Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 februari 2023 en het nader rapport d.d. 22 juni 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 november 2022, nr. 2022002536,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 februari 2023, nr. W17.22.00172/IV, bied ik U hierbij aan.

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het
maken van enkele opmerkingen en de Afdeling adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 23 november 2022, no. 2022002536, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 en de Tunnelwet Westerschelde
in verband met de implementatie van de herziene Eurovignetrichtlijn, met memorie van
toelichting.

Met het wetsvoorstel wordt de herziene Eurovignetrichtlijn voor zover nodig geïmplementeerd
in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 (hierna: Wet TTH) en
in de Tunnelwet Westerschelde. De herziene Eurovignetrichtlijn schrapt de mogelijkheid
om het toltarief naar euro-emissieklasse te differentiëren. In plaats daarvan wordt
differentiatie op basis van CO2-emissieklasse voorgeschreven. Voor wat betreft de Blankenburgverbinding en ViA15
wordt een beroep gedaan op een in de Eurovignetrichtlijn voorziene uitzonderingclausule
op de verplichting om toltarieven te differentiëren naar CO2-emissieklasse, hetgeen volgens de toelichting tot gevolg heeft dat het merendeel
van de bepalingen in de richtlijn niet van toepassing is.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de motivering
dat aan de voorwaarden voor een beroep op de uitzonderingsclausule is voldaan. Tevens
adviseert de Afdeling mededeling te doen aan de Commissie van het beroep op de uitzonderingsclausule
indien daaraan wordt vastgehouden. In verband hiermee is aanpassing van de toelichting
en zo nodig het voorstel wenselijk.

De Eurovignetrichtlijn bevat de mogelijkheid voor lidstaten om de verplichting om
de toltarieven te differentiëren naar CO2-emissieklasse niet toe te passen op bruggen, tunnels en bergpassen. Lidstaten kunnen
daarvoor kiezen indien differentiatie technisch niet werkbaar is of tot gevolg zou
hebben dat de meest vervuilende voertuigen zouden omrijden met negatieve gevolgen
voor de verkeersveiligheid en de volksgezondheid. Omdat dit het geval zou zijn, wordt
van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Uit de toelichting blijkt niet dat de Commissie
van dat voornemen in kennis is gesteld, zoals wordt voorgeschreven in de Eurovignetrichtlijn.

Onder een eerdere versie van de Eurovignetrichtlijn is wel een mededeling gedaan voor
de trajecten Blankenburgverbinding en ViA15, waarbij een beroep werd gedaan op vergelijkbare
uitzonderingsgronden. In de beoordeling heeft de Commissie destijds aangegeven dat
aan de uitzonderingsvoorwaarden werd voldaan.

De Afdeling wijst erop dat de uitzonderingsmogelijkheid in het nieuwe artikel 7, vierde
lid, van de Eurovignetrichtlijn beperkter is dan de uitzondering onder de eerdere
versie van de richtlijn. In de eerste plaats kan de genoemde uitzonderingsmogelijkheid
ook aldus worden begrepen dat zij alleen ziet op situaties waarin voor het gebruik
van bruggen, tunnels en bergpassen op een en hetzelfde traject zowel tolgelden als
gebruiksrechten worden geheven. Die situatie is niet aan de orde op de genoemde trajecten.
In de tweede plaats is de nieuwe uitzondering beperkt tot het gebruik van bruggen,
tunnels en bergpassen. Aangezien slechts een deel van de Blankenburgverbinding en
ViA15 respectievelijk een tunnel en een brug betreft, rijst de vraag of voor het gehele
traject kan worden afgezien van differentiatie naar CO2-emissieklasse.

De wijzigingen ten opzichte van de uitzonderingsbepaling zoals die luidde ten tijde
van de reeds gedane mededeling zijn van belang voor de vraag of wordt voldaan aan
de voorwaarden van de huidige uitzonderingsbepaling. De Afdeling heeft hierover een
beschouwing in de toelichting gemist. Indien wordt vastgehouden aan het beroep op
de uitzonderingsclausule, adviseert de Afdeling in de toelichting alsnog nader te
motiveren waarom aan de voorwaarden van de uitzonderingsclausule wordt voldaan. Voorts
adviseert de Afdeling dat opnieuw mededeling wordt gedaan aan de Commissie waarmee
zij in kennis wordt gesteld van het besluit om af te zien van differentiatie naar
CO2-emissieklasse.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De Afdeling adviseert om in de toelichting bij het wetsvoorstel duidelijker te motiveren
waarom wordt voldaan aan de voorwaarden voor het gebruik van de uitzonderingsclausule
in de Eurovignetrichtlijn. Daarnaast adviseert de Afdeling om de Europese Commissie
opnieuw in kennis te stellen van het gebruik van de uitzondering om het toltarief
niet te differentiëren naar CO2-emissieklasse.

De Afdeling adviseert de toelichting te verduidelijken op het gebruik van de uitzondering.
De opmerking van de Afdeling is tweeledig.

Om te beginnen merkt de Afdeling op dat de uitzondering ziet op bruggen, tunnels en
bergpassen. De aanleg van de Blankenburgverbinding en de ViA15 betreft echter niet
alleen de aanleg van respectievelijk een tunnel onder het Scheur (voor de Blankenburgverbinding)
en een brug over het Pannerdensch Kanaal (voor de ViA15), maar ook de realisatie van
de overige wegvakken van de ViA15 en de aansluiting op het bestaande wegennet (voor
beide verbindingen). Daarom stelt de Afdeling de vraag of de toltarieven voor zware
bedrijfsvoertuigen op de andere wegvakken, anders dan de tunnel en de brug, niet gedifferentieerd
moeten worden naar CO2-emissie. Doel van de tolheffing is echter niet om de totale kosten voor realisatie
van deze projecten te dekken, maar uitsluitend een (beperkt) deel hiervan. De tolheffing
wordt in de vorm van een puntheffing geheven waarbij niet per afgelegde kilometer
wordt betaald, maar voor het passeren van de brug respectievelijk de tunnel. Het wegvak
vanaf de eerste aansluiting voor de tunnel en brug tot de eerste aansluiting na de
tunnel en brug wordt daarbij in aanmerking genomen. Op de andere nieuw te realiseren
en aan te passen wegvakken wordt derhalve geen tol geheven. CO2-differentiatie van de tijdelijke tolheffing is op deze wegvakken daarom niet aan
de orde.

Als tweede geeft de Afdeling aan dat mogelijk een relatie bestaat tussen de criteria
in de eerste alinea van artikel 7, vierde lid, en de uitzondering in de tweede alinea
van artikel 7, vierde lid, van de Eurovignetrichtlijn. In de eerste alinea wordt aangegeven
dat indien sprake is van het heffen van tolgelden op bruggen, tunnels of bergpassen
een lidstaat gelijktijdig gebruiksrechten mag heffen op dat traject. In de tweede
alinea staat dat voor bruggen, tunnels en bergpassen een uitzondering kan worden toegepast
waardoor het toltarief niet naar CO2-emissie hoeft te worden gedifferentieerd. De uitzondering kan worden toegepast onder
de voorwaarden dat differentiatie technisch niet werkbaar is of dat differentiatie
er toe zou leiden dat de meest vervuilende voertuigen omrijden met negatieve gevolgen
voor de verkeersveiligheid en de volksgezondheid. De Afdeling geeft aan dat niet valt
uit te sluiten dat slechts gebruik kan worden gemaakt van de uitzondering (alinea
2) als sprake is van een tolgebied waar ook gebruiksrechten worden geheven (alinea
1). De regering is van mening dat de criteria in de eerste alinea los moeten worden
gelezen van de uitzondering in de tweede alinea. Tijdens de onderhandelingen over
de herziene richtlijn is de uitzonderingsmogelijkheid voor tolgebieden waarbij differentiatie
technisch niet uitvoerbaar is juist door Nederland aangedragen. Uit de onderhandelingen
en verdere communicatie met de Europese Commissie is niet gebleken dat beoogd was
deze uitzondering te laten vervallen met het uitfaseren van gebruiksrechten zoals
geregeld onder de herziene richtlijn.

Momenteel geldt voor vrachtvoertuigen van boven de 12 ton het Eurovignet2. Het Eurovignet is een op tijd gebaseerde heffing en derhalve een gebruiksrecht.
Dit betekent dat op het moment dat de Blankenburgverbinding in 2024 open gaat, er
sprake is van het gelijktijdig heffen van tolgelden en gebruiksrechten. Zodra de vrachtwagenheffing
wordt ingevoerd, vervalt het Eurovignet op de Nederlandse wegen en daarmee het gebruiksrecht
voor vrachtvoertuigen. Naar verwachting zal de vrachtwagenheffing in 2026 van start
gaan. Tot die tijd wordt hoe dan ook voldaan aan de mogelijke onderlinge samenhang
tussen de criteria uit de eerste alinea en de voorwaarden voor uitzondering uit de
tweede alinea van artikel 7, vierde lid, van de Eurovignetrichtlijn en hoeft het tarief
niet gedifferentieerd te worden op basis van CO2-emissies. Na mededeling van Nederland heeft de Europese Commissie bevestigd dat tot
de start van de vrachtwagenheffing voldaan wordt aan de criteria en voorwaarden van
de uitzondering. De regering zal nader in gesprek gaan met de Europese Commissie over
de verdere toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid onder artikel 7, vierde lid.

Indien uit de nadere afstemming met de Commissie blijkt dat de eerste en de tweede
alinea van artikel 7, vierde lid, inderdaad in onderlinge samenhang zouden moeten
worden gelezen, dan zullen voor zware bedrijfsvoertuigen die gebruik maken van de
tijdelijke tolheffing noodzakelijkerwijs de consequenties in beeld moeten worden gebracht.
Doordat in voorkomend geval pas vanaf de start van de vrachtwagenheffing voldaan hoeft
te worden aan deze verplichting, is hier nog voldoende tijd voor.

Naar aanleiding van voorafgaande overwegingen is de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel op een aantal plaatsen aangepast. Zo is in paragraaf 2 «Implementatiewetgeving»
en 3 «hoofdlijnen van het voorstel» een passage toegevoegd over het gebruik van de
uitzondering, of is de bestaande passage aangepast.

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om enkele technische wijzigingen door
te voeren in het wetsvoorstel.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de (gewijzigde) memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers