaardigheid van duurzame alternatieve warmtevoorzieningen
te waarborgen. De Omgevingswet zelf kent volgens IPO al een bepaling die gelijkwaardigheid
van maatregelen borgt.
Het gaat hier, zoals toegelicht, om het oplossen van een omissie in de Omgevingswet.
Deze kwam aan het licht bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel. Naar aanleiding
van consultatie-inbreng op de AMvB is er inmiddels voor gekozen om geen specifieke
gelijkwaardigheidsbepaling via het Bkl in het omgevingsplan te laten opnemen. In plaats
daarvan wordt aangesloten bij de regels voor energieprestatie van bouwwerkinstallaties.
Daarmee zijn de regels voor gelijkwaardigheid ten opzichte van de alternatieve warmtevoorziening
niet meer relevant voor dit wetsvoorstel.
Gegevensverwerking
De VNG spreekt haar waardering uit voor de grondslag voor gegevensverwerking waarin
het wetsvoorstel voorziet. VNG ziet daarbij graag een uitbreiding zodat gegevensuitwisseling
ook mogelijk wordt bij planvoorbereiding en de participatieprocessen die daaraan voorafgaan.
Daarnaast wil VNG een grondslag voor verbruiksgegevens voor gas, elektriciteit en
warmte. Volgens VNG hebben gemeenten dat nodig om goede afwegingen te kunnen maken
tussen alternatieven.
De opgenomen grondslagen kunnen ook worden gebruikt bij de planvoorbereiding, bijvoorbeeld
het verkrijgen van adresgegevens voor het informeren van eigenaren die buiten de wijk
gevestigd zijn. Voor het opstellen van een warmteprogramma, een uitvoeringsplan (als
onderbouwing voor het wijzigen van het omgevingsplan) en het wijzigen van het omgevingsplan
hebben gemeenten echter geen verbruiksgegevens nodig over individuele huishoudens.
In die fase voldoen geaggregeerde gegevens. Voor het berekenen van de business case
(op wijk- of buurtniveau) zijn (voor gemeente of warmtebedrijf) geaggregeerde gegevens
toereikend.148 Verbruiksgegevens, aansluitwaarden en andere kenmerken van een aansluiting mogen
door de netbeheerder worden gedeeld en gepubliceerd als ze zijn geaggregeerd tot een
niveau waarop herleiding naar een enkele woning niet meer mogelijk is.149 Voor het doen van een passend aanbod aan een bewoner kan de bewoner zelf toestemming
geven aan de gemeente of het warmtebedrijf voor gegevensverwerking of zelf de gegevens
leveren in een gesprek over het aanbod. Naar verwachting zijn bewoners bereid hun
energieverbruik gegevens te delen voor een advies op maat.
Meerdere energiesystemen
VNG stelt dat het vanwege de diversiteit van de gebouwen mogelijk moet zijn om binnen
een gebied meerdere (collectieve) energiesystemen te onderscheiden.
In het Klimaatakkoord wordt gesproken over de wijkgerichte aanpak. Het staat gemeenten
echter vrij om het schaalniveau te kiezen waarop de uitvoeringsplannen betrekking
hebben. Het staat de gemeente ook vrij om zelf de grenzen te bepalen van het gebied
waarop het uitvoeringsplan en de wijziging van het omgevingsplan betrekking hebben.
Deze grenzen kunnen samenhangen met het duurzame warmtealternatief waarvoor de gemeente
kiest. Dit is verduidelijkt in paragraaf 2.4.
Nadeelcompensatie
Volgens de gemeente Rotterdam wordt het risico op nadeelcompensatie ten onrechte laag
ingeschat. Een gemeente150 stelt voor om te voorzien in een hogere kostenregeling.
Via de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten wordt
bij inwerkingtreding van het stelsel van de Omgevingswet nadeelcompensatie in het
omgevingsrecht primair geregeld in afdeling 4.5 van de Awb.151Bij het recht op nadeelcompensatie zijn voor de eventuele toekenning kort samengevat
twee criteria bepalend. Het eerste criterium van het normaal maatschappelijk risico
leidt ertoe dat kosten of schade die tot het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico
in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten tweede moet de verzoeker
ten opzichte van anderen onevenredig zwaar worden geraakt. Hieruit is op voorhand
nog niet af te leiden of er veel verzoeken om nadeelcompensatie in de toekomst worden
gedaan. In paragraaf 4.4.2 van de memorie van toelichting is dit nader toegelicht.
In bepaalde gevallen kan de gemeente uitbetaalde nadeelcompensatie verhalen op de
provincie of op de verantwoordelijke Minister. De zogenoemde vergoeding van extra
kosten van bestuursorganen die volgt uit artikel 13.3 Omgevingswet speelt hier echter
geen rol, omdat het inzetten van de aanwijsbevoegdheid een vrijwillige keuze is van
een gemeente.
Techniekneutraal
In een (niet-openbare) reactie wordt aangegeven dat het wenselijk is dat het wetsvoorstel
de toepassing van alle mogelijke duurzame warmtebronnen voor de toekomst stimuleert.
Het wetsvoorstel bevat geen voorkeur voor een bepaalde techniek en beoogt techniekneutraal
te zijn en ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen en innovatie. Dat is verduidelijkt
in de toelichting. Ook bevat het wetsvoorstel geen voorkeur voor collectieve of individuele
oplossingen. Ook bij een keuze voor individuele oplossingen in een wijk moet de gemeente
de haalbaarheid en betaalbaarheid onderbouwen.
Waterstof
Netbeheer Nederland vraagt duidelijker te verwoorden dat wanneer een gebouweigenaar
niet wil meedoen met het duurzame alternatief van de gemeente, dat dan het gebruik
maken van een ander gas dat met een gastransportnet wordt getransporteerd geen optie
is.
Het klopt dat over het gastransportnet, of onderdelen daarvan die niet meer gebruikt
worden, geen waterstof of een ander duurzaam gas getransporteerd kan worden door de
netbeheerder. De netbeheerder mag dit niet doen zo lang dit geen wettelijke taak is.
Het is voorts niet aannemelijk dat het rendabel is voor een netbeheerder of ander
bedrijf om het niet meer gebruikte deel van het gasnet in de wijk te exploiteren voor
afnemers die niet meegaan in het warmtealternatief van de gemeente. In die wijk kan
daardoor dus geen gebruik worden gemaakt van het gasnet voor de alternatieve duurzame
warmtevoorziening.
In enkele reacties wordt ervoor gepleit het gasnet te laten liggen ten behoeve van
waterstof.
Een gemeente kan ervoor kiezen om het gebruik van gas uit te sluiten en gebruik van
een andere gassoort (bijvoorbeeld waterstof) toe te staan. In dat geval ligt het voor
de hand dat de leidingen in het gebied worden losgekoppeld van het landelijke gasnet,
waardoor er een andere gassoort door de leidingen kan. De verwachting is echter dat
waterstof in de periode tot 2030 nog geen significante rol zal spelen bij het verduurzamen
van de gebouwde omgeving. Het wetsvoorstel maakt de inzet van waterstof niet onmogelijk.
Groen gas (o.a. bijmengverplichting)
Nieuwborgen.net en de Stichting Warmte Transitiecentrum Groningen merken op dat er
geen gemeentelijke instrumenten zijn om groen gas voor de gebouwde omgeving te stimuleren,
terwijl dat vanwege de lage kosten wel wenselijk is.
Het is niet mogelijk om groen gas administratief te alloceren aan specifieke wijken
en om deze reden liggen gemeentelijke instrumenten op dit moment niet in de rede.
Het Rijk zet beleid in gang om de productie van groen gas te vergroten. De in het
Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» aangekondigde
bijmengverplichting groen gas is specifiek gericht op de gebouwde omgeving. Met deze
verplichting krijgen alle op het aardgasnet aangesloten huishoudens een aandeel groen
gas bijgemengd in het geleverde aardgas. Door een combinatie van een stijgend aandeel
groen gas in het gasnet in combinatie met een dalend aantal huishoudens op het gasnet,
ingevolge het gemeentelijk beleid in de warmtetransitie, zal groen gas richting 2050
gealloceerd kunnen worden mits de vraag de beschikbaarheid niet overstijgt. Deze stapsgewijze
benadering biedt ook ruimte om rekening te houden met de verdere prijs- en beschikbaarheidsontwikkeling
van groen gas en alternatieve energiedragers richting 2050.
Netbeheer Nederland merkt op dat groen gas al voor 2030 een significante rol gaat
spelen in de verduurzaming van de gebouwde omgeving, aangezien in het Coalitieakkoord
wordt ingezet op een bijmengverplichting voor groen gas.
Een toelichting op de bijmengverplichting voor groen gas is toegevoegd aan paragraaf
3.1.2 van de toelichting van het wetsvoorstel.
De NVDE benoemt dat het huidige gasnetwerk ook kan worden gebruikt voor de levering
van hernieuwbare gassen.
Het wetsvoorstel sluit het hergebruik van gasleidingen voor andere hernieuwbare gassen
niet uit. De netbeheerder kan zelf besluiten om de leidingen te blijven beheren en
onderhouden en in stand te laten. Als de netbeheerder zelf geen alternatief gas mag
te transporteren omdat hij hiervoor geen wettelijke taak heeft, dan kan hij de leidingen
verkopen aan een partij die wel dit alternatieve gas mag transporteren.
Kookgas
Netbeheer Nederland vraagt of de aanwijsbevoegdheid ook gaat gelden voor wijken voor
wijken waar de gebouwen worden verwarmd via een warmtenet en waar nog wel een gasaansluiting
is voor huishoudelijk koken (kookgas).
De aanwijsbevoegdheid is ook van toepassing op wijken met alleen kookgas. Dit is in
de artikelsgewijze toelichting verhelderd. Ook bij de uitwerking van de AMvB heeft
dit de aandacht.
Netbeheer Nederland vraagt of de gasaansluit- en transportplicht voor netbeheerders
komt te vervallen voor gasaansluitingen voor huishoudelijk koken in al aangewezen
«warmtegebieden» (gebied als bedoeld in het huidige artikel 10, zevende lid, onderdeel
b, van de Gaswet).
Deze bepaling wijzigt het wetsvoorstel niet. In de gebieden die zijn aangewezen op
basis van artikel 10, zevende lid, onderdeel b, vervalt enkel de taak van de netbeheerder
om nieuwe aansluitingen te realiseren. De aanwijzing heeft daarmee geen gevolgen voor
bestaande aansluitingen.
Contracten met energieleveranciers
Aedes stelt voor om te regelen dat energieleveranciers aanvragers actief gaan wijzen
op de einddatum voor het transport van gas bij het afsluiten van lange termijncontracten,
zodat consumenten niet (onbewust) contracten afsluiten die doorlopen na die termijn.
Een energieleverancier zal na de einddatum van het transport van gas, geen energie
meer kunnen leveren. Wanneer hij een contract afsluit met een langere termijn dan
kan hij dus ook niet aan zijn leveringsverplichtingen voldoen. Om dit te voorkomen,
zullen energieleveranciers naar verwachting geen leveringscontracten afsluiten met
een looptijd tot voorbij de in het omgevingsplan gestelde einddatum van het transport
van gas.
Essent en NVDE stellen voor onzekerheid rondom het beëindigen van contracten met energieleveranciers
te mitigeren.
In het Omgevingsbesluit zal worden geregeld dat gemeenten de relevante wijzigingen
in het omgevingsplan zullen melden aan de ACM. Energieleveranciers zullen het register
van de ACM moeten controleren om te voorkomen dat er leveringsovereenkomsten worden
afgesloten met een vaste looptijd die later eindigt dan de einddatum die in het omgevingsplan
wordt genoemd. Na deze datum kunnen zij geen gas meer leveren.
Essent vindt het onduidelijk of een opzegvergoeding in rekening gebracht mag worden
bij een consument wanneer een energiecontract opgezegd wordt doordat een woning eerder
afgesloten wordt van het gasnetwerk.
Voor de situatie dat een afnemer een leveringscontract opzegt, omdat hij voor de einddatum
van het transport van gas al van het gasnet af is, stelt het wetsvoorstel geen specifieke
regels. Er kan dus sprake zijn van een opzegvergoeding. Bij deze keuze speelt mee
dat energieleveranciers kosten hebben wanneer een langjarig energiecontract vroegtijdig
wordt opgezegd. Zonder de mogelijkheid van een opzegvergoeding is de verwachting dat
er geen langjarige contracten zullen worden aangeboden. Dit zou onwenselijk zijn voor
de afnemers.
Aansluit- en transportovereenkomst
Netbeheer Nederland pleit ervoor om wettelijk te regelen dat de overeenkomst tussen
de netbeheerder en de aangeslotenen van rechtswege eindigt. Netbeheer Nederland wijst
erop dat het opzeggen door de netbeheerder vanwege het zogenaamde leveranciersmodel
onpraktisch en ongewenst is.
In het wetsvoorstel is er niet voor gekozen om contracten van rechtswege te laten
beëindigen, dit zou vergaand ingrijpen op privaatrechtelijke verhoudingen. De netbeheerder
heeft een overeenkomst met de aangeslotenen en kan deze opzeggen als hij vanwege onvoorziene
omstandigheden niet aan zijn verplichtingen kan voldoen. De aanwezigheid van het leveranciersmodel
maakt dit niet anders. Wel ligt het voor de hand dat energieleveranciers een rol hebben
bij het opzeggen van de aansluit- en transportovereenkomst in die zin dat zij zorgdragen
voor de communicatie tussen de netbeheerder en de aangeslotenen.
De VNG benoemt dat een gemeente zich ervan moet vergewissen dat iedereen mee kan en
het alternatief voor aardgas beschikbaar is voordat de netbeheerder het transport
beëindigt.
In het wetsvoorstel is bepaald dat de transporttaak van de netbeheerder vervalt per
de datum dat het gebruik van gas in het omgevingsplan is uitgesloten. De gemeente
zal zich voor die datum zich ervan moeten vergewissen dat iedereen mee kan. Als dit
niet het geval is, dan kan de gemeente de datum dat het gebruik van gas wordt uitgesloten
opschuiven. Dit wordt op AMvB-niveau uitgewerkt.
Aansluittaak
Netbeheer Nederland wijst op het risico dat (toekomstige) aangeslotenen die niet meer
terecht kunnen bij de regionale netbeheerder een gasaansluiting gaan aanvragen bij
de landelijke netbeheerder GTS.
Om dit te voorkomen is het wetsvoorstel aangepast en geldt ook voor GTS dat haar taken
worden ingeperkt wanneer een gemeente het gebruik van gas in een gebied uitsluit.
Netbeheer Nederland vraagt hoe netbeheerders moeten acteren in gebieden waarvoor een
einddatum voor het gebruik van gas is vastgesteld.
De taken van de netbeheerder worden op basis van dit wetsvoorstel pas aangepast op
de einddatum voor het gebruik van gas in het omgevingsplan. Voorafgaand aan deze einddatum
zijn de taken van de netbeheerder ongewijzigd. Dit betekent bijvoorbeeld dat de netbeheerder
zo nodig leidingen moet vervangen of nieuwe aansluitingen moet realiseren.
Verwijdering aansluitingen
Netbeheer Nederland verwacht bij de overgrote meerderheid van alle aangeslotenen goed
uitvoering te kunnen geven aan de taak om gasaansluitingen te verwijderen, maar verwacht
ook dat er situaties kunnen ontstaan waarin het niet mogelijk blijkt om de aansluiting
veilig buiten gebruik te stellen en te verwijderen. Dit is wel van belang en wettelijke
verplicht om veiligheids- en milieutechnische redenen.
In het wetsvoorstel worden geen aanvullende regels voorzien gericht op de medewerking
van bewoners aan verwijdering van de gasaansluiting. Hierbij speelt mee dat aangesloten
op basis van de overeenkomst met de netbeheerder toegang zouden moeten verlenen tot
de gasaansluiting. In het geval van een onveilige situatie, hebben omgevingsdiensten
bevoegdheden om medewerking van bewoners af te dwingen.
Aedes vraagt hoe omgegaan zal worden met het verwijderen van de gasaansluiting uit
de meterkast. Netbeheerders hebben op basis van artikel 10, eerste lid, van de Gaswet
de taak om hun gasnet in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een
wijze die de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid waarborgt en het milieu
ontziet.
Deze beheertaak van de netbeheerders dient breed te worden opgevat en omvat alle werkzaamheden
die een netbeheerder in redelijkheid dient te verrichten in het kader van het beheer,
het onderhoud en de ontwikkeling. Dit betreft ook het verwijderen van permanent buiten
gebruik gestelde onderdelen van het gasnet, waaronder gasaansluitingen en daarbij
behorende onderdelen, zoals de gasmeteropstelling in de meterkast. Omdat de Gaswet
thans voor de beheertaak de terminologie «in werking (te) hebben, (te) onderhouden
en (te) ontwikkelen» van het net hanteert, wordt voorgesteld om te verduidelijken
dat het om beheren gaat door de omschrijving «in werking (te) hebben» in artikel 10,
eerste lid, van de Gaswet te vervangen door «(te) beheren». Daarnaast is dit verduidelijkt
in paragraaf 3.1.2 van de toelichting.
Voorziening
Netbeheer Nederland vindt het positief dat met de mogelijkheid van het creëren van
een voorziening niet alle kosten van de gasverwijderingen worden afgewenteld op de
steeds kleiner wordende groep aangeslotenen. De netbeheerders geven de voorkeur aan
het uitgaan van het kostenveroorzakersprincipe dat aan de gehele tarievensystematiek
ten grondslag ligt.
Deze afweging wordt nadrukkelijk aan de ACM gelaten, vanwege de bevoegdheid die de
ACM op basis van Europese regelgeving heeft om de tarieven vast te stellen. Dit is
verduidelijkt in paragraaf 3.1.4 van de toelichting.
Netbeheer Nederland en Essent stellen dat het een goede optie is om de kosten voor
het verwijderen van gasnetten uit de algemene middelen te laten betalen of om gemeenten
mee te laten betalen.
Deze kosten zijn onderdeel van de kosten voor het beheer en onderhoud van netten en
worden daarom verwerkt in de nettarieven. Met dit wetsvoorstel wordt dit uitdrukkelijk
onder ogen gezien en erkent dat het opbouwen van een voorziening gepast kan zijn.
Het is aan de ACM om te beoordelen of dat het geval is.
Aedes vraagt om meer duidelijkheid over de uitwerking van en de rol van ACM bij de
voorziening.
Het is aan de ACM om te bepalen wat de hoogte van de bijdrage aan de voorziening dient
te zijn. Ook hierbij geldt dat deze afweging nadrukkelijk aan de ACM wordt gelaten.
Vollooprisico
Energie Nederland vraagt om een nadere toelichting op de redenering over het vollooprisico.
Het wetsontwerp biedt gemeenten de mogelijkheid om bepaalde wijken aan te wijzen waar
een energievoorziening met duurzame energie beschikbaar komt ter vervanging van het
aardgas. Als er in die gebieden op den duur geen aardgasvoorziening meer is, heeft
de gebouweigenaar de keuze tussen een aansluiting op de collectieve warmtevoorziening
of een duurzame individuele warmtevoorziening. Naar verwachting zal het verdwijnen
van aardgas als optie leiden tot meer aansluitingen op de collectieve warmtevoorziening,
wat bijdraagt aan een kleiner vollooprisico. Dit is ook toegevoegd aan paragraaf 4.3
van de toelichting.
Overgangsrecht
Een gemeente152 en Stichting Warmte Transitiecentrum Groningen (WTCG) vinden dat dubbel werk voorkomen
moet worden als transitievisies warmte niet volledig voldoen aan de (nog op AMvB-niveau
te stellen) eisen, zoals de mer-plicht en toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
uit afdeling 3.4 van de Awb. VNG wijst erop dat het overgangsrecht voor de transitievisies
warmte afwijkt van het generieke overgangsrecht voor het instrument programma, zoals
vastgelegd in art. 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet. In de consultatieversie
van het ontwerpwetsvoorstel was bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb op de voorbereiding
van een transitievisie warmte moet zijn toegepast wil het gelden als een warmteprogramma.
Ook IPO vreest daarom dat de transitievisies warmte niet zullen voldoen aan de eisen
die (op AMvB-niveau) zullen worden gesteld aan het warmteprogramma. In het Klimaatakkoord
is afgesproken dat de transitievisie warmte wordt vormgegeven als een instrument onder
de Omgevingswet. Naar aanleiding van de inbreng van VNG en IPO heeft de regering ervoor
gekozen om het overgangsrecht niet op te nemen in dit wetsvoorstel, maar in plaats
daarvan aan te sluiten bij het generieke overgangsrecht zoals opgenomen in artikel 4.11
van de Invoeringswet Omgevingswet. Het voornemen bestaat het benodigde aanvullende
overgangsrecht voor transitievisies warmte die daar niet aan kunnen voldoen, te regelen
op AMvB-niveau, zodat de aanwijsbevoegdheid ook kan worden ingezet op grond van een
transitievisie warmte totdat het vereiste warmteprogramma op grond van dit wetsvoorstel
vastgesteld is. Dit is ook toegelicht in paragraaf 9.1.
In reactie op de inbreng van VNG is nog relevant dat artikel 4.11 van de Invoeringswet
Omgevingswet betrekking heeft op niet-verplichte programma’s. Voor nieuw ingestelde
verplichte programma’s is er geen overgangsrecht opgenomen in die wet. Mede naar aanleiding
van de inbreng van VNG is er, zoals eerder beschreven, voor gekozen de transitievisie
warmte als een verplicht (in plaats van een onverplicht) programma onder de Omgevingswet
vorm te geven.
In diverse reacties, zoals die van de WarmteTransitieMakers, wordt gevraagd om verduidelijking
van het overgangsrecht, met name over de milieueffectrapportage.
In overeenstemming met de eisen die in de Omgevingswet worden gesteld aan een programma,
geldt het vereiste van plan-mer als het warmteprogramma het kader vormt voor mer-(beoordelingsplichtige)
projecten. Milieueffectrapportage (mer) brengt de milieueffecten van een plan of project
in beeld. De verwachte gevolgen worden beschreven in een milieueffectrapport. Zo kan
de overheid de milieueffecten meenemen bij haar besluit over het plan of project.
Of een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd, is afhankelijk van de inhoud
van het warmteprogramma. In paragraaf 4.8 is dit nader toegelicht.
Relatie met het wetsvoorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening
In sommige reacties wordt de relatie met de Wet collectieve warmtevoorziening benoemd.
In sommige gevallen wordt een punt gemaakt dat alleen betrekking heeft op de Wet collectieve
warmtevoorziening. De Federatie Amsterdamse Huurderskoepels wijst de monopoliepositie
van warmteleveranciers af. Holland Solar vindt dat het Rijk een uiterste uitfaseringsdatum
zou moeten vaststellen voor het voeden van warmtenetten uit niet hernieuwbare bronnen.
Deze punten komen niet in dit wetsvoorstel aan de orde maar worden betrokken bij de
Wet collectieve warmtevoorziening.
In andere reacties, zoals die van de gemeente Amsterdam, wordt gevraagd om nadere
toelichting over de relatie tussen een warmtekavel en een gebied waar een gemeente
de aanwijsbevoegdheid inzet.
Als het gaat om een warmtenet met meer dan 1500 aansluitingen, bevat het uitgewerkt
kavelplan153 van het warmtebedrijf – nadat de gemeente daarmee heeft ingestemd – belangrijke input
voor het door de gemeente op te stellen uitvoeringsplan. In paragraaf 2.3.2 van de
toelichting is dit nader toegelicht.
Daarnaast pleiten diverse partijen, waaronder Aedes, ervoor om te zorgen dat de Wet
collectieve warmtevoorziening snel in werking treedt.
Voor de Wet collectieve warmtevoorziening wordt gestreefd naar inwerkingtreding in
2025 en wat betreft het onderhavige wetsvoorstel wordt gestreefd naar inwerkingtreding
in 2024.
Gevolgen energie-infrastructuur voor waterleidingnetten
Vewin vraagt aandacht voor de gevolgen voor bestaande drinkwaterleidingnetten van
emissie van warmte in de bodem door nieuwe warmtenetten en verzwaring van elektriciteitsnetten.
Bezien zal worden of dit onderwerp voldoende aandacht krijgt bij het ontwerp van energie-infrastructuur
en of eventueel regulering op AMvB-niveau nodig is. Uit het bestaande artikel 2.1,
derde lid, onder d, van de Omgevingswet blijkt al expliciet dat de duurzame veiligstelling
van de openbare drinkwatervoorziening ook betrokken kan worden bij het uitwerken van
regels onder de Omgevingswet.
Relatie met huurregelgeving
In sommige reacties, zoals die van de Federatie Amsterdamse Huurderskoepels en de
WarmteTransitieMakers, wordt gevraagd naar de relatie met huurregelgeving en de in
het Klimaatakkoord voorgenomen aanpassingen daarvan.
In de Kamerbrief van 18 maart 2021154 is ingegaan op een aantal mogelijke wijzigingen in de regelgeving voor de huur. In
de huidige huurregelgeving is bij het verduurzamen van een huurcomplex vereist dat
70% van alle huurders instemmen. Met het oog op een versterking van het belang van
betaalbaarheid, een versterking van de positie van de betrokken huurder en op het
gewenste tempo van verduurzamingstrajecten van huurcomplexen, is het van belang het
instemmingsrecht aan te passen. Het gaat hierbij onder meer om de verandering dat
voortaan niet 70% van alle huurders, maar 70% van alle huurders die op het voorstel
reageren nodig zal zijn voor verduurzaming van de woningen.155 Zowel de aanpassing van het initiatiefrecht als de aanpassing van het instemmingsrecht
vergen een wijziging van het Burgerlijk Wetboek. Dit zal worden vormgegeven in een
separaat wetsvoorstel. Hier wordt ook uitgebreider op ingegaan in paragraaf 4.6.
Aedes heeft er begrip voor dat de aanpassing van het huurrecht via een apart traject
loopt en vraagt in dat traject duidelijkheid te geven over de relatie met rechterlijke
uitspraken dat van renovatie enkel sprake is als er een verbetering is van het woongenot.
Het is de vraag of er sprake is van een verhoging van het woongenot bij bijvoorbeeld
een aansluiting op een warmtenet.
Daarnaast vraagt Aedes om in de toelichting van dit wetsvoorstel duidelijkheid te
geven over wanneer sprake is van dringende werkzaamheden.
Dat is het geval als de verhuurder op een bepaald moment moet voldoen aan de eisen
die zijn gesteld in het omgevingsplan. Dat was al aangegeven in de toelichting.
Verder stelt Aedes dat de Standaard voor woningisolatie voor huurwoningen verplicht
is in 2050.
In het Klimaatakkoord is dat inderdaad afgesproken. Het gaat echter niet om een juridische
verplichting.
Ten slotte bepleit Aedes wijziging van regelgeving om het corporaties mogelijk te
maken de kapitaallasten en onderhoudskosten in rekening te kunnen brengen voor duurzame
verwarmingsinstallaties. Aedes verwijst daarbij naar een recente uitspraak van de
Hoge Raad.
Gemeenten zullen bij hun overwegingen ook de belangen betrekken van huurders en verhuurders
en zullen rekening houden met de mogelijkheid die verhuurders hebben om bepaalde kosten
in rekening te kunnen brengen bij hun huurders. Dit wetsvoorstel behoeft op dit punt
dan ook geen wijziging.
Woonbond stelt naast de aanpassing van de regels over overleg tussen gemeenten, corporaties
en huurdersorganisaties diverse aanpassingen van de huurregelgeving voor, zoals het
initiatiefrecht, de gebrekenregeling en het woningwaarderingsstelsel.
De aanpassing van het initiatiefrecht wordt in een separaat wetsvoorstel vormgegeven.
Uitbreiding van de gebrekenregeling is niet nodig aangezien de huurcommissie de gebrekenregeling
al zodanig heeft geformuleerd dat deze ook van toepassing is bij gebreken in het geval
van een duurzame warmte-installaties. Aanpassing van het woningwaarderingsstelsel
werd bepleit om rekening te houden met het ruimtebeslag verbonden aan de warmtevoorziening
die wordt aangebracht als gevolg van de wijkgerichte aanpak. Het woningwaarderingsstelsel
houdt echter al rekening met het ruimtebeslag van verwarmingsinstallaties zodat daarvoor
geen aanpassing noodzakelijk is.
8.4 Code interbestuurlijke verhoudingen
De VNG en het IPO hebben gereageerd op het wetsvoorstel. De Unie van Waterschappen
heeft ervoor gekozen niet te reageren. IPO geeft in de reactie aan dat de bevoegdheden
en wettelijke bepalingen in het wetsvoorstel bijdragen aan de invulling van de regierol
van gemeenten. Het geeft invulling aan belangrijke randvoorwaarden uit het Klimaatakkoord.
Daarmee is deze wijziging een noodzakelijke stap om de transitie in de gebouwde omgeving
naar duurzame alternatieven te realiseren. De VNG benoemt in de reactie dat de bevoegdheid
om lokale regels te stellen voor de energietransitie in de gebouwde omgeving, voor
gemeenten één van de belangrijkste randvoorwaarden is die nodig is om te sturen op
het halen van de doelen in het Klimaatakkoord. De VNG vindt het goed om te zien dat
met dit wetsvoorstel daaraan nu invulling wordt gegeven. De VNG ziet het als een bevestiging
van de afspraken uit het Klimaatakkoord en het toont de beleidscontinuïteit die gemeenten
nodig hebben om stappen te zetten naar een klimaatneutrale samenleving. De specifieke
punten die IPO en de VNG aandragen, komen in veel gevallen overeen met de punten die
zijn benoemd in de internetconsultatie en zijn daarom meegenomen in paragraaf 8.3.
9. Overgangsrecht en inwerkingtreding
9.1 Overgangsrecht
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat iedere gemeente uiterlijk 31 december 2021
een transitievisie warmte heeft vastgesteld. Dit wetsvoorstel was toen nog niet ingediend.
Voor die vastgestelde transitievisies warmte geldt het volgende. Op basis van het
generieke overgangsrecht uit artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet kan een
programma dat in overeenstemming met het recht voor inwerkingtreding van de Omgevingswet
tot stand is gekomen, worden gelijkgesteld aan een programma als bedoeld in artikel 3.4
van de Omgevingswet. Voor de toepassing van artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet
moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan. In de eerste plaats moet de transitievisie
warmte op of na 23 maart 2016 zijn vastgesteld. Daarnaast moet de transitievisie warmte
voldoen aan de inhoudelijke eisen die zijn gesteld op grond van artikel 2.24 en paragraaf
3.2.1 van de Omgevingswet. Ook moet de transitievisie warmte voldoen aan de procedurele
vereisten uit de Omgevingswet, namelijk dat afhankelijk van de inhoud van de transitievisie
warmte, een milieueffectrapportage moet zijn uitgevoerd. Als de transitievisie het
kader vormt voor mer-(beoordelingsplichtige) projecten zoals de aanleg van buisleidingen
voor warm water of diepboringen voor geothermie is een milieueffectrapportage nodig.
Tot slot moet de transitievisie warmte voor de inwerkingtreding van artikel 3.4 van
de Omgevingswet van kracht zijn of onmiddellijk na de inwerkingtreding daarvan van
kracht worden. De naamgeving en eventuele andere procedurele aspecten zijn niet van
belang bij de toepassing van dit overgangsrecht. Het is ook niet van belang welk bestuursorgaan
het document heeft vastgesteld, dus ook een transitievisie warmte die is vastgesteld
door de gemeenteraad kan gelden als programma.
Voorzien is dat dit wetsvoorstel in werking treedt nadat de Omgevingswet al in werking
is. Als een gemeente rond de inwerkingtredingsdatum tot het inzicht zou komen dat
haar voor de inwerkingtreding van deze wet vastgestelde transitievisie warmte aanpassing
behoeft, kan zij voor inwerkingtreding een ontwerpwarmteprogramma in procedure brengen
als programma op grond van artikel 3.4 van de Omgevingswet en dit na inwerkingtreding
vaststellen met toepassing van artikel 3.6, # lid, van de Omgevingswet en de voor
warmteprogramma’s geldende instructieregels.
In de gevallen waarvoor daar niet aan kan worden voldaan, is voorzien om op AMvB-niveau
overgangsrecht op te nemen om te waarborgen dat ook de locaties die zijn opgenomen
in de transitievisie warmte als basis kunnen dienen om in het omgevingsplan te bepalen
dat op termijn een alternatieve warmtevoorziening is voorzien voor die locaties. Daaraan
zullen op AMvB-niveau wel enkele voorwaarden worden gekoppeld. Zo zal een procedurele
eis worden opgenomen waaruit volgt dat bij de voorbereiding van de transitievisie
warmte participatie heeft plaatsgevonden. Anders dan volgt uit het generiek overgangsrecht
uit artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet, zal het volgen van de uitgebreide
voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb niet vereist zijn. Ook zal de
vereiste van plan-mer, als de transitievisie warmte het kader vormt voor mer-(beoordelingsplichtige)
projecten, niet gelden. Wel zal verder de inhoud van de transitievisie warmte moeten
voldoen aan de eisen zoals gesteld in het Klimaatakkoord.
9.2 Inwerkingtreding
Het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt geregeld bij koninklijk
besluit. Dat tijdstip kan voor de verschillende aÒof onderdelen daarvan verschillend
worden vastgesteld. Het voornemen is om de inwerkingtreding te laten plaatsvinden
op 1 juli 2024. Het voornemen is dat op dat moment ook de met dit wetsvoorstel samenhangende
uitvoeringsregels van het Bbl, het Bkl en het Omgevingsbesluit in werking treden.
Bij het bepalen van het tijdstip van inwerkingtreding zal rekening worden gehouden
met de vaste verandermomenten.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I (wijziging Gaswet)
Onderdeel A (wijziging artikel 10 van de Gaswet)
In artikel 10 van de Gaswet zijn de taken voor de netbeheerders in verband met het
beheren en ontwikkelen van hun gastransportnetten opgenomen, waaronder in het zesde
lid de aansluittaak. De aansluittaak omvat een aantal onderdelen, te weten: het op
verzoek realiseren van nieuwe aansluitingen, het in gebruik geven, beheren en onderhouden
van aansluitingen en het wijzigen of verwijderen van aansluitingen. Het zevende lid
van artikel 10 bevat een uitzondering op deze aansluittaak, voor zover het gaat om
het realiseren van nieuwe aansluitingen op het gastransportnet voor nieuwbouw of in
gebieden waar een warmtenet aanwezig is of een andere energie-infrastructuur die in
de verwachte warmtebehoefte kan voorzien. Deze beperking van de aansluittaak is bij
amendement Jetten c.s. bij de Wet voortgang energietransitie in de Gaswet opgenomen
als een eerste stap voor het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. Met dit wetsvoorstel
wordt in een nieuw negende lid een uitzondering op de aansluittaak toegevoegd in het
kader van een volgende stap in het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. Zoals
wordt toegelicht bij artikel II, onderdeel A, van dit wetsvoorstel, is voorzien dat
de gemeenteraad op basis van dit wetsvoorstel de bevoegdheid krijgt om bij maatwerkregel
het aardgasgebruik in wijken te reguleren. Een gemeente kan op basis hiervan in een
omgevingsplan als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet opnemen dat in een bepaalde
wijk vanaf een bepaald moment geen gas meer gebruikt mag worden voor de warmtevoorziening
van gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten worden
verricht, de energievoorziening voor milieubelastende activiteiten. Het nieuwe negende
lid regelt dat als de gemeenteraad in zo’n omgevingsplan heeft besloten tot uitsluiting
van het gebruik van gas, de aansluittaak van de netbeheerder in het gebied dat in
het omgevingsplan is aangewezen, vervalt. Dit geldt vanaf de in het omgevingsplan
gestelde datum waarop het verbod op het gebruik van gas in gaat en voor zover het
gaat om aansluitingen die horen bij een onroerende zaak die onder de reikwijdte van
dat verbod valt. Het college van burgemeester en wethouders kan een besluit nemen
waarmee de datum waarop de aansluittaak van de netbeheerder vervalt wordt uitgesteld
met zes maanden. In de Omgevingswet en een omgevingsplan zal de term gebouw worden
gehanteerd, zoals via een apart wetsvoorstel zal worden gedefinieerd in de bijlage,
onderdeel A, bij de Omgevingswet.156Een aansluiting in de zin van de Gaswet is echter een verbinding tussen het gastransportnetwerk
en een onroerende zaak in de zin van de Wet waardering onroerende zaken (zie artikel 1,
onderdeel m, van de Gaswet). Voor zover de onroerende zaak die bij een aansluiting
hoort onder de reikwijdte van de bepaling in het omgevingsplan valt, vervalt daarvoor
de aansluittaak van de netbeheerder. Het vervallen van de aansluittaak betreft voorts
niet alleen het realiseren van nieuwe aansluitingen, maar alle onderdelen van de aansluittaak,
inclusief het in gebruik geven, beheren en onderhouden of wijzigen van bestaande aansluitingen.
Aangezien een netbeheerder ingevolge artikel 10Aa van de Gaswet alleen wettelijke
taken mag verrichten, betekent dit dat de netbeheerder in het gebied dat in het omgevingsplan
is aangewezen vanaf de in het omgevingsplan gestelde datum waarop het verbod op het
gebruik van gas in gaat, geen nieuwe gasaansluitingen meer realiseert en voor bestaande
aansluitingen het in gebruik geven, beheren en onderhouden tegen die datum dient te
beëindigen.
Door het vervallen van de aansluittaak zal de netbeheerder in het gebied waar de gemeenteraad
ingevolge het besluit tot wijziging van het omgevingsplan het gebruik van gas heeft
uitgesloten, alle buiten gebruik genomen en niet langer beheerde gasaansluitingen
en andere permanent buiten gebruik gestelde onderdelen van het gastransportnet dienen
te verwijderen. Dit valt onder de algemene beheertaak van de netbeheerder zoals opgenomen
in het eerste lid van artikel 10. Om dit te verduidelijken en aan te geven dat het
om een brede beheertaak gaat, die alle aspecten en verantwoordelijkheden van beheren
van een net omvat, waaronder het opruimen van buiten gebruik geraakte onderdelen daarvan,
wordt in het eerste lid de terminologie «in werking te hebben» vervangen door «te
beheren». Dit sluit ook aan bij de formulering in de Gasrichtlijn. Vanaf het moment
dat het besluit tot wijziging van het omgevingsplan als bedoeld in het negende lid
is genomen en de datum waarop het verbod op het gebruik van gas in gaat is gesteld,
is de verwachting dat het aantal gasaansluitingen dat in het gebied in gebruik is
zal afnemen.
Het beëindigen van gasaansluitingen zal waarschijnlijk niet voor het hele gebied in
één keer gebeuren tegen de in het omgevingsplan gestelde einddatum. De verwachting
is dat dit gefaseerd zal gebeuren afhankelijk van het moment waarop gebruikers overgaan
op een andere warmtevoorziening. De netbeheerder kan ervoor kiezen om buiten gebruik
genomen aansluitingen of andere onderdelen van het gastransportnet te blijven beheren
en onderhouden tot een geschikt moment om de leidingen te verwijderen. Bijvoorbeeld
wanneer in een hele straat of cluster van straten aansluitingen en leidingen kunnen
worden verwijderd of de opruimwerkzaamheden gecombineerd kunnen worden met andere
werkzaamheden in de wijk.
Met de wijziging van het tiende lid (nieuw) wordt geregeld dat de ACM een openbaar
register bijhoudt waarin ook de wijken waarvoor in een omgevingsplan is bepaald dat
daar geen gas mag worden gebruikt, zijn opgenomen. Dit is een uitbreiding van het
bestaande gasregister waarin wordt bijgehouden waar de netbeheerders de taak hebben
om nieuwe gasaansluitingen te realiseren. Zo kunnen bijvoorbeeld energieleveranciers
door het raadplegen van dit register voorkomen dat zij in een aangewezen gebied leveringsovereenkomsten
afsluiten met een vaste looptijd die eindigt na de in het omgevingsplan gestelde datum
waarop daar geen gas meer mag worden gebruikt.
Onderdeel B (wijziging artikel 14, tweede lid, Gaswet)
In artikel 14 is de transporttaak voor netbeheerders opgenomen. Een netbeheerder dient
op verzoek een aanbod te doen om transport van gas te verrichten. Met het tweede lid
wordt geregeld dat als ingevolge artikel 10, negende lid, (nieuw) de aansluittaak
niet van toepassing is, de netbeheerder ook geen taak heeft om transport te verrichten
van gas dat wordt ingevoed of afgeleverd via een aansluiting waarvoor de aansluittaak
is vervallen. Aangezien een netbeheerder ingevolge artikel 10Aa van de Gaswet alleen
wettelijke taken mag verrichten, betekent het vervallen van de transporttaak ook dat
de netbeheerder geen uitvoering meer zal kunnen geven aan transportovereenkomsten
die zijn gekoppeld aan aansluitingen in een wijk waar ingevolge het omgevingsplan
geen gas meer mag worden gebruikt. Het is aan de netbeheerder om hier rekening mee
te houden en om dus tijdig deze overeenkomsten te beëindigen.
Onderdeel C (nieuw artikel 62a, Gaswet)
Het voorgestelde nieuwe artikel 62a biedt de gemeenteraad de ruimte om in het kader
van de afbouw van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving en de transitie naar
een meer duurzame vorm van warmtevoorziening van gebouwen in een omgevingsplan regels
te stellen gericht op het uitsluiten van gas als warmtevoorziening van gebouwen en,
voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten worden verricht, het
uitsluiten van gas als energievoorziening van milieubelastende activiteiten. Onder
de warmtevoorziening van gebouwen wordt ook gezien gas dat wordt gebruikt voor koken.
Dit betekent dat ook in gebieden die reeds zijn voorzien van een warmtenet en waar
enkel gas wordt gebruikt voor koken en/of warm tapwater het gebruik van gas uitsloten
kan worden. Deze bevoegdheid wordt geëxpliciteerd omdat een dergelijk besluit van
de gemeenteraad mede het belang van de energievoorziening betreft. Voor gebouweigenaren
en bewoners van gebouwen in een betreffend gebied heeft dit tot gevolg dat zij geen
gebruik meer kunnen maken van een gasaansluiting en het recht om via die aansluiting
gas getransporteerd en geleverd te krijgen. Dit zijn aspecten die de Gaswet reguleert.
Het voorgaande laat artikel 62 onverlet. Dat betekent dat ook dat provinciale staten
en de gemeenteraad bevoegd zijn en blijven om regels te stellen ten behoeve van andere
belangen, zoals ruimtelijke ordening en milieu, zo lang deze niet feitelijk het transporteren
en het leveren van gas in het belang van de energievoorziening aan regels binden.
Voorts is de bevoegdheid voor de gemeenteraad in artikel 62a ingekaderd. De gemeenteraad
kan het gebruik van gas niet uitsluiten voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
categorieën van gebouwen of categorieën milieubelastende activiteiten die van belang
zijn voor de leveringszekerheid van de energievoorziening. Het kan hier bijvoorbeeld
gaan om op gas gebaseerde productie-installaties van warmte of elektriciteit die bijdragen
aan de leveringszekerheid van een warmtenet of elektriciteitsnet. Het kan ook gaan
om installaties ten behoeve van gasproductie, landelijke gastransport, LNG-installaties
of gasopslagen. Voorts kan het gaan om gebruikers waarvoor de beschikbaarheid van
energie zeer belangrijk is en uitsluiten van gas ten behoeve van een noodvoorziening
nodig voor de leveringszekerheid. Voor de categorieën gebouwen en categorieën milieubelastende
activiteiten die zullen worden aangewezen per AMvB mogen gemeenten geen regels stellen
die het gebruik van gas uitsluiten.
Onderdeel D (wijziging artikel 81b, eerste en derde lid, Gaswet)
Artikel 81b heeft betrekking op het tarievenbesluit dat de ACM jaarlijks dient te
nemen.
Op basis het voorgestelde nieuwe onderdeel i van het eerste lid kan de ACM netbeheerders
de mogelijkheid geven om een voorziening op te bouwen voor toekomstige kosten voor
het verwijderen van aansluitleidingen en andere permanent buiten gebruik gestelde
onderdelen van het gastransportnet. Het is aan de ACM om te bepalen of zij het opbouwen
van een voorziening gepast acht en hoe dit wordt vormgegeven.
Artikel II (wijziging Omgevingswet)
Onderdeel A (wijziging artikel 2.25, derde lid, Omgevingswet)
In artikel 2.25 van de Omgevingswet is geregeld in welke gevallen het Rijk instructieregels
mag stellen over de inhoud en motivering van decentrale regels en inzet van decentrale
instrumenten. Daarin is onder meer bepaald dat instructieregels mogen worden gesteld
over de inhoud en motivering van verplichte programma’s, waar ook het warmteprogramma
onder valt. Dit biedt dus de grondslag om in het Bkl vereisten op te nemen over de
onderdelen die het warmteprogramma moet bevatten, zodat het warmteprogramma overeenkomt
met de transitievisie warmte zoals voorzien in het Klimaatakkoord.
Artikel 2.25 van de Omgevingswet beperkt daarnaast de mogelijkheden van het Rijk om
instructieregels over decentrale regelgeving te stellen tot gevallen waarin medebewind
van andere overheden wordt gevorderd. In het derde lid van artikel 2.25 wordt toegevoegd
dat het Rijk instructieregels kan stellen over regels in het omgevingsplan, voor zover
die regels gaan over het treffen van gelijkwaardige maatregelen ten opzichte van een
in een maatwerkregel voorgeschreven maatregel. Bij het opstellen van de Omgevingswet
is over het hoofd gezien dat behoefte zou kunnen ontstaan aan dit soort instructieregels,
omdat die tot op heden niet bestaan. Op dit moment bestaat niet het voornemen dergelijke
regels te stellen, maar desalniettemin wordt voorgesteld deze omissie te repareren
omdat in de toekomst wel behoefte zou kunnen bestaan aan dat type instructieregels.
Onderdeel B (wijziging artikel 3.6 Omgevingswet)
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat iedere gemeente uiterlijk 31 december 2021
een transitievisie warmte heeft vastgesteld en dat die vervolgens elke vijf jaar wordt
geactualiseerd. Het voorgestelde nieuwe lid van artikel 3.6 van de Omgevingswet bevat
de juridische uitwerking van deze afspraak. Daarin is bepaald dat het college van
burgemeester en wethouders in het kader van de verduurzaming van de warmtevoorziening
verplicht zijn voor het grondgebied van de gemeente een warmteprogramma vast te stellen
voor de bestaande gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende activiteiten
worden verricht, de energievoorziening voor milieubelastende activiteiten. Het warmteprogramma
is gelijk aan wat in het Klimaatakkoord is aangeduid als de transitievisie warmte.
De benaming «transitievisie» is niet gehandhaafd, omdat de term «visie» al wordt gebruikt
onder de Omgevingswet voor het instrument van de omgevingsvisie.
De bepaling is opgenomen in het voorgestelde nieuwe lid van artikel 3.6 van de Omgevingswet.
De inhoudelijke eisen waaraan dat programma in ieder geval moet voldoen, worden op
grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet als instructieregels opgenomen
in het Bkl. Deze regels komen overeen met de omschrijving van de transitievisie warmte
in het Klimaatakkoord.
Uit het nieuwe artikel blijkt dat het warmteprogramma betrekking heeft op de verduurzaming
van de energievoorziening van bestaande gebouwen en voor milieubelastende activiteiten
die op dezelfde locatie worden verricht. Het kan daarbij gaan om de voorzieningen
voor ruimteverwarming, voor huishoudelijk koken of voor warm tapwater. Als een wijk
wordt verduurzaamd, zullen ook bedrijven in die wijk moeten overstappen naar een andere
vorm van energievoorziening. Het gaat daarbij niet alleen om gebouwgebonden gebruik,
maar ook om het gasgebruik voor de energievoorziening van processen. Zoals aangegeven
in paragraaf 3.1.1 zal op AMvB-niveau nader worden bepaald welke categorieën milieubelastende
activiteiten niet onder de wijkgerichte aanpak vallen. Deze categorieën kunnen worden
uitgesloten, omdat de wijkgerichte aanpak volgens het Klimaatakkoord gericht is op
de gebouwde omgeving en voor de verduurzaming van de (zware) industrie andere beleidslijnen
zijn uitgezet.
Vanwege de samenloop met het wetsvoorstel Wet versterking regie op de volkshuisvesting,
dat ook een nieuw lid toevoegt aan artikel 3.6 van de Omgevingswet, is bij de aanduiding
van het nieuwe lid het symbool «#» gebruikt. Dit omdat nog niet duidelijk is welke
wijziging als eerst in werking zal treden. Het hekje zal in de drukproeffase worden
ingevuld, en het tussen blokhaken geplaatste deel van de wijzigingsopdracht wordt
dan geschrapt.
Ter volledigheid wordt nog gewezen op artikel 16.77b, derde lid, van de Omgevingswet.
Vanwege de toepasselijkheid van artikel 3:42 van de Awb gelden bepaalde regels voor
de bekendmaking voor onder meer het warmteprogramma en het omgevingsplan. Zo moet
de bekendmaking van het warmteprogramma voldoen aan de daarvoor vaststelde publicatiestandaarden,
namelijk de STOP/TPOD-standaard. Het warmteprogramma moet worden gepubliceerd via
de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB), zodat het vervolgens
ook in het Digitaal Stelsel Omgevingswet – Landelijke Voorziening (DSO-LV) terecht
komen.
Onderdeel C (wijziging artikel 4.21, tweede lid, Omgevingswet)
Artikel 4.3, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet bepaalt dat bij algemene maatregel
van bestuur rijksregels worden gesteld over een aantal activiteiten met betrekking
tot gebouwen en andere bouwwerken. Die grondslag is nader uitgewerkt in artikel 4.21,
eerste lid, van de Omgevingswet, dat voorschrijft dat die rijksregels moeten worden
gesteld vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid (waarbij duurzaamheid
kan worden gezien als een verzameling van bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu157). Die rijksregels zijn gesteld in het Bbl. Het tweede lid van artikel 4.21 van de
Omgevingswet geeft aan waartoe de in het eerste lid van dat artikel bedoelde regels
in ieder geval moeten strekken, waarbij onder meer het waarborgen van de minimumkwaliteit
en het brandveilig gebruik van bouwwerken zijn genoemd. In die (niet-limitatieve)
opsomming in dat tweede lid is het verduurzamen van bestaande gebouwen niet expliciet
genoemd. Vanuit juridisch oogpunt is dat ook niet noodzakelijk om regels over dat
onderwerp te kunnen stellen; in samenhang met de in artikel 4.21, eerste lid, van
die wet genoemde oogmerken biedt artikel 4.3, eerste lid, van de Omgevingswet al voldoende
wettelijke grondslag voor het stellen van algemene rijksregels over het verduurzamen
van nieuwe en bestaande gebouwen. Het Bbl bevat dan ook al diverse regels over de
energiezuinigheid van gebouwen en het gebruik van hernieuwbare energie. Het is gewenst
om het verduurzamen van de energievoorziening van bestaande gebouwen expliciet te
benoemen in de opsomming in artikel 4.21, tweede lid, van de Omgevingswet. Hiermee
wordt ook uitdrukkelijk een opdracht gegeven aan de AMvB-regelgever om hierover regels
te stellen. Hiermee kan worden gedacht aan regels die tot uitdrukking brengen dat
de gemeente, via maatwerkregels, kan bepalen dat er op een bepaald moment niet langer
gebruik mag worden gemaakt van aardgas in een bepaalde wijk en dat in plaats daarvan
gebouwen worden aangesloten op een duurzaam alternatief. Ook kan worden gedacht aan
het verbieden van de overstap naar andere fossiele brandstoffen verboden en dat als
een gebouw wordt verwarmd, daarvoor een geschikte (binnen)installatie aanwezig moet
zijn. De afspraken uit het Klimaatakkoord accentueren het grote belang van verduurzaming
van de bestaande gebouwenvoorraad. Die verduurzamingsopgave is onvermijdelijk om de
doelstellingen van het Klimaatakkoord ten aanzien van de gebouwde omgeving te kunnen
bereiken. Die opgave is – met 7,5 miljoen woningen en 1 miljoen andere gebouwen in
de periode tot 2050 – omvangrijk en de transitie raakt bovendien vele gebouweigenaren
en huurders. Het algemeen belang en de aard en omvang van de verduurzamingsopgave
rechtvaardigen een expliciete grondslag op wetsniveau.
Opgemerkt wordt dat een vergelijkbare wijziging in artikel 4.22, dat oogmerk en strekking
van de rijksregels voor milieubelastende activiteit bepaalt, niet nodig is. Het aardgasvrij
maken van milieubelastende activiteiten valt binnen het oogmerk «bescherming van het
milieu». Op grond van de regels in het Bal heeft de gemeente al de bevoegdheid om
met het oog daarop maatwerkregels te stellen.
Onderdelen D en E (wijziging artikel 20.2, zevende lid, en nieuw artikel 20.7a Omgevingswet)
In onderdeel D wordt artikel 20.2, zevende lid, van de Omgevingswet aangepast. In
dat artikel is een grondslag opgenomen voor het verzamelen en verstrekken van gegevens
in het kader van monitoring ook door anderen dan bestuursorganen, te weten rechtspersonen
die over die gegevens beschikken op grond van een wettelijke taak. Het huidige artikel 20.2,
zevende lid, biedt namelijk alleen de grondslag om regels te stellen over het verzamelen
en verstrekken van voor de monitoring relevante gegevens door daarbij aangewezen bestuursorganen.
Voor het kunnen monitoren van de verduurzaming van de energievoorziening van gebouwen
door gemeenten zijn gegevens nodig die in bezit zijn bij de Dienst voor het Kadaster
en de openbare registers en netbeheerders. Zij beschikken over die gegevens op grond
van hun wettelijke taak. Hoewel de Dienst voor het Kadaster en de openbare registers
een bestuursorgaan is, geldt dit niet voor netbeheerders. Met deze voorgestelde wijziging
kan bij onder meer AMvB een rechtspersoon die over bepaalde gegevens op grond van
zijn wettelijke taak beschikt, worden aangewezen om die gegevens die voor monitoring
relevant zijn te verzamelen en die te verstrekken aan het bestuursorgaan dat met de
uitvoering is belast. In het kader van dit wetsvoorstel ligt de uitvoering bij het
college van burgemeester en wethouders.
Daarnaast is in onderdeel E een nieuw artikel 20.7a toegevoegd. Beperkingen in de
Kadasterwet en de energiewetgeving maken dat de primaire houders van de gegevens (de
Dienst voor het Kadaster en de openbare registers en de netbeheerders) niet zonder
meer gegevens kunnen delen met de gemeente. Bepaalde gegevens zijn voor gemeenten
nodig om, naarmate de plannen van de gemeente voor de wijkgerichte aanpak concreter
worden, bewoners en gebouweigenaren bij die plannen te betrekken. Daarnaast zal de
gemeente gegevens moeten verzamelen over de (huidige en toekomstige) aansluiting van
gebouwen op een bron voor warmte en overige energie door deze op te vragen bij de
netbeheerder. Gemeenten moeten zich ervan gaan vergewissen dat het alternatief voor
aardgas daadwerkelijk beschikbaar is voordat het transport van aardgas kan worden
stopgezet, ook wanneer een gebouweigenaar voor een eigen alternatief kiest. Dit wetsvoorstel
regelt dat deze gegevens, genoemd in onderdeel a en b van artikel 20.7a, verzameld
en verstrekt kunnen worden.
Een nadere inhoudelijke toelichting op de gewenste gegevensverzameling is opgenomen
in paragraaf 3.2.4. Daarnaast is in paragraaf 4.5 ingegaan op de verhouding met de
Algemene verordening gegevensbescherming.
Artikel III (Energiewet)
Op het moment dat de Energiewet in werking treedt, komt de gaswet te vervallen. In
Artikel III van deze wet wordt het wetsvoorstel Energiewet aangepast zodat de wijzigingen
die zijn voorzien voor Gaswet, ook worden overgenomen in de Energiewet.
Artikel IV (evaluatie)
Vanwege de complexiteit van de warmtetransitie wordt van belang geacht dat de wet
binnen vijf jaar na inwerkingtreding wordt geëvalueerd, waarbij de doeltreffendheid
en de effecten van dit wetsvoorstel in de praktijk worden onderzocht. Daarbij wordt
in ieder geval aandacht besteed aan de doeltreffendheid van het wetsvoorstel in relatie
tot de landelijke doelstellingen. Ook wordt in ieder geval aandacht besteed aan de
beschikbaarheid van groen gas en de betaalbaarheid van wijken die nog niet zijn opgenomen
in een warmteprogramma.
Deze memorie van toelichting wordt mede namens de Minister voor Klimaat en Energie
ondertekend.
De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H.M. de Jonge, minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Tegen |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Tegen |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.