Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 382 Wijziging van de Wet hergebruik van overheidsinformatie en enkele andere wetten in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2019/1024/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie (Wet implementatie Open data richtlijn)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Dit wetsvoorstel implementeert richtlijn 2019/1024/EU (hierna: «de richtlijn») van
het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2013/37/EU. Onderaan
deze toelichting is de transponeringstabel opgenomen. Het wetsvoorstel wijzigt primair
de Wet hergebruik van overheidsinformatie (hierna: «de Who»). Daarnaast worden in
enkele andere wetten beperkte wijzigingen aangebracht. Hergebruik in de context van
de Who is het gebruik van reeds openbare gegevens die zich (meestal) bij een overheidsorganisatie
bevinden, voor een ander doel dan waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn geproduceerd
of verzameld. Deze openbare overheidsinformatie kan waarde hebben voor partijen buiten
de overheid. Op basis van overheidsinformatie kunnen nieuwe producten en diensten
met uiteenlopende doeleinden worden ontwikkeld. Het doel van hergebruik is dan ook
om digitale innovatie te stimuleren, in zowel de publieke sector als in de digitale
economie. Innovatief hergebruik door burgers en bedrijven kan publieke informatie
toegankelijker maken, ervoor zorgen dat publieke taken beter worden vervuld en toegevoegde
waarde op markt creëren. Onderzoek wijst uit dat de maatschappelijke baten van het
openstellen van overheidsdata naar verwachting tussen de 1,5 tot 70 keer zo groot
zijn als de kosten daarvan.1 Overheidsinformatie is bovendien met publieke middelen gegenereerd en dient daarom
dat publiek ten dienste te zijn. Het zo herbruikbaar mogelijk aanbieden van gegevens
voor iedereen wordt ook wel «open data» genoemd.
Benadrukt moet worden dat de Who niet gaat over de vraag welke informatie wanneer
openbaar moet worden. Dat is een vraag die voornamelijk wordt beantwoord door de Wet
open overheid (hierna: «de Woo») en voorheen door de Wet openbaarheid van bestuur
(hierna: «de Wob»). De Who ziet alleen op (bepaalde) gegevens die al openbaar zijn
(bijvoorbeeld omdat ze onder de Woo vallen) en stelt vervolgens eisen aan de manier
waarop en de voorwaarden waaronder die gegevens moeten worden aangeboden voor hergebruik.
Wel wordt in het onderhavige wetsvoorstel in inspanningsverplichting toegevoegd voor
overheidsorganisaties om hun documenten zoveel mogelijk te ontwerpen en vervaardigen
op een manier dat de documenten zich vervolgens zoveel mogelijk lenen voor openheid
en hergebruik. Hierdoor wordt de Who ook (beperkt) van invloed op het proces voorafgaand
aan openbaarmaking.
1.2 Strekking van het wetsvoorstel
De Who kent al diverse hergebruikverplichtingen voor overheidsorganisaties. Kortgezegd
is dit voorstel een uitbreiding van die verplichtingen. Het gaat om regels voor bepaalde
soorten gegevens om ze nog toegankelijker te maken. Ook vindt een uitbreiding plaats
van typen organisaties die onder de hergebruikregels vallen. Er worden hogere en nadere
eisen gesteld aan de manier waarop gegevens beschikbaar moeten worden gesteld, waaronder
verdere beperkingen aan mogelijkheden om financiële compensatie te vragen voor het
aanbieden van gegevens en verdere beperking van de mogelijkheden om gegevens aan te
bieden door middel van een exclusieve overeenkomst met een partij. Daarnaast worden
overheidsorganisaties ook opgeroepen om actief openheidsbeleid te voeren en zich in
het algemeen in te spannen om gegevens zoveel mogelijk actief voor hergebruik aan
te bieden. In paragraaf 1.4 worden de belangrijkste wijzigingen nog eens puntsgewijs
opgesomd. Al deze onderwerpen zullen in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting
verder worden uitgewerkt.
1.3 Achtergrond
Op 22 december 2005 is de richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad
van de Europese Unie van 17 november 2003 inzake hergebruik van overheidsinformatie
geïmplementeerd in hoofdstuk V-A van de Wob.
Op 26 juni 2013 is richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie vastgesteld.
Deze wijzigingsrichtlijn is op 18 juli 2015 in nationale wetgeving omgezet, in de
Wet hergebruik van overheidsinformatie, waarbij hoofdstuk V-A van de Wob is komen
te vervallen.
Op 20 juni 2019 is richtlijn 2019/1024/EU («de richtlijn») van het Europees Parlement
en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2013/37/EU vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel
vormt de implementatie hiervan.
Sinds de totstandkoming van richtlijn 2003/98/EG in 2003 en de wijziging in 2013 is
de hoeveelheid data, documenten en informatie in de wereld, inclusief overheidsgegevens,
exponentieel toegenomen en worden steeds meer nieuwe soorten gegevens gegenereerd
en verzameld. Tegelijkertijd wordt analyse, opslag en de verwerking van gegevens door
de ontwikkeling van technologie steeds eenvoudiger en goedkoper.
De gewijzigde richtlijn is in de loop van 2017 en 2018 geëvalueerd op basis van openbare
consultatie en een impactanalyse over de centrale thema’s van de richtlijn, zoals
tarieven, gebruiksvoorwaarden en reikwijdte.2 De evaluatie en de resultaten uit de consultatie vormden aanleiding voor het wijzigingsvoorstel
van de richtlijn dat op 25 april 2018 is gepresenteerd.
De Europese Commissie concludeerde op basis van de evaluatie dat de richtlijn voor
de basisvoorwaarden heeft gezorgd om hergebruik van overheidsinformatie in de hele
EU te stimuleren en dat er sinds de invoering veel vooruitgang is geboekt. Zo is commercieel
hergebruik van overheidsinformatie op dit moment toegestaan, zijn monopolies ontmanteld,
is er eerlijke concurrentie ontstaan, zijn de tarieven gedaald en is de transparantie
toegenomen. Toch zijn niet alle belemmeringen verdwenen.
Gegevens die gegenereerd worden door de transport- en nuts-sectoren, vielen niet onder
de reikwijdte, terwijl ze van grote waarde voor hergebruik kunnen zijn. Datzelfde
gold voor onderzoeksgegevens die met publieke middelen zijn gefinancierd. Dynamische
gegevens zijn daarnaast een van de commercieel meest waardevolle gegevens, die gebruikt
kunnen worden voor producten en diensten die informatie in real-time kunnen aanbieden.
De Commissie stelt vast dat op Europese schaal het real-time aanbieden van dynamische
data door openbare lichamen met gebruik van «application programming interfaces» (hierna:
«API’s») nog zeldzaam is. Ook is het van belang de markttoegang voor kleine en middelgrote
bedrijven veilig te stellen, door de kosten voor hergebruik transparant vast te stellen
en zo laag mogelijk te houden. Het doorbreken van exclusiviteitsarrangementen met
private partijen is in dit licht ook van belang. Het ondersteunen van de verdere ontwikkeling
van artificiële intelligentie (hierna: «AI») door openbare overheidsinformatie toegankelijk
te maken voor hergebruik, wordt met deze recente wijziging in het bijzonder beoogd.
1.4 Belangrijkste wijzigingen
De implementatie van de richtlijn ziet primair op de volgende belangrijke wijzigingen
in de Who:
– Het verlagen van barrières voor markttoegang voor kleine en middelgrote bedrijven,
door voor (overheids)organisaties de mogelijkheden te verkleinen om hogere kosten
te rekenen dan slechts marginale kosten voor hergebruik. Het Kadaster, de Kamer van
Koophandel (hierna: «de KvK») en de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: de «RDW»)
mogen voor de meeste soorten gegevens een hoger tarief in rekening brengen, omdat
zij voor hun werkzaamheden inkomsten ontvangen op basis van het profijtbeginsel («de
gebruiker betaalt»), waardoor zij (deels) afhankelijk zijn van deze inkomsten. Alle
gehanteerde tarieven moeten op voorhand bekend worden gemaakt. Ook moet inzage worden
gegeven in de manier waarop de tarieven tot stand zijn gekomen. Overigens staat het
instellingen vrij om lagere of helemaal geen vergoedingen te vragen, dat wordt door
de richtlijn gestimuleerd;
– Het vergroten van toegang tot gegevens door nieuwe soorten van publieke en publiek
gefinancierde gegevens onder de richtlijn te brengen, te weten gegevens van overheidsbedrijven
in de transport- en nutssectoren, en ook onderzoeksgegevens waarvan de productie publiek
gefinancierd is. Wel krijgen deze instellingen vanwege hun bijzondere karakter een
afwijkende positie;
– Het beperken van de voorsprong van eerste marktpartijen, waardoor grote bedrijven
voorrang krijgen en waarmee het potentiële aantal hergebruikers wordt beperkt, door
een meer transparant proces te verplichten bij het aangaan van publiek-private samenwerkingsverbanden;
– Het vergroten van kansen voor bedrijven en ontwikkelaars door het aanmoedigen van
het aanbieden van dynamische gegevens via API’s;
– Het introduceren van een Europees vastgestelde lijst van Specifieke Hoogwaardige Datasets
die in machinaal leesbaar formaat en kosteloos via API’s beschikbaar moeten worden
gesteld. Deze datasets zijn geselecteerd uit de zes thematische categorieën, al is
de Commissie bevoegd om nieuwe thematische categorieën toe te voegen door middel van
een gedelegeerde handeling. De lijst is middels een gedelegeerde handeling door de
Europese Commissie vastgesteld. De in de richtlijn opgenomen zes thematische categorieën
zijn:
o Geospatiale data (bijvoorbeeld postcodes, plaatsnamen, kadastrale kaarten);
o Aardobservatie en milieu (bijvoorbeeld gegevens over biodiversiteit en geologie);
o Meteorologische data (bijvoorbeeld in-situdata afkomstig van instrumenten en weersvoorspellingen);
o Statistiek (bijvoorbeeld demografische en economische indicatoren);
o Bedrijven en eigendom van bedrijven (bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten en registratienummers);
o Mobiliteit (bijvoorbeeld transportnetwerken en gegevens over binnenwateren).
1.5 Opbouw
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 worden enkele
zaken toegelicht die nodig zijn om de context en de werking van de Who en deze wijziging
begrijpelijk te maken. In hoofdstuk 3 wordt omschreven welke uitbreidingen er plaatsvinden
met betrekking tot de reikwijdte van de Who. Specifiek ziet dat op overheidsondernemingen
en op onderzoeksgegevens. Hoofdstuk 4 gaat over de nieuwe speciale regels voor dynamische
gegevens en specifieke hoogwaardige gegevenssets. Hoofdstuk 5 ziet op de wijzigingen
die plaatsvinden op het gebied van tarieven. Hoofdstuk 6 gaat vervolgens in op exclusiviteitsregelingen
en het handelsgeheim en in hoofdstuk 7 worden de overige (inhoudelijke) wijzigingen
behandeld. Verder wordt in hoofdstuk 8 de verhouding met andere relevante wetgeving
uitgelegd en welke wijzigingen er in enkele van die wetten plaats moeten vinden. Hoofdstuk 9
gaat over de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel en uitvoeringslasten voor overheidsorganisaties
zelf, hoofdstuk 10 over de eventuele regeldruk die hieruit voortvloeit voor burgers
en bedrijven, hoofdstuk 11 behandelt privacyaspecten en hoofdstuk 12 bevat (een samenvatting
van) de reacties die zijn ontvangen op het voorstel in het kader van internetconsultatie,
advisering en toetsing. Na het algemene deel van de memorie van toelichting, volgt
een artikelsgewijs deel, waarbij per artikel of onderdeel daarvan de werking wordt
toegelicht. De memorie van toelichting wordt afgesloten met een transponeringstabel,
waarin zichtbaar is gemaakt welke artikelen uit de richtlijn op welke manier zijn
omgezet.
2. Enkele zaken vooraf
2.1 Openbaarheid versus hergebruik
Voordat dieper wordt ingegaan op de wijzigingen die dit wetsvoorstel aanbrengt, is
het nuttig om een toelichting te geven over de plaats van de Who ten opzichte van
de Woo en andere wetten die zien op openbaarheid, en op de betekenis van enkele andere
begrippen.
De Who ziet nadrukkelijk niet op de vraag óf documenten/gegevens openbaar moeten worden
gemaakt. Die vraag wordt (grotendeels) beantwoord door de Woo, maar er zijn ook andere
wetten die overheidsorganisaties verplichten om bepaalde documenten openbaar te maken.
De Who is slechts van toepassing op gegevens die al (op legitieme wijze) openbaar
zijn gemaakt. Dat blijkt uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de
(huidige) Who. Daar staat dat de Who (met uitzondering van artikel 5) niet van toepassing
is op informatie die niet openbaar is op grond van de wet. In de toelichting3 destijds bij dat artikel stond ten aanzien van Wob-verzoeken: «Informatie kan op
grond van een wettelijk voorschrift van een orgaan of instelling openbaar zijn gemaakt,
nadat over de openbaarmaking in het kader van een Wob-verzoek een besluit is genomen,
of door feitelijk handelen van de instelling.» Uit het laatste zinsdeel blijkt dat
«openbaar op grond van de wet» iets breder moet worden opgevat dan alleen openbaarheid
op grond van een wettelijke openbaarmakingsplicht. Ook documenten die vrijwillig op
een legitieme manier openbaar zijn gemaakt, vallen daaronder. De Who is niet van toepassing
op documenten die in strijd met de wet openbaar zijn geworden, bijvoorbeeld door een
datalek of een fout. Indien een dergelijke onbedoelde openbaarmaking echter niet in
strijd was met de wet, zou die overheidsorganisatie er vervolgens voor kunnen kiezen
om de openbaarmaking als «legitiem» te beschouwen en daarna alsnog de Who toe te passen.
De volgende zin uit die toelichting vult aan: «Daaronder kan ook informatie vallen
die nog niet openbaar is gemaakt, als het orgaan of de instelling soortgelijke informatie
gewoonlijk openbaar maakt.» Daaruit volgt dat een verzoek om hergebruik kan worden
gecombineerd met een verzoek om openbaarheid. Strikt genomen ziet het verzoek om hergebruik
dan op gegevens die nog niet openbaar zijn, maar de bedoeling is dat de documenten
dan tegelijkertijd openbaar en geschikt voor hergebruik worden aangeboden.
Openbaarmaking en beschikbaar maken voor hergebruik zijn dus ook twee verschillende
dingen, maar ze liggen wel in elkaars verlengde. Openbaarmaking wil zeggen dat in
principe iedereen toegang heeft tot de betreffende documenten. De gedachte daarachter
is vaak dat de overheid controleerbaar moet zijn, het gaat dus over transparantie.
Maar het feit dat documenten openbaar zijn, betekent nog niet altijd dat men ook vrij
is om met die documenten alles te doen wat men maar wil en het betekent ook niet altijd
dat de documenten worden aangeleverd in een vorm die zich leent voor alle vervolgtoepassingen.
Daarop ziet hergebruik. De gedachte achter hergebruik is vooral economisch en technologisch
van aard. Als documenten toch al openbaar zijn, zou het dan niet erg nuttig zijn als
ze zoveel mogelijk vrij van beperkende rechten worden gepubliceerd en in een toegankelijk
formaat? Veel documenten hebben economische meerwaarde buiten het oorspronkelijke
doel waarvoor ze zijn geproduceerd. Aangezien de productie van overheidsdocumenten
in het algemeen wordt betaald met publiek geld, is het logisch om die meerwaarde ook
weer aan het publiek te doen toekomen. Daar komt bij dat, zeker met het oog op ontwikkelingen
en potentie op het gebied van big data en kunstmatige intelligentie (AI), het erg
handig zou zijn als die documenten of gegevens daaruit worden gepresenteerd in een
gestandaardiseerd formaat, dat door geautomatiseerde systemen goed te verwerken en
te vergelijken is. De Wet hergebruik van overheidsinformatie stimuleert (voornamelijk)
overheidsorganisaties om dat laatste te doen.
2.2 Productie en opslag
Een ander belangrijk punt om te benadrukken, is dat uit de Who zelf geen verplichting
volgt om documenten of gegevens te (blijven) produceren of op te (blijven) slaan.
Dit staat in het voormalige artikel 5, tweede lid, dat wordt verplaatst naar artikel 2,
vijfde lid. In de nieuwe richtlijn staat de betreffende bepaling in artikel 5, vierde
lid. De wet ziet op hergebruik van reeds bestaande gegevens, doorgaans moet dus een
andere primaire reden aan het bestaan van die gegevens ten grondslag liggen. Van organisaties
op wie deze wet van toepassing is, kunnen dan hoogstens eenvoudige bewerkingen op
die gegevens worden gevergd om die documenten geschikt te maken voor hergebruik. Er
hoeft geen onevenredige inspanning te worden geleverd, al kan een organisatie natuurlijk
soms in goed overleg met een verzoeker afspreken om wel een extra inspanning te leveren
en eventueel de marginale kosten daarvoor in rekening te brengen. Indien de primaire
reden voor de productie van een bepaald soort gegeven wegvalt, kan (voor zover het
de Who betreft) met die productie worden gestopt. De hergebruikregels zijn overigens
ook van toepassing op gegevens die als primaire taak van een organisatie voor algemeen
gebruik worden aangeboden. Maar ook in dat geval is niet de Who de reden waarom die
gegevens worden geproduceerd. De Who dwingt ook niet tot opslag van gegevens. Ook
daarvoor geldt dat er primair een andere reden moet zijn om de gegevens op te slaan.
Zeker wanneer het gaat om een grote stroom van constant gegenereerde gegevens, zou
de opslag daarvan vaak onevenredig veel capaciteit vergen van de organisatie die de
gegevens aanbiedt. In dergelijke gevallen kan het voor de hand liggen om de gegevensstroom
wel aan te bieden, maar de gegevens niet zelf op te slaan.
2.3 Persoonsgegevens
Bij «open data» is de bedoeling dat gegevens vrij beschikbaar zijn en voor vrijwel
elk (legaal) doeleinde zijn te gebruiken. Dat vereist dat de gegevens in kwestie niet
gevoelig zijn. De richtlijn kent daarom een aantal beperkingen met betrekking tot
bepaalde typen gegevens, zoals staatsgeheimen, bedrijfsgeheimen en, uiteraard, persoonsgegevens.
Voor het overgrote deel van die gegevens geldt dat als ze te gevoelig zijn om voor
algemeen hergebruik aan te bieden, dat ze dan ook te gevoelig zijn om openbaar te
maken. Aangezien de Who alleen van toepassing is op openbare gegevens, is daarmee
het grootste deel van de gevoelige gegevens al uitgezonderd. De Who heeft dan ook
vooral betrekking op gegevens die nooit een persoonsgegevens zijn geweest en op geanonimiseerde
gegevens. Niet alle persoonsgegevens zijn echter uitgezonderd. Artikel 2, eerste lid,
aanhef en onderdeel g, van de huidige Who bepaalt immers dat de Who niet van toepassing
is op «openbare persoonsgegevens waarvan hergebruik onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor
ze zijn verkregen». «Hergebruik» van persoonsgegevens valt onder de AVG binnen het begrip «verdere verwerking».
Om te toetsen of persoonsgegevens zich lenen voor hergebruik, moet daarom worden gekeken
naar de artikelen 5, eerste lid, onderdeel b en 6, in het bijzonder het vierde lid,
van de AVG. In de Wob- en Woo-praktijk worden de criteria van artikel 6, vierde lid,
van de AVG doorgaans al impliciet toegepast. Bij persoonsgegevens die onder de Who
voor hergebruik beschikbaar worden gemaakt, moet in de praktijk vooral worden gedacht
aan documenten zoals openbare beschikkingen en rechterlijke uitspraken. Daarop rust
geen auteursrecht en het belang van openbaarheid en mogelijk hergebruik van die documenten
voor diverse doeleinden weegt zwaar. Direct identificeerbare persoonsgegevens worden
over het algemeen ook uit die documenten verwijderd voordat ze openbaar worden gemaakt.
Maar omdat het voor de betrokken partijen mogelijk is om de openbare documenten te
koppelen aan natuurlijke personen en de besluiten of uitspraken over het algemeen
wel iets zeggen over de positie van de natuurlijke personen in kwestie, kan in die
gevallen slechts worden gesproken van pseudonimisering en niet van anonimisering.
Gepseudonimiseerde gegevens gelden nog steeds als persoonsgegevens waarop de AVG van
toepassing is. Toch zal in dergelijke gevallen het belang van openbaarheid en hergebruik
meestal zwaarder wegen dan het belang van de bescherming van dergelijke gepseudonimiseerde
persoonsgegevens. Zie hoofdstuk 11 van deze toelichting voor meer informatie over
privacy en gegevensbescherming.
2.4 Enkele begrippen
Het verschil tussen openbaarheid en hergebruik is hierboven uitvoerig aan bod gekomen,
maar er zijn nog enkele andere begrippen die enige aandacht nodig hebben.
In de eerste plaats het begrip «open». Het feit dat data «open» is, hoeft buiten de
context van deze wet niet noodzakelijkerwijze te betekenen dat de gegevens in kwestie
ook openbaar zijn. Zo wordt het onder voorwaarden aanbieden van niet-openbare onderzoeksgegevens
onder de «FAIR»-beginselen doorgaans als «open» aangeduid. De gegevens zijn dan open
in de zin dat de onderzoekers niet proberen de gegevens voor zichzelf houden. Andere
regels, zoals het privacyrecht, kunnen dan echter toch vereisen dat de gegevens niet
zomaar voor iedereen toegankelijk zijn, maar binnen die context wordt dan het adagium
«zo open als mogelijk» gehanteerd. Zie de begripsbepaling bij artikel 1 in het artikelsgewijze
deel van deze toelichting voor meer toelichting op het begrip «FAIR». Ondanks dat
het begrip «open» dus niet altijd «openbaar» hoeft te betekenen, is de Wet hergebruik
van overheidsinformatie alleen van toepassing op gegevens die wel openbaar (kunnen)
zijn. De Who ziet daarmee dus slechts op een deel van de open data.
Verder hebben de begrippen «gegevens», «data», «informatie» en «document» een nadere
toelichting nodig. De korte samenvatting is dat al deze vier begrippen voor de praktijk
van dit wetsvoorstel als nagenoeg uitwisselbaar kunnen worden beschouwd.
«Data» en «gegevens» zijn synoniemen, waarbij «data» van origine Engels is en «gegevens»
het oorspronkelijke Nederlandse woord voor hetzelfde begrip. De laatste jaren wordt
«data» ook in het Nederlands veel gebruikt, zo ook in de richtlijn en her en der in
deze toelichting. Maar om dichter bij het originele Nederlands te blijven en om beter
aan te sluiten op bijvoorbeeld de begrippen uit de Nederlandse versie van de Algemene
Verordening Gegevensbescherming, wordt in de onderhavige wet bijna overal «gegevens»
gebruikt. Uitzondering daarop is bijvoorbeeld het begrip «databank», omdat dat in
de Databankenwet al zo is vastgelegd. Inhoudelijk is het een erg breed begrip en ziet
het op alle feiten, symbolen of wat er dan ook maar kan worden opgeslagen op of in
enig medium. In de praktijk moet vooral worden gedacht een zaken die op papier staan
en alles dat digitaal is opgeslagen.
«Informatie» betekent doorgaans gegevens die enig nut of enige waarde hebben voor
de ontvanger ervan. Een verzoeker hoeft voor het indienen van een Who-verzoek echter
geen belang te stellen en organisaties kunnen (ook op eigen initiatief) niet weigeren
gegevens voor hergebruik aan te bieden met een beroep op het feit dat het voor niemand
(nuttige) informatie is. (Al sluit dat niet uit dat organisaties prioriteren op basis
van de verwachte meerwaarde van gegevens.) Voor de praktijk kan dus in deze wet ook
de term «informatie» worden beschouwd als synoniem van «gegevens» en «data».
Het begrip «document» is iets ingewikkelder. In de richtlijn is dat begrip zo breed
opgezet dat dit in feite ook hetzelfde betekent als «gegeven» of «gegevens». Het begrip
«document» uit de Woo is anders en ziet op «een door een orgaan, persoon of college
als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of
ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke
taak van dat orgaan, die persoon of dat college». De Who sluit in principe bij dit
begrip aan, maar voegt daaraan toe dat ook «een deel» van vastgelegde gegevens hieronder
vallen, om beter aan te sluiten bij het begrip uit de richtlijn. Dit zal materieel
geen verschil tussen de Woo en Who opleveren. Aangezien het documentbegrip uit de
Woo materieel gelijk is gebleven aan het documentbegrip uit de Wob4, komen ook het documentbegrip uit de Who en de Wob materieel overeen. Alle jurisprudentie
over het documentbegrip blijft daarmee ook van toepassing op de Who. Formeel gezien
bestaat een document in de Who uit meerdere gegevens, maar aangezien de aantallen
gegevens voor de werking van deze wet niet uitmaken, kan ook het woord «document»
voor de praktijk van deze wet in de meeste gevallen als synoniem voor «gegevens» worden
beschouwd. Een uitzondering daarop geldt voor de dynamische gegevens. Bij dynamische
gegevens is het nodig om te benadrukken dat een beslissing over hergebruik (en eventuele
voorafgaande openbaarmaking daarvan) ziet op het «document». De gegevens die in dat
document staan, zijn dan aan verandering onderhevig, maar als het document als zodanig
voor hergebruik beschikbaar is gemaakt, is ook elke verandering aan die gegevens beschikbaar
voor hergebruik. Een beslissing over dynamische gegevens moet dus niet worden opgevat
als een beslissing over een toekomstig document, maar als een beslissing over een
bestaand document waarvan de inhoud van moment tot moment kan variëren.
2.5 Who in de praktijk
In de praktijk is de uitwerking van de Who in grote mate afhankelijk van de manier
waarop organisaties open data aanbieden. Hoofdstuk II van de Who verplicht met een
publieke taak belaste instellingen om op verzoeken om hergebruik te reageren. Hoofdstuk II
van de Who vertoont sterke overeenkomsten met hoofdstuk 4 van de Woo. De procedure
rondom een Who-verzoek lijkt dan ook sterk op die van een Woo-verzoek. Voor beiden
geldt bijvoorbeeld dat het verzoek vormvrij is en de verzoeker geen belang hoeft te
stellen. In beide gevallen geldt ook een primaire beslistermijn van maximaal vier
weken, die met twee weken verdaagd kan worden. Een verschil tussen beide procedures
is dat de Woo ertoe verplicht om de informatie tegelijk met de bekendmaking van het
besluit te verstrekken, terwijl de Who ruimte laat om de informatie «zo spoedig mogelijk»
te verstrekken, «maar in ieder geval binnen een termijn die het mogelijk maakt het
potentieel van de informatie volledig te benutten». De termijn moet wel bij het besluit
worden genoemd. Wanneer deze telkens in behandelingen genomen moeten worden, zou dat
onder omstandigheden aanzienlijke capaciteit en middelen kunnen kosten. Wanneer gegevens
echter al als «open data» worden aangeboden via een portaal, website of API, kunnen
verzoeken om hergebruik in velerlei gevallen automatisch worden afgehandeld. Het loont
dus in veel gevallen de moeite om als organisatie te investeren in het automatisch
aanbieden van open data. Het nieuwe wetsvoorstel roept voor bepaalde gegevens een
verplichting in het leven om deze actief beschikbaar te maken (zie paragrafen 3.2
en 4.2 van deze toelichting). Voor overige gegevens wordt een inspanningsverplichting
in het leven geroepen om hetzelfde te doen. Wanneer gegevens actief beschikbaar worden
gemaakt voor hergebruik, is een Who-verzoek in beginsel niet meer nodig. Het kan echter
voorkomen dat een potentiële hergebruiker gegevens beschikbaar wil krijgen onder andere
voorwaarden dan de reeds gestelde voorwaarden. In dat geval kan de verzoeker alsnog
een Who-verzoek indienen, met daarin specifiek de vraag om de gestelde voorwaarden
te wijzigen. Een beslissing op dit verzoek levert een Awb-besluit op, waarop het recht
van bezwaar en beroep uit de Awb van toepassing zijn. Een verzoeker kan dus gebruik
maken van deze procedure om de voorwaarden te laten toetsen door een onafhankelijke
rechter.
Veel organisaties in Nederland hebben reeds zo’n «open data»-portaal en deze zijn
doorzoekbaar via het open data-portaal van de Nederlandse overheid: data.overheid.nl.
Hergebruikers die een verzoek willen indienen kunnen, naast bij de organisatie zelf,
in Nederland ook terecht bij data.overheid.nl, die deze verzoeken zal doorgeleiden
naar de data-houder of anderszins informatie zal verschaffen over de vindbaarheid
en beschikbaarheid van gezochte data. Data is op het portaal ook gesorteerd volgens
thematische categorieën en binnen «data-communities» kunnen vraag- en aanbod van hergebruikers
en organisaties op elkaar worden afgestemd. In de komende jaren worden in het kader
van de interbestuurlijke datastrategie overheid verschillende pilots ontwikkeld voor
het beter vindbaar maken van allerhande soorten data op het portaal – ook data die
niet als open data beschikbaar is. Ook organisaties die data voor hergebruik beschikbaar
willen – of moeten – maken kunnen terecht op het open data portaal van de Nederlandse
overheid. Bijvoorbeeld om te leren van de ervaringen van andere organisaties, voor
veelgestelde vragen en voor voorbeelden van hergebruiktoepassingen met veel impact.
Voor ondersteuning bij het ontwikkelen van API’s kunnen organisaties ook terecht bij
developer.overheid.nl en op de webpagina van de API-strategie van de Nederlandse Overheid5.
3. Uitbreiding van de reikwijdte
Voorheen was de Who slechts van toepassing op «met een publieke taak belaste instellingen».
Dat begrip verwijst naar wat Europeesrechtelijke als «openbaar lichaam» wordt aangeduid.
Omdat «openbaar lichaam» in het Nederlandse bestuursrecht niet hetzelfde betekent,
is destijds gekozen voor een andere benaming in de Who. Zie de toelichting bij dit
begrip destijds voor meer informatie hierover.6 In de praktijk vallen hier in ieder geval bestuursorganen onder, inclusief entiteiten
die op grond van artikel 1:1, tweede lid, van Algemene wet bestuursrecht (hierna:
«Awb») zijn uitgesloten van het bestuursorgaanbegrip. Maar daarnaast ook andere organisaties
die door de overheid worden gefinancierd of op een bepaalde manier onder leiding staan
van overheidsorganisaties, waaronder alle organisaties die worden genoemd in artikel 2.2
van de Woo. Het begrip omvat geen overheidsondernemingen, zij waren onder de vorige
richtlijn uitgesloten. Met de nieuwe richtlijn en deze wetswijziging wordt de reikwijdte
van de Who uitgebreid om ook overheidsondernemingen te dekken en, onder omstandigheden,
onderzoeksgegevens die in beheer zijn van instellingen voor hoger onderwijs, onderzoeksinstellingen
of instellingen die onderzoek financieren.
3.1 Overheidsondernemingen
3.1.1 Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt de Who ook van toepassing op overheidsondernemingen. Zoals
in overweging 24 bij de richtlijn wordt toegelicht, maken lidstaten doorgaans veel
gebruik van overheidsondernemingen om bepaalde publieke taken uit te voeren. Omdat
deze overheidsondernemingen niet onder de werking van de vorige richtlijn (en dus
de Who) vielen, leidde dit echter tot een lage beschikbaarheid van documenten die
bij die werkzaamheden waren betrokken. Om dit gemis te compenseren, worden overheidsondernemingen
ook onder de Who gebracht. Voor hen blijft het aanbieden van gegevens echter wel grotendeels
vrijwillig en gelden ook enkele andere afwijkende regels. Hieronder zal eerst het
begrip «overheidsonderneming» verder worden toegelicht. Vervolgens zullen de afwijkende
regels worden toegelicht.
3.1.2 Het begrip «overheidsonderneming»
Een onderneming wordt als «overheidsonderneming» geclassificeerd, als (een of meerdere)
met een publieke taak belaste instellingen (alleen of gezamenlijk) een overheersende
invloed kunnen uitoefenen op die onderneming en de onderneming bepaalde typen werkzaamheden
uitvoert. Die overheersende invloed kan direct of indirect zijn en kan bestaan uit
hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde
voorschriften. Het zal vaak gaan om bedrijven waarin overheidsorganisaties een meerderheidsbelang
hebben. Die overheersende invloed wordt in ieder geval vermoed aanwezig te zijn als
de met een publieke taak belaste instellingen, rechtstreeks of middellijk, ten aanzien
van die onderneming:
a. de meerderheid van het geplaatste kapitaal van de onderneming bezitten;
b. over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door de onderneming uitgegeven
aandelen beschikken; of
c. meer dan de helft van de leden van het bestuurs-, het leidinggevend of het toezichthoudend
orgaan van de onderneming kunnen aanwijzen.
De aangewezen werkzaamheden zijn, op grond van de richtlijn, het:
i. uitvoeren van activiteiten op de in Richtlijn 2014/25/EU gedefinieerde gebieden;
ii. optreden als exploitant van openbare diensten op grond van artikel 2 van Verordening
(EG) nr. 1370/2007;
iii. als luchtvaartmaatschappij openbaredienstverplichtingen vervullen op grond van artikel 16
van Verordening (EG) nr. 1008/2008, of
iv. als reder openbare diensten verrichten op grond van artikel 4 van Verordening (EEG)
nr. 3577/92;
Volgens overweging 29 bij de richtlijn is het begrip «overheidsonderneming» uit Richtlijn
2014/25/EU ook van toepassing op deze richtlijn. Die richtlijn is in Nederland geïmplementeerd
in de Aanbestedingswet 20127, waarin het begrip «overheidsbedrijf» is gebruikt. Dit betekent dat overheidsbedrijven
die vallen onder de Aanbestedingswet 2012 en werkzaam zijn in een van de in Afdeling
3.1.1. daarvan gedefinieerde gebieden, in ieder geval onder het begrip «overheidsonderneming»
van de Who vallen. Het begrip «overheidsonderneming» is echter wat breder en bevat
ook de hierboven onder ii t/m iv genoemde gebieden.
3.1.3 Afwijkende regels
In de eerste plaats hoeven overheidsondernemingen pas gegevens ter hergebruik aan
te bieden, als zij daar zelf toestemming voor verlenen. Uit de Who volgt geen verplichting
om die toestemming te verlenen, wat betekent dat overheidsondernemingen zelf mogen
bepalen welke gegevens (voor zover die vallen binnen het toepassingsbereik van de
Who) zij voor hergebruik beschikbaar stellen. Áls zij besluiten die gegevens beschikbaar
te stellen, dan zijn daarop vervolgens wel alle rechten en plichten uit de Who van
toepassing, met uitzondering van de afwijkende regels die hier verder nog genoemd
worden.
In de tweede plaats is hoofdstuk II van de Who niet van toepassing op overheidsondernemingen.
Hoofdstuk II ziet op het indienen en behandelen van hergebruikverzoeken en stelt formele
eisen aan de manier waarop een met een publieke taak belaste instelling met zo’n verzoek
om moet gaan. Het staat eenieder in principe vrij om een overheidsonderneming alsnog
vriendelijk te verzoeken om bepaalde gegevens voor hergebruik beschikbaar te maken,
maar zo’n verzoek valt formeel niet onder de Who en op de overheidsonderneming in
kwestie rust geen plicht om daarop in te gaan. Overheidsondernemingen kunnen dus zelf
bepalen of en hoe zij zo’n verzoek honoreren.
In de derde plaats gelden voor overheidsondernemingen op grond van artikel 8, tweede
lid, van de Who iets andere datums waar het aankomt op de uitfasering van exclusieve
rechten. Door hen verleende exclusieve rechten die vóór 16 juli 2019 zijn verleend,
vervallen in beginsel uiterlijk per 17 juli 2049. (Voor met een publieke taak belaste
instelling geldt op grond van het eerste lid dat het moet gaan om exclusieve rechten
die vóór 17 juli 2013 zijn verleend. Die rechten vervallen in beginsel uiterlijk per
18 juli 2043.)
Een vierde afwijking betreft de regels rondom tarifering. De hoofdregel voor specifieke
hoogwaardige gegevenssets, is dat zij kosteloos beschikbaar moeten worden gesteld,
op grond van artikel 9b, eerste lid. Voor overheidsondernemingen geldt dit doorgaans
ook, maar is op grond van het derde lid, onderdeel b, onder omstandigheden een afwijking
mogelijk voor zover de Europese Commissie in een uitvoeringshandeling als bedoeld
in artikel 14, derde lid, van de richtlijn (hierna: HVD-uitvoeringsverordening) een
uitzondering opneemt voor overheidsondernemingen. De eerste HVD-uitvoeringsverordening
is in ieder geval in zijn geheel niet van toepassing op overheidsondernemingen, waardoor
de genoemde situatie zich vooralsnog nog niet voordoet.8 Verder kunnen overheidsondernemingen op grond van artikel 9a, tweede lid, voor het
ter hergebruik aanbieden van (andere) gegevens een volledige vergoeding inclusief
een redelijk rendement op investeringen in rekening brengen. Diezelfde regel geldt
voor met een publieke taak belaste instellingen alleen met betrekking tot het Kadaster,
de KvK en de RDW.
Voor het overige gelden voor hergebruik van gegevens van overheidsondernemingen dezelfde
voorwaarden als voor met een publieke taak belaste instellingen, waaronder de voorwaarden
dat het moet gaan om gegevens die al openbaar zijn en er geen intellectuele eigendomsrechten
van derden op rusten.
3.2 Onderzoeksgegevens
3.2.1 Inleiding
De tweede uitbreiding van de reikwijdte van de Who heeft betrekking op onderzoeksgegevens.
Overweging 27 bij de richtlijn licht toe dat in dergelijke onderzoeksgegevens veel
potentieel zit voor hergebruik en dat het daarom de moeite waard is om ze onder de
Who te brengen. «Onderzoeksgegevens» vallen al onder de begrippen «gegevens» en «documenten»
en zijn daarom onder de vorige versie van de Who al gedekt voor zover ze zich bij
een publieke taak belaste instellingen bevinden. En vanwege de nieuwe uitbreiding
van de reikwijdte van de Who naar overheidsondernemingen, zullen onderzoeksgegevens
die zich bij overheidsondernemingen bevinden natuurlijk ook al onder de reikwijdte
vallen. Maar voorheen was de Who niet van toepassing op onderwijs- en onderzoeksinstellingen.
Een nieuw element in deze richtlijn is dat de richtlijn ook gaat gelden voor onderzoeksgegevens
die zich bevinden bij zogenaamde «publiek gefinancierde onderzoeksinstellingen». Dat
zijn instellingen voor hoger onderwijs, onderzoeksinstellingen en organisaties die
onderzoek financieren (waaronder organisaties die zijn opgericht voor de overdracht
van onderzoeksresultaten). Voor die onderzoeksgegevens gaat een bijzonder regime gaat
gelden. De richtlijn beperkt deze categorie organisaties ook niet tot slechts met
een publieke taak belaste instellingen. Wel moet het gaan om onderzoeksactiviteiten
die met publiek geld zijn gefinancierd. De bijzondere regels voor onderzoeksgegevens
gaan alleen gelden voor die onderzoeksgegevens die aan de voorwaarden voldoen. Voor
gegevens bij andere met een publieke taak belaste instellingen of overheidsondernemingen
die op zichzelf ook als «onderzoeksgegevens» zouden kunnen worden aangeduid, blijven
de «normale» regels gelden die op die organisaties van toepassing zijn, waarbij wel
rekening moet worden gehouden met de nieuwe regels voor specifieke hoogwaardige gegevenssets
en dynamische gegevens. Overigens worden universiteitsbibliotheken steevast onder
«bibliotheken» gerekend en niet onder (een onderdeel van) «instellingen voor hoger
onderwijs». Hieronder zal eerst het begrip «onderzoeksgegevens» worden toegelicht.
Vervolgens zal de nieuwe reikwijdte worden geduid.
3.2.2 Het begrip «onderzoeksgegevens»
Met «onderzoeksgegevens» wordt bedoeld: documenten, die niet zelf een wetenschappelijke
publicatie zijn, maar die worden verzameld of geproduceerd en die als bewijs in het
onderzoeksproces worden gebruikt, of waarvan binnen de onderzoeksgemeenschap algemeen
wordt erkend dat ze noodzakelijk zijn om onderzoeksresultaten te valideren. Overweging
27 bij de richtlijn licht toe dat hierbij moet worden gedacht aan «statistieken, resultaten
van experimenten, metingen, observaties op basis van terreinwerk, enquêteresultaten,
opnames van interviews en beelden», maar ook aan «metadata, specificaties en andere
digitale objecten». Kortom, alle (empirische) gegevens die ten grondslag liggen aan
een wetenschappelijke publicatie, maar niet de (hele) wetenschappelijke publicatie
zelf.
3.2.3 Reikwijdte
De Who wordt van toepassing op onderzoeksgegevens die:
a) geheel of gedeeltelijk met overheidsmiddelen zijn gefinancierd;
b) in beheer zijn van publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties; en
c) via een institutionele of thematische databank openbaar zijn gemaakt.
In overweging 28 bij de richtlijn wordt benadrukt dat bij het herbruikbaar maken van
onderzoeksgegevens wel rekening moet worden gehouden met «aspecten inzake de persoonlijke
levenssfeer, bescherming van persoonsgegevens, vertrouwelijkheid, nationale veiligheid,
rechtmatige handelsbelangen, zoals bedrijfsgeheimen, en intellectuele-eigendomsrechten
van derden. Bovendien dient deze richtlijn niet van toepassing te zijn op onderzoeksgegevens
die niet toegankelijk zijn op grond van nationale veiligheid, landsverdediging of
openbare veiligheid.»
Nieuw in de richtlijn is dus ook de uitbreiding van de reikwijdte naar geheel of gedeeltelijk
door publieke middelen gefinancierde onderzoeksgegevens. Deze onderzoeksgegevens moeten
dan actief kosteloos ter beschikking worden gesteld. Wel gaat het enkel om onderzoeksgegevens
die al openbaar zijn gemaakt in een thematische of institutionele databank en er is
op grond van deze wet geen verplichting om onderzoeksgegevens op die manier openbaar
te maken.
Publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties hoeven, net als overheidsondernemingen,
niet te voldoen aan de eisen van hoofdstuk II. Met andere woorden, zij hoeven verzoeken
om hergebruik niet in behandeling te nemen, al mogen ze natuurlijk wel op vrijwillige
basis ingaan op een dergelijk verzoek.
Het deel van publiek geldelijke financiering dat bepalend is voor de vraag of onderzoeksgegevens
moeten worden gekwalificeerd als «met publiek geld gefinancierde onderzoeksactiviteiten»,
kan per instelling worden bepaald, vanwege de grote verschillen in de juridische vormen
van onderzoeks- en -onderwijsinstellingen. Waar zij soms publieke instellingen zijn,
kunnen zij ook private ondernemingen zijn en zo vele verschillende variëteiten van
publieke en private financieringsstromen tentoonspreiden. In het Coalitieakkoord 2021–2025
staat: «open science en open education worden de norm, mits de nationale veiligheid
hierbij niet in het geding komt.» FAIR data – het zorgen voor vindbare, bereikbare,
interoperabele en herbuikbare onderzoeksdata – is een belangrijk onderdeel van open
science. Het kunnen voortbouwen op bestaande onderzoeksdata of hiermee reproductieonderzoek
kunnen doen is belangrijk ter vergroting van de impact van wetenschap op de maatschappij,
kwaliteit en efficiëntie van onderzoek en vertrouwen voor de wetenschap. Er zijn Europese
en nationale initiatieven die FAIR data initiatieven ontwikkelen en stimuleren zoals
de European Open Science Cloud, het nu voormalig Nationaal Programma Open Science
en de daarvoor in de plaats komende nieuw opgerichte Open Science NL. In Nederland
is het merendeel van de onderzoeksinstellingen aangesloten bij de data repositories
van DANS, het nationale expertisecentrum en repository voor onderzoeksdata, die onderzoeksgegevens
beschikbaar stellen voor hergebruik. En er zijn Digital Competence Centers (DCCs)
opgericht om generieke ondersteuning en hulp te bieden aan onderzoekers binnen een
instelling om onderzoeksgegevens FAIR te maken.
Verder roept artikel 10, eerste lid, van de richtlijn de lidstaten op om «de beschikbaarheid
van onderzoeksgegevens [te ondersteunen] middels nationale beleidsmaatregelen en relevante
acties om met overheidsmiddelen gefinancierde onderzoeksgegevens beschikbaar te stellen
(«openaccessbeleid») volgens het beginsel «open door standaardinstellingen» («open
by default») en verenigbaar met de FAIR-beginselen.» Het initiatief hiertoe ligt bij
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
4. Dynamische gegevens en specifieke hoogwaardige gegevenssets
Naast de hiervoor beschreven uitbreiding van de reikwijdte, worden voor twee soorten
gegevens de regels aangepast en aangescherpt. Het gaat om dynamische gegevens en gegevens
uit specifieke hoogwaardige gegevenssets. Beide wijzigingen zullen hieronder worden
toegelicht.
4.1 Dynamische gegevens
4.1.1 Algemeen
Dynamische gegevens zijn, kortgezegd, gegevens die «live» geüpdatet worden en hun
waarde vooral halen uit het feit dat ze een actuele situatie weergeven. De richtlijn
stelt daarbij in de begripsbepaling dat het met name gaat om gegevens die volatiel
of snel verouderd-zijn. Met «volatiel» wordt in deze context bedoeld dat de waarde
van de gegevens vaak verandert. Artikel 2, achtste lid, van de richtlijn voegt hieraan
toe: «gegevens die door sensoren zijn gegenereerd, worden doorgaans als dynamische gegevens
beschouwd;». In overweging 31 bij de richtlijn worden verder nog milieu-informatie, verkeersinformatie,
satellietgegevens en meteorologische gegevens als voorbeelden genoemd. Dynamische
gegevens hoeven niet constant live gegenereerd te worden, ook gebeurtenisgedreven
gegevens, zoals statusupdates, en handmatig geactualiseerde gegevens kunnen dynamische
gegevens zijn. De overweging voegt daaraan toe dat bij dynamische gegevens «de economische
waarde afhankelijk is van onmiddellijke beschikbaarheid en regelmatige aanvulling»
daarvan. Dit kan ook een belangrijk criterium zijn om te bepalen of bepaalde gegevens
als dynamische gegevens moeten worden aangemerkt.
Verkeersinformatie kan dienen als een goed voorbeeld: die informatie is vooral nuttig
als deze zo snel mogelijk beschikbaar is, zodat verkeersdeelnemers (bijvoorbeeld met
gebruik van vervoers- of navigatiesoftware) daar bij hun eigen vervoer rekening mee
kunnen houden en, bijvoorbeeld, files kunnen vermijden. Verkeersinformatie van gisteren
kan nuttig zijn voor statistische doeleinden, maar helpt een weggebruiker niet concreet
in diens reis van vandaag. Verkeersinformatie is volatiel en de (economische) waarde
is afhankelijk van het up-to-date zijn ervan, dat maakt verkeersinformatie tot dynamische
gegevens.
Echter, niet alle gegevens die «nuttig» zijn om live te ontvangen, moeten ook als
dynamisch gegeven worden beschouwd. Zo kan een uitdraai uit het Handelsregister over
een onderneming verouderd zijn als er de volgende dag een bestuurswissel wordt ingeschreven,
maar dat kwalificeert de gegevens nog niet als «volatiel» of «snel verouderd». Nadat
zo’n wijziging is ingeschreven, zullen de gegevens vervolgens in de regel immers lang
hetzelfde blijven. Die gegevens hebben in dat opzicht een ander karakter dan bijvoorbeeld
gegevens over de vraag of het buiten regent. Tot slot moet worden opgemerkt dat de
status van «dynamisch gegeven» niet uitsluit dat de gegevens in kwestie tevens zijn
aan te merken als een ander type gegeven. In het bijzonder kunnen dynamische gegevens
onder omstandigheden onderdeel uitmaken van een specifieke hoogwaardige gegevensset.
Het is aan de andere kant onwaarschijnlijk dat dynamische gegevens tegelijkertijd
onderzoeksgegevens zijn, omdat de status van onderzoeksgegevens vereist dat de meting
in kwestie is afgerond.
Dynamische gegevens vielen in principe al onder de vorige versie van de Who, maar
werden niet als aparte categorie genoemd en er bestond geen verplichting om dergelijke
gegevens als constante «livestream» aan te bieden. De nieuwe wijzigingen brengen daar
verandering in. Als een met een publieke taak belaste instelling of overheidsonderneming
dynamische gegevens beschikbaar stelt voor hergebruik, dan moeten die gegevens in
principe doorlopend worden aangeboden, onmiddellijk nadat ze zijn verzameld of geactualiseerd.
In sommige gevallen kan het noodzakelijk zijn om de gegevens eerst te verifiëren,
voordat deze worden aangeboden. De richtlijn stelt daarover in overweging 31: Wanneer in het licht van gerechtvaardigde redenen van openbaar belang gegevensverificatie
essentieel is, met name voor de volksgezondheid en de openbare veiligheid, moeten
dynamische gegevens onmiddellijk na de verificatie beschikbaar worden gesteld. Deze
essentiële gegevensverificatie mag geen invloed hebben op de frequentie van de actualiseringen. Daarbij moeten ze ook worden aangeboden door middel van passende API’s. «API» is
de afkorting voor het Engelse «Application Programming Interface», in het Nederlands
een «applicatie-programmerings-koppeling». Dat is een softwarematige koppeling die
het mogelijk en gemakkelijk maakt voor verschillende computerprogramma’s of machines
om met elkaar te communiceren, zonder dat het noodzakelijk is om de interne werking
van het andere computerprogramma of de andere machine te kennen. In de context van
dynamische gegevens gaat het er vooral om dat de dynamische gegevensstroom een toegankelijk
koppelpunt heeft, zodat die gegevensstroom gemakkelijk kan worden geïntegreerd in
software van de hergebruiker. Om weer het voorbeeld van verkeersinformatie te gebruiken,
zou een hergebruiker de verkeersinformatie daardoor bijvoorbeeld gemakkelijk kunnen
integreren in een navigatie-applicatie. Zie ook overweging 32 bij de richtlijn.
Bij sommige (verzamelingen van) dynamische gegevens ligt het voor de hand om ze in
bulk te kunnen downloaden. Daarmee wordt bedoeld dat verschillende gegevens of verzamelingen
van gegevens in één keer als totaalpakket worden gedownload, in plaats van als losse
verzamelingen of losse gegevens. Dit kan de snelheid van de download bevorderen. Als
dit passend is bij de aard van de te downloaden dynamische gegevens, moeten ze als
bulksgewijze download worden aangeboden. Ze kunnen daarnaast ook nog steeds als losse
gegevens of verzamelingen van gegevens worden aangeboden.
Op de verplichting om dynamische gegevens doorlopend direct na verzameling of actualisering
aan te bieden, geldt wel een uitzondering. Als de met een publieke taak belaste instelling
of overheidsonderneming daarvoor niet de financiële of technische middelen heeft en
het direct na verzameling of actualisering aanbieden van gegevens daardoor een onevenredige
inspanning vergt, is deze daartoe niet verplicht. In dat geval geldt op grond van
artikel 5c, tweede lid, wel de verplichting om de gegevens beschikbaar te stellen:
a. binnen een termijn die redelijkerwijze past bij de aard en omvang van de instelling
of onderneming en de aard en omvang van de gegevens»;
of:
b. met technische beperkingen die daarvoor noodzakelijk zijn, mits deze beperkingen de
exploitatie van het economisch en sociaal potentieel van deze gegevens niet onnodig
belemmeren».
Bij optie a wordt gekeken naar de aard en de omvang van de gegevens en naar de aard
en omvang van de instelling of onderneming. Uit de aard en de omvang van de instelling
of onderneming, moet een inschatting volgen van de financiële en technische capaciteit
en het aantal fte/voltijdsequivalent dat de instelling of onderneming hier in een
bepaalde periode redelijkerwijze voor kan inzetten om te besteden aan het beschikbaar
maken van de gegevens. Uit de aard en de omvang van de gegevens moet een redelijke
inschatting volgen van het aantal fte/voltijdsequivalent dat het deze instelling of
onderneming naar redelijkheid zou moeten kosten om de gegevens beschikbaar te maken.
Uit de vergelijking van beide inschattingen moet een redelijke termijn volgen waarbinnen
de instelling of overheidsonderneming de gegevens beschikbaar maakt.
Bij optie b is het uitgangspunt dat de gegevens wel direct na verzameling of actualisering
daarvan beschikbaar worden gesteld, maar dat daarop technische beperkingen van toepassing
zijn. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan een situatie waarin de instelling of
onderneming redelijkerwijze nog niet de kans heeft gehad om een API te bouwen voor
de gegevens en daarom de gegevens (voorlopig) op een minder technisch hoogstaande
manier aanbiedt.
Een combinatie van opties a en b is ook denkbaar. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat
een instelling of onderneming op basis van optie a een bepaalde inzet levert, maar
dat het beschikbaar maken van de gegevens met een technische beperking ervoor kan
zorgen dat gebruik kan worden gemaakt van een veel kortere actualisatietermijn. Daartussen
moet dan een redelijke balans worden gezocht die voor zowel de instelling of onderneming
als de hergebruiker redelijk is. Indien het aanbieden volgt op een verzoek, kan daarover
uiteraard met de verzoeker worden overlegd, als de verzoeker daar open voor staat.
De verzoeker heeft altijd het recht om geen belang te stellen bij het verzoek.
In alle gevallen geldt dat deze uitzonderingen slechts mogelijk zijn zolang het direct
na verzameling of actualisering aanbieden van gegevens onevenredig is. Dat betekent
dat in zo’n geval op de instelling of onderneming wel de inspanningsplicht rust om
de technische en financiële beperkingen weg te nemen en de gegevens aan te gaan bieden
zoals eigenlijk de bedoeling is. Bijvoorbeeld door alsnog een API te (laten) bouwen
of door (andere) processtappen te automatiseren, voor zover dat mogelijk is.
4.1.2 Verzoek om dynamische gegevens
Met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen zijn niet verplicht
om op eigen initiatief dynamische gegevens aan te bieden, maar kunnen hier wel voor
kiezen. Overheidsondernemingen zijn daarnaast ook niet verplicht om op een verzoek
om hergebruik van dynamische gegevens in te gaan. Zoals in paragraaf 2.1 van deze
toelichting is uitgelegd, geldt hoofdstuk II van de wet immers niet voor overheidsondernemingen.
Een verzoek aan een overheidsonderneming om dynamische gegevens voor hergebruik aan
te bieden, moet dus worden opgevat als een informele vraag aan de overheidsonderneming
om dergelijke gegevens vrijwillig aan te gaan bieden. De overheidsonderneming kan
er voor kiezen om hiervoor toestemming te verlenen, maar is niet verplicht om op de
vraag in te gaan. Als de overheidsonderneming de toestemming wel verleent, gelden
vervolgens voor het aanbieden van de dynamische gegevens de regels die ook op met
een publieke taak belaste instellingen van toepassing zijn.
Voor met een publieke taak belaste instellingen geldt wel dat zij een verzoek als
bedoeld in hoofdstuk II moeten behandelen. In dat geval zijn ze verplicht om de in
dat hoofdstuk beschreven procedure te doorlopen. Zoals blijkt uit artikel 4, achtste
lid, en uit de memorie van toelichting bij de invoering van de Who, kan er tijd zitten
tussen het moment waarop op het verzoek een besluit wordt genomen en het moment waarop
gegevens feitelijk beschikbaar worden gesteld. Het lid stelt dat dat zo spoedig mogelijk
moet plaatsvinden, maar in ieder geval binnen een termijn die het mogelijk maakt het
potentieel van de informatie volledig te benutten en de verzoeker moet over die termijn
worden geïnformeerd.9 In het geval van dynamische gegevens, moet die termijn worden opgevat als de termijn
waarbinnen het dynamische document beschikbaar wordt gemaakt en wordt aangevangen
met het doorlopend bijwerken van de gegevens. Naar verwachting is het aanbieden van
dynamische gegevens technisch ingewikkelder dan het aanbieden van statische of eenmalige
gegevens. Het ligt daarmee in de rede dat deze termijn bij dynamische gegevens doorgaans
langer zal zijn. Ook hier kan echter gebruik worden gemaakt van de eerder genoemde
opties van artikel 5c, tweede lid, van de Who als dat maakt dat de gegevens daardoor
eerder beschikbaar kunnen komen.
4.2 Specifieke hoogwaardige gegevenssets
4.2.1 Algemeen
Hoofdstuk V van de richtlijn ziet op hoogwaardige datasets. Op grond van artikel 13
van de richtlijn is in bijlage I een lijst vastgesteld met thematische categorieën
van hoogwaardige datasets. Op grond van artikel 14 van de richtlijn kan de Europese
Commissie vervolgens door middel van een uitvoeringsverordening (de «HVD-uitvoeringsverordening»)
een lijst vaststellen van specifieke hoogwaardige gegevenssets (ook bekend als de
«High Value Data List» of «HVDL») die onder de categorieën in bijlage I vallen en
die in het bezit zijn van openbare lichamen en overheidsondernemingen. Op gegevenssets
in deze lijst zijn bijzondere regels van toepassing die de beschikbaarheid en toegankelijkheid
daarvan vergroten. De aangewezen datasets kunnen een bijdrage leveren aan het versterken
van innovatie binnen de Europese Unie, het verbeteren van publieke dienstverlening
en het vergroten van de beschikbaarheid van betrouwbare (open) data.
Op 20 januari 2023 heeft de Europese Commissie een HVD-uitvoeringsverordening gepubliceerd.
De implementatietijd loopt tot juni 2024.10
Er worden in het voorjaar van 2023 impactanalyses uitgevoerd onder organisaties die
mogelijk worden geraakt door het voorstel.
De datasets dienen conform de eisen van de EU beschikbaar te worden gesteld voor hergebruik
middels een machine-leesbaar formaat, via een Application Programming interface (API)
en, waar relevant, in bulk download. Daarbij dienen deze te worden ontsloten door
middel van een open data licentie. Het gaat hierbij zowel om bestaande data als om
data die vanaf nu worden geproduceerd. Het betreft de volgende thema’s:
1. Geospatiale data (bijvoorbeeld postcodes, plaatsnamen, kadastrale kaarten);
2. Aardobservatie en milieu (bijvoorbeeld gegevens over biodiversiteit en geologie);
3. Meteorologische data (bijvoorbeeld in-situdata afkomstig van instrumenten en weersvoorspellingen);
4. Statistiek (bijvoorbeeld demografische en economische indicatoren);
5. Bedrijven en eigendom van bedrijven (bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten en registratienummers);
6. Mobiliteit (bijvoorbeeld transportnetwerken en gegevens over binnenwateren).
Per thema of per dataset kunnen er specifieke eisen bestaan voor hergebruik.
4.2.2 Bijzondere regels
Voor specifieke hoogwaardige gegevenssets, waarmee wordt bedoeld: elke gegevensset
die op de HVDL staat, geldt dat zij door een met een publieke taak belaste instelling
of overheidsonderneming op hun eigen initiatief beschikbaar moeten worden gesteld.
Dit moet gebeuren via passende API’s en, indien van toepassing, in de vorm van bulksgewijze
download. Anders dan bij dynamische gegevens, bestaat hier geen uitzondering voor
gevallen waarin dit vanwege gebrek aan financiële of technische middelen een onevenredige
inspanning zou vergen. Dit betekent dat de betreffende specifieke hoogwaardige gegevenssets
direct op deze manier moeten worden aangeboden, zodra de betreffende HVD-uitvoeringsverordening
van kracht is geworden. Ook geldt dat specifieke hoogwaardige gegevenssets kosteloos
moeten worden aangeboden, tenzij de aanbieder een 1) bibliotheek, museum of archief
is, 2) een overheidsonderneming betreft waarvoor de Europese Commissie in de uitvoeringshandeling
een uitzondering heeft gemaakt, of 3) een in het nationale recht aangewezen overheidsorganisatie
die normaal gesproken voor gegevensdeling wel kosten in rekening mag brengen, voor
zover in het nationale recht ten aanzien van de HVDL een tijdelijke uitzondering is
gemaakt. De eerste HVD-uitvoeringsverordening is overigens in het geheel niet van
toepassing op overheidsondernemingen. Het is daarnaast nuttig om te benoemen dat dat
specifieke hoogwaardige gegevenssets tevens dynamische gegevens kunnen zijn. In dat
geval moeten de gegevens aan alle relevante regels voldoen.
5. Tarieven
Op het gebied van tarieven zijn er alleen dwingende veranderingen ten aanzien van
onderzoeksgegevens, specifieke hoogwaardige gegevenssets en de situatie voor bibliotheken
(waaronder universiteitsbibliotheken) en musea. Voor overige gegevens zijn de bepalingen
ten aanzien van tarieven alleen aangepast om te benadrukken dat het gratis aanbieden
van die gegevens het uitgangspunt hoort te zijn. Omdat de wijzigingen voor een relatief
groot aantal uitzonderingen zorgen, is het nuttig om de hiërarchie van de tariefregels
per type gegeven en per type organisatie hieronder op te sommen.
5.1 Tariefregels per type gegeven
Onderzoeksgegevens die vallen onder artikel 5b, moeten altijd kosteloos ter beschikking
worden gesteld. Daarop bestaan geen uitzonderingen. Deze plicht is dus alleen van
toepassing op publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties.
Specifieke hoogwaardige gegevenssets, dus gegevens die vallen onder artikel 5a, worden
in beginsel ook kosteloos ter beschikking gesteld, maar daarop bestaan wel vier uitzonderingen:
1. In de eerste plaats gelden op grond van de Archiefwet 1995 (hierna: Aw) aparte tariefbepalingen
voor het beschikbaar stellen van archiefbescheiden. Deze worden onder paragraaf 5.2
nader gespecificeerd.
2. In de tweede plaats geldt deze plicht niet voor bibliotheken (waaronder universiteitsbibliotheken)
en musea. Zij mogen dus wel bepaalde kosten in rekening brengen. Ook deze worden onder
paragraaf 5.2 nader gespecificeerd.
3. In de derde plaats geldt deze plicht ook niet voor overheidsondernemingen voor zover
zij specifieke hoogwaardige gegevenssets in hun beheer hebben, waarvan de Europese
Commissie in een uitvoeringshandeling heeft bepaald dat kosteloze beschikbaarstelling
daarvan tot concurrentieverstoring zou leiden. Deze uitzondering heeft dus alleen
effect als de Commissie dat in een HVD-uitvoeringsverordening bepaalt. De eerste HVD-uitvoeringsverordening
is in het geheel niet van toepassing op overheidsondernemingen, waardoor ook deze
uitzonderingsregel voorlopig irrelevant is.
4. In de vierde plaats is een tijdelijke uitzondering mogelijk voor met een publieke
taak belaste instellingen die op grond van de wet (een deel van) hun kosten moeten
compenseren door een prijs in rekening te brengen voor het aanbieden van gegevens.
Op grond van de Handelsregisterwet 2007, Kadasterwet en Wegenverkeerswet 1994, zijn
dit de KvK, het Kadaster en de RDW. De tijdelijke uitzondering in kwestie is niet
automatisch van toepassing, maar alleen als dat bij ministeriële regeling wordt bepaald.
In dat geval mogen deze organisaties tijdelijk de volledige kosten en een redelijk
rendement daarop in rekening brengen. Deze periode mag niet langer duren dan twee
jaar na het moment waarop de toepasselijke HVD-uitvoeringshandeling in werking is
getreden.
Voor overige gegevens gelden drie soorten uitzonderingen:
1. In de eerste plaats zijn er enkele soorten organisaties voor wie het verbod om tarieven
in rekening te brengen helemaal niet geldt:
a. Wederom zijn dat bibliotheken (waaronder universiteitsbibliotheken) en musea;
b. Overheidsondernemingen in het algemeen. Voor deze uitzondering is geen uitvoeringshandeling
van de Commissie vereist;
c. Met een publieke taak belaste instellingen, voor zover dat bij wet bepaald is, zijnde
de KvK, het Kadaster en de RDW.
2. In de tweede plaats geldt voor archiefbescheiden na overbrenging een apart regime,
op basis van de Aw.
3. In de derde plaats geldt er voor deze overige gegevens een algemene uitzondering voor
alle organisaties. Zij mogen altijd ten hoogste de marginale kosten in verband met
vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van de informatie in rekening brengen,
alsmede de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van de
commerciële vertrouwelijkheid.
5.2 Tariefregels per type organisatie
Dezelfde regels kunnen ook worden geordend naar type organisatie dat aan de hergebruikregels
moet voldoen:
Publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties moeten onderzoeksgegevens die vallen
onder artikel 5b altijd kosteloos ter beschikking stellen. Hierop bestaan geen uitzonderingen.
De Who is niet van toepassing op eventuele andere gegevens die zij bezitten.
Bibliotheken (waaronder universiteitsbibliotheken) en musea worden onder de Who nooit
verplicht om kosteloos te werken en kunnen voor elk type gegeven de gemaakte kosten
voor verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding, opslag, conservering
en vereffening van rechten, en, indien van toepassing, de anonimisering van persoonsgegevens
en maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie in rekening
brengen, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen.
Voor archieven worden de tariefbepalingen geregeld in de Aw. De richtlijn staat toe
om voor archieven hetzelfde regime te laten gelden als voor bibliotheken en musea.
Er wordt in dit wetsvoorstel echter voor gekozen om de nadruk te leggen op laagdrempelige
beschikbaarheid van archiefbescheiden voor hergebruik. Om die reden blijft inhoudelijk
voor archieven hetzelfde regime gelden als voorheen, namelijk dat zij alleen marginale
kosten in rekening mogen brengen voor verband met vermenigvuldiging, verstrekking
en verspreiding van documenten. Anders dan voor «gewone» met een publieke taak belaste
instellingen, krijgen archieven niet de mogelijkheid om daarnaast marginale kosten
voor anonimisering van persoonsgegevens en voor maatregelen ter bescherming van commercieel
vertrouwelijke informatie in rekening te brengen. Zie paragraaf 8.2.2 voor meer informatie
over deze keuze. Overigens brengt dit wetsvoorstel geen wijzigingen aan in het normale
regime voor fysieke raadpleging en gebruik van archiefbescheiden van de Aw.
Overheidsondernemingen vallen onder twee regimes:
1. Specifieke hoogwaardige gegevenssets worden kosteloos beschikbaar gesteld, tenzij
de Commissie in een HVD-uitvoeringsverordening anders heeft bepaald. Vooralsnog is
daar geen sprake van;
2. Voor overige gegevens mag een overheidsonderneming kosten in rekening brengen.
De maximaal in rekening te brengen kosten door overheidsondernemingen, betreffen voor
beide van deze typen gegevens de kosten van de verzameling, productie, vermenigvuldiging,
verspreiding en opslag van de documenten, vermeerderd met een redelijk rendement op
investeringen, en, indien van toepassing, de anonimisering van persoonsgegevens en
maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie.
Met een publieke taak belaste instellingen die niet onder een van de hiervoor genoemde
categorieën vallen, zijn op te delen in twee groepen;
1. Met een publieke taak belaste instellingen waarvan bij wet is bepaald dat zij een
uitzonderingspositie genieten. Dat zijn de KvK, het Kadaster en de RDW. Voor hen geldt
het volgende:
a. Specifieke hoogwaardige gegevenssets moeten zij kosteloos aanbieden, tenzij toepassing
is gegeven aan de tijdelijke uitzonderingsmogelijkheid. Bij ministeriële regeling
kan namelijk worden bepaald dat zij tijdelijk de volledige kosten en een redelijk
rendement daarop in rekening mogen brengen. Deze periode mag niet langer duren dan
twee jaar na het moment waarop de toepasselijke HVD-uitvoeringshandeling in werking
is getreden.
b. Voor overige gegevens, en specifieke hoogwaardige gegevenssets voor zover toepassing
is gegeven aan de genoemde uitzondering, mogen zij maximaal de kosten van de verzameling,
productie, vermenigvuldiging, verspreiding en opslag van de documenten, in rekening
brengen, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen, en, indien van toepassing,
de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van commercieel
vertrouwelijke informatie.
2. Voor overige met een publieke taak belaste instellingen, geldt:
a. Specifieke hoogwaardige gegevenssets moeten zij kosteloos aanbieden. Daarop bestaan
geen uitzonderingen.
b. Voor overige gegevens mogen zij ten hoogste de marginale kosten in rekening brengen
in verband met vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van de informatie alsmede
de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van de commerciële
vertrouwelijkheid.
Het «redelijk rendement» dat door organisaties in rekening mag worden gebracht, mag
niet hoger zijn dan vijf procentpunt bovenop de vaste rente van de Europese Centrale
Bank. Voor overheidsondernemingen en met een publieke taak belaste instellingen die
volgens het profijtbeginsel werken (KvK, Kadaster en RDW), geldt op grond van de richtlijn
dat de totale vergoeding moet worden berekend aan de hand van objectieve, transparante
en controleerbare criteria. De richtlijn geeft aan dat deze criteria door de lidstaten
moeten worden vastgesteld. Dit kan op basis van de Who (artikel 9d, vierde lid), maar
kan ook plaatsvinden op basis van bijvoorbeeld de wetgeving die de publieke taak van
de organisatie in kwestie regelt. Voor organisaties voor wie de uitgifte van gegevens
een primaire taak is, is dat laatste de meest aangewezen route. Enkele voorbeelden
van dergelijke regelingen zijn de Tarievenregeling Kadaster, het Financieel besluit
handelsregister 2014 en de Financiële regeling handelsregister 2019. In alle gevallen
ligt de verantwoordelijkheid om deze criteria vast te stellen bij de voor de organisatie
verantwoordelijke Minister.
Voor bibliotheken en musea gelden wel de regels ten aanzien van het redelijk rendement,
maar geldt niet de verplichting om objectieve, transparante en controleerbare criteria
op te stellen op basis waarvan de berekening plaatsvindt. Uiteraard kunnen organisaties
er voor kiezen om dat alsnog te doen.
6. Exclusieve rechten
Het uitgangspunt bij hergebruik van overheidsinformatie en open data, is dat de gegevens
voor iedereen vrij beschikbaar zijn. Soms is dat echter problematisch en is een exclusief
recht noodzakelijk. Een exclusief recht houdt in dat aan een specifiek persoon of
een specifieke organisatie het recht wordt toegekend om gegevens te hergebruiken,
met uitsluiting van alle anderen. Overweging 48 bij de richtlijn zegt over exclusieve
rechten: «Openbare lichamen moeten bij de vaststelling van de beginselen voor hergebruik de
mededingingsregels van de Unie en de lidstaten in acht nemen en exclusiviteitsovereenkomsten
tussen henzelf en particuliere partners zo veel mogelijk voorkomen. Met het oog op
de verstrekking van een dienst van algemeen economisch belang kan een exclusief recht
op het hergebruik van specifieke overheidsdocumenten soms evenwel noodzakelijk zijn.
Dit is het geval indien geen enkele commerciële uitgever bereid wordt gevonden de
betrokken informatie te publiceren zonder het exclusieve recht daarop te verwerven.
In dit verband is het passend rekening te houden met overheidsopdrachten voor diensten
die overeenkomstig artikel 11 van Richtlijn 2014/24/EU zijn uitgesloten van het toepassingsgebied
van Richtlijn 2014/24/EU, en met innovatiepartnerschappen als bedoeld in artikel 31
van Richtlijn 2014/24/EU.»
In relatie tot exclusieve rechten worden er twee nieuwe zaken geregeld. In de eerste
plaats worden regels gesteld met betrekking tot regelingen die formeel geen exclusiviteitsregeling
zijn, maar die wel de bedoeling of het effect hebben om de beschikbaarheid van documenten
voor hergebruik te beperken voor andere partijen dan de partij op wie de regeling
betrekking heeft. Daarvoor komen dezelfde voorwaarden te gelden als voor expliciete
exclusiviteitsregelingen.
In de tweede plaats worden er wijzigingen aangebracht met betrekking tot de uitfasering
van reeds bestaande exclusieve rechten. Voor met een publieke taak belaste instellingen
geldt dat exclusieve rechten van vóór 17 juli 2013 vervallen na de uitwerking van
het desbetreffende recht, of uiterlijk per 18 juli 2043, afhankelijk van wat eerder
plaatsvindt. Voor overheidsondernemingen geldt dat exclusieve rechten van vóór 16 juli
2019 vervallen na de uitwerking van het desbetreffende recht, of per 17 juli 2049,
afhankelijk van wat eerder plaatsvindt. In beide gevallen geldt er een uitzondering
voor diensten van algemeen belang en voor de digitalisering van culturele hulpbronnen.
Zie verder de wijziging van artikel 8 van de Who in onderdeel B van artikel I van
dit wetsvoorstel en de bijbehorende toelichting.
7. Overige wijzigingen
7.1 Algemeen uitgangspunt
Een algemeen uitgangspunt van de richtlijn en deze wet is dat overheidsgegevens zoveel
mogelijk herbruikbaar moeten zijn («zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig"/"as
open as possible, as closed as necessary») en dat dit in het DNA van overheidsorganisaties
moet zitten («open door ontwerp en door standaardinstellingen"/"open by design and
by default»). In de richtlijn komt dit terug in overweging 16 en artikel 5, tweede
lid, die worden geïmplementeerd in artikel 2a van de Who. De combinatie van dit artikel,
met het nieuwe artikel 5d van de Who en met diverse artikelen uit de Woo, moeten er
aan bijdragen dat openheid en herbruikbaarheid van overheidsinformatie een algemeen
onderdeel wordt van de cultuur en de informatiehuishouding van overheidsorganisaties.
7.2 Standaardlicenties
Artikel 6, zevende lid (nieuw), van de Who stelt dat voorwaarden voor hergebruik zoveel
mogelijk moeten worden gesteld in de vorm van een standaardlicentie. Overweging 44
bij de richtlijn gaat hier verder op in. Voorbeelden van standaardlicenties zijn de
CC0 en CC-BY licenties van Creative Commons, de GNU General Public License (GPL) en
European Union Public Licence (EUPL). Voordelen van het gebruik van standaardlicenties
is dat dit een wildgroei aan uiteenlopende voorwaarden voorkomt, stimuleert dat licenties
van verschillende gegevenssets zoveel mogelijk met elkaar verenigbaar zijn en zorgt
dat de voorwaarden voor een hergebruiker in één oogopslag duidelijk kunnen zijn. Ook
standaardlicenties mogen de mogelijkheden tot hergebruik niet nodeloos beperken, doorgaans
zal de voorkeur daarom uitgaan naar licentie die zo min mogelijk verplichtingen en
beperkingen aan de hergebruiker oplegt. Een uitzondering hierop geldt voor software.
Zie daartoe paragraaf 7.4.
7.3 Machineleesbaarheid, formaten en API’s
Net als in de vorige versie van de Who, heeft het de voorkeur dat gegevens voor hergebruik
langs elektronische weg worden aangeboden in een machinaal leesbaar formaat. Zie overweging
35 bij de richtlijn voor een nadere uitleg hiertoe. Verder moeten formaten ook zoveel
mogelijk open zijn, wat betekent dat de formaten niet auteursrechtelijk beschermd
zijn of gebruik daarvan op een andere manier wordt belemmerd en doorgaans dat zij
zijn gebaseerd op een (formele) open standaard. Overweging 32 bij de richtlijn maakt
duidelijk dat ook API’s zoveel mogelijk gestandaardiseerd en open moeten zijn. Omdat
API’s stukjes software zijn, gelden ook daarvoor de bepalingen rondom open source,
zoals hieronder in paragraaf 7.4 wordt toegelicht.
In Nederland kennen we daarnaast de lijst van open standaarden van het Forum Standaardisatie.
Op diens website (forumstandaardisatie.nl) staat een actuele lijst verplichte en aanbevolen standaarden. Het voornemen is om
de verplichte en aanbevolen standaarden van Forum Standaardisatie aan te wijzen als
standaarden die ook voor het doel van de Who zoveel mogelijk worden toegepast.
In de praktijk betekent dit dat de aanbiedende organisatie moet kijken naar het type
data dat beschikbaar wordt gemaakt en de vorm waarin dergelijke data zich het beste
zouden lenen voor hergebruik. Voor stereotype «documenten» (A4'tjes met getypte tekst)
zal een pdf-bestand met doorzoekbare tekst het meest voor de hand liggen. Als zich
in deze documenten echter ook stereotype «datasets» bevinden, ligt het voor de hand
om die datasets (tevens) tevens beschikbaar te maken via data.overheid.nl in een formaat
dat het voor geautomatiseerde systemen gemakkelijk maakt om die gegevens te extraheren
en kwalificeren.
7.4 Open source software
Zoals blijkt uit overweging 30 bij de richtlijn, zijn lidstaten niet verplicht om
computerprogramma’s onder de definitie van «document» te brengen, maar dit is wel
toegestaan. In Nederland valt software echter al sinds de implementatie van de eerste
richtlijn onder de hergebruikregels. Die richtlijn is destijds geïmplementeerd in
de Wob, waarmee is aangesloten op het documentbegrip uit de Wob. Dat documentbegrip
was zeer breed en besloeg eigenlijk alles dat op een medium kon worden opgeslagen.
Met de implementatie van de vorige hergebruikrichtlijn is de Who als losse wet tot
stand gekomen, maar het documentbegrip uit de Wob is daarbij gehandhaafd. In de huidige
implementatie wordt aangesloten bij het documentbegrip van de Woo, maar ook dat dekt
inhoudelijk dezelfde informatie. Kortom, de afgelopen jaren was het dus al mogelijk
om op grond van de Wob een verzoek in te dienen om software openbaar te maken en op
grond van de Who een verzoek in te dienen om openbare software voor hergebruik beschikbaar
te maken. Gezamenlijk vallen die verzoeken te kwalificeren als een verzoek om software
open source te maken. Software kan immers pas volledig hergebruikt worden, als de
broncode is in te zien en (voor programmeurs) gemakkelijk is te bewerken. Die regels
hielden voor met een publieke taak belaste instellingen geen verplichting in om software
aan te passen, dus als deze software om wat voor reden dan ook niet geschikt was om
openbaar of herbruikbaar te maken, dan hoefde de instelling dit verzoek niet te honoreren.
Ook was onder de vorige versie van de Who niet helder welke voorwaarden er aan software
zouden kunnen worden gesteld.
De huidige implementatie brengt daarin enkele veranderingen. In de eerste plaats staat
in artikel 2a, eerste lid, van de Who een inspanningsverplichting voor met een publieke
taak belaste instelling of overheidsonderneming om documenten te ontwerpen en vervaardigen
op een manier die openheid en hergebruik van die documenten faciliteert en gemakkelijk
maakt. Toegepast op software, moet dit worden gelezen aan een inspanningsverplichting
voor met publieke taak belaste instellingen of overheidsondernemingen om software
zoveel mogelijk (geschikt voor) open source te ontwikkelen of te laten ontwikkelen.
Dat omvat ook een inspanningsverplichting om, voor zover nodig, open source communities
te faciliteren of stimuleren. Het tweede lid voegt daaraan toe dat met publieke taak
belaste instellingen of overheidsondernemingen ook, wanneer ze de productie of ontwikkeling
van software financieren, zich moeten inspannen om die software (geschikt voor) open
source te laten maken. Daarbij kan worden gedacht aan het stellen van contractvoorwaarden
die daarop zien en/of aan het stellen van voorwaarden of voorkeuren ten aanzien daarvan
in aanbestedingsprocedures. Het blijft een inspanningsverplichting, dus de plicht
reikt niet zo ver dat alleen open source software in gebruik mag worden genomen. Het
kan immers voorkomen dat er geen open source software beschikbaar is of binnen acceptabele
tijd en kosten ontwikkeld kan worden die aan de voorwaarden voldoet. Ook staatsveiligheid
of de belangen van opsporing, handhaving en toezicht kunnen onder omstandigheden een
reden zijn om niet teveel details over de werking van software te willen delen. Er
moet overigens niet te gemakkelijk voorbij worden gegaan aan het feit dat open sources
software prima een hoog veiligheidsniveau kan hebben. OpenVPN-NL, een belangrijk encryptieprotocol,
is bijvoorbeeld open source. En soms is het mogelijk om een deel van de software beschikbaar
te maken. Bij software voor opsporing, handhaving en toezicht kan bijvoorbeeld worden
overwogen om niet bekend te maken bij welke drempelwaardes een bepaalde conclusie
of actie volgt, maar het overige deel van de broncode wel beschikbaar te maken. In
alle gevallen zal een keuze om geen gebruik te maken van open source software goed
moeten worden onderbouwd. Dit sluit aan bij het «open source, tenzij»-beleid11. In de tweede plaats bevat artikel 5d een algemene verplichting voor met een publieke
taak belaste instellingen om, voor zover dit zonder onevenredige inspanning of onevenredige
kosten redelijkerwijs mogelijk is, gegevens (waaronder software en broncode) zoveel
mogelijk voor hergebruik beschikbaar te stellen. Dit moet worden gelezen in samenhang
met de inspanningsverplichting uit artikel 3.1, eerste lid, van de Woo voor bestuursorganen
om informatie (waaronder software en broncode) zoveel mogelijk openbaar te maken.
Gezamenlijk leveren al deze bepalingen een inspanningsplicht op om software open source
te (laten) ontwikkelen en vervolgens openbaar voor hergebruik aan te bieden.
In de beoordeling van een concreet verzoek om (nog gesloten) software open source
te maken, zal dat verzoek eerst op grond van de Woo moeten worden beoordeeld en vervolgens
op grond van de Who. Het zal naar verwachting niet vaak voorkomen dat de broncode
van software wel geschikt is om openbaar te maken, maar niet om voor hergebruik aan
te bieden. De meest voor de hand liggende redenen om software niet open te maken,
hebben immers te maken met veiligheid, sabotage of bedrijfsgeheimen. Wanneer dat overtuigende
argumenten zijn om software niet herbruikbaar te maken, zijn het doorgaans ook overtuigende
argumenten om broncode niet openbaar te maken. Overigens ontslaat een afwijzend Woo-
of Who-besluit de met een publieke taak belaste instelling (of overheidsonderneming)
niet van diens inspanningsverplichting om de betreffende software alsnog geschikt
te maken voor hergebruik. Er zal dus altijd moeten worden nagegaan of de afwijzing
principieel van aard is, of vooral een kwestie is van beschikbare tijd en middelen.
In dat laatste geval zal de organisatie moeten inventariseren wat er voor nodig zou
zijn om de software wel open source te maken en een redelijke inspanning moeten leveren
om daar op termijn naartoe te werken, mits dat geen onoverkomelijke opgave is.
Het bovenstaande geeft nog geen antwoord op de vraag of alle soorten opensourcelicenties
zijn toegestaan. Er bestaan namelijk licenties die broncode volledig rechtenvrij uitgeven,
maar er bestaan bijvoorbeeld ook licenties die als gebruiksvoorwaarde stellen dat
eventuele nieuwe of aangepaste software, gebaseerd op die open source software, onder
dezelfde of vergelijkbare licentie moet worden uitgegeven. Dat wordt copyleft genoemd.
De gedachte daarachter is dat er dan een steeds grotere voorraad aan algemeen beschikbare
software ontstaat, maar dit kan wel worden gezien als een beperkende voorwaarde voor
hergebruik. Op dit moment wordt echter wereldwijd veel gebruik gemaakt van copyleftsoftware,
ook in commerciële computerprogramma’s. Los van het feit dat de richtlijn sowieso
vrijheid geeft rondom het reguleren van software, is het daarmee een gegeven dat het
gebruik van copyleftlicenties op zichzelf geen belemmering vormt voor commercieel
hergebruik van overheidssoftware en daarmee dus niet ingaat tegen de ratio van de
richtlijn. Daarnaast is ook het feit dat de Europese Unie in 2007 zelf een copyleftlicentie
voor software heeft uitgebracht, de European Union Public Licence (EUPL), speciaal
bedoeld voor overheden, een indicatie dat de EU niet intentie heeft gehad om dergelijke
voorwaarden onmogelijk te maken. Kortom, met een publieke taak belaste instellingen
en overheidsondernemingen mogen software voor hergebruik aanbieden onder copyleftlicenties.
8. Wijzigingen in andere wetten en samenloop
8.1 Wet open overheid en de Wet openbaarheid van bestuur
8.1.1 Verhouding
Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden, met uitzondering van de
bepalingen omtrent verplichte actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën informatie,
die later in werking treden.12 Actieve openbaarmaking als inspanningsverplichting is echter al wel in werking getreden.
De Who functioneert in afhankelijkheid van het openbaarmakingsregime, de wet (met
uitzondering van artikel 5a) is immers alleen van toepassing op gegevens die al openbaar
zijn. Echter komt er met het onderhavige wetsvoorstel ook een nieuwe interactie tussen
de Who en de Woo. Nieuw element in deze wet is namelijk dat met een publieke taak
belaste instelling en overheidsondernemingen er zorg voor dragen dat hun documenten
worden ontworpen en vervaardigd op een manier die openheid en hergebruik van die documenten
faciliteert en gemakkelijk maakt. De Woo gaat qua verplichting tot actieve openbaarmaking
verder dan de Wob, maar in beide gevallen is de mogelijkheid tot het openbaar maken
van documenten deels afhankelijk van de vraag in hoeverre die documenten zich daarvoor
lenen. De verplichting om documenten te ontwerpen en vervaardigen op een manier die
openheid daarvan faciliteert en gemakkelijk maakt, moet er onder andere voor zorgen
dat meer documenten gemakkelijk openbaar kunnen worden gemaakt. Als de actieve openbaarmakingsplicht
van de Woo er vervolgens voor zorgt dat de documenten ook daadwerkelijk openbaar worden
gemaakt, is daarna de Who weer van toepassing op de manier waarop die gegevens beschikbaar
worden gesteld, namelijk op een manier die hergebruik gemakkelijk en toegankelijk
maakt. De samenloop van deze wetten moet er dus toe leiden dat zoveel mogelijk gegevens
actief openbaar worden gemaakt en ter hergebruik worden aangeboden.
8.1.2 Wijziging
Het onderhavige wetsvoorstel bevat een wijziging van artikel 2.4, derde lid, onderdeel a,
van de Woo. Dat onderdeel is een verwijzing naar hergebruik als bedoeld in de vorige
Open Data-richtlijn. De bepaling levert een algemene plicht op om documenten zoveel
mogelijk in herbruikbare vorm op te leveren. Deze verwijzing wordt vervangen door
een verwijzing naar hergebruik in de Who (zoals deze komt te luiden), om te zorgen
dat alle nieuwe wijzigingen ook direct effect hebben op stukken die conform de Woo
openbaar worden gemaakt.
8.2 Archiefwet
8.2.1 Archiefwet 2021
Het onderhavige wetsvoorstel houdt primair nog rekening met de Archiefwet 1995 en
voert daarin enkele (beperkte) wijzigingen door. Tijdens het schrijven van dit wetsvoorstel,
is echter het nieuwe wetsvoorstel Archiefwet 2021 aan de Tweede Kamer aangeboden,
die de Archiefwet 1995 naar verwachting zal vervangen. In Artikel VII van het onderhavige
wetsvoorstel is een samenloopbepaling opgenomen.
8.2.2 Archiefwet 1995
Regels die specifiek zien op archieven, zijn in Nederland geregeld in de Aw. Zowel
de vorige als de meest recente richtlijn bevatten bijzondere regels voor, onder andere,
musea, bibliotheken en archieven. Bij de implementatie van de vorige richtlijn is
ervoor gekozen om die regels ten aanzien van musea en bibliotheken in de Who te regelen
en dat voor archieven (voornamelijk) in de Aw te (blijven) doen. Voor archieven voldeed
de Aw immers al aan het grootste deel van de nieuwe verplichtingen en de paar noodzakelijke
wijzigingen konden worden opgelost met enkele verwijzingen in de Aw naar de Who. Daarbij
is destijds in artikel 2b van de Aw bepaald dat onder «gebruik» in de Aw ook «hergebruik»
in de zin van de richtlijn valt en dat de Who verder in algemene zin niet van toepassing
is op naar een archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden voor gebruik, tenzij
in de Aw anders is bepaald. Dat laatste verdient nuancering, aangezien artikel 17,
eerste lid, van de Aw de Who-regels omtrent formaten en voorwaarden voor hergebruik
wel direct van toepassing verklaart op een gebruikverzoek onder de Aw. In de praktijk
betekent dit dat bij een verzoek om (her)gebruik van archiefbescheiden afwijkende
regels gelden ten aanzien van de procedure rondom dat verzoek, de tarifering en de
regels rondom eventuele exclusieve rechten. Voor de duidelijkheid is het goed om op
te merken dat deze afwijkende regels op grond van artikel 2b van de Aw alleen gelden
voor archiefbescheiden. Op, bijvoorbeeld, documenten die zien op de bedrijfsvoering
van het archief zelf is de Who wel volledig van toepassing.
De wijzigingen in het onderhavige wetsvoorstel hebben maar zeer beperkt betrekking
op archieven. Archieven zijn geen overheidsondernemingen en geen publiek gefinancierde
onderzoeksorganisaties, dus die uitbreiding van de reikwijdte heeft op hen geen effect.
Daarnaast zijn archiefbescheiden naar hun aard geen dynamische gegevens, waardoor
de regels daaromtrent ook geen consequentie hoeven te hebben in de Aw. Niet is uitgesloten
dat een archief bijvoorbeeld gebruik zou maken van een dynamische inventaris, maar
aangezien de werking van de Who alleen is uitgesloten voor archiefbescheiden zelf
en niet voor de bedrijfsvoering van het archief, zouden dynamische gegevens uit een
inventaris automatisch gedekt zijn door de Who.
Regels met betrekking tot specifieke hoogwaardige gegevenssets hebben waarschijnlijk
ook geen betrekking op archiefbescheiden, maar in theorie is dat wel mogelijk. Om
te voorkomen dat een (wijziging in) een HVD-uitvoeringsverordening tot een wijziging
van de Aw moet leiden, worden in de Aw ook de regels rondom specifieke hoogwaardige
gegevenssets verwerkt. De regels rondom specifieke hoogwaardige gegevenssets vereisen
dat deze actief, dat wil zeggen op initiatief van de beheerder, voor hergebruik beschikbaar
worden gesteld. Aangezien artikel 17, eerste lid, van de Aw slechts betrekking heeft
op gegevens die op verzoek worden (her)gebruikt, vereist dit een wijziging. Indien
een archief een specifieke hoogwaardige gegevensset onder zich heeft, geldt daarom
volgens dit wetsvoorstel de plicht om die op eigen initiatief onder de voorwaarden
van de artikel 5a, in samenhang met de artikelen 2, 5, 5a, 6, 7 en 8 van de Who voor
(her)gebruik aan te bieden. Om die reden wordt aan artikel 2b van de Aw een derde
lid toegevoegd dat daartoe strekt.
Ten aanzien van de tarifering geldt op grond van artikel 14 van de Aw dat iedereen,
behoudens de beperkingen die voortvloeien uit de artikelen 15, 16 en 17 van de Aw,
bevoegd is archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en daarvan of daaruit afbeeldingen,
afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken of op zijn kosten te doen maken.
Dat soort hergebruik is dus in beginsel gratis. Voor zover hergebruik meer betrekking
heeft op het soort hergebruik waarin in de onderhavige wet wordt gedacht (zoals digitalisering
en machineleesbaar maken van documenten), wordt in artikel 19 geregeld dat ten hoogste
de marginale kosten in rekening mogen worden gebracht voor vermenigvuldiging, verstrekking
en verspreiding van documenten. In een eerdere versie van dit wetsvoorstel was overwogen
om deze ruimte te verbreden. Uiteindelijk is echter besloten om de (financieel) laagdrempelige
toegang tot archieven in dit voorstel centraal te stellen en de tariefregelingen inhoudelijk
niet te wijzigen. Anders dan voor «normale» met een publieke taak belaste instellingen,
wordt voor archieven in dit voorstel ook geen ruimte geboden om marginale kosten in
rekening brengen voor de anonimisering van persoonsgegevens en voor maatregelen ter
bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie. Hiervoor is gekozen om aan
te sluiten bij het wetsvoorstel voor de Archiefwet 2021. Op grond van dat wetsvoorstel
moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het geven van toegang en het verstrekken
van informatie in een andere vorm. Het «doen maken» van kopieën vindt steeds plaats
bij het geven van inzage in de documenten (toegang). Daarbij gaat het om het geven
van inzage in de documenten als geheel. Als het anonimiseren van gevoelige informatie
een rol gaat spelen, dan is geen sprake meer van inzage, maar van het verstrekken
van informatie in andere vorm (artikel 8.4 van het wetsvoorstel voor de Archiefwet
2021). Bij het verstrekken van informatie in andere vorm kunnen door de archiefdiensten
op grond de Archiefwet 2021 geen kosten in rekening worden gebracht. Het in rekening
brengen van dergelijke kosten zou immers rechtstreeks leiden tot een belemmering van
de openbaarheid van overgebrachte documenten. Dit zou botsen met de situatie voor
overbrenging naar een archiefdienst, waarbij de Woo geldt. Vóór overbrenging zouden
immers op grond van de Woo ook kosteloos gelakte kopieën ter beschikking zijn gesteld.
Voor maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie, geldt
hetzelfde. De Archiefwet 2021 voorziet in gronden om de openbaarheid van concurrentiegevoelige
bedrijfs- en fabricagegegevens te beperken. Dit betekent dat deze documenten niet-openbaar
zijn. In die gevallen wordt er geen toegang verleend en worden er geen kopieën gemaakt.
Als het gaat om lakken is er in de begrippen van de Archiefwet 2021 geen sprake meer
van toegang, maar van informatieverstrekking in andere vorm (artikel 8.4 van dat wetsvoorstel).
Dan geldt hetzelfde als bij de anonimisering van persoonsgegevens: kosten in rekening
brengen leidt rechtstreeks tot een belemmering van de openbaarheid van de documenten.
De overige wijzigingen in de Aw zijn slechts technisch van aard.
8.3 Handelsregisterwet 2007, Kadasterwet en Wegenverkeerswet 1994
De wijzigingen in de Handelsregisterwet 2007, Kadasterwet en Wegenverkeerswet 1994
zijn van puur technische aard. Deze wetten bevatten voorieder een verwijzing naar
de bepaling in artikel 9 van de Who (tarifering). Daaruit blijkt dat de Kamer van
Koophandel, de Dienst voor het kadaster en de openbare registers en de Dienst Wegverkeer
met een publieke taak belaste instellingen zijn die, in afwijking van de algemene
Who-tariefregels, een hoger tarief in rekening mogen brengen, omdat zij voor hun werkzaamheden
inkomsten ontvangen op basis van het profijtbeginsel («de gebruiker betaalt») en daardoor
(deels) afhankelijk zijn van deze inkomsten. De wijziging in ieder van deze wetten
is slechts nodig omdat de tariefregels in de Who nu verspreid worden over meerdere
artikelen. Overigens geldt het profijtbeginsel in beginsel niet voor specifieke hoogwaardige
gegevenssets. Het recht op vrije, gratis toegang tot die gegevens gaat in de regel
voor op het recht van deze organisaties om kosten in rekening te brengen.
8.4 Databankenwet
De richtlijn stelt in artikel 1, zesde lid:
Openbare lichamen oefenen het bij artikel 7, lid 1, van Richtlijn 96/9/EG verleende
recht van een fabrikant van een databank niet uit om het hergebruik van documenten
tegen te gaan of om het hergebruik buiten de bij deze richtlijn bepaalde grenzen te
beperken.
In het betreffende artikellid van Richtlijn 96/9/EG staat:
De Lid-Staten voorzien in een recht voor de fabrikant van een databank, waarvan de
verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief
opzicht getuigt van een substantiële investering, om de opvraging en/of het hergebruik
van het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van
die inhoud te verbieden.
In Nederland is dat lid geïmplementeerd in artikel 2, eerste lid, van de Databankenwet.
In artikel 8 van de Databankenwet is als uitgangspunt opgenomen dat de «openbare macht»
niet zo’n fabrikantenrecht heeft op databanken indien zij daarvan de producent is.
Het uitgangspunt is dus, met andere woorden, dat de overheid geen intellectueel eigendomsrecht
heeft op databanken die zij produceert. Voor databanken waarvan die inhoud bestaat
uit «wetten, besluiten en verordeningen, door haar uitgevaardigd, rechterlijke uitspraken
en administratieve beslissingen» is die regel absoluut. Voor andere databanken bestaat
op grond van het tweede lid van dat artikel nog een mogelijke uitzondering, wanneer
dit recht is voorbehouden. In artikel 51a van de Handelsregisterwet 2007 en in artikel 7v
van de Kadasterwet, zijn zulke voorbehouden gemaakt. Dat leidt ertoe dat de Kamer
van Koophandel en het Kadaster in beginsel wel een fabrikantenrecht hebben op de databanken
die zij produceren. Aangezien de richtlijn echter verbiedt dat zo’n fabrikantenrecht
wordt ingezet «om het hergebruik van documenten tegen te gaan of om het hergebruik
buiten de bij deze richtlijn bepaalde grenzen te beperken», worden dergelijke voorbehouden
in de onderhavige wet ingekaderd. In artikel 6, tweede lid, van de Who, wordt daarom
bepaald dat de uitzondering die artikel 8, tweede lid, van de Databankenwet biedt,
niet mag worden ingezet om hergebruik tegen te gaan of te beperken anders dan bij
of krachtens de Who is toegestaan. Dit betekent in de praktijk dat het Databankenrecht
wel als grondslag kan worden gebruikt om (licentie)voorwaarden te stellen aan het gebruik van een databank waarop dat recht rust, maar
dat die voorwaarden zelf geen zwaardere beperkingen aan het (her)gebruik mogen stellen,
dan dat op grond van de Who is toegestaan. Dit laat overigens de databankenrechten
(en andere intellectuele eigendomsrechten) van derden onverlet. Op informatie waarop
databankenrechten van derden rusten, is de Who op grond van artikel 2, eerste lid,
onderdeel b, immers niet van toepassing.
8.5 Mededingingswet (Wet markt en overheid)
In hoofdstuk 4B uit de Mededingingswet, ook bekend als de Wet markt en overheid, is
grotendeels geregeld hoe overheidsorganisaties moeten handelen als zij economische
activiteiten uitvoeren, om te voorkomen dat oneerlijke concurrentie met de markt optreedt.
Het exploiteren van overheidsgegevens die met publieke taakuitvoering zijn verkregen,
wordt doorgaans als een economische activiteit aangemerkt. Onder «exploiteren» kan
ook het aanbieden van (bepaalde) gegevens vallen. Dit hoofdstuk is daarom in beginsel
van toepassing op het voor hergebruik beschikbaar maken van gegevens, maar er gelden
wel afwijkende bepalingen. In artikel 25i, eerste lid, is geregeld dat bestuursorganen
die economische activiteiten verrichten, aan afnemers van producten ten minste de
integrale kosten van dat product of die dienst in rekening moeten brengen. Indien
de economische activiteit inhoudt het aanbieden van gegevens voor hergebruik, zou
die bepaling echter haaks staan op het doel van de Wet hergebruik van overheidsinformatie.
Het tweede lid, onderdeel b, bevat daarom een uitzondering voor economische activiteiten
die inhouden het verstrekken van gegevens die het bestuursorgaan heeft verkregen in
het kader van de uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden of het verstrekken
van gegevensbestanden die uit de genoemde gegevens zijn samengesteld. Aanbieders van
documenten voor hergebruik hoeven dus op grond van dit artikel geen integrale kosten
in rekening te brengen. En op grond van de Who moeten zij documenten zoveel mogelijk
kosteloos aanbieden. Keerzijde van deze uitzondering is artikel 25k van de Mededingingswet.
Daarin is bepaald dat een bestuursorgaan gegevens die deze heeft verkregen in het
kader van de uitvoering van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden alleen voor economische
activiteiten, niet zijnde de uitvoering van publiekrechtelijke bevoegdheden, mag gebruiken
indien deze gegevens ook aan derden beschikbaar kunnen worden gesteld. Op die manier
wordt voorkomen dat een bestuursorgaan buiten diens publieke taak om geld kan verdienen
aan een gegevensmonopolie. Op grond van de Who mag het bestuursorgaan aan deze derden
ook geen minder gunstige voorwaarden en tarieven voor het gebruik van die gegevens
opleggen, dan dat het oplegt aan het deel van de eigen organisatie dat de betreffende
economische activiteit uitvoert. Voorheen volgde dat uit de definitiebepaling van
het begrip «hergebruik» in samenhang met voormalig artikel 6, eerste lid, van de Who.
Thans wordt dat expliciet geregeld in het nieuwe artikel 6, zesde lid,
8.6 Datagovernanceverordening
Op 30 mei 2022 is de Europese Datagovernanceverordening, in het Engels: Data governance
act (hierna: «DGA») gepubliceerd.13 Deze zal op 24 september 2023 in werking treden. De DGA is een verordening die op
EU-niveau diverse zaken rondom het management van gegevens reguleert. De DGA schept
o.a. regels over databemiddelingsdiensten, data-altruïsme en een nieuw op te richten
Europees Comité voor gegevensinnovatie. Hoofdstuk II van de DGA heeft betrekking op
bepaalde vormen van hergebruik en is daarom relevant om hier nader toe te lichten.
Hergebruik zoals bedoeld in dat hoofdstuk, heeft, kortweg, betrekking op gegevens
die te gevoelig zijn om volledig vrij te geven als open data, maar niet zo gevoelig
zijn dat er geen enkele vorm van hergebruik mogelijk is, binnen een beperkte kring
van hergebruikers, binnen een fysiek of digitaal afgeschermde omgeving en/of nadat
de gegevens eerst zijn geanonimiseerd en/of geaggregeerd. Het gaat daarbij om persoonsgegevens,
bedrijfsgeheimen, materiaal waarop een intellectueel eigendomsrecht van derden rust
en gegevens die beschermd zijn op grond van het zogenaamde «statistisch geheim». Met
dat laatste worden gegevens bedoeld die zijn verzameld voor uitsluitend statistische
doeleinden en ook alleen voor statistische doeleinden mogen worden gebruikt. Dergelijke
gegevens mogen in de regel slechts openbaar worden gemaakt voor zover daaraan geen
herkenbare gegevens over een afzonderlijk persoon, huishouden, onderneming of instelling
kunnen worden ontleend.14 Voor al deze categorieën van gegevens stelt de DGA kaders vast waaraan eventueel
hergebruik van dergelijke gegevens zal moeten voldoen. De DGA bevat zelf geen concrete
grondslagen voor dergelijke gegevensdeling en maakt duidelijk dat de verordening geen
verplichtingen schept om dergelijk hergebruik van gegevens toe te staan.15 Reeds bestaande grondslagen voor gegevensdeling in andere wetgeving kunnen echter
wel worden aangesproken onder de DGA en hergebruik zal dan aan de voorwaarden van
de DGA moeten voldoen. Op het moment van dit schrijven, wordt nog onderzocht in hoeverre
het Nederlandse recht al dergelijke grondslagen kent, wat daarvan de reikwijdte is
en hoeveel impact dat heeft op de uitvoering van de DGA. Het gaat te ver om in deze
toelichting op dat onderzoek vooruit te lopen. In de toelichting bij de Nederlandse
wet die strekt ter implementatie van de DGA zal daarop dieper worden ingegaan. Het
is ook goed voorstelbaar dat er in de toekomst in het nationale recht meer van dergelijke
grondslagen zullen worden ontwikkeld. Ook die ontwikkelingen zijn echter nog onzeker.
Voor overheidsorganisaties is het met betrekking tot de relatie tussen de Who en de
DGA vooral van belang om zich goed bewust te zijn van de volgende twee zaken. In de
eerste plaats, dat sommige gegevens die niet onder de Who voor hergebruik kunnen worden
aangeboden, mogelijk wel binnen de kaders van de DGA kunnen worden aangeboden. En
in de tweede plaats, dat gegevens die naar aanleiding van een hergebruikverzoek onder
de DGA zijn geanonimiseerd en/of geaggregeerd, mogelijk niet meer beschermd hoeven
te worden. Daardoor kunnen zij vervolgens onder het regime van de Woo openbaar worden
gemaakt en onder de Who als open data beschikbaar worden gemaakt. Met andere woorden,
sommige van de methoden die onder de DGA kunnen worden gebruikt om beschermde gegevens
geschikt te maken voor hergebruik, leiden tot het ontstaan van geanonimiseerde en/of
geaggregeerde gegevenssets die dusdanig ongevoelig zijn dat zij geen bescherming behoeven.
Op dergelijke gegevens zijn de Woo en de Who van toepassing. En uiteindelijk kan dat
ertoe leiden dat dergelijke bewerkte gegevens als open data voor eenieder beschikbaar
worden gesteld.
8.7 Comply or explain Caribisch Nederland
In het voorjaar van 2022 is beleid ten aanzien van de toepasselijkheid van Europees-Nederlandse
wetgeving in Caribisch Nederland (de BES-eilanden) veranderd. Voorheen gold het beginsel
van legislatieve terughoudendheid, wat kortgezegd inhield dat terughoudend moest worden
omgegaan met het van toepassing verklaren van Europees-Nederlandse wetgeving in Caribisch
Nederland. Tegenwoordig geldt het beginsel van «comply or explain» (pas toe of leg
uit). Dit beginsel houdt in dat Europees-Nederlandse wetgeving in beginsel wel in
Caribisch Nederland van toepassing is, tenzij er goede redenen zijn om dat niet te
doen.
In het onderhavige geval is ervoor gekozen om de Who (voorlopig nog) niet van toepassing
te verklaren in Caribisch Nederland. De belangrijkste reden daartoe heeft te maken
met het feit dat het onderhavige wetsvoorstel implementatiewetgeving betreft, waarvoor
een implementatiedeadline geldt. Deze deadline is inmiddels overschreden, maar de
doelstelling is om het wetsvoorstel alsnog zo snel mogelijk in werking te laten treden.
Om eventueel overschrijden van implementatiedeadlines zoveel mogelijk te beperken,
kent artikel 9.4 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: «Ar») het gebod
om daarbij geen andere regels op te nemen dan voor de implementatie noodzakelijk.
Dat voorkomt verdere discussie en, daarmee, vertraging. Aangezien implementatie in
Caribisch Nederland vanuit het EU-recht bezien geen vereiste is, is dat een reden
om de Who in ieder geval in dit wetsvoorstel nog niet in Caribisch Nederland van toepassing
te verklaren. Daar komt bij het «comply or explain»-beleid in werking trad op een
moment waarop dit wetsvoorstel al in een vergevorderd stadium was en dat de wenselijkheid
en praktische haalbaarheid van toepassing van het Europees-Nederlandse hergebruikregime
in Caribisch Nederland nog volledig onderzocht moet worden. De BES-eilanden kennen
ook een eigen openbaarmakingsregime, de Wet openbaarheid van bestuur BES. Er zou dus
ook moeten worden onderzocht in hoeverre deze wetten op elkaar aansluiten.
Alles bij elkaar genomen is daarom de conclusie dat de Who op dit moment niet van
toepassing wordt verklaard in Caribisch Nederland. Dit is echter een praktische en
geen principiële keuze. Vooralsnog zijn er geen fundamentele bezwaren tegen het invoeren
van (een deel van) de Who in Caribisch Nederland. De werkelijke wenselijkheid en haalbaarheid
zal nog moeten worden onderzocht.
9. Uitvoeringslasten en financiële gevolgen voor overheidsorganisaties
De richtlijn gaat net als de eerdere wijziging primair uit van verstrekking van informatie
of data op verzoek. Dit betekent dat er door instellingen kosten worden gemaakt om
te voldoen aan het verzoek. Aangezien de richtlijn net als voorheen de mogelijkheid
biedt om de marginale verstrekkingskosten in rekening te brengen kunnen deze kosten
worden opgevangen als dat noodzakelijk is. In die zin zijn de financiële gevolgen
nihil omdat compensatie in de vorm van marginale verstrekkingskosten mogelijk is.
Bij marginale verstrekkingskosten gaat het om de extra kosten die gemaakt moeten worden
om te kunnen voldoen aan een verzoek. Dit kunnen de kosten zijn voor de vermenigvuldiging,
de verspreiding en de kosten van informatiedragers. De bedoeling van de Who is uiteraard
dat gegevens zoveel mogelijk gratis voor de hergebruiker worden aangeboden. Als instellingen
daar gehoor aan geven, zullen zij wel kosten maken. Voor sommige soorten gegevens
zal dit zelfs verplicht worden. Voor zover aan de uitvoering van deze wet door gemeenten
en provincies kosten zijn verbonden, zullen deze kosten voor rekening van het Rijk
zijn, op grond van Artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet, respectievelijk artikel 105,
derde lid, van de Provinciewet. Voor waterschappen is dit ook een mogelijkheid, maar
ligt het meer in de rede om dit te bekostigen via de waterschapsbelasting. De Vereniging
voor Nederlandse Gemeenten (hierna: «VNG») en de Unie van Waterschappen (hierna: «UvW»)
hebben tevens verzocht om ondersteuning door hen aan gemeenten, respectievelijk waterschappen
(financieel) mogelijk te maken. Het is inderdaad wenselijk als koepelorganisaties
hun leden helpen bij de uitvoering van de Who, het voornemen is daarom om deze verzoeken
te honoreren. Hierbij zal onder meer aandacht zijn voor het ondersteunen van overheden
bij het beschikbaar stellen van van open data middels API’s en worden standaarden
ontwikkeld voor de in het kader van de HVD-uitvoeringsverordening verplichte categorieën
van data. Daarnaast zal er door middel van kennissessies en implementatiehandreikingen
worden ingezet op kennisuitwisseling.
Bij hergebruik zitten de kosten niet in de informatieverzameling. Het gaat immers
om het verstrekken van openbare informatie die al is verzameld in het kader van de
uitvoering van een publieke taak; de kosten voor productie zijn al betaald uit de
publieke middelen. Er bestaat, zoals gezegd, geen verplichting om informatie te produceren
of te verzamelen alleen met hergebruik tot doel. Het kan echter niet worden uitgesloten
dat beperkte investeringen voor het kunnen voldoen aan verzoeken om hergebruik bij
met een publieke taak belaste instellingen noodzakelijk zijn. Deze zijn lastig te
kwantificeren, omdat de investeringen die worden gedaan niet in alle gevallen direct
zijn toe te rekenen aan de hergebruikregeling zelf, maar ook gerelateerd kunnen zijn
aan het op orde brengen van de informatiehuishouding binnen organisaties, of aan de
verbetering van de digitale dienstverlening. De doelstellingen van de richtlijn (meer
hergebruik en het genereren van economische meerwaarde) komen het beste tot hun recht
als documenten machineleesbaar en conform open standaarden, daadwerkelijk herbruikbaar,
worden aangeboden. Bij veel instellingen is dat reeds gangbare praktijk. Andere instellingen
zijn nog niet zo ver, zoals hele kleine instellingen of instellingen met verouderde
systemen. Het is de verwachting dat door (technische) ontwikkelingen steeds meer informatiesystemen
machineleesbaarheid en open standaarden kunnen faciliteren.
De toepassing van de Who is ook afhankelijk van de manier waarop invulling wordt gegeven
aan actieve openbaarmaking in de Woo, in het bijzonder aan de technische inrichting
daarvan en de informatiehuishouding van publieke instellingen. Op verschillende manieren
is recent een grote impuls verleend aan «open overheid en informatiehuishouding»,
bijvoorbeeld via het Rijksprogramma voor Duurzame Digitale Informatiehuishouding (RDDI)
en via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI).
Uit de richtlijn volgt geen resultaatsverplichting voor instellingen om hun informatiesystemen
aan te passen zodat machineleesbaarheid en open standaarden mogelijk worden gemaakt;
wel een inspanningsverplichting. Het verdient derhalve aanbeveling dat, wanneer een
instelling sowieso overweegt om over te gaan op een ander of nieuw informatiesysteem,
vereisten als machineleesbaarheid, ontsluiting via API’s en open standaarden worden
meegenomen in de aanbestedingsprocedure. Op deze wijze kan aan de richtlijn worden
voldaan op een manier die past in het financieel beleid van een instelling en zonder
dat de instelling verplicht is extra kosten te maken.
Uit een analyse van de VNG blijkt dat het aantal hergebruikverzoeken op dit moment
erg laag is.16 Ook andere overheidsinstellingen rapporteren dat dit slechts om één tot enkele verzoeken
per jaar gaat. Kosten voor het afhandelen van verzoeken worden meestal niet doorberekend
aan de hergebruiker, het inrichten van een proces daaromtrent kost naar schatting
meer tijd en moeite dan de lage aantallen waard zijn. De uitvoeringslasten en financiële
gevolgen van de Who zoals deze geldt voor de onderhavige implementatie zijn in ieder
geval laag.
Specifieke hoogwaardige gegevenssets zullen door de meeste instanties actief en kosteloos
voor hergebruik moeten worden aangeboden, via passende API’s en, in voorkomend geval,
in de vorm van bulksgewijze download. Uitzonderingen daarop zijn bibliotheken, musea,
archieven en mogelijk bepaalde overheidsondernemingen. De HVDL zijn echter nog niet
gepubliceerd, dus het is op dit moment niet mogelijk een concrete inschatting van
de kosten te geven. Een deel van de organisaties in Nederland die geconsulteerd zijn
en door deze uitvoeringshandeling geraakt zullen worden, geven aan geen specifieke
lasten of aanmerkelijke financiële consequenties te ondervinden, aangezien zij ook
in heden en verleden hoogwaardige datasets kosteloos openbaar voor hergebruik hebben
aangeboden. Voor organisaties waar de impact groter kan zijn, zoals organisaties die
voor datahergebruik inkomsten ontvangen op basis van het profijtbeginsel («de gebruiker
betaalt») en (deels) van deze inkomsten afhankelijk zijn, is veel afhankelijk van
de specifieke keuzes die de Commissie zal maken in de nog te verschijnen uitvoeringshandeling.
Diverse koepels en uitvoeringsorganisaties hebben daarom verzocht om een uitvoeringstoets
te mogen doen zodra de uitvoeringshandeling is gepubliceerd. Hier zal gevolg aan worden
gegeven.
Sommige organisaties verwachten weinig lasten van de uitvoeringshandeling, omdat zij
in staat zijn gebleken om zowel inkomsten te generen met data-dienstverlening, als
bepaalde hoogwaardige datasets actief en kosteloos voor hergebruik aan te bieden via
passende API’s. De kostenimpact is dus ook afhankelijk van de keuzes die organisaties maken bij de inrichting
van hun verdienmodel, publieke taak en informatiehuishouding.
De verruiming van het toepassingsbereik van de richtlijn, waardoor meer instellingen
dan voorheen onder het hergebruikregime vallen, kan ook uitvoeringslasten met zich
brengen. Overheidsorganisaties worden voor gegevens anders dan specifieke hoogwaardige
gegevenssets niet verplicht om deze voor hergebruik aan te bieden, maar áls zij dat
doen, dan gelden daarvoor de bepalingen uit deze wet. Overheidsbedrijven die op dit
moment al (vrijwillig) gegevens delen, zullen dus rekening moeten gaan houden met
de bepalingen van deze wet. Ook hebben zij een inspanningsverplichting om hun documenten
te ontwerpen en vervaardigen op een manier die openheid en hergebruik daarvan faciliteert
en gemakkelijk maakt.
Voor onderzoekers, onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek financieren
geldt een nieuwe verplichting om onderzoeksgegevens die door de overheid zijn gefinancierd,
onder omstandigheden voor hergebruik ter beschikking te stellen. Die verplichting
is wel beperkt tot onderzoeksgegevens die ze al via een institutionele of thematische
databank openbaar hebben gemaakt. Aangezien die openbaarmaking onder deze wet niet
verplicht is, zal er ook daar impact kunnen zijn op uitvoeringslast wanneer dergelijke
gegevens al vrijwillig openbaar worden gemaakt, of wanneer andere afspraken of (contractuele)
verplichtingen daartoe dwingen. Bij die andere verplichtingen moet vooral worden gedacht
aan de situatie waarbij de financieringsvoorwaarden voor het onderzoek verplichten
tot een dergelijke openbaarmaking. In zulke gevallen zal die financiering de kosten
van openbaarmaking en hergebruik dekken.
Over mogelijke uitvoeringslasten kan nog worden opgemerkt dat de richtlijn organisaties
niet belet om informatie proactief en zonder voorwaarden of tarieven ter beschikking
te stellen (open data). Het aantal verzoeken zal hierdoor afnemen. Wanneer een instelling
geen tarieven in rekening brengt, verdwijnen ook uitvoeringslasten in de vorm van
facturen en administratie die daarvan moet worden bijgehouden.
Ten behoeve van een goede invoering van deze implementatiewetgeving zullen de consequenties
van de wijzigingen en de aspecten van uitvoering in voorlichting worden uitgelegd.
Zo zal in de plannen voor het nationale open data-beleid specifiek aandacht worden
besteed aan de richtlijn. Nadere communicatie over de precieze invulling hiervan zal
plaatsvinden via het nationale open data portaal.
Tot slot kan in de praktijk blijken dat bepaalde instellingen financieel onevenredig
worden getroffen of dat andere grote organisatorische knelpunten optreden bij de uitvoering
van de gewijzigde richtlijn. Dergelijke omstandigheden zullen bij de toetsing worden
betrokken die voor de instellingen met een uitzonderingspositie is voorzien.
10. Regeldruk (voor burgers en bedrijven)
Voor burgers en bedrijven die geen overheidsbedrijf, instellingen voor hoger onderwijs,
onderzoeksinstelling of organisatie die onderzoek financiert zijn, levert dit voorstel
geen extra regeldruk op. De voorwaarden waaronder zij een verzoek om hergebruik kunnen
indienen, veranderen immers niet. De regels met betrekking tot de voorwaarden waaronder
hergebruik kan worden toegestaan, worden wel uitgebreid, maar dit heeft vooral betrekking
op de verduidelijking van in de praktijk reeds bestaande regels. Ook dat zal naar
verwachting geen nieuwe regeldruk opleveren. Daar tegenover staat dat dit wetsvoorstel
er toe moet leiden dat meer (overheids)gegevens actief beschikbaar zullen worden gesteld
en gemakkelijker (centraal) vindbaar en via API’s beschikbaar zullen zijn. Voor burgers
en bedrijven die toegang tot deze gegevens willen hebben, zal dat een lastenverlaging
betekenen, maar het is lastig om die te kwantificeren. Er bestaan wel inschattingen
van de totale kosten en baten van open data in algemene zin. Zie hiertoe onder andere
het onderzoek van de Technische Universiteit Delft uit 2017 in opdracht van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.17 Inschattingen van de waarde van open data voor de hele Europese informatie-economie
lopen uiteen van € 27 miljard tot € 800 miljard per jaar. Deze zullen met name het
midden- en kleinbedrijf ten goede komen. Een ruwe vertaling naar de Nederlands situatie
zou neerkomen op zo’n € 1 miljard tot € 30 miljard per jaar. In een onderzoek uit
2020 dat in opdracht van de Europese Commissie is uitgevoerd wordt nader ingegaan
op de economische (en maatschappelijke) baten van (het hergebruik van) open data binnen
de EU. Hieruit blijkt dat het (her)gebruik van open data in 2025 een economisch potentieel
vertegenwoordigt van € 199,51 miljard in het minst gunstige scenario en € 334,21 miljard
in het gunstigste scenario. Deze berekeningen zijn onder meer gebaseerd op het efficiëntievoordeel
dat het gebruik van open data biedt, de werkgelegenheid die het met zich mee brengt
en de kostenbesparing die het oplevert.18
Het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) heeft het onderhavige wetsvoorstelvoorstel
op 3 februari 2022 beoordeeld. Het ATR ziet geen aanleiding voor adviespunten en adviseert
om het voorstel in te dienen.
11. Privacy en andere grondrechten
11.1 Context
In dit wetsvoorstel worden enkele (grond)rechten tegen elkaar afgewogen. Daarbij gaat
het enerzijds om rechten die aanleiding geven om gegevens zo gemakkelijk mogelijk
beschikbaar te maken en anderzijds om rechten die juist aanleiding geven om gegevens
te beschermen. Met betrekking tot deze eerste categorie kan worden gedacht aan het
grondrecht op informatie, zoals dat in de artikelen 11 en 42 van het handvest van
de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) is opgenomen. Dat is echter
slechts een beperkt deel van de aanleiding tot dit wetsvoorstel. Openbaarheid van
informatie is immers primair gereguleerd in andere wetgeving, zoals de Woo. Het onderhavige
wetsvoorstel dient vooral ter bevordering van de economische en technologische vooruitgang.
Dit kan worden gelieerd aan de artikelen 19, eerste lid, en 20 eerste lid, van de
Grondwet, die zien op het bevorderen van de werkgelegenheid en het zorgen voor bestaanszekerheid
respectievelijk, maar dat verband is minder direct. Ook veel andere rechten en doelstellingen
zijn (indirect) gediend door een grote hoeveelheid open data, waar dit voorstel aan
bijdraagt.
Aan de andere kant zijn er de rechten die juist aanleiding geven om gegevens niet
al te makkelijk beschikbaar te maken. De belangrijkste daarvan is het recht op privacy
en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit recht is vastgelegd in diverse
regelingen en verdragen, waaronder artikel 10 van de Grondwet, artikel 8 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, de artikelen 7 en 8 van het Handvest, artikel 12
van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 17 van het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Daarnaast valt te denken aan het
eigendomsrecht van eigenaren van gegevens (artikel 14 uit de Grondwet en artikel 17
in het Handvest). Verder bestaan er ook bepaalde vormen van geheimhouding die noodzakelijk
zijn uit veiligheidsoverwegingen (voorkomen van sabotage) om de positie van de staat
te beschermen (staatsgeheimen). Deze laatste twee categorieën worden voornamelijk
beschermd door de uitzonderingsgronden uit de Woo. Artikel 6, derde lid, van het onderhavige
wetsvoorstel bevat voorts nadere mogelijkheden om rechten van derden te respecteren.
Al met al heeft dit wetsvoorstel als doel om zoveel mogelijk gegevens beschikbaar
te maken voor hergebruik, maar daarbij wel binnen de grenzen te blijven die andere
grondrechten bieden. Het adagium «zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig» is
daarbij leidend. Het recht op privacy is breder dan alleen de bescherming van persoonsgegevens,
maar het onderhavige wetsvoorstel ziet in zijn geheel slechts op de verwerking van
gegevens. De afweging tussen hergebruik en privacy moet dus vooral worden gemaakt
op basis van het persoonsgegevensbeschermingrecht, dat voornamelijk is geregeld in
de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: «AVG»). De verhouding tussen
dit wetsvoorstel en de AVG zal daarom hieronder uitgebreid worden toegelicht.
11.2 Achtergrond van het voorstel
De richtlijn brengt geen inhoudelijke veranderingen aan met betrekking tot de bescherming
van privacy, ten opzichte van de voorgaande versies. In artikel 1, vierde lid, van
Richtlijn 2003/98/EG was al bepaald dat de regels met betrekking tot de bescherming
van persoonsgegevens voorgaan op de regels uit deze richtlijn. Dat is in Richtlijn
2013/37/EU en de onderhavige richtlijn zo gebleven, al is daar inmiddels meer uitleg
aan toegevoegd. In artikel 1, eerste lid, onderdeel iii, onder c quater, van Richtlijn
2013/37/EU was ook expliciet bepaald dat de regels rondom hergebruik niet van toepassing
zijn op «documenten waartoe de toegang uit hoofde van de toegangsregelingen uitgesloten of
beperkt is op grond van de bescherming van persoonsgegevens, en gedeelten van documenten
die uit hoofde van die regelingen toegankelijk zijn, maar persoonsgegevens bevatten
waarvan het hergebruik wettelijk onverenigbaar is verklaard met het recht betreffende
de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens». Deze bepaling is destijds omgezet naar artikel 2, eerste lid, onderdelen a en g,
van de Who. De Wob kon in die context worden gezien als een toegangsregeling die toegang
tot bepaalde documenten of delen daarvan uitsloot ter bescherming van persoonsgegevens
of natuurlijke personen. Uiteraard kunnen ook andere (specifieke) wetten een toegangsregeling
bevatten, in dat geval moet worden gekeken naar de toegangsregeling in die wet. In
de nieuwste richtlijn wordt de bepaling herhaald, maar wordt daaraan nog een zinsdeel
aan toegevoegd: «of waarvan het hergebruik wettelijk is aangemerkt als een ondermijning van de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, met name in overeenstemming
met het Unierecht of het nationale recht betreffende de bescherming van persoonsgegevens». Dit breidt de mogelijkheid uit om bepaalde persoonsgegevens uit te sluiten van hergebruik,
maar is verder niet van invloed op de genoemde bepaling in de Who.
11.3 Uitgangspunt richtlijn
Hoewel er dus op het gebied van privacy weinig verandert door deze richtlijn, worden
er in de Who op dit gebied wel enkele wijzigingen doorgevoerd. Die komen in paragraaf 11.6
aan de orde. Verder is het nuttig om hieronder een overzicht te geven van de vraag
hoe de richtlijn en de Who in het algemeen zich verhouden tot persoonsgegevens. Deze
wet en de richtlijn hebben betrekking op (grote hoeveelheden) gegevens, maar de impact
op privacy en persoonsgegevens is naar verwachting beperkt. In overweging 28 en artikel 10
van de Richtlijn wordt ten aanzien van onderzoeksgegevens uitdrukkelijk het beginsel
«zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig» («as open as possible, as closed as
necessary»), aangehaald, maar dit beginsel is eigenlijk van toepassing op alle gegevens
die op grond van deze wet voor hergebruik worden aangeboden. Met dit beginsel wordt
uitdrukking gegeven aan het principe dat data zoveel mogelijk open moeten zijn, maar
dat dit tegelijkertijd niet ten koste mag gaan van de privacy van personen. De Richtlijn
geeft in overweging 52 expliciet aan dat de werking van de AVG op geen enkele manier
wordt beperkt en dat «hergebruik van persoonsgegevens alleen mag worden toegestaan
indien het beginsel van doelbinding als bedoeld in artikel 5, lid 1, punt b), en artikel 6
van [de AVG] wordt geëerbiedigd.» Verder wordt in overweging 16 van de richtlijn benadrukt
dat lidstaten moeten «zorgen voor de bescherming van persoonsgegevens, ook wanneer
informatie in een individuele dataset geen risico inhoudt dat een natuurlijke persoon
kan worden geïdentificeerd of er wordt uitgepikt, maar die informatie mogelijk wel
een dergelijk risico inhoudt wanneer zij wordt gecombineerd met andere beschikbare
informatie.» De bescherming van persoonsgegevens moet dus ook onder deze richtlijn
worden gewaarborgd.
11.4 Niet-persoonsgegevens, geanonimiseerde gegevens en persoonsgegevens
Gegevens die voor hergebruik worden aangeboden, kunnen in de mate waarin zij gerelateerd
zijn aan persoonsgegevens worden opgedeeld in drie categorieën. In de eerste plaats
zijn er gegevens die nooit een persoonsgegeven zijn geweest en ook niet zijn afgeleid
van persoonsgegevens. Bijvoorbeeld weergegevens of gegevens over de natuur of het
landschap. In de tweede plaats zijn er geanonimiseerde gegevens. Dat zijn gegevens
die wel betrekking hebben op personen of van persoonsgegevens zijn afgeleid, maar
dusdanig zijn verwerkt dat de persoon of personen in kwestie niet meer herleidbaar
zijn. Dat zijn bijvoorbeeld tellingen uit een systeem dat met behulp van camera’s
drukte in de stad meet, maar de originele cameragegevens direct na verwerking weer
wist en alleen druktegegevens zelf overhoudt. Artikel 5, eerste lid, onderdeel b,
van de AVG, waarnaar de richtlijn in relatie tot doelbinding refereert, bepaalt dat
«verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk
of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt overeenkomstig artikel 89,
lid 1, niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden beschouwd.» Anonimisering kan soms zo’n vorm van verdere verwerking met het oog op «wetenschappelijk
of historisch onderzoek of statistische doeleinden» zijn. Anonimisering betreft niet
slechts het onherkenbaar maken van direct identificerende gegevens. Dat proces wordt
in artikel 4, vijfde lid, van de AVG aangeduid met «pseudonimisering». Maar gepseudonimiseerde
persoonsgegevens zijn nog steeds persoonsgegevens. Bij anonimisering worden gegevens
onherleidbaar gemaakt voor iedereen, dus ook voor alle betrokken partijen. Zie daartoe
onder andere Advies 5/2014 van de voormalige Groep gegevensbescherming artikel 29
over anonimiseringstechnieken.19 Aan de andere kant vereist anonimisering niet dat herleidbaarheid absoluut onmogelijk
wordt gemaakt. Het is volgens overweging 26 bij de AVG voldoende om rekening te houden
met «alle middelen waarvan redelijkerwijs valt te verwachten dat zij worden gebruikt
door de verwerkingsverantwoordelijke of door een andere persoon om de natuurlijke
persoon direct of indirect te identificeren». Gegevens die nooit een persoonsgegeven
zijn geweest en (goed) geanonimiseerde gegevens worden onder de AVG niet als persoonsgegevens
aangemerkt en kunnen daarom over het algemeen vrij worden hergebruikt. In paragraaf 11.9
zal nader worden ingegaan op anonimisering als proces.
In de derde plaats kunnen soms ook (bepaalde) persoonsgegevens voor hergebruik worden
aangeboden. Zoals eerder gesteld, moet dan wel aan het beginsel van doelbinding worden
voldaan. «Hergebruik» van persoonsgegevens valt onder de AVG binnen het begrip «verdere
verwerking». Op grond van artikel 6, vierde lid, van de AVG, moet bij verdere verwerking
van persoonsgegevens eerst worden gekeken of dat berust op toestemming van de betrokkene
of op een (noodzakelijke en evenredige) wettelijke bepaling. Indien dat zo is, dan
kan die toestemming of die wettelijke bepaling dienen als grondslag voor het aanbieden
van (bepaalde) persoonsgegevens voor (bepaalde vormen van) hergebruik. Indien dat
niet zo is, dan moet bij de beoordeling van de vraag of de verdere verwerking van
persoonsgegevens verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk
zijn verzameld, rekening worden gehouden met een aantal factoren. Deze komen straks
aan bod. Het aanbieden van persoonsgegevens voor hergebruik vereist dus ofwel dat
dat 1) berust op een wettelijke grondslag, ofwel 2) op toestemming van de betrokkene,
ofwel 3) op het feit dat aanbieden verenigbaar is met de oorspronkelijke verzamelingsgrondslag,
waarbij in ieder geval rekening wordt gehouden met onderdelen a t/m e van artikel 6,
vierde lid, van de AVG. Hoewel de Who geldt als zo’n wettelijke grondslag voor verdere
verwerking, worden in artikel 2, eerste lid, onderdelen a en j ten aanzien van het
hergebruik van persoonsgegevens daaraan wel voorwaarden gesteld. De eerste voorwaarde
is dat de gegevens überhaupt al openbaar moeten zijn. De tweede, specifiek van toepassing
op (openbare) persoonsgegevens, is dat het hergebruik van die persoonsgegevens niet
«onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen». Daarmee wordt in
feite weer verwezen naar de beoordeling die voortvloeit uit artikel 6, vierde lid,
van de AVG. Om te beoordelen of bepaalde openbare persoonsgegevens voor hergebruik
beschikbaar kunnen worden gemaakt, moet dus specifiek rekening worden gehouden met:
a) ieder verband tussen de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld, en
de doeleinden van de voorgenomen verdere verwerking;
b) het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld, met name wat de verhouding tussen
de betrokkenen en de verwerkingsverantwoordelijke betreft;
c) de aard van de persoonsgegevens, met name of bijzondere categorieën van persoonsgegevens
worden verwerkt, overeenkomstig artikel 9, en of persoonsgegevens over strafrechtelijke
veroordelingen en strafbare feiten worden verwerkt, overeenkomstig artikel 10;
d) de mogelijke gevolgen van de voorgenomen verdere verwerking voor de betrokkenen;
e) het bestaan van passende waarborgen, waaronder eventueel versleuteling of pseudonimisering.
In de derde plaats wordt toepassing van de Who op persoonsgegevens in openbare registers
uitgesloten. Dat wordt in paragraaf 11.6 behandeld.
11.5 Openbaarheid onder de Woo
Het voorgaande betekent in verhouding tot de Woo het volgende. Persoonsgegevens worden
in het algemeen niet zomaar openbaar gemaakt, daarmee valt het overgrote deel van
de persoonsgegevens buiten de werking van de Who. Zoals is toegelicht in paragraaf 2.1,
gelden ook persoonsgegevens die bijvoorbeeld door een datalek openbaar zijn geworden
als «niet openbaar op grond van de wet». Het is echter niet zo dat op grond van de
Woo helemaal geen persoonsgegevens openbaar worden gemaakt. Het openbaar maken van
bijzondere persoonsgegevens, strafrechtelijke gegevens en het burgerservicenummer
is binnen het regime van de Woo inderdaad verboden op grond van artikel 5.1, eerste
lid, onderdelen d en e, daarvan. Maar voor overige persoonsgegevens geldt op grond
van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onderdeel e, van de Woo dat het openbaar maken
van informatie alleen achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt
tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Er is dus ruimte
om persoonsgegevens openbaar te maken indien het belang van openbaarheid zwaarder
weegt. In de toelichting bij dat onderdeel Woo wordt opgemerkt:
«Bestuursorganen bezitten grote hoeveelheden informatie die – indien geopenbaard –
een grote inbreuk zouden maken op de privacy van burgers. Tegelijkertijd zou het onwenselijk
zijn als informatie nooit geopenbaard zou kunnen worden als die op enigerlei wijze
betrekking heeft op de identiteit van personen. De afweging van belangen in deze uitzonderingsgrond
is abstract en zal telkens bij toepassing door bestuursorganen of de rechter nader
invulling moeten krijgen. De jurisprudentie sinds de inwerkingtreding van de Wob laat
zien in hoeverre de ideeën over de afweging tussen openbaarheid en privacy aan ontwikkeling
onderhevig zijn.»
Ten aanzien van de verhouding tot de AVG wordt daarover iets verderop opgemerkt:
«In het geval de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet in de weg staat
aan de informatieverstrekking, is die verstrekking een verwerking van persoonsgegevens
die op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de AVG is toegestaan. Het
betreft een verwerking die noodzakelijk is om te voldoen aan de Woo en de verplichtingen
voor het bestuursorgaan die daaruit voortvloeien.»
Aan het openbaar maken van persoonsgegevens op grond van de Woo, gaat dus al een uitgebreide
privacyafweging vooraf. In de meeste gevallen zal er maar weinig verband zijn tussen
de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld en het doel van openbaarmaking
en hergebruik, daarom is deze privacyafweging extra van belang. In de Woo wordt rekening
gehouden met de mogelijke gevolgen voor de betrokkenen en het kader waarin de gegevens
zijn verzameld. Er worden geen bijzondere of strafrechtelijke gegevens openbaar gemaakt
en over het algemeen worden stukken onder de Woo gespeudonimiseerd aangeboden. Met
de onderdelen b tot en met e van de in artikel 6, vierde lid, van de AVG genoemde
aandachtspunten wordt bij (algemene) openbaarmaking onder de Woo dus wel sterk rekening
gehouden. Zolang deze aandachtspunten en het doel van openbaarmaking zwaarder wegen
dan het gebrek aan verband tussen de openbaarmaking en het doel waarvoor de persoonsgegevens
oorspronkelijk zijn verzameld, is de openbaarmaking toegestaan. Artikel 2.4, derde
lid, onderdelen a en b, vereisen vervolgens ook, kortgezegd, dat de gegevens zoveel
mogelijk in herbruikbaar formaat worden aangeboden. In het onderhavige wetsvoorstel
wordt onderdeel a van het betreffende artikel vervangen door een directe verwijzing
naar de Who. Beide bepalingen zorgen er in beginsel voor dat de gegevens met het oog
op openheid zoveel mogelijk in voor hergebruik beschikbaar formaat moeten worden aangeboden.
Tot zover liggen de overwegingen bij de Woo en de Who dus in elkaars verlengde. De
vraag onder welke voorwaarden de gegevens in kwestie vervolgens worden aangeboden,
kan echter wel een (beperkte) eigen afweging onder de Who vereisen. Dat de gegevens
gebruikt moeten kunnen worden met het oog op transparantie en controleerbaarheid van
de overheid, volgt direct uit de Woo. dergelijke (gepseudonomiseerde) persoonsgegevens
niet mogen niet worden gebruikt op een manier die de rechten van betrokkenen schaadt.
Specifiek ligt het voor de hand dat hergebruikers geen maatregelen mogen nemen die
de pseudonimisering ongedaan maken of anderszins leiden tot heridentificatie van de
betrokkenen. Hetzelfde geldt overigens voor de heridentificatie van geanonimiseerde
gegevens. Om deze reden, wordt aanbieders van gegevens onder de Who veel ruimte geboden
om gebruiksvoorwaarden te stellen met het oog op de bescherming van persoonsgegevens.
Bovendien worden aanbieders verplicht om heridentificatie te verbieden. Zie daartoe
paragraaf ... Los van de regels die aanbieders van de gegevens kunnen stellen, hebben
hergebruikers een eigen verantwoordelijkheid om de AVG niet te overtreden. In de meeste
gevallen zullen hergebruikers dus een gerechtvaardigd belang (artikel 6, eerste lid,
onderdeel f, van de AVG) moeten hebben om persoonsgegevens te hergebruiken voor hun
specifieke doeleinden.
11.6 Openbaarheid via openbare registers
Openbare registers zijn registers die op basis van een wettelijke taak worden bijgehouden,
voor zover ze openbaar toegankelijk zijn (gratis of tegen betaling). Voorbeelden daarvan
zijn het Handelsregister20, het Kadaster21, het Kentekenregister22 en rechterlijke registers zoals het Boedelregister23, Centraal insolventieregister24, Centraal register voor collectieve vorderingen25, Centraal Curatele- en bewindregister26, Gezagsregister27, Huwelijksgoederenregister28 en Register van Nevenfuncties van rechters29. De overige twee registers die worden genoemd op de website www.rechtspraak.nl/registers, te weten het Uitsprakenregister en het Zaakverloopregister, zijn niet bij of krachtens
wet ingesteld. Deze twee registers vallen daarmee niet onder de voorgestelde bepaling
die de daarin opgenomen persoonsgegevens uitsluit van hergebruik onder de Who.
Via de openbare registers worden gegevens openbaar gemaakt met het oog op een specifiek
doel. Voor zover in dergelijke registers persoonsgegevens voorkomen, is ten aanzien
daarvan een afweging gemaakt tussen het belang van de bescherming van persoonsgegevens
enerzijds en het met het register te dienen doel anderzijds. Voor sommige van deze
registers geldt bijvoorbeeld als beschermingsmaatregel dat de gegevens daarin wel
individueel zijn op te vragen, maar niet algemeen in hun volledigheid en/of als een
te doorzoeken bestand voor hergebruik beschikbaar gesteld. Het Handelsregister kent
een verbod om de gegevens te rangschikken naar natuurlijke personen (artikel 22, tweede
lid, van de Handelsregisterwet). En het Kadaster kent een verbod om de gegevens te
gebruiken voor «direct marketing», zoals is geregeld in artikel 3a, tweede lid, van
de Kadasterwet.
Toepassing van de hergebruikregels uit de Who op persoonsgegevens die zich bevinden
in openbare registers, wordt met dit wetsvoorstel expliciet uitgesloten. Voorheen
werd hergebruik van deze gegevens beperkt door de bepaling die stelt dat de Who niet
van toepassing op «informatie die betrekking heeft op openbare persoonsgegevens waarvan
hergebruik onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen».30 De afweging lag daarbij steeds bij de aanbieder van de gegevens. Dit gaf echter weinig
zekerheid en voorzienbaarheid aan belanghebbenden wiens gegevens in de betreffende
openbare registers voorkomen, terwijl hergebruik van deze gegevens naar het oordeel
van de AP in de regel onverenigbaar zou zijn met het oorspronkelijke doel van de verkrijging.
Naar aanleiding van het advies van de AP (en ontvangen reacties van de KvK en het
Kadaster) wordt de mogelijkheid tot hergebruik van deze gegevens onder de Who daarom
nu uitdrukkelijk geschrapt.
Persoonsgegevens uit openbare registers vallen dus (in beginsel) niet langer onder
de Who. Dat betekent dat de uitgifte van persoonsgegevens en het stellen van voorwaarden
aan het gebruik daarvan, in beginsel volledig plaats zal moeten vinden op grond van
de specifieke wetgeving die betrekking heeft op het register. Alleen gebruik dat in
lijn is met de (wettelijke) doelstellingen van dat register en de AVG, is toegestaan.
In AVG-termen gaat het hier om het beginsel van doelbinding van artikel 5, eerste
lid, onderdeel b, van die verordening. Dat beginsel vereist dat persoonsgegevens alleen
mogen worden verzameld en verwerkt voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde
doeleinden, en vervolgens niet verder worden verwerkt op een met die doeleinden onverenigbare
wijze. De verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk
of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt door de AVG in ieder geval
niet beschouwd als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden. Daarnaast kent
de AVG enkele uitdrukkelijke uitzonderingen voor journalistieke doeleinden of academische,
artistieke of literaire uitdrukkingsvormen, die onder omstandigheden verdere verwerking
van persoonsgegevens in openbare registers mogelijk zullen maken. Voor overige verdere
verwerkingen geldt dat zal moeten worden beoordeeld of deze verenigbaar zijn met de
oorspronkelijke verzamelings- en verwerkingsdoeleinden, alvorens tot die verdere verwerking
kan worden overgegaan. Dit is, zoals gezegd, afhankelijk van de wetgeving op grond
waarvan de gegevens in het betreffende openbare register zijn verzameld. Dit zal in
de regel voor de gebruiker in ieder geval een verbod betekenen op het (op internet)
publiceren van dergelijke persoonsgegevens, of het gebruik daarvan om reclame te kunnen
adresseren.
Het is mogelijk om af te wijken van deze algemene beperking op de toepassing van de
Who, maar dat zal moeten plaatsvinden op basis van een bepaling in de specifieke wet
die aan het betreffende register ten grondslag ligt, waarin expliciet wordt afgeweken
van de relevante bepaling uit de Who en waarin wordt gezorgd voor adequate waarborgen
ter bescherming van de persoonsgegevens. Indien inderdaad wordt voorzien in een dergelijke
bepaling, dan zal dat eventuele hergebruik alsnog moeten voldoen aan de voorwaarden
van de Who. Dat laat overigens onverlet dat het wenselijker kan blijken om geen koppeling
met de Who te leggen en in plaats daarvan het specifieke regime voor eventuele verdere
verwerking volledig in de specifieke wet te regelen. Het is aan de bijzondere wetgever
om die afweging te maken. De registers hebben immers allemaal een eigen karakter en
het is niet mogelijk om in het onderhavige wetsvoorstel voor ieder register te bepalen
wanneer de privacy zwaarder weegt dan het belang om bepaalde gegevens verder te kunnen
verwerken.
Enkele recente ontwikkelingen op dit gebied vereisen extra aandacht. In de eerste
plaats hebben de Open State foundation («Open State») en enkele andere partijen hun
zorgen geuit over de voorgenomen inperking. Zij geven aan dat het hergebruik van (onder
andere) persoonsgegevens uit de openbare registers noodzakelijk is voor doeleinden
van journalistiek onderzoek, rechtszekerheid in het economisch verkeer en controle
op werkgevers. Handelsregistergegevens worden bijvoorbeeld verrijkt en gekoppeld om
geldstromen te controleren en (ingewikkelde) eigendomsconstructies te achterhalen,
waarmee bijvoorbeeld fraude aan het licht kan komen. De maatschappelijke meerwaarde
van dergelijke diensten is groot en de zorgen van Open State c.s. moeten daarom serieus
worden genomen. Daar tegenover staat dat het Hof van Justitie van de Europese Unie
op 22 november 2022 een belangrijke uitspraak31 heeft gedaan over het UBO-register32. In de uitspraak geeft het Hof aan dat de doelstelling van dat register weliswaar
een ernstige inmenging kan rechtvaardigen in de grondrechten op privacy en bescherming
van persoonsgegevens, toch is daarin onvoldoende onderbouwd waarom daarvoor publieke
toegang noodzakelijk is. Als gevolg daarvan is op dezelfde dag de publieke toegang
tot het UBO-register voorlopig stopgezet.33 Het Hof heeft vervolgens verduidelijkt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat informatie
over UBO’s toegankelijk is voor personen en organisaties die een legitiem belang kunnen
aantonen, in plaats van elk lid van de bevolking.34 Op 27 maart 2023 heeft de AP vervolgens per brief aangegeven dat de UBO-uitspraak
aanleiding moet zijn om ook de openbaarheid van andere registers te heroverwegen.
Op het moment van schrijven, wordt deze brief nog bestudeerd. Al met al benadrukken
deze ontwikkelingen in ieder geval dat privacy en transparantie beiden zeer belangrijke
rechten zijn, maar dat tussen beiden een enorme spanning bestaat. Ondanks deze spanning,
wordt in het onderhavige voorstel echter vastgehouden aan de inperking van het recht
op hergebruik van gegevens in de openbare registers. De inschatting is dat deze bepaling
juridisch noodzakelijk is om aan de AVG te voldoen. Dat neemt niet weg dat op een
andere manier een oplossing moet worden gezocht voor de problemen die door Open State
c.s. worden geschetst. Deze oplossing moet vermoedelijk, op een vergelijkbare manier
als bij het UBO-register, worden gevonden in specifieke toegang voor organisaties
die een dergelijk gewichtig maatschappelijk belang dienen. Dit ligt echter buiten
de reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel.
11.7 Openbaarheid onder andere omstandigheden
Voor zover er openbare persoonsgegevens bestaan die niet voortkomen uit een openbaar
register of op grond van de Woo openbaar zijn gemaakt, zal de mogelijkheid tot verdere
verwerking moeten worden beoordeeld op grond van artikel 6, vierde lid, van de AVG.
In alle gevallen moet nog steeds worden afgewogen onder welke omstandigheden de risico’s
voor inbreuken op de bescherming van persoonsgegevens zo laag zijn, dat het belang
van hergebruik zwaarder weegt. Daarbij kan het nodig zijn om verschillende (gemakkelijk
te nemen) maatregelen en voorwaarden te overwegen die dergelijke risico’s wegnemen,
zoals pseudonimisering, technische beperkingen, gebruiksvoorwaarden of combinaties
daarvan. Het feit dat bepaalde gegevens niet voor hergebruik in aanmerking komen,
sluit overigens niet uit dat persoonsgegevens onder omstandigheden onder een specifieke
grondslag verder worden verwerkt voor een doel dat niet het oorspronkelijke doel van
de verzameling is.
Naast persoonsgegevens die voor hergebruik worden aangeboden, kunnen er ook persoonsgegevens
zijn die wel betrokken zijn bij hergebruik, maar zelf niet onder de hergebruikregels
vallen. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer bij hergebruik van een gegevensset
de bron of auteur wordt vermeld. Die naamsvermelding zal zijn grondslag meestal vinden
in het auteursrecht en het zal hergebruikers niet vrij staan om die naam te gebruiken
voor andere doeleinden dan bronvermelding.
11.8 Anonimisering als proces
11.8.1 Inleiding
Naast het in paragraaf 11.6 aangehaalde advies ten aanzien van persoonsgegevens in
openbare registers, had de AP ook opmerkingen met betrekking tot het proces van anonimisering.
In een eerdere conceptversie van het wetsvoorstel waren daartoe twee bepalingen opgenomen.
De AP adviseert om deze bepalingen te schrappen, omdat deze overlap vertonen met wat
er in de AVG zelf is geregeld en dat tot verwarring kan leiden. In plaats daarvan
stelt de AP voor om in deze toelichting uitgebreider in te gaan op het proces van
anonimisering. Naast de AP, wijst ook de afdeling Advisering van de Raad van State
in haar advies van oktober 2022 op de toenemende mogelijkheden die er bestaan met
betrekking tot het terugrekenen van geanonimiseerde persoonsgegevens tot persoonsgegevens.
Door middel van slimmere software met steeds grotere rekenkracht zouden steeds meer
geanonimiseerde gegevens herleid kunnen worden tot persoonsgegevens, waarbij de groeiende
beschikbaarheid van open data dit risico vergroot. De Afdeling vraagt onder andere
wat er nou concreet van overheidsorganisaties wordt verwacht.
Een recent rapport dat het Tilburg Institute for Law, Technology and Society («TILT»)
in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) opstelde,
gaat nader in op de kwestie rondom het beschermen van persoonsgegevens wanneer anonimisering
niet (meer) valt te garanderen.35 In het onderzoek wordt onder meer gewezen op de het conflicterende karakter van het
huidige beleid rondom open data. Enerzijds moeten niet-persoonsgegevens zoveel mogelijk
worden beschermd, anderzijds wordt het aanbieden van informatie uit de publieke sector
als open data gepromoot, terwijl niet altijd zuiver is te stellen of een gegeven een
persoonsgegeven betreft of niet.
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de hiervoor geschetste risico’s.
11.8.2 Anonimisering
In de richtlijn wordt een paar keer geschreven over anonimisering. Dat is een proces
waarbij documenten worden omgezet in anonieme documenten die geen betrekking hebben
op een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, of waarbij persoonsgegevens
zodanig anoniem worden gemaakt dat de betrokkene niet of niet meer identificeerbaar
is. Het is dus een verdergaande handeling dan pseudonimisering, dat in artikel 4,
vijfde lid, van de AVG wordt gedefinieerd als «het verwerken van persoonsgegevens op zodanige wijze dat de persoonsgegevens niet
meer aan een specifieke betrokkene kunnen worden gekoppeld zonder dat er aanvullende
gegevens worden gebruikt, mits deze aanvullende gegevens apart worden bewaard en technische
en organisatorische maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de persoonsgegevens
niet aan een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon worden gekoppeld». Pseudonieme gegevens zijn volgens de AVG persoonsgegevens. Anonieme gegevens zijn
dat niet. Omdat persoonsgegevens in de meeste gevallen niet geschikt zijn voor (onbeperkt)
hergebruik, geldt dat in de meeste gevallen ook voor pseudonieme gegevens. Anonieme
gegevens zijn (voor zover het het persoonsgegevensbeschermingsrecht betreft) wel geschikt
voor hergebruik en kunnen daarom als zodanig worden aangeboden.
Overweging 52 bij de richtlijn geeft aan dat anonimisering van informatie een middel
is om de voordelen van een zo groot mogelijke herbruikbaarheid van overheidsinformatie
te verzoenen met de verplichtingen van de regelgeving inzake gegevensbescherming.
Dit proces brengt echter wel kosten met zich mee. Derhalve noemt de overweging het
passend die kostprijs mee te nemen als één van de componenten van de marginale kosten
voor verspreiding als bedoeld in deze richtlijn. In de inhoudelijke bepalingen van
de richtlijn zelf, komt «anonimisering» verder alleen nog maar voor in artikel 6,
waar het gaat over tarieven die in sommige gevallen in rekening mogen worden gebracht
door aanbieders van die gegevens.
Artikel 5, derde lid, van de richtlijn maakt duidelijk dat de verplichtingen om gegevens
voor hergebruik beschikbaar te maken, geen verplichting inhouden «om documenten te
creëren of aan te passen of om uittreksels te verstrekken (…) indien dit een onevenredig
grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling.» Dit wordt
omgezet in artikel 2, vijfde lid, van de Who. Het anonimiseren van persoonsgegevens,
vereist in de regel wel zo’n «onevenredig grote inspanning die verder gaat dan een
eenvoudige handeling» en is daarom niet verplicht. Indien een organisatie overweegt
om persoonsgegevens beschikbaar te maken voor hergebruik, kan de organisatie doorgaans
dus simpelweg besluiten om hergebruik daarvan te weigeren. De organisatie hoeft de
gegevens niet te anonimiseren met het doel om de gegevens geschikt te maken voor hergebruik.
Ook uit de voorgestelde inspanningsverplichting van artikel 5, eerste lid, van de
Who vloeit niet zo’n verplichting voort.
Hoewel er onder dit wetsvoorstel dus geen verplichting ontstaat, neemt dit niet weg
dat organisaties onder omstandigheden alsnog anonimisering zullen toepassen en dat
de geanonimiseerde gegevens zullen worden aangeboden voor hergebruik. Dat kan het
geval zijn omdat in een hergebruikverzoek wordt verzocht om bepaalde nog anoniem te
maken gegevens beschikbaar te maken en dat verzoek wordt ingewilligd. De verzochte
organisatie kan dan vrijwillig besluiten om dergelijke gegevens aan te leveren en
eventueel de kosten daarvan bij de verzoeker in rekening te brengen. Het is ook mogelijk
dat de organisatie in kwestie als gevolg van het uitvoeren van diens publieke taak
geanonimiseerde gegevens produceert die vervolgens voor hergebruik in aanmerking komen.
Het overigens niet de bedoeling om voor hergebruik van die gegevens kosten te rekening
te brengen, als de kosten van anonimisering al worden gedekt door het budget waaruit
de publieke taak zelf wordt gefinancierd. In beide gevallen vindt anonimisering plaats
en worden gegevens voor hergebruik aangeboden.
Het is voor anonimisering niet noodzakelijk dat het absoluut onmogelijk wordt gemaakt
om de gegevens aan een persoon te koppelen, maar er moet, volgens overweging 26 bij
de AVG «rekening worden gehouden met alle middelen waarvan redelijkerwijs valt te verwachten
dat zij worden gebruikt door de verwerkingsverantwoordelijke of door een andere persoon
om de natuurlijke persoon direct of indirect te identificeren, bijvoorbeeld selectietechnieken.
Om uit te maken of van middelen redelijkerwijs valt te verwachten dat zij zullen worden
gebruikt om de natuurlijke persoon te identificeren, moet rekening worden gehouden
met alle objectieve factoren, zoals de kosten van en de tijd benodigd voor identificatie,
met inachtneming van de beschikbare technologie op het tijdstip van verwerking en
de technologische ontwikkelingen.» Ook de voormalige Groep gegevensbescherming artikel 29 benadrukt in advies 5/2014
dat het combineren van (anonieme) datasets soms kan leiden tot heridentificatie.
11.8.3 Wat wordt er van organisaties verwacht?
Het is belangrijk om te benadrukken dat de situatie en opvattingen rondom open data
en de bescherming van persoonsgegevens aan ontwikkeling onderhevig zijn. Het is daardoor
niet mogelijk om in deze toelichting een uitputtend antwoord te geven op de vraag
wat er van organisaties wordt verwacht. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties zal, in samenwerking met andere partijen, ervoor zorgen de
Handleiding Wet hergebruik van overheidsinformatie36 grondig worden herzien en zal daarbij uitgebreid aandacht besteedt aan het anonimiseren
van gegevens. Het voornemen is om in de zomer van 2023 aan eerste revisie te beginnen
en deze te publiceren voordat het wetsvoorstel in werking treedt. Hoe vaak de Handleiding
vervolgens zal moeten worden bijgewerkt, is afhankelijk van de maatschappelijke en
technologische ontwikkelingen. Hieronder volgen wel enkele algemene uitgangspunten
waaraan voorlopig kan worden vastgehouden.
Wanneer een organisatie overweegt gegevens beschikbaar te maken, zal deze in eerste
instantie moeten bepalen wat voor type gegevens het betreft. Daarbij moet onderscheid
worden gemaakt tussen:
1) gegevens die niet of nauwelijks gebaseerd zijn op het gedrag van individuele personen
of daar zo ver vanaf staan dat heridentificatie zelfs in theorie vrijwel onmogelijk
is (bijvoorbeeld meteorologische gegevens);
2) geanonimiseerde gegevens (bijvoorbeeld statistische datasets of geaggregeerde gegevens
die wel zijn afgeleid van individuen); of
3) persoonsgegevens.
Indien de gegevens in kwestie exclusief in de eerste categorie vallen, is het zeer
onwaarschijnlijk dat de gegevens persoonsgegevens (kunnen) zijn. Deze gegevens kunnen
daarom openbaar worden gemaakt en zonder belemmeringen beschikbaar worden gesteld.
Ten aanzien van gegevens uit de tweede categorie, moet de organisatie in kwestie eerst
nagaan van welke gegevens de geanonimiseerde gegevens zijn afgeleid en hoe schadelijk
het zou zijn voor belanghebbenden als de oorspronkelijke gegevens openbaar en herbruikbaar
zouden worden. Indien deze oorspronkelijke gegevens bijvoorbeeld bijzondere gegevens
betreffen als bedoeld in artikel 9 van de AVG of strafrechtelijke gegevens als bedoeld
in artikel 10, is de potentiële schade groot en moeten de risico’s extra beperkt worden.
Vervolgens moet de organisatie nagaan wat de kans is dat de gegevens geheridentificeerd
zullen worden. Daartoe moet de organisatie nagaan:
1) welke anonimiseringstechnieken zijn gebruikt en hoe «veilig» de gegevens daarmee zijn;
2) wat de stand is van de heridentificatietechnieken (voor zover redelijkerwijze kenbaar);
en
3) welke gelieerde gegevens(sets) (online) beschikbaar zijn waarmee de gegevens mogelijk
kunnen worden gecombineerd, in het bijzonder gegevens(sets) die de organisatie zelf
aanbiedt.
Deze stappen moeten allemaal in redelijkheid worden uitgevoerd, in verhouding tot
de capaciteit van de organisatie in kwestie. Er mag van de organisatie geen onredelijke
inspanning worden verwacht. Verwerkingsverantwoordelijken zullen zich wel in het algemeen
op de hoogte moeten stellen van de stand van de techniek op het gebied van (de)anonimisering
en de groei van beschikbare gegevenssets. Verwerkingsverantwoordelijken wordt daarbij
in het algemeen aangeraden om zoveel mogelijk de adviezen van de Europese Toezichthouder
voor gegevensbescherming, het Europees Comité voor gegevensbescherming en de Autoriteit
Persoonsgegevens te volgen. De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming raadt
in diens advies bij de richtlijn37 aan om daarbij te kijken naar reeds bestaande «best practices» op het gebied van
hergebruik van geanonimiseerde gegevens, zoals die van het Europees Statistisch Systeem
(ESS) en in het bijzonder de richtlijnen die daartoe zijn opgesteld door het Europees
Geneesmiddelenbureau (EMA)38. Het gaat te ver om in de toelichting bij dit wetsvoorstel in detail te treden met
betrekking tot welke methoden en technieken in een specifiek geval precies zullen
moeten worden gebruikt. Wel zal naar aanleiding van dit wetsvoorstel de Handleiding
Wet hergebruik van overheidsinformatie grondig worden herzien en zal daarbij ook uitgebreid
aandacht besteedt aan het anonimiseren van gegevens.
Als de analyse leidt tot de inschatting dat er een hoog risico overblijft voor de
rechten en vrijheden van natuurlijke personen, moet de organisatie op grond van artikel 35,
eerste lid, van de AVG een volledige gegevensbeschermingseffectbeoordeling (DPIA)
uitvoeren. Ook als die constatering er niet is, kan het verstandig plan zijn om een
DPIA uit te voeren.
Aan de hand van de bovenstaande analyse moet vervolgens worden bepaald wat de risico’s
zijn ten aanzien van de bescherming van persoonsgegevens. Als de conclusie is dat
de gegevens op basis van de AVG redelijkerwijze als anoniem kunnen worden beschouwd,
is openbaarmaking en aanbieding voor hergebruik geen probleem. Als de conclusie is
dat er (rest)risico’s overblijven van heridentificatie, zal de organisatie de belangen
in kwestie tegen elkaar moeten afwegen. Zoals in paragrafen 11.5 t/m 11.7 uiteen is
gezet, gaat de Who niet over openbaarmaking en ligt daar altijd een andere wet ten
grondslag. Die andere wet (in veel gevallen de Woo) kent eigenstandige doelstellingen
en redenen om de gegevens in kwestie openbaar te maken (bijvoorbeeld «transparantie
van de overheid»). De afweging tussen openbaarmaking en bescherming van persoonsgegevens
vindt dus in eerste instantie op basis van die belangen plaats. Als de conclusie is
dat de gegevens in kwestie openbaar mogen zijn, dan wordt vervolgens toegekomen aan
de vraag onder welke voorwaarden de gegevens mogen worden (her)gebruikt. In het algemeen
zal er AVG-technisch geen bezwaar zijn tegen vormen van hergebruik die niet leiden
tot heridentificatie of profilering. In dat geval is de hergebruiker immers geen persoonsgegevens
aan het verwerken, maar anonieme gegevens. Heridentificatie van de gegevens zal doorgaans
op grond van de AVG een niet toegestane verwerking opleveren, omdat de hergebruiker
waarschijnlijk geen redelijk belang van de verwerking zal kunnen aantonen. Om daar
meer duidelijkheid en zekerheid in te scheppen, zijn in het wetsvoorstel enkele nieuwe
bepalingen opgenomen, die ervoor moeten zorgen dat heridentificatie van dergelijke
gegevens gewoon verboden is op grond van de hergebruikvoorwaarden en dat hergebruikers
een eventuele inbreuk melden bij de aanbieder van de gegevens. Om te zorgen dat een
hergebruiker later nog kan achterhalen wie de aanbieder van de betreffende gegevens
was, wordt geadviseerd om de gegevens onder een CC-BY licentie aan te bieden, omdat
daarbij bronvermelding verplicht is.
De conclusie kan ook zijn dat de gegevens in kwestie nog niet voldoende beveiligd
zijn, maar dat verdere/uitgebreidere anonimisering daar wel voor zou kunnen zorgen.
De organisatie in kwestie is op grond van de Who niet verplicht om tot verdere anonimisering
over te gaan, maar dit is wel toegestaan. Het anonimiseren van persoonsgegevens zelf
is overigens ook een gegevensverwerking waarop de AVG van toepassing is. Dat betekent
onder andere dat op het anonimiseren van dergelijke gegevens het transparantiebeginsel
en de transparantierechten van toepassing zijn, zoals bedoeld in artikel 5, eerste
lid, onder a, van de AVG, respectievelijk de artikelen 12 tot en met 14 van de AVG.
Betrokkenen moeten bijvoorbeeld worden geïnformeerd over het proces van anonimisering.
Uiteraard kan de conclusie ook zijn dat openbaarmaking van de gegevens teveel risico
met zich meebrengt en daarom niet kan plaatsvinden. In dat geval wordt de openbaarmaking
geweigerd en is de Who ook niet van toepassing. Mogelijk kan bepaalde informatie nog
wel beschikbaar worden gesteld aan personen die een gerechtvaardigd belang kunnen
aantonen (bijvoorbeeld via artikel 5.7 van de Wet open overheid), maar ook dat valt
buiten de reikwijdte van de Who.
In de derde plaats kan ook ten aanzien van persoonsgegevens worden overwogen om deze
beschikbaar te maken. In dat geval is de AVG sowieso van toepassing. Het zal niet
vaak voorkomen dat direct herleidbare persoonsgegevens openbaar worden gemaakt en
volledig beschikbaar zijn voor hergebruik. Doorgaans verhoudt dat zich immers slecht
met de regels van de AVG. Onder de Woo, bijvoorbeeld, worden dergelijke direct herleidbare
gegevens doorgaans weggelakt bij openbaarmaking. Daarmee verliezen de documenten in
kwestie niet direct de status van «persoonsgegeven», maar worden de persoonsgegevens
wel beter beschermd. Ook hierbij vindt openbaarmaking plaats op grond van een afweging
tussen een openbaarmakingswet (bijvoorbeeld de Woo) en de AVG en komt men pas daarna
toe aan de vraag welke vormen van hergebruik daarmee zijn toegestaan. Net als voor
de anonieme gegevens, zijn in dit wetsvoorstel ook voor de gepseudonimiseerde gegevens
enkele nieuwe bepalingen opgenomen, die ervoor moeten zorgen dat heridentificatie
van dergelijke gegevens gewoon verboden is op grond van de hergebruikvoorwaarden en
dat hergebruikers een eventuele inbreuk melden bij de aanbieder van de gegevens. Om
te zorgen dat een hergebruiker later nog kan achterhalen wie de aanbieder van de betreffende
gegevens was, wordt geadviseerd om de gegevens onder een CC-BY licentie aan te bieden,
omdat daarbij bronvermelding verplicht is. Anders dan bij (vermoedelijke) anonieme
gegevens, echter, is hergebruik van deze gegevens altijd een verdere verwerking van
persoonsgegevens waarop artikel 6, vierde lid, van de AVG van toepassing is. Hiermee
moet dus extra terughoudend worden opgetreden. Omdat dit grotere risico’s met zich
meebrengt, bevat het wetsvoorstel ruime bevoegdheden voor aanbieders van gegevens
om voorwaarden te stellen die de persoonsgegevens moeten beschermen. En in het algemeen
is de Who niet van toepassing op persoonsgegevens waarvan het hergebruik zich niet
verenigt met de doeleinden waarvoor de gegevens ooit zijn verzameld. Een conclusie
kan dus ook zijn dat bepaalde gegevens wel openbaar zijn, maar niet (of nauwelijks)
beschikbaar zijn voor hergebruik.
Naast afwegingen die een organisatie moet maken bij het aanbieden van een concrete
dataset, heeft een organisatie ook een doorlopende verantwoordelijkheid voor alle
gegevens die deze online beschikbaar heeft staan. Om de anonimiteit van reeds gepubliceerde
gegevenssets duurzaam te waarborgen, zullen organisaties in de gaten moeten blijven
houden of gegevens het risico lopen niet langer anoniem te zijn. In voorkomende gevallen
kunnen dan maatregelen worden genomen, zoals het terugtrekken van een gegevensset
en deze eventueel vervangen door een gegevensset met een lagere granulariteit. Dat
maakt niet de reeds verstrekte gegevens ongedaan, maar verlaagt wel de risico’s in
de toekomst. Uiteraard moet ook deze verplichting worden uitgevoerd binnen de redelijke
capaciteit van de organisatie in kwestie en mag het geen onredelijke uitvoeringslast
opleveren. Van organisaties kan niet worden verwacht dat ze op de hoogte zijn van
alle gegevens en deanonimiseringstechnieken die wereldwijd beschikbaar zijn. Wel hebben
organisaties een plicht om te reageren op een melding dat een bepaalde gegevensset
mogelijk niet meer veilig is en is het aan te raden om periodiek actief na te gaan
in hoeverre de gegevenssets nog veilig zijn.
11.8.4 Overige maatregelen
Thans is het met het oog op het kunnen voeren van helder en effectief open data beleid
de komende jaren van belang om aandacht te blijven schenken aan deze spanning tussen
het aanbieden van overheidsinformatie voor hergebruik enerzijds en de mogelijke risico’s
en uitdagingen die dit (in een later stadium) met zich mee brengt met betrekking tot
het privacy- en gegevensbeschermingsrecht anderzijds. Gezien het feit dat de technologische
ontwikkelingen op het gebied van heridentificatietechnieken snel gaan door de toename
van het gebruik van artificiële intelligentie (AI) is het structureel delen van best
practices en het opstellen van concrete (en actuele) richtsnoeren en handreikingen
van groot belang. Voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
is het daarom van meerwaarde om de ontwikkelingen in dit kader te monitoren en actief
in te zetten op het opstellen van handreikingen die (overheids)organisaties van dienst
kunnen zijn bij het afwegen van risico’s tot heridentificatie bij het behandelen van
verzoeken om hergebruik.
Tot slot dient ook het belang van Europese harmonisatie in dit kader te worden onderstreept.
Het open datarecht en het recht rondom de bescherming van persoonsgegevens zijn beide
van Europese origine. Hetzelfde geldt daarmee voor de spanning tussen beide regimes,
die in het rapport van TILT wordt benoemd. Het is de komende jaren daarom van belang
dat er binnen het Europees open databeleid meer aandacht komt voor de ontwikkelingen
met betrekking tot heridentificatie van open data. Dit belang zal door Nederland in
verschillende Europese (specifieke) open data gremia – zoals het Open Data Committee
en de PSI Group – worden benadrukt. Daarnaast biedt ook de onder de Datagovernanceverordening
(de Data Governance Act) ingestelde Europese Raad voor gegevensinnovatie («Data Innovation
Board») een mogelijkheid om dit op Europees niveau te adresseren.39 De Europese Raad voor gegevensinnovatie adviseert de Europese Commissie over kwesties
zoals data interoperabiliteit en het ontwikkelen van richtsnoeren of handreikingen
inzake de verwerking van verzoeken om hergebruik van gegevens. Via deze weg zouden
ook met betrekking tot de mogelijkheden die er zijn tot heridentificatie van gegevens,
best practices kunnen worden gedeeld of concrete handreikingen worden geformuleerd
die op Europees niveau worden vastgesteld en ontwikkeld. Ook kan ingezet worden op
het verkrijgen van meer Europese richtsnoeren via het Europees Comité voor gegevensbescherming
(European Data Protection Board), bijvoorbeeld over technieken die het heridentifceren
van gegevens bemoeilijken.
12. Reacties40
12.1 Internetconsultatie en uitvoeringstoetsen
12.1.1 Inleiding
In de periode 24 december 2021 tot en met 6 februari 2022 heeft de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties partijen middels een internetconsultatie
de kans geboden om hun visie te geven op het onderhavige wetsvoorstel. Aan (koepels
van) medeoverheden is gevraagd om ofwel op de internetconsultatie te reageren, ofwel
buiten de consultatie om een uitvoeringstoets te sturen. Twaalf partijen hebben uiteindelijk
formeel op de internetconsultatie gereageerd en twee partijen buiten de consultatie
om. De ontvangen input is voor zover mogelijk verwerkt in het wetsvoorstel. Niet alle
input is overigens overgenomen. Daarbij moet worden opgemerkt dat aanwijzing 9.4 Ar
voorschrijft dat bij implementatieregelgeving zo min mogelijk regels worden opgenomen
die voor de implementatie niet noodzakelijk zijn, zogenaamde «zuivere implementatie».
Zuivere implementatie perkt de discussie over een wetsvoorstel in, waardoor de wetgevingsprocedure
gemiddeld sneller kan worden doorlopen. Dit is van belang omdat voor implementatieregelgeving
deadlines gelden. Overschrijding van die deadline kan leiden tot boetes van de Europese
Commissie en verdere overschrijding leidt tot hogere boetes. Een snellere doorlooptijd
verkleint dus de kans op (hoge) boetes. Bovendien kan onder omstandigheden een beroep
worden gedaan op directe werking van bepalingen uit de richtlijn. De inschatting is
dat dit voornamelijk voor de dynamische gegevens het geval is. Omdat zo’n direct beroep
voor zowel hergebruikers als aanbieders van de gegevens voor verwarring kan zorgen,
is het ook daarom zaak om het wetsvoorstel zo snel mogelijk in werking te laten treden.
Eventuele beleidsmatige wensen en wijzigingen dienen daarom zoveel mogelijk buiten
het implementatietraject om te worden verwerkt.
12.1.2.1 Samenvatting reacties
Hieronder volgt een samenvatting van de gegeven reacties. Deze samenvatting heeft
als doel om een globaal en evenwichtig inzicht te bieden in de verschillende opvattingen
die respondenten hebben rondom het wetsvoorstel van de Who. Het betreft nog geen appreciatie
of analyse, die wordt pas in de volgende twee onderdelen gegeven. Het wel of niet
opnemen van specifieke overwegingen moet dan ook niet worden beschouwd als steun of
afwijzing hiervan. De samenvatting is, mede gelet op het aantal en de omvang van de
reacties, er niet op gericht om een uitputtend overzicht te geven van alle overwegingen
en reacties. Wel worden terugkerende thema’s uit de consultatie onderstreep met als
doel om een samenvatting te geven van de gegeven input.
Op basis van de gebruikelijke spelregels bij internetconsultaties door de Rijksoverheid
hebben respondenten zelf kunnen aangeven of de ingediende reactie openbaar gemaakt
mocht worden. De openbare reacties zijn voor een ieder in te zien op de webpagina
van internetcosultatie.nl waarop deze consultatie plaatsvond. De openbare reacties
zullen daarnaast samen met het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden aangeboden.
Daarbij zullen ook de reacties van (koepels van) overheidsorganisaties worden toegevoegd
die eventueel buiten (het openbare deel van) de internetconsultatie hebben gereageerd.
Voor dergelijke reacties geldt dat deze in een wetstraject altijd openbaar worden
gemaakt. Onder de respondenten vallen onder meer ZBO’s, overheden, private partijen,
stichtingen en kennisinstellingen. Tussen de reacties zit tweemaal een reactie van
de Unie van Waterschappen. Voor deze organisatie was in eerste instantie onduidelijk
welke reactietermijn op hen van toepassing was, waardoor de reactie op de internetconsultatie
moest worden gegeven voordat intern kon worden afgestemd met het bestuur van de organisatie.
Aan de UvW is daarom extra tijd geboden om de reactie intern af te stemmen en de afgestemde
reactie ook aan de Staatssecretaris toe te sturen. Om die reden bevat het dossier
bij dit wetsvoorstel twee reacties van de UvW. De ondertekende reactie kan als definitief
worden beschouwd.
Hieronder volgt de samenvatting per thema:
Dynamische data
Diverse respondenten (onder andere ZBO’s) gaven aan verdere verduidelijking over het
begrip «dynamische» data te willen. Dit geldt (in mindere mate) ook voor de begrippen
«direct» en «realtime» en de onderlinge verschillen en samenhang tussen deze begrippen.
Er bestonden bij enkele partijen vragen over in hoeverre openbare lichamen rekening
dienen te houden met de eventuele marktverstorende werking bij een verzoek tot hergebruik
van dynamische gegevens door commerciële partijen die dezelfde type dynamische gegevens
aanbieden.
Een van de respondenten heeft zorgen over de technische haalbaarheid en kosten die
het (verplicht) aanbieden van sensor data (via API’s) (mogelijk) met zich meebrengt.
Een van de respondenten wijst erop dat de in artikel 5b, tweede lid lid opgenomen
«redelijke verwachting» om te bepalen of een API logisch aansluit bij het soort toepassingen
waarvoor de data gebruikt gaat worden een voorwaarde is die niet uit de richtlijn
komt.
High Value Data List (HVDL)41
Respondenten wijzen erop dat er een uitvoertingstoets dient te komen nadat de HVDL
bekend wordt gemaakt door de Europese Commissie.
Een respondent benadrukt het belang van het vastleggen dat de kosten die komen kijken
bij het beschikbaar stellen van de HVDL marginaal moeten zijn.
Verhouding tussen de Woo en Who
Verschillende respondenten (met name overheidspartijen) geven aan dat zij een duidelijkere
verbinding tussen de Wet open overheid (Woo) en de Who op prijs zouden stellen. Voor
sommige respondenten bleek uit de (concept) implementatiewet nog niet voldoende hoe
deze wetten zich precies tot elkaar verhouden. Een respondent gaf daarbij aan dat
de relatie tussen beide wetten niet helder genoeg was en, in sommige gevallen, (mogelijk)
tegenstrijdig.
Een respondent zou de voorkeur hebben voor een implementatie van de Open Data Richtlijn
middels de Woo in plaats van een gewijzigde variant van de Who.
Ook wordt er door een respondent gewezen op de definitie van het begrip «document».
Hierbij wordt de vraag gesteld of deze definities in de Who en Woo overeenkomen.
Explicitering geen voorwaarden voor gebruik
Verschillende respondenten (uit de private sector) wijzen erop dat artikel 6 lid 1
te veel ruimte laat voor mogelijke beperkingen met het oog op hergebruiksverzoeken.
Enkele respondenten respondent benadrukken daarbij dat de uitzondering voor hergebruik
van overheidsdata beter kan worden geschrapt of zeer terughoudend dient te worden
toegepast, dit zou ZBO’s onevenredig veel bevoordelen.
FAIR-beginselen
Enkele respondenten wijzen erop dat de FAIR-beginselen42 expliciet worden aangehaald wat betreft het beschikbaar stellen van onderzoeksgegevens.
Een respondent onderstreept het belang van het expliciet opnemen van deze beginselen
in de Who.43
Tarifering
Enkele respondenten (belangenvertegenwoordigers) onderstrepen dat er een explicitering
moet komen van het feit dat verstrekking van (overheids)gegevens in beginsel kosteloos
is.
Daarnaast geeft een respondent aan dat het (enkel) gratis aanbieden van bepaalde categorieën
gegevens, als in de artikelen 5b en 5c Who implementatiewet genoemd, mogelijk een
onnodige inperking van het economisch potentieel van verschillende type gegevens (bijvoorbeeld
dynamische) met zich meebrengt.
Licenties
Verschillende respondenten benadrukken het belang van het vastleggen van (bepaalde)
standaardlicenties die dienen te worden gebruikt bij het delen van gegevens voor hergebruik.
Daarbij zouden enkele respondenten duidelijkheid willen over voor welke (formele)
open standaard(licentie) al dan niet wordt gekozen.
Daarnaast wijzen respondenten op het risico van wildgroei dat ontstaat wanneer er
geen keuze wordt gemaakt voor bepaalde standaardlicenties (en deze dan ook niet worden
vastgelegde).
Implementatie- en monitoringskosten
Een respondent wijst op de mogelijk grote impact van de (uitvoering van de) Who voor
(overheids)partijen. het belang van ondersteuning van (lagere) overheden bij de implementatie
en monitoring van de Who wordt daarbij onderstreept.
Definitie van het begrip «hergebruik»
Een respondent doet een suggestie over de definitie van hergebruik. Hierbij wijst
deze respondent op het onderscheiden van enerzijds hergebruik in relatie tot openbare
lichamen en anderzijds de overige organisaties die onder het bereik van de Who zullen
vallen.
12.1.3 Beoordeling
In het algemeen is geprobeerd om zo dicht mogelijk bij de bepalingen van de richtlijn
zelf te blijven. Suggesties die daaraan bijdroegen, zijn zoveel mogelijk overgenomen.
Sommige suggesties leken in strijd met de richtlijn te zijn en zijn om die reden afgewezen.
Enkele reacties leken ook uit te gaan van een verkeerde veronderstelling van de werking
van het wetsvoorstel. Aan voorstellen die daaruit voortkwamen, kon ook geen gehoor
worden gegeven. Verzoeken om bepalingen duidelijker op te schrijven, zijn waar mogelijk
gevolgd. In sommige gevallen was dat echter lastig, omdat een verduidelijking van
een begrip een inperking zou kunnen inhouden die door de richtlijn niet beoogd is.
Een consequentie daarvan is dat sommige begrippen vooralsnog tot vragen kunnen leiden
die in de praktijk of rechtspraak zullen moeten worden uitgekristalliseerd. Er zijn
ook diverse suggesties ontvangen die in feite nieuw beleid of een beleidswijziging
inhielden. Deze zijn niet overgenomen, omdat het om de eerder genoemde redenen onwenselijk
is om implementatiewetgeving te combineren met nationaal beleid. Dat neemt niet weg
dat sommige van deze suggesties relevant zijn voor het open data beleid en aanleiding
geven om elementen van dat beleid op langere termijn te overdenken of aan te passen.
Ook zaten daar suggesties tussen die niet zozeer een wetswijziging vereisen, maar
slechts praktische handvatten. Van verschillende partijen kwam ook inbreng die lijnrecht
tegenover elkaar stond. Er is geprobeerd om daartussen een goede middenweg te vinden
die aansluit op de inhoud en bedoeling van de richtlijn.
12.1.4 Aanpassingen
In diverse artikelen zijn aanpassingen gedaan van puur verduidelijkende aard. Deze
zullen hieronder niet allemaal afzonderlijk behandeld worden.
In de begripsbepalingen zijn «FAIR-beginselen», «onderzoeksinstelling» en «organisatie
die onderzoek financiert» toegevoegd. Het begrip «onderwijsinstelling» is vervangen
door «instelling voor hoger onderwijs» omdat dat de enige categorie van onderwijsinstellingen
is waarop dit wetsvoorstel van toepassing is. De omschrijving van «bibliotheek» is
aangepast om beter aan te sluiten bij andere wetten. Verder zijn de begrippen «dynamische
gegevens» en «hergebruik» beperkt aangepast ter verduidelijking.
In de voorgestelde wijzigingen van artikel 2 van de Who is in de aanhef van het eerste
lid een toevoeging gedaan. Deze zorgt ervoor dat artikel 5 van de Who als enige artikel
wel van toepassing is wanneer de overige artikelen op grond van artikel 2 zijn uitgesloten.
Artikel 5 bevat algemene voorschriften die al relevant zijn voordat een afweging over
hergebruik in een concrete situatie aan de orde is. Om die reden was het noodzakelijk
om dat artikel een bredere toepassing te geven. Verder is er een bepaling toegevoegd
die de toepassing van de Who op persoonsgegevens in openbare registers expliciet uitsluit.
De aanhef van de voorstelde wijziging van artikel 5 is aangepast om de strekking van
het artikel beter weer te geven. Het eerste lid is iets anders geformuleerd om duidelijker
te maken dat het lid zich beperkt tot een zorgplicht die voorafgaat aan een concrete
hergebruiksituatie. De regels rondom concreet hergebruik zelf, vloeien al voldoende
voort uit de overige artikelen. Er zijn (mede) naar aanleiding van het advies twee
leden geschrapt die zagen op anonimisering en het inzetten van DPIA’s. De andere wijzigingen
in dit artikel zijn slechts verduidelijkend.
In het eerste lid, onderdeel b, van artikel 5a is de formulering aangepast om beter
aan te sluiten bij de richtlijn. In het tweede lid, onderdeel b, is de mogelijkheid
toegevoegd om ook «bij of krachtens de wet» het gebruik van bepaalde standaarden voor
te schrijven. Hiervoor is gekozen naar aanleiding van de in de toekomst verwachte
Wet digitale overheid, die ook mogelijkheden bevat om bepaalde open standaarden verplicht
te stellen. Het ligt in de rede om dergelijke eisen in verschillende wetten zoveel
mogelijk op elkaar aan te laten sluiten.
De term «uit eigen beweging» in artikel 5b is vervangen door «actief». De eerdere
formulering wekte bij sommige partijen de indruk dat de bepaling het tegenovergestelde
was van een wettelijke plicht. Het tweede lid, de verduidelijking van wanneer een
API «passend» is, is geschrapt, evenals het tweede lid van artikel 5d. De inhoud ervan
is in minder dwingende vorm in de toelichting gezet. In het voormalige derde lid,
nu tweede lid, is toegevoegd dat de afwijkende regels die de Europese Commissie ten
aanzien van specifieke hoogwaardige gegevenssets kan stellen, ook kunnen afwijken
van artikel 6. De Commissie heeft op grond van de richtlijn immers het recht om ook
afwijkende voorwaarden te stellen.
Aan artikel 5c is toegevoegd dat het aanbieden van onderzoeksgegevens in lijn met
de FAIR-beginselen moet plaatsvinden. Dat volgde impliciet al uit de verwijzing naar
artikel 10 van de richtlijn, maar is nu op verzoek expliciet in artikel 5c gezet.
In artikel 5d is, evenals in artikel 5b, de bepaling over wanneer een API «passende»
is, geschrapt en naar de toelichting verplaatst.
Artikel 5e is aangepast en heeft nu slechts nog betrekking op documenten die zijn
geproduceerd nadat de betreffende bepaling in werking is getreden.
Artikel 6, eerste lid, is op twee punten wat anders geformuleerd. In de eerste plaats
is de eerste zin stelliger geformuleerd. Dit sluit beter aan bij de bepaling uit de
richtlijn. Daarnaast komt hierin ook beter het uitgangspunt naar voren dat aan hergebruik
geen voorwaarden worden gesteld. De bedoeling van open data is immers dat er zo min
mogelijk voorwaarden worden gesteld, zodat hergebruikers meer met de gegevens kunnen
doen en er zo min mogelijk belemmeringen zijn om verschillende gegevenssets ook met
elkaar te combineren. Uiteenlopende voorwaarden kunnen een grote belemmering vormen
voor dit combineren en moeten daarom zoveel mogelijk worden vermeden. Organisaties
moeten zich bij het voor hergebruik aanbieden van gegevens dus altijd afvragen of
de voorwaarden die ze stellen wel echt nodig zijn. In de tweede plaats is ook de tweede
zin aangepast. Deze zin heeft betrekking op de bescherming van de goede uitvoering
en continuïteit van een publieke taak. Sommige overheidsorganisaties vrezen dat bepaalde
vormen van hergebruik (zullen) leiden tot taakondermijning. Om die reden was aan dit
artikel toegevoegd dat de publieke taak ook beschermd moet worden. Andere partijen
gaven echter aan dat de formulering zoals voorgesteld te breed is en het gevaar van
een al te brede uitzonderingsgrond met zich meebracht. De formulering is daarom aangepast
om duidelijker te maken dat de bescherming van de goede uitvoering en continuïteit
van een publieke taak een doel van algemeen belang is dat beschermd mag worden, maar
dat dit niet wegneemt dat eventueel te stellen voorwaarden nog steeds objectief, evenredig,
niet-discriminerend en gerechtvaardigd moeten zijn en geen nodeloze beperking mogen
inhouden. Aan de toelichting is met betrekking tot dat punt door middel van voorbeelden
tevens duidelijker gemaakt wat voor voorwaarden te rechtvaardigen zijn.
Aan het derde lid is een onderdeel h toegevoegd. Daarin is bepaald dat voor onderzoeksgegevens
het stellen van voorwaarden in lijn met de FAIR-beginselen wel is toegestaan. Zonder
deze uitzondering liepen dergelijke voorwaarden het risico om als niet-noodzakelijke
beperking te worden aangemerkt.
Tussen het vierde en voormalige vijfde lid is een lid ingevoegd. Daarin wordt expliciet
gemaakt dat een met een publieke taak belaste instelling die tevens commerciële activiteiten
uitvoert op basis van via die publieke taak verkregen gegevens, verplicht is om aan
diens commerciële tak dezelfde voorwaarden en vergoedingen voor hergebruik op te leggen
als aan andere hergebruikers. Dit volgt uit artikel 11, tweede lid, van de richtlijn.
Impliciet volgde deze eis ook al uit het vierde lid. Omdat sommige partijen echter
vreesden voor mogelijke oneigenlijke concurrentie door met een publieke taak belaste
instellingen, is deze bepaling explicieter opgenomen.
Artikel 9 is voornamelijk qua volgorde veranderd. De tariefbepalingen zijn tamelijk
complex omdat deze veel uitzonderingen bevatten. De volgorde van de verschillende
bepalingen is aangepast om de duidelijkheid te verbeteren. Verder is het eerste lid
definitiever geformuleerd. Hiermee wordt uiting gegeven aan het uitgangspunt dat hergebruik
in principe gratis dient te zijn voor de hergebruiker. De algemene economische meerwaarde
van open data wordt namelijk veel groter geschat dan de inkomsten die overheidsorganisaties
kunnen halen uit de verkoop van deze gegevens. Het uitgangspunt is daarom voor alle
organisaties om te streven naar zoveel mogelijk gratis open data. Eenzelfde redenering
heeft ook geleid tot een herformulering van het voorgestelde achtste lid. Ook het
zevende lid is aangepast. Deze is teruggebracht tot, mutatis mutandis, de tekst van
het vijfde lid van de huidige Who. Uit overleg met uitvoeringsinstanties bleek dit
beter aan te sluiten bij de huidige praktijk en reeds bestaande regelgeving. Verder
is er een tiende lid toegevoegd, waarin de mogelijkheid wordt geboden om uitvoering
te geven aan artikel 14, vijfde lid, van de richtlijn.
Naar aanleiding van de wijzigingen in artikel 9, zijn ook de verwijzingen daarnaar
in de Archiefwet 1995 aangepast. Tevens is een wijzigingsartikel met betrekking tot
de Archiefwet 2021 toegevoegd. Dit betreft een samenloopbepaling voor het geval die
wet eerder in werking treedt dan het onderhavige wetsvoorstel.
12.2 Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
Het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) heeft het onderhavige wetsvoorstelvoorstel
op 3 februari beoordeeld op regeldruk. Het ATR ziet geen aanleiding voor adviespunten
en adviseert om het voorstel in te dienen.
12.3 Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
De Autoriteit Persoonsgegevens heeft, kortgezegd, één bezwaar tegen het concept wetsvoorstel
(de versie die ook in internetconsultatie is gegaan) en één opmerking. Het bezwaar
houdt in dat het concept volgens de AP onvoldoende grenzen stelt aan de herbruikbaarheid
van persoonsgegevens in de openbare registers. De AP adviseert om dit bezwaar weg
te nemen door in het wetsvoorstel als hoofdregel op te nemen dat hergebruik van persoonsgegevens
in de openbare registers is uitgesloten. In specifieke wetgeving kan bepaald worden
dat in afwijking hiervan hergebruik van bepaalde persoonsgegevens is toegestaan onder
nader te bepalen beperkingen en voorschriften. Dit bezwaar komt grotendeels overeen
met enkele zorgen die eerder door de KvK en het Kadaster zijn geuit. Aan dit bezwaar
en deze zorgen wordt in dit concept gehoor gegeven door aan artikel 2, eerste lid,
een onderdeel toe te voegen dat bepaalt dat de wet in beginsel niet van toepassing
is op persoonsgegevens in openbare registers, tenzij bij of krachtens wet anders is
bepaald.
De opmerking van de AP heeft betrekking op de bepalingen rondom anonimisering en het
uitvoeren van DPIA’s die in het concept wetsvoorstel voorkwamen. De AP komt, in het
kort, tot de conclusie dat het niet onverstandig is om richtlijnen met betrekking
tot anonimisering mee te geven, maar dat de voorgestelde bepalingen weinig toevoegen
aan de regels die daarover al in de AVG gesteld zijn en daardoor tot verwarring kunnen
leiden. De AP stelt daarom voor om de bepalingen te schrappen. Dat voorstel is opgevolgd.
Tevens stelt de AP voor om in plaats daarvan in de toelichting in te gaan op de wijze
waarop duurzame anonimisering gegarandeerd kan worden. Ter uitvoering hiervan, is
paragraaf 11.8 aan deze memorie van toelichting toegevoegd, waarin het proces van
anonimisering verder is toegelicht.
ARTIKELSGEWIJS DEEL
ARTIKEL I
Artikel I bevat alle wijzigingen die zien op de Wet hergebruik van overheidsinformatie
(Who).
Onderdeel A
In onderdeel A wordt hoofdstuk I van de Who opnieuw vastgesteld. Omdat er in de artikelen 1
en 2 veel wijzigt, zorgt nieuwe vaststelling voor een beter overzicht. Daarnaast wordt
er een nieuw artikel 2a aan het hoofdstuk toegevoegd. Van de gelegenheid wordt gelijk
gebruik gemaakt om gehoor te geven aan aanwijzing 3.59, derde lid, van de Ar. Daarin
staat dat opsommingen in alfabetische volgorde zonder nummering of lettering de voorkeur
hebben. Het nieuwe artikel 1 wordt daarom op die manier vormgegeven.
Artikel 1. Begripsbepalingen
Het oude artikel kende de volgende zes begrippen:
a. richtlijn;
b. hergebruik;
c. met een publieke taak belaste instelling;
d. document;
e. museum; en
f. bibliotheek.
Daarvan is alleen het begrip «museum» ongewijzigd gebleven. De vijf gewijzigde begrippen
worden hieronder als eerste toegelicht.
Het begrip «richtlijn» wordt aangepast om nu te verwijzen naar (de nieuwe) Richtlijn
2019/1024/EU, waarvan dit wetsvoorstel de implementatie is.
Aan het begrip «hergebruik» wordt toegevoegd dat het niet alleen meer ziet op informatie
bij met een publieke taak belaste instellingen, maar vanaf nu ook bij «overheidsondernemingen»
en publieke onderzoeksorganisaties (die beiden verderop in dit artikel worden gedefinieerd).
Ter verduidelijking wordt opgemerkt dat ook indien het aanbieden van openbare documenten
voor algemeen gebruik een primaire taak is van een met een publieke taak belaste instelling
of overheidsonderneming, ieder gebruik door een afnemer van die documenten op grond
van artikel 2, elfde lid, onderdeel a, van de richtlijn als een vorm van hergebruik
moet worden aangemerkt, tenzij die uitwisseling plaatsvindt uitsluitend met het oog
op de vervulling van de publieke taken van een van de betrokken met een publieke taak
belaste instellingen. Zoals in de toelichting bij die implementatie van de vorige
open data richtlijn is opgemerkt, laat de formulering onverlet «dat de informatie door de hergebruikende partij ook voor hetzelfde of een vergelijkbaar
doel kan worden gebruikt als het oorspronkelijke doel waarvoor het is geproduceerd.
Onder hergebruik wordt in feite iedere mogelijke vorm van gebruik van de overheidsinformatie
verstaan. Bij een verzoek om hergebruik hoeft geen belang te worden gesteld en niet
te worden aangegeven waarvoor de informatie zal worden gebruikt.»44 Bij het verstrekken van openbare documenten als publieke taak, moet dus zowel rekening
worden gehouden met de wetgeving waarin die taak is geregeld, als met de Who, op grond
waarvan eventueel hergebruik van die documenten plaats kan vinden. De Who is overigens
in beginsel niet van toepassing op persoonsgegevens die uit een openbaar register
worden verstrekt. Voor degelijke gegevens geldt dus geen hergebruiksrecht. Welk gebruik
van die gegevens wel of niet is toegestaan, wordt geregeld door de bijzondere wet
die daarop van toepassing is, in samenhang met de AVG.
«Met een publieke taak belaste instelling» heeft een kleine toevoeging gekregen om
ervoor te zorgen dat «publieke onderzoeksorganisaties» in de Who niet onder dit begrip
vallen. De richtlijn maakt niet duidelijk of dergelijke onderzoeksorganisaties in
de regel moeten worden aangemerkt als «publiekrechtelijke instellingen» als bedoeld
in artikel 2, tweede lid, daarvan, maar het is in ieder geval niet uit te sluiten
dat dat voor een deel van de betreffende organisaties wel het geval is. Omdat de regels
met betrekking tot publieke onderzoeksorganisaties sterk afwijken van de regels voor
de (overige) met een publieke taak belaste instellingen, is het voor de leesbaarheid
van het wetsvoorstel gemakkelijker om geen overlap te laten bestaan tussen beide begrippen.
Voor het overige is de definitie van «met een publieke taak belaste instelling» hetzelfde
gebleven.
Het begrip «document» wordt aangepast om zoveel mogelijk aan te sluiten bij zowel
de richtlijn (artikel 2, zesde lid, daarvan), als bij de Wet open overheid (Woo).
De vorige definitie van «document» kwam uit de Wob, dus het is logisch om nu bij de
opvolger van de Wob aan te sluiten.
Het begrip «document» is in de Woo gedefinieerd als «een door een orgaan, persoon
of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk
stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met
de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college». In de Who-definitie
wordt de verwijzing naar die organen, personen en colleges vervangen door een verwijzing
naar met een publieke taak belaste instelling, overheidsonderneming en publieke onderzoeksorganisaties,
omdat dat is op wie de Who betrekking heeft. Voor de leesbaarheid, is het begrip opgesplitst
in drie onderdelen, die ieder op een van de drie genoemde organisaties van toepassing
is. Verder wordt in de bepaling opgenomen dat niet alleen een geheel, maar ook «een
deel» van vastgelegde gegevens onder het begrip «document» valt. Hiervoor is gekozen
omdat de richtlijn daarover expliciet is en niet de indruk moet worden gewekt dat
het documentbegrip van de Who minder omvattend is dan het documentbegrip uit de richtlijn.
Materieel gezien komen het documentbegrip uit de Wob, de Woo, de Who en de richtlijn
overigens overeen. In alle gevallen moet het begrip ruim worden geïnterpreteerd en
vallen zowel fysieke als digitale stukken daaronder. Zie daartoe onder andere overweging
30 bij de richtlijn en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.1 van de memorie
van toelichting bij de Woo. Zie voor de verhouding tussen de Who en de Woo ook paragraaf 8.1
van het algemene deel van deze toelichting.
In het begrip «bibliotheek» wordt ter vervanging van een eigen definitie nu verwezen
naar de diverse openbare bibliotheekvoorzieningen, zoals die zijn gedefinieerd in
de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen. Daarbij wordt benadrukt dat de Who
niet van toepassing is op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba en
dus ook niet op eventuele lokale bibliotheken die zich op het grondgebied van deze
openbare lichamen bevinden. Verder is de verwijzing naar «bibliotheekvoorziening van
een universiteit, genoemd in de bijlage behorende bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek» vervangen door het begrip «universiteitsbibliotheek». Die verwijzing is nu opgenomen
in dat laatste begrip, dat ook aan de begripsbepaling is toegevoegd. Alle wijzigingen
aan dit begrip zijn technisch van aard en beogen geen materiële veranderingen aan
te brengen.
Verder worden diverse begrippen toegevoegd aan artikel 1. Deze zullen hier in alfabetische
volgorde worden toegelicht:
Het begrip «anonimisering» wordt vrij letterlijk overgenomen uit artikel 2, zevende
lid, van de richtlijn. In AVG-termen kan dit worden gezien als het omzetten van persoonsgegevens
naar niet-persoonsgegevens.
Om duidelijker te maken wat precies met een «archief» wordt bedoeld, wordt verwezen
naar de archiefwet. Voor zover in de context van de Who met «archief» een locatie
wordt aangeduid, betreft het een archiefbewaarplaats in de zin van de Archiefwet 1995.
Voor zover van een «archief» een handeling wordt verwacht, heeft het begrip betrekking
op de beheerder van die archiefbewaarplaats. In de Archiefwet 2021 wordt dit samengevoegd
tot «archiefdienst».
De term «API» wordt in de richtlijn niet nader gedefinieerd, maar in overweging 32
bij de richtlijn wel verder toegelicht. Omdat het geen algemeen bekende juridische
term is, wordt dit begrip wel gedefinieerd in dit wetsvoorstel. In eerste instantie
was daarbij een eigen definitie gekozen. Inmiddels is het begrip echter alsnog gedefinieerd
in artikel 2, zesde lid, van de eerste HVD-uitvoeringsverordening.45 Deze definitie is grotendeels in deze wet overgenomen. De verwachting is niet dat
in andere HVD-uitvoeringsverordening een dusdanig afwijkende definitie van dit begrip
zal worden opgenomen, dat de definitie in deze wet niet meer toereikend zal zijn.
«API» is een Engelse term uit de ICT die staat voor «Application Programming Interface».
Letterlijk vertaald is dat «applicatie-programmerings-koppeling». Feitelijk is een
API een stukje van een computerprogramma dat kan communiceren met de «buitenwereld»,
dat wil zeggen, andere computerprogramma’s. Door API’s op te nemen in een computerprogramma
en die API’s ook bekend te maken, kunnen andere programmeurs hun computerprogramma’s
zo schrijven dat deze via die API’s kunnen communiceren met het betreffende computerprogramma.
In de context van gegevenssets gaat het er vooral om dat houders van gegevenssets
die gegevens bijvoorbeeld via een website met API’s aanbieden en computerprogramma’s
die gegevens geautomatiseerd kunnen opvragen. Op grond van overweging 32 bij de richtlijn,
moet bij API’s rekening worden gehouden met het volgende: Teneinde toegang te krijgen tot gegevens die op grond van deze richtlijn worden vrijgegeven
voor hergebruik, zou het nuttig zijn de toegang tot dynamische gegevens te waarborgen
door middel van goed ontworpen API's. Een API is een reeks functies, procedures, definities
en protocollen voor communicatie van machine naar machine en de naadloze uitwisseling
van gegevens. API's moeten worden ondersteund met duidelijke technische documentatie
die volledig en online beschikbaar is. Waar mogelijk moeten open API's worden gebruikt.
Er dienen door de Unie of internationaal erkende standaardprotocollen te worden toegepast,
en in voorkomend geval dienen internationale standaarden voor datasets te worden gebruikt.
API's kunnen verschillende niveaus van complexiteit hebben, gaande van een eenvoudige
koppeling met een databank voor het opzoeken van specifieke datasets over een webinterface
tot een meer complexe opzet. De algemene meerwaarde van hergebruik en delen van gegevens
door middel van een gepast gebruik van API's bestaat erin dat ontwikkelaars en starters
de mogelijkheid krijgen nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. Dit is tevens
een cruciaal element voor het opbouwen van waardevolle ecosystemen rond vaak onbenutte
data-activa. Het opzetten en gebruiken van API's moet gebeuren op basis van verschillende
beginselen: beschikbaarheid, stabiliteit, onderhoud gedurende de levenscyclus, uniformiteit
in gebruik en normen, gebruiksvriendelijkheid en beveiliging. Openbare lichamen en
overheidsondernemingen moeten dynamische gegevens, dat wil zeggen gegevens die frequent,
en vaak in real time, worden geactualiseerd onmiddellijk nadat ze zijn verzameld,
beschikbaar stellen via passende API's en, in voorkomend geval, in de vorm van een
bulksgewijze download, tenzij dit onevenredige inspanningen zou vergen. Bij het beoordelen
van de evenredigheid van de inspanning moet rekening worden houden met de omvang en
de operationele begroting van het desbetreffende openbare lichaam of de desbetreffende
overheidsonderneming.
«Bulksgewijze download» houdt in dat een (grote) lading gegevens in één keer wordt
gedownload. Dit staat in contrast met het alternatief waarbij individuele gegevens
of bestanden ieder apart moeten worden gedownload. Een bulksgewijze download vereist
daardoor minder individuele handelingen, wat de efficiëntie ten goede komt en in sommige
gevallen de enige redelijke manier is om alle gegevens te downloaden. Ook dit begrip
was in eerste instantie niet in de richtlijn gedefinieerd, maar wel in de artikel 2,
zevende lid, van de HVD-uitvoeringsverordening,46 daarom is ook dit begrip grotendeels overgenomen.
«Dynamische gegevens» zijn documenten met daarin gegevens die «real time» of frequent
worden gegenereerd of geüpdatet, waarbij de belangrijkste reden om dit te doen is
dat de gegevens volatiel zijn of snel zijn verouderd. Dynamische gegevens zijn dus
niet alle gegevens die vaak veranderen, de reden van de verandering is voor het begrip
van belang. Zie paragraaf 4.1 van het algemene deel van deze toelichting voor meer
informatie over dit begrip.
Het begrip «FAIR-beginselen» is toegevoegd omdat daar in artikel 5b expliciet naar
verwezen wordt. «FAIR» is de afkorting voor de Engelse woorden «Findable», «Accessible»,
«Interoperable» en «Reusable». In het Nederlands dus «vindbaar», «toegankelijk», «interoperabel»
en «herbruikbaar». Het begrip «FAIR-beginselen», ook wel aangeduid als «FAIR-principes»
verwijst naar wat daar in de context van open onderzoeks- en wetenschapsdata doorgaans
mee bedoeld wordt, zoals door het GO FAIR Initiative.47 Wanneer FAIR-beginselen van toepassing zijn op onderzoeksgegevens, is het dus de
bedoeling dat ze zoveel mogelijk beschikbaar worden gemaakt op een manier die in lijn
is met wat binnen het betreffende wetenschapsdomein onder «FAIR data» wordt begrepen.
Dat moet onder andere leiden tot betere machinaal leesbare onderzoeksdata.
Het begrip «formele open standaard» is in de richtlijn opgenomen in artikel 2, vijftiende
lid. Een standaard is, kort samengevat, een afspraak over hoe een bepaald product,
proces of dienst moet worden vormgegeven. In de context van gegevens moet worden gedacht
aan afspraken over wat voor soort gegevens er in bepaalde gegevenssets moeten worden
verzameld, in wat voor soort bestandsformaat zij worden opgeslagen, hoe de indeling
van gegevens binnen een bestand is vormgegeven en hoe die gegevens (over internet)
worden uitgewisseld. Zo is bijvoorbeeld PDF de standaard voor documentpublicatie.
Wat precies een standaard «open» maakt, is iets lastiger te definiëren. Maar over
het algemeen moet worden gedacht aan standaarden die zijn gecreëerd in samenwerking
tussen experts, via een open en toegankelijke procedure en waaraan gebruikers hebben
kunnen bijdragen. Daarnaast moet een open standaard geen onderdelen bevatten waarop
een intellectueel eigendomsrecht rust en moet de standaard gemakkelijk zijn in te
zien en te implementeren. Veel standaarden die afkomstig zijn van bedrijven, voldoen
niet aan al deze criteria en gelden daarom niet als open standaard.
Een standaard is een «formele» standaard, wanneer deze in een «formeel» gremium voor
standaardisatie is vastgesteld. Bekende formele standaardisatie-organisaties zijn
de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (hierna: «ISO») en het Nederlands
Normalisatie Instituut (hierna: «NEN»). Maar ook veel andere organisaties en samenwerkingsverbanden
kunnen worden gezien als «formeel» in deze context. Een formele open standaard is
dus een standaard die aan al deze criteria voldoet.
Met het begrip «HVD-uitvoeringsverordening» wordt verwezen naar een uitvoeringsverordening
als bedoel in artikel 14, eerste lid, van de richtlijn. Op grond van dergelijke uitvoeringsverordeningen,
kan de Europese Commissie gegevenssets aanmerken als «specifieke hoogwaardige gegevensset»,
waardoor de regels van artikel 5a van de Who daarop van toepassing worden. Op 21 december
2022 is de eerste (en vooralsnog enige) HVD-uitvoeringshandeling uitgebracht.48
De HVD-uitvoeringshandeling kan zelf ook nadere eisen stellen aan deze specifieke
hoogwaardige gegevenssets. De Commissie kan alleen gegevenssets aanwijzen die vallen
binnen de lijst van thematische categorieën, genoemd in bijlage 1 bij de richtlijn.
De Commissie is wel bevoegd om deze thematische lijst uit te breiden via de in artikel 15
van de richtlijn genoemde procedure, waarbij ook de Europese Raad en het Europees
Parlement worden betrokken.
«Instelling voor hoger onderwijs» is toegevoegd als begrip om onderscheid te kunnen
maken tussen verschillende soorten onderwijsinstellingen. De vorige richtlijn was
in het algemeen niet van toepassing op onderwijsinstellingen. De nieuwste richtlijn
is nog steeds niet van toepassing op gegevens die zich bevinden bij instellingen voor
basis- en voortgezet onderwijs, maar nu wel op onderzoeksgegevens van instellingen
voor postsecundair onderwijs. Aangezien instellingen voor beroepsonderwijs geen wetenschap
bedrijven, hoeven binnen het postsecundair onderwijs alleen de instellingen voor hoger
onderwijs te worden aangewezen. Het begrip «instelling voor hoger onderwijs» is afkomstig
uit de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
Het begrip «machinaal leesbaar formaat» is overgenomen uit artikel 2, dertiende lid,
van de richtlijn. In overweging 35 geeft de richtlijn een uitgebreidere omschrijving
van wat er onder dit begrip moet worden verstaan: «Een document moet als machinaal leesbaar worden beschouwd als de structuur van het
bestandsformaat ervoor zorgt dat softwaretoepassingen in dat document gemakkelijk
specifieke gegevens kunnen identificeren, herkennen en extraheren. Gegevens die zijn
gecodeerd in bestanden die in een machinaal leesbaar formaat zijn gestructureerd,
moeten als machinaal leesbare gegevens worden beschouwd. Een machinaal leesbaar formaat
kan open of geoctrooieerd zijn. Het kan om een formele standaard gaan of niet. Documenten
die zijn gecodeerd in een bestandsformaat dat de automatische verwerking beperkt doordat
de gegevens niet of niet gemakkelijk kunnen worden geëxtraheerd, mogen niet als documenten
in een machinaal leesbaar formaat worden beschouwd. In voorkomend geval en waar mogelijk
dienen de lidstaten het gebruik van door de Unie of internationaal erkende open, machinaal
leesbare formaten aan te moedigen. Waar van toepassing moet bij het ontwerpen van
technische oplossingen voor het hergebruik van documenten rekening worden gehouden
met het Europees kader voor interoperabiliteit.»
«Onderzoeksgegevens» hebben volgens de richtlijn een dusdanige meerwaarde dat daarvoor
een aparte categorie van gegevens in het leven is geroepen in artikel 2, negende lid,
van de richtlijn. Overweging 27 bij de richtlijn zegt hier onder andere over: «Onderzoeksgegevens omvatten statistieken, resultaten van experimenten, metingen,
observaties op basis van terreinwerk, enquêteresultaten, opnames van interviews en
beelden. Ook metadata, specificaties en andere digitale objecten horen daarbij. Onderzoeksgegevens
verschillen van wetenschappelijke artikelen, waarin verslag wordt uitgebracht en commentaar
wordt geleverd over resultaten van wetenschappelijk onderzoek.» Het gaat hier expliciet niet om gehele wetenschappelijke publicaties, maar slechts
om de gegevens(sets) die ten behoeve van het onderzoek zijn verzameld of verwerkt.
Het begrip «open formaat» komt uit artikel 2, veertiende lid, van de richtlijn. In
de regel is een open formaat gebaseerd op een (formele) open standaard. Een voorbeeld
van een open formaat is de OpenDocument-indeling, of «OASIS Open Document Format for
Office Applications» (ODF) voor tekstbestanden, rekenbladen, grafieken en presentaties,
zoals vastgesteld in ISO-norm 26300:2006.
Het begrip «overheidsonderneming» komt voort uit artikel 2, derde lid, van de richtlijn,
inhoudelijk aangevuld met vereisten van artikel 1, eerste lid, onderdeel b, daarvan.
Overweging 29 bij de richtlijn stelt daarbij dat «de definitie van «overheidsonderneming»
uit Richtlijn 2014/25/EU (…) op de onderhavige richtlijn van toepassing [moet] zijn».
Het begrip is opgebouwd uit twee elementen. In de eerste plaats moet sprake zijn van
overheersende invloed (uit hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming
van toepassing zijnde voorschriften) op de onderneming door met een publieke taak
belaste instellingen. Dit kan direct of indirect zijn, uitgevoerd door één met een
publieke taak belaste instelling of door meerdere van zulke instellingen gezamenlijk.
In het tweede lid van het onderhavige artikel wordt een bewijsvermoeden gegeven van
in welke situaties zoal sprake is van overheersende invloed.
In de tweede plaats moet de onderneming actief zijn in een van de aangewezen vier
sectoren, grofweg sectoren waarop het aanbestedingsrecht van toepassing is. Bij uitwerking
van de verwijzingen in de richtlijn, valt de eerste van deze sectoren verder op te
delen in zeven subgebieden. Een daarvan, namelijk de postdiensten, is in dit wetsvoorstel
niet opgenomen, omdat bij de geliberaliseerde postdienst geen overwegende overheidsinvloed
meer is.
De eerste sector die genoemd wordt, zijn de ondernemingen die actief zijn op de in
Richtlijn 2014/25/EU gedefinieerde gebieden. In de artikelen 8 tot en met 14 van die
richtlijn worden, kort door de bocht, de volgende zeven gebieden genoemd: gas en warmte,
elektriciteit, water, vervoersnetten, het ter beschikking stellen van een geografisch
gebied voor (vervoers)terminals, postdiensten en de winning van brandstoffen. Activiteiten
die vallen onder Richtlijn 2014/25/EU worden ook wel «speciale-sectoropdrachten» genoemd.
De tweede sector betreft exploitanten van openbare diensten als bedoeld in artikel 2,
onderdeel d, van Verordening (EG) nr. 1370/2007. Die verordening is ook wel bekend
als de Public Service Obligation- of PSO-verordening. Een exploitant van openbare
diensten is op grond van die verordening: «elke publiek- of privaatrechtelijke onderneming
of groep van ondernemingen die openbare personenvervoersdiensten exploiteert of elke
overheidsdienst die openbare personenvervoersdiensten aanbiedt». «Openbaar personenvervoer»
wordt daar gedefinieerd als: «personenvervoersdiensten van algemeen economisch belang
die op permanente en niet-discriminerende basis aan het publiek worden aangeboden».
In de praktijk betekent dat dat elke organisatie die in Nederland collectief openbaar
vervoer aanbiedt, onder het begrip «overheidsonderneming» valt.
De derde sector ziet op luchtvaartmaatschappijen die openbaredienstverplichtingen
vervullen op grond van artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1008/2008. Een openbaredienstverplichting
houdt in die context in het onderhouden van een route tussen een luchthaven in Europees
Nederland en een luchthaven in een perifeer of ontwikkelingsgebied, wanneer die route
voor dat gebied noodzakelijk is, maar via marktwerking niet onder acceptabele voorwaarden
tot stand komt.
De vierde sector heeft betrekking op reders die openbare diensten verrichten op grond
van artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 3577/92. In die context heeft een openbare
dienst betrekking op het vervoer vanuit, tussen en naar eilanden.
De regels van de richtlijn met betrekking tot onderzoeksgegevens, zijn van toepassing
op bepaalde onderwijsinstellingen en op «onderzoeksinstellingen en organisaties die
onderzoek financieren, met inbegrip van organisaties die zijn opgericht voor de overdracht
van onderzoeksresultaten». Op al deze organisaties zijn dezelfde regels van toepassing,
daarom worden zij in dit wetsvoorstel gezamenlijk onder één begrip aangeduid, namelijk
«publiek gefinancierde onderzoeksorganisatie».
In hoeverre de richtlijn van toepassing is op onderwijsinstellingen, wordt bepaald
in artikel 1, tweede lid, onderdeel k, van de richtlijn. Daarin staat dat deze niet
van toepassing is op onderwijsinstellingen van secundair of lager niveau. Op andere
onderwijsinstellingen is de richtlijn alleen van toepassing voor zover deze ziet op
onderzoeksgegevens die vallen onder het specifieke regime dat op onderzoeksgegevens
van toepassing is. Formeel is de richtlijn daarmee van toepassing op alle instellingen
voor postsecundair onderwijs. Aangezien echter in Nederland binnen het postsecundair
onderwijs wetenschap slechts wordt bedreven door instellingen voor hoger onderwijs,
is het voldoende om alleen deze instellingen aan te wijzen. De wet is daarmee niet
van toepassing op beroepscolleges als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Overigens vallen universiteitsbibliotheken niet onder het begrip »publiek gefinancierde
onderzoeksorganisatie», maar zijn op hen in plaats daarvan de regels ten aanzien van
bibliotheken van toepassing.
Voor de overige publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties, wordt in de richtlijn
niet nader uitgewerkt welke soorten organisaties er precies bedoeld worden. Het lijkt
in ieder geval te gaan om organisaties die enige financiële band hebben met de publieke
of semipublieke sector. Om die reden is gekozen voor het begrip «publiek gefinancierde
onderzoeksorganisatie». In het wetsvoorstel is dit begrip van toepassing op organisaties
die het tot hun primaire taak rekenen om (geheel of gedeeltelijk) publiek gefinancierd
onderzoek te doen, te financieren of resultaten van dat onderzoek over te dragen.
Organisaties voor wie onderzoek een bijzaak is en puur privaat gefinancierde onderzoeksorganisaties
vallen hier dus buiten. Indien deze laatstgenoemde organisaties incidenteel publiek
gefinancierd onderzoek uitvoeren, kan het wel zo zijn dat aan de verstrekte subsidie
hergebruiksvoorwaarden worden verbonden. De verstrekker van de subsidie kan daartoe
een inspanningsverplichting hebben onder het voorgestelde artikel 2a, tweede lid,
van de Who. Een organisatie die een duidelijke hybride structuur kent en waarbij een
(grotendeels onafhankelijk) deel van die organisatie onderzoek wel als primaire taak
heeft, kan voor dat deel onder het begrip «onderzoeksinstelling» vallen. De precieze
wijze waarop de instelling is georganiseerd, is voor de toepassing van het begrip
niet van belang.
De inhoudelijke regels van deze wet gaan voor publiek gefinancierde onderzoeksorganisatie
overigens pas gelden, als zij over onderzoeksgegevens beschikken die vallen onder
de werking van artikel 5b. Onderdeel van de criteria van artikel 5b, is dat ook de
onderzoeksgegevens in kwestie zijn geproduceerd in het kader van geheel of gedeeltelijk
met overheidsmiddelen gefinancierde wetenschappelijke onderzoeksactiviteiten.
Omdat op publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties grotendeels afwijkende regels
van toepassing zijn, zijn zij uitgesloten van het begrip «met een publieke taak belaste
instelling» als bedoeld in dit wetsvoorstel. Om na te gaan welke regels op hen van
toepassing zijn, hoeft daardoor slechts te worden gekeken naar de artikelen die op
alle organisaties van toepassing zijn en de artikelen die specifiek op deze publiek
gefinancierde onderzoeksorganisaties van toepassing zijn.
Een «specifieke hoogwaardige gegevensset» is een ondercategorie van de «hoogwaardige
gegevensset» (in de richtlijn aangeduid als «hoogwaardige datasets»). Dat begrip wordt
ook wel aangeduid met diens Engelse vertaling «high value dataset». De richtlijn definieert
dit in artikel 2, tiende lid, als «documenten waarvan het hergebruik belangrijke voordelen biedt voor de samenleving,
het milieu en de economie, met name vanwege hun geschiktheid voor het ontwikkelen
van diensten met toegevoegde waarde en van toepassingen, en voor het scheppen van
nieuwe, hoogwaardige en fatsoenlijke banen, en vanwege het aantal potentiële begunstigden
van op basis van die datasets ontwikkelde diensten of toepassingen met toegevoegde
waarde». In bijlage I bij de richtlijn is een lijst vastgesteld van thematische categorieën
van hoogwaardige gegevenssets. Deze lijst bevat de volgende categorieën:
1. Geospatiale data;
2. Aardobservatie en milieu;
3. Meteorologische data;
4. Statistiek;
5. Bedrijven en eigendom van bedrijven; en
6. Mobiliteit.
De richtlijn bevat geen bijzondere bepalingen over hoogwaardige gegevenssets in het
algemeen, maar wel over de specifieke hoogwaardige gegevenssets, die op grond van
artikel 14, eerste lid, van de richtlijn in een HVD-uitvoeringsverordening zullen
worden gezet. De HVD-uitvoeringsverordeningen kunnen zelf ook nadere regels stellen
aan de daarin aangewezen specifieke hoogwaardige gegevenssets. De eerste HVD-uitvoeringsverordening
is op 21 december 2022 vastgesteld.49 Mogelijk zullen er in de toekomst nog meer volgen, of zullen er wijzigingen worden
aangebracht in de huidige HVD-uitvoeringsverordening. Omdat EU-uitvoeringsverordeningen
direct doorwerken in het recht van lidstaten, kan zo’n wijziging of nieuwe HVD-uitvoeringsverordening
direct gevolgen hebben voor de specifieke hoogwaardige gegevenssets.
Het begrip «universiteitsbibliotheek» is toegevoegd als verkorte verwijzing naar een
bibliotheekvoorziening van een universiteit genoemd in de bijlage bij de Wet op het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, omdat dat begrip nu meerdere keren
in de wettekst voorkomt.
In het tweede lid wordt een bewijsvermoeden gegeven van wat er in de context van overheidsondernemingen
met «overheersende invloed» wordt bedoeld. Deze bepaling komt ongeveer overeen met
de bepaling in artikel 1.2 van de Aanbestedingswet 2012. Zoals ook is uitgelegd in
de memorie van toelichting bij dat artikel50, gaat het hier om een vermoeden van overheersende invloed indien aan een van de drie
genoemde criteria wordt voldaan. Dit betekent enerzijds dat zich ook andere situaties
kunnen voordoen waarin sprake is van overheersende invloed, en anderzijds dat niet
is uitgesloten dat ook bij toepasselijkheid van een van de genoemde criteria aannemelijk
kan worden gemaakt dat er geen sprake is van overheersende invloed. Hoewel in de Nederlandse
versie van de richtlijn de terminologie «er wordt uitgegaan van» wordt gebruikt, in
plaats van «wordt vermoed aanwezig te zijn», zoals in Richtlijn 2004/17/EG die aan
de Aanbestedingsweg 2012 ten grondslag ligt, wordt in de Engelse versie van beide
richtlijnen de term «shall be presumed» gebruikt. In EU-juridisch-Engels houdt dat
een weerlegbaar bewijsvermoeden in.
Artikel 2. Toepassingsbereik
De richtlijn heeft een uitgebreider toepassingsbereik dan de vorige richtlijn. Deze
uitbreiding moet ook in de Who landen. Het toepassingsbereik van de Who is geregeld
in artikel 2, daarom wordt dit artikel gewijzigd. Op sommige onderdelen wordt het
toepassingsbereik juist ingeperkt. Daarnaast worden er enkele zaken verduidelijkt.
Ook die wijzigingen worden in artikel 2 van de Who meegenomen.
In het eerste lid worden enkele elementen gewijzigd. De aanhef wordt aangepast om
duidelijk te maken dat de algemene voorschriften uit artikel 2a in principe wel altijd
van toepassing zijn op met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen.
Artikel 2a bevat namelijk diverse algemene voorschriften die al relevant zijn voordat
wordt toegekomen aan de vraag in hoeverre hergebruik in een concreet geval mogelijk
is. Zie de toelichting bij artikel 2a voor meer informatie hierover.
De onderdelen a en b van artikel 2 zijn gelijk gebleven.
Na onderdeel b worden een nieuw onderdeel c ingevoegd, onder verschuiving van de volgende
onderdelen. Dit onderdeel vloeit voort uit de tweede zin van overweging 55 bij de
richtlijn. Hierin wordt duidelijk gemaakt dat documenten die zijn overgedragen aan
bibliotheken, musea of archieven, in principe ook moeten worden beschermd door de
regels met betrekking tot intellectuele eigendomsrechten, voor zover een derde daarvan
eigenlijk eigenaar was. Aangezien de Who niet van toepassing is op documenten waarop
rechten van derden rusten, moet de Who dan ook niet van toepassing op de bedoelde
documenten.
Het voormalige onderdeel c, nu onderdeel d, regelde dat informatie bij de publieke
omroep niet onder de Who zou vallen. De bepaling wordt aangepast om beter aan te sluiten
op de Nederlandse mediawetgeving. Inhoudelijk is daarin geen wijziging beoogd.
Het voormalige onderdeel d, nu onderdeel e, heeft alleen nog maar betrekking op informatie
die berust bij instellingen voor onderwijs, anders dan instellingen voor hoger onderwijs.
Informatie berustend bij instellingen voor hoger onderwijs valt nu in sommige gevallen
wel onder de Who. Zie daartoe ook de invoeging van het nieuwe tweede lid.
In het voormalige onderdeel e, nu onderdeel f, worden «archieven» toegevoegd. Dit
is bedoeld om de verhouding tussen de Who en de Archiefwet 1995 te verduidelijken.
De Who is op grond van de Archiefwet 1995 grotendeels niet van toepassing op naar
een archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden. Een archief beschikt doorgaans
echter ook over documenten die geen archiefbescheiden zijn, zoals de eigen website,
rapportages die het archief zelf produceert en een inventaris. Daarop is de Who wel
helemaal van toepassing. Daarnaast werden archiefbescheiden, door archieven niet in
dit onderdeel van de Who te benoemen, in feite dubbel uitgesloten van de werking van
de Who. Archieven vallen nog steeds maar gedeeltelijk onder de Who, maar die gedeeltelijke
uitsluiting wordt nu puur geregeld in de Archiefwet 1995, die als een lex specialis
moet worden beschouwd.
In het voormalige onderdeel f, nu onderdeel g, wordt het woordje «en» vervangen door
het woordje «of». Hiermee wordt geen materiële wijziging beoogd en deze wijziging
volgt ook niet direct uit de nieuwe richtlijn. De wijziging moet duidelijk maken dat
de opsomming van «logo’s, wapens en insignes» niet van cumulatieve, maar van alternatieve
aard is. Als een gedeelte van document alleen logo’s of wapens of insignes bevat (en
niet alle drie), valt het dus ook buiten de reikwijdte van de Who. Onderdeel 3 van
het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke Who51 maakt duidelijk dat het onderdeel destijds ook al zo moest worden gelezen.
Er wordt een nieuw onderdeel h ingevoegd. Daarin wordt expliciet bepaald dat persoonsgegevens
die zich bevinden in openbare registers, niet voor hergebruik in aanmerking komen,
tenzij bij of krachtens wet anders is bepaald. Voorheen volgde dit tot op zekere hoogte
impliciet uit onderdeel i (nieuw) van de Who en de daarbij behorende toelichting.52 Het hergebruik van dergelijke openbare persoonsgegevens werd immers in de regel gezien
als onverenigbaar met de doeleinden waarvoor de gegevens waren verkregen. Naar aanleiding
van inbreng hierover van voornamelijk de AP en KvK, is de onderhavige bepaling toegevoegd.
Door persoonsgegevens uit openbare registers expliciet uit te sluiten van hergebruik,
hoeven aanbieders van deze gegevens niet telkens meer af te wegen of een bepaalde
vorm van hergebruik wel of niet onder de Who valt. Hergebruik is simpelweg uitgesloten.
Dat betekent in de eerste plaats dat aanbieders van dergelijke gegevens onder de Who
geen verplichting hebben om de gegevens in een toegankelijk en machinaal leesbaar
formaat aan te bieden. Een aanbiedingsvorm die geautomatiseerd hergebruik bemoeilijkt,
biedt enige bescherming van de persoonsgegevens in kwestie. In de tweede plaats betekent
deze bepaling iets voor de rechten van gebruikers van deze gegevens. Dergelijke persoonsgegevens
mogen daardoor niet (online) worden gepubliceerd en mogen niet verder worden verwerkt
in (commerciële) producten. De gegevens mogen alleen nog maar worden gebruikt voor
de doeleinden waarvoor deze in de betreffende registers zijn opgenomen. Deze doeleinden
zijn bepaald in de (sectorspecifieke) wetgeving die ziet op de betreffende registers.
Voor zover hergebruik als bedoeld in de Who in enige vorm wel wordt toegestaan, moet
dat volgen uit die (sectorspecifieke) wetgeving, waarbij expliciet moet worden afgeweken
van artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Who en waarbij voldoende waarborgen
en beperkingen moeten worden opgenomen om deze persoonsgegevens te beschermen. In
de Who zelf wordt deze bepaling bewust niet verder uitgewerkt. De Who is immers een
generieke wet, terwijl de mogelijkheden om gebruik te maken van deze bepaling een
specifieke afweging vereisen die aansluit bij de kenmerken van het register in kwestie.
Naar verwachting zal het in veel gevallen logischer zijn om dan niet aan te sluiten
bij het regime van de Who, maar om daarvoor een eigen regime in het leven te roepen
of bijvoorbeeld te kijken naar de mogelijkheden die de Europese Datagovernanceverordening
biedt. Hoofdstuk II van die verordening ziet namelijk op het «hergebruik van bepaalde
categorieën beschermde gegevens die in het bezit zijn van openbare lichamen» en ziet
op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel d, daarvan onder andere op persoonsgegevens
die niet onder de Open data richtlijn vallen. Het zal naar verwachting regelmatig
voorkomen dat gegevens die uit een openbaar register worden aangeboden, bestaan uit
een mix van persoonsgegevens (waarop de hergebruikregels niet van toepassing zijn)
en niet-persoonsgegevens (waarop de hergebruikregels mogelijk wel van toepassing zijn).
Voorwaarden die daaraan worden gesteld, kunnen dan deels gebaseerd zijn op bijvoorbeeld
de sectorspecifieke wetgeving en de AVG, en deels op de Who.
Het voormalige onderdeel g, nu onderdeel i, wordt aangepast om duidelijk te maken
dat het niet langer van toepassing is persoonsgegevens in openbare registers, die
worden immers al door het vorige onderdeel uitgesloten van hergebruik.
Om ruimte te maken voor een nieuw onderdeel, wordt vervolgens de punt aan het slot
van het voormalige onderdeel g, nu onderdeel i, vervangen door een puntkomma. Daarna
wordt een nieuw onderdeel j toegevoegd. In dit onderdeel worden bepaalde documenten
van overheidsondernemingen uitgezonderd van de werking van de Who. Het gaat, kort
door de bocht, om typen documenten die zich bij overheidsondernemingen bevinden, maar
eigenlijk buiten de publieke context vallen en daarmee buiten de verplichte werkingssfeer
van de richtlijn vallen. Zie onder andere overwegingen 19 en 22 bij de richtlijn voor
meer informatie.
Tussen het eerste en (voormalige) tweede lid worden twee nieuwe lid ingevoegd. Het
nieuwe eerste lid regelt de werking van de Who voor publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties.
Op hen is de Who alleen van toepassing voor zover de Who ziet onderzoeksgegevens wanneer
aan de voorwaarden van artikel 5c is voldaan. De Who is niet van toepassing op andere
gegevens die zich bij dergelijke organisaties bevinden.
In het nieuwe derde lid wordt bepaald dat hoofdstuk II niet van toepassing is op overheidsondernemingen
en publiek gefinancierde onderzoeksinstellingen. Dit volgt uit artikel 4, zesde lid,
van de richtlijn. Hoofdstuk II van de Who ziet op het behandelen van verzoeken om
hergebruik. Dergelijke organisaties hoeven dus geen verzoeken tot hergebruik te behandelen,
die plicht blijft beperkt tot de meer karakteristieke overheidsorganisaties. Overheidsondernemingen,
instellingen voor hoger onderwijs, onderzoeksinstellingen en organisaties die onderzoek
financieren moeten onder omstandigheden bepaalde gegevens wel actief beschikbaar stellen,
zoals wordt bepaald in de artikelen 5a en 5b. De Who staat er overigens niet aan in
de weg als dergelijke organisaties uit eigen beweging ook andere gegevens actief beschikbaar
stellen.
Het voormalig tweede lid wordt omgenummerd tot vierde lid, maar verandert niet van
inhoud.
Het nieuwe vijfde lid betreft een herformulering van het eerdere artikel 5, tweede
lid. Hiermee worden ook overheidsondernemingen en publiek gefinancierde onderzoeksinstellingen
onder de bepaling gebracht. Dit volgt uit artikel 5, vierde en zevende lid, van de
richtlijn. Voor alle soorten documenten en gegevens die ter hergebruik worden aangeboden
geldt dat het vervaardigen en opslaan daarvan in principe moet voortvloeien uit een
primaire taak van de betreffende instelling of organisatie. De Who legt geen verplichting
om daarmee door te gaan met hergebruik als oogmerk. Indien die primaire taak daar
dus niet (meer) om vraagt, hoeft geen (voortzetting van) vervaardiging of opslag plaats
te vinden.
Artikel 2a. Algemene voorschriften voor met een publieke taak belaste instellingen
en overheidsondernemingen
Na artikel 2 wordt een nieuw artikel 2a ingevoegd dat enkele algemene voorschriften
stelt voor met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen.
De regels omtrent beschikbare formaten van het oude eerste lid worden, in veranderde
vorm, opgenomen in het nieuwe artikel 5a. Het tweede lid wordt vernummerd tot vijfde
lid en er worden nieuwe eerste tot en met vierde leden vastgesteld.
Het eerste, tweede en vierde lid zijn gebaseerd op, of geïnspireerd door, artikel 5,
tweede lid, van de richtlijn. Dat is een nieuwe bepaling, die lidstaten ertoe oproept
om de eigen openbare lichamen en overheidsondernemingen aan te moedigen zoveel mogelijk
te denken en te werken vanuit het principe «open door ontwerp en door standaardinstellingen»
(«open by design and by default»). Daarmee wordt bedoeld dat dergelijke organisaties
zich inspannen om openheid een fundamenteel onderdeel van het ontwerpen en produceren
van documenten te maken. Waar dat voorheen voor veel organisaties voornamelijk iets
was dat achteraf op verzoek gebeurde, is het volgens de richtlijn de bedoeling om
dit proactief aan de voorkant te doen. Bijvoorbeeld door documenten voor primair gebruik
al in een formaat op te stellen dat gemakkelijk machineleesbaar is en waarbij gemakkelijk
en/of automatisch de delen die niet openbaar mogen worden (zoals persoonsgegevens)
kunnen worden gescheiden van de delen die wel openbaar moeten worden. Daarmee kan
worden voorkomen dat een document eerst moet worden geproduceerd en vervolgens (met
extra inspanning) moet worden omgezet in een herbruikbaar formaat. Om hier gevolg
aan te geven, krijgen in het eerste lid alle met een publieke taak belaste instellingen
en overheidsondernemingen de inspanningsverplichting om documenten te ontwerpen en
vervaardigen op een manier die openheid en hergebruik van die documenten faciliteert
en gemakkelijk maakt. Deze verplichting sluit aan op de verplichtingen van de artikelen 2.4
en 6.1 van de Woo. Indien documenten namelijk aan de voorkant al worden ontworpen
met openheid en herbruikbaarheid in het achterhoofd, zal het ook gemakkelijker en
sneller worden om diezelfde gegevens onder de Woo openbaar te maken. De verplichting
sluit ook goed aan op het nieuwe artikel 5d van de Who, op grond waarvan die openbaar
gemaakte gegevens zo mogelijk ook gelijk voor hergebruik moeten worden aangeboden.
De bepaling heeft alleen betrekking op documenten die door de organisatie worden ontworpen
of vervaardigd en, anders dan artikel 2.4 van de Woo, dus niet op van buitenaf ontvangen
stukken. De organisatie heeft immers geen controle over het ontwerp en de vervaardiging
van die stukken. Dit neemt niet weg dat een organisatie alsnog vrijwillig kan kiezen
om dergelijke documenten voor hergebruik geschikt te maken, of hier naar aanleiding
van een verzoek om hergebruik alsnog toe verplicht wordt. Overigens dwingt deze verplichting
organisaties ook niet om ál hun documenten geschikt te maken voor openheid en hergebruik.
Er moet wel worden geïnventariseerd óf (delen van) bepaalde documenten zich in enige
vorm kunnen lenen voor openheid of hergebruik. Maar als de conclusie is dat dit duidelijk
niet het geval is, is het zonde van tijd om daar nog meer aandacht aan te besteden.
Deze bepaling gaat ook niet zo ver dat het de werkzaamheden van een organisatie onredelijk
mag belemmeren, maar kan een organisatie er bijvoorbeeld wel toe bewegen om (op termijn)
diens processen of documentmanagementsysteem te herzien. Omdat deze bepaling van toepassing
moet zijn voordat is bepaald welk type informatie het betreft, zijn de uitzonderingen
van artikel 2, eerste lid, grotendeels niet van toepassing. Als de onderhavige bepaling
immers pas van toepassing zou zijn op gegevens die (bijvoorbeeld) al openbaar zijn,
dan zouden zij geen doel dienen. De bepaling is echter niet van toepassing op organisaties
die in het algemeen niet onder de Who vallen, zijnde de organisaties die worden benoemd
in artikel 2, onderdelen d, e en f. Aangezien zij nooit gegevens beschikbaar hoeven
te maken voor hergebruik, is het ook niet nodig om te inventariseren hoe zijn kun
documenten daarvoor zoveel mogelijk geschikt kunnen maken.
Het nieuwe tweede lid vormt een aanvulling op het nieuwe eerste lid. Naast documenten
die bij een met een publieke taak belaste instelling of overheidsonderneming zelf
worden ontwikkeld, waarop het eerste lid ziet, hebben veel van zulke organisaties
ook te maken met het contracteren of subsidiëren van (private) organisaties die in
de context van het uitvoeren van die opdracht of activiteit bepaalde documenten generen
die voor hergebruik van veel waarde zouden kunnen zijn. Overigens geldt dit artikel
ook wanneer op deze manier activiteiten van een overheidsonderneming (door een met
een publieke taak belaste instelling) worden gefinancierd. Specifiek gaat het om opdrachten
of activiteiten die, geheel of gedeeltelijk, zien op de ontwikkeling van software
of waarbij dynamische gegevens, onderzoeksgegevens of specifieke hoogwaardige gegevenssets
als onderdeel van de opdracht of activiteiten worden gegenereerd. Het lid ziet nadrukkelijk
niet op gegevens zoals randvoorwaardelijke of bedrijfsmatige gegevens. Het is dus
niet het de bedoeling dat organisaties hun bedrijfsmodel en/of huishouding open moeten
maken. Wel ziet het lid op gegevens die niet nadrukkelijke onderwerp van de voorgenomen
opdracht of subsidie zijn, maar daarmee wel samenhangen en noodzakelijk of waardevol
zijn voor het hergebruik. In het geval van software waarvan de ontwikkeling wordt
gefinancierd, gaat dat bijvoorbeeld om de broncode en bijbehorende documentatie waarvan
het bij open source-projecten gebruikelijk is om deze beschikbaar te stellen. Indien
een onderzoek wordt gefinancierd, gaat het om de verzamelde of gegenereerde onderzoeksgegevens.
Als een met een publieke taak belaste instelling of overheidsonderneming een sensor,
of het gebruik daarvan, aankoopt, gaat het om de (dynamische) gegevens die door de
sensor worden gegenereerd. En indien een gegevensset wordt gefinancierd die wordt
genoemd in de lijst met specifieke hoogwaardige gegevenssets, gaat het om die gegevensset.
Met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen krijgen op grond
van dit lid twee inspanningsverplichtingen. In de eerste plaats moeten zij een redelijke
inspanning leveren om in de voorwaarden op te nemen dat de opdrachtnemer of subsidieontvanger
de software, dynamische gegevens, onderzoeksgegevens of specifieke hoogwaardige gegevenssets
en bijbehorende (meta)gegevens ontwikkelt op een manier dat ze zich gemakkelijk lenen
voor openheid en hergebruik. In de tweede plaats moet de met een publieke taak belaste
instelling of overheidsonderneming ook een redelijke inspanning leveren om als voorwaarde
te stellen dat die software, dynamische gegevens, onderzoeksgegevens of specifieke
hoogwaardige gegevenssets en bijbehorende gegevens ofwel door de opdrachtnemer of
subsidieontvanger algemeen voor hergebruik beschikbaar wordt gesteld, ofwel dat de
met een publieke taak belaste instelling of overheidsonderneming beschikking krijgt
over de documenten, bijbehorende gegevens en (voor zover nodig en van toepassing)
intellectuele eigendomsrechten, zodat die instelling of overheidsonderneming zelf
in staat wordt gesteld om de gegevens conform de Who voor hergebruik beschikbaar te
stellen. Private organisaties vallen niet direct onder de werking van de Who, dus
indien zij zelf de documenten ter hergebruik aanbieden, is het wenselijk dat heldere
afspraken worden gemaakt over de precieze wijze van beschikbaarstelling, verantwoordelijkheden
en aansprakelijkheid. De in dit lid genoemde voorwaarden kunnen bijvoorbeeld in de
subsidievoorwaarden, aanbestedingseisen of modelcontracten worden opgenomen. De inspanningsplicht
moet op een redelijke manier worden uitgevoerd, maar het hangt van de precieze situatie
af wat haalbaar en wenselijk is. In sommige gevallen zou een te strenge uitleg van
deze voorwaarden tot gevolg hebben dat er geen opdrachtnemer beschikbaar is voor een
product dat wel ontwikkeld moet worden. Zo streng moet deze plicht daarom niet worden
uitgelegd. In gevallen waarin er wel een redelijke kans is dat een van de potentiële
aanbieders aan de voorwaarden zal kunnen voldoen, is het stellen van de voorwaarden
meer aangewezen. In zulke gevallen mag deze bepaling niet te gemakkelijk worden gepasseerd
met het argument dat het «maar» om een inspanningsverplichting gaat.
Hoewel er dus moet worden geprobeerd om gegevens als bedoeld in het vorige lid zoveel
mogelijk vrij beschikbaar te maken, vindt dit alles plaats binnen de kaders die het
intellectuele eigendomsrecht biedt. In het bijzonder kunnen gemaakte afspraken daarbij
niet zomaar rechten van derden doorkruisen, zonder dat die derden daarmee akkoord
zijn gegaan. Om dat te benadrukken, is in het derde lid een bepaling opgenomen die
stelt dat rechten van derden op grond van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten
en de Databankenwet moeten worden gerespecteerd. Deze bepaling heeft alleen betrekking
op het onderhavige artikel, omdat de Who verder helemaal niet van toepassing is op
informatie waarvan een derde rechthebbende is in de zin van de Auteurswet, de Wet
op de naburige rechten of de Databankenwet. Die werking wordt immers uitgesloten in
artikel 2, eerste lid, onderdeel b
Omdat de Who van toepassing is op veel verschillende organisaties, is het lastig om
een resultaatsverplichting te koppelen aan het eerste en tweede lid. Wel is het mogelijk
om de organisaties te verplichten aandacht te besteden aan dit onderwerp. Naar analogie
van artikel 3.5 van de Woo, worden met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen
in het vierde lid daarom verplicht om in de jaarlijkse begroting te laten zien wat
zij doen om de Who na te komen.
Onderdeel B
In onderdeel B wordt hoofdstuk III opnieuw vastgesteld. Voor de overzichtelijkheid
is het hoofdstuk in drie paragrafen opgedeeld.
Paragraaf 3.1 ziet op het beschikbaar stellen van verschillende gegevenscategorieën.
In deze paragraaf worden de artikelen 5 en 6 ingrijpend gewijzigd. Tevens worden na
artikel 5 vier nieuwe artikelen ingevoegd die ieder regels stellen over het hergebruik
van gegevens. Artikel 5 ziet voornamelijk op aspecten die bij elke beschikbaarstelling
van toepassing zijn. De artikelen 5a tot en met 5c zien op specifieke hoogwaardige
gegevenssets, onderzoeksgegevens en dynamische gegevens en zijn van toepassing bovenop
de voorwaarden van artikel 5, als het betreffende type document aan de orde is. Artikel 5d
ziet op het actief beschikbaar stellen van documenten die niet al actief beschikbaar
moeten worden gesteld op grond van een van de andere artikelen.
Paragraaf 3.1 Beschikbaar stellen van verschillende gegevenscategorieën
Artikel 5. Algemene wijze van beschikbaarstelling
Artikel 5 bevat een deel van de elementen van het voormalige artikel 5. Omdat de strekking
van het artikel echter breder is dan alleen maar regels over beschikbare formaten,
komt het opschrift te luiden «Algemene wijze van beschikbaarstelling». Op publiek
gefinancierde onderzoeksorganisaties is dit artikel alleen van toepassing, indien
er op grond van artikel 5b al een verplichting bestaat om de gegevens in kwestie actief
beschikbaar te stellen. Ten aanzien van met een publieke taak belaste instellingen
en overheidsondernemingen is dit artikel van toepassing in alle gevallen waarin de
organisatie in kwestie gegevens voor hergebruik beschikbaar stelt, of dit nou verplicht
of vrijwillig gebeurt en of dit actief plaatsvindt of naar aanleiding van een verzoek.
Inhoudelijk komt het eerste lid grotendeels overeen met het voormalige eerste lid,
maar er zijn wat elementen toegevoegd en voor de overzichtelijkheid is het lid anders
ingedeeld. Voor meer informatie over wat destijds precies bedoeld is met de zinssnede
«informatie wordt verstrekt zoals de informatie bij (…) aanwezig is», wordt verwezen
naar paragraaf 4 (Wijze van terbeschikkingstelling) van het algemene deel van de toelichting
bij de implementatiewet van 2015.53
Het gebod om de gegevens «voor zover mogelijk» op een bepaalde manier aan te bieden,
bestond al, maar in het eerste lid, onderdeel b, wordt deze clausulering meer in lijn
gebracht met de tekst van de richtlijn. Zo moeten de documenten in eerste instantie
beschikbaar worden gemaakt zoals de documenten bij die organisatie of in de databank
aanwezig zijn, in de reeds bestaande formaten of talen. Daarnaast moeten ze, voor
zover dat mogelijk en passend is en geen onevenredige inspanning vereist die verder
gaat dan een eenvoudige handeling, worden aangeboden langs elektronische weg, samen
met hun metagegevens in een open en machinaal leesbaar formaat dat toegankelijk, vindbaar
en herbruikbaar is. Beide vormen van aanbieden kunnen (en moeten soms) dus naast elkaar
bestaan. Daarbij is het uiteraard gemakkelijker als de oorspronkelijke formaten zich
al goed lenen voor hergebruik, maar dat zal niet voor elk document logisch en handig
zijn. Deze verplichtingen volgen uit artikel 5, eerste en derde lid, van de richtlijn.
De richtlijn specificeert niet wat er met «passend» wordt bedoeld, maar waarschijnlijk
betekent dit dat onderdeel b alleen hoeft te worden toegepast wanneer dit de herbruikbaarheid
en toegankelijkheid van de gegevens daadwerkelijk verhoogt. Uiteraard kan hierover
worden overlegd met een eventuele verzoeker, als de verzoeker daarvoor bereikbaar
is. De verzoeker behoudt echter het recht om geen belang te stellen bij het verzoek.
Wat precies onder een «onevenredige inspanning die verder gaat dan een eenvoudige
handeling» moet worden verstaan, is lastig algemeen op voorhand te zeggen. Daarbij
zal bijvoorbeeld moeten worden gekeken naar het (beschikbare) vermogen van de organisatie
die aan het verzoek moet voldoen, de grootte van het verzoek, de verschillende oplossingsmogelijkheden
en de stand van de techniek. Het zal in eerste instantie vermoedelijk niet veel verder
gaan dan het aanbrengen van kleine wijzigingen in of aan een bestand, om deze geschikt
te maken voor hergebruik. Het is echter goed denkbaar dat een bepaalde manier van
beschikbaar stellen op dit moment nog onevenredig is, maar over een paar jaar niet
meer. De zorgplicht uit artikel 2.4, eerste lid, van de Woo en de zorgplicht uit artikel 5,
eerste lid, van de Who zouden er toe kunnen leiden dat er na verloop van tijd een
verplichting ontstaat om betere informatiebeheersystemen in gebruik te hebben, die
dergelijke inspanningen vergemakkelijkt. Onderdeel b en de subonderdelen daaronder,
zijn cumulatieve voorwaarden. Het is goed om te benadrukken dat zowel het formaat
van de geleverde informatie als de metadata zoveel mogelijk aan formele open standaarden
dienen te voldoen.
In het tweede lid wordt bepaald dat een open en machinaal leesbaar formaat zoveel
mogelijk moet voldoen aan formele open standaarden. Daarbij gaat het in eerste instantie
om formele open standaarden die voor de betreffende soort gegevens of binnen de betreffende
sector gebruikelijk zijn. Standaarden hoeven zich niet alleen te richten op het bestandsformaat,
maar kunnen bijvoorbeeld ook zien op de indeling van een gegevensset of de wijze van
informatie-uitwisseling. Een belangrijk doel van de richtlijn is om gegevensbestanden
van verschillende organisaties en verschillende lidstaten met elkaar vergelijkbaar
te maken. Dat vereist ook Europese of internationale standaardisering.
In het derde lid wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
ook bepaalde specifieke formele open standaarden kunnen worden aangewezen waarop het
tweede lid van toepassing is. Deze bepaling is bedoeld om het gebruik van bepaalde
standaarden meer afdwingbaar te maken en ook meer duidelijkheid te scheppen. Hierbij
wordt voornamelijk gedacht aan het toepassen van standaarden die op grond van enige
andere (hogere) regeling al gelden en aan open standaarden die voorkomen op de lijst
van verplichte (en eventueel aanbevolen) standaarden van het Forum Standaardisatie.
Deze worden vastgesteld door het Overheidsbreed Beleidsoverleg Digitale Overheid.
Hoewel deze standaarden «verplichte standaarden» worden genoemd, geldt daarvoor een
«pas toe of leg uit»-beleid. Dat houdt in dat toepassing van de standaarden het uitgangspunt
is, maar dat daarvan kan worden afgeweken op voorwaarde dat de redenen hiervoor worden
uitgelegd. Artikel 5, derde lid, van de Who is op dit punt niet dwingender, dus het
«pas toe of leg uit»-beleid geldt ook voor de toepassing van deze standaarden binnen
de context van de Who. Bij het aanwijzen van een standaard moet ook het functionele
toepassingsbereik en de inwerkingtreding van die inspanningsverplichting worden bepaald.
Het nieuwe vierde lid geeft de bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur een of meerdere digitale locaties of voorzieningen aan te wijzen via welke
de voor hergebruik beschikbare informatie ook bereikbaar moet zijn. Deze gedachte
komt voort uit artikel 9, eerste lid, van de richtlijn. De bedoeling van dit artikel
is om te faciliteren dat alle beschikbare gegevenssets ook gemakkelijk te vinden zullen
zijn op bijvoorbeeld data.overheid.nl en data.Europa.eu. Ook kan aansluiting worden
gezocht bij de digitale infrastructuur die op grond van de Woo in het leven wordt
geroepen. Het uitgangspunt blijft dat gegevens zich bij de bron moeten bevinden, maar
dat neemt niet weg dat het erg nuttig is als gegevenssets ook op een centrale plaats
gecatalogiseerd zijn. Als een dergelijke website of locatie wordt aangewezen, rust
de plicht op de relevante met een publieke taak belaste instellingen, overheidsondernemingen
en publiek gefinancierde onderzoeksinstellingen om in ieder geval alles in het werk
te stellen dat redelijkerwijze van hun kant kan worden verwacht om hun gegevensset
op de betreffende portaalsite beschikbaar te krijgen. Uiteraard is daarvoor ook de
medewerking van de beheerder van die portaalsite nodig en kan de beheerder van de
gegevensset niet verantwoordelijk worden gehouden voor die kant van de samenwerking.
Het moet mogelijk zijn om de kosten die worden gemaakt bij het toegankelijk maken
van gegevens op de wijze die in het vorige lid is omschreven, op een eerlijke manier
te verdelen. Dat wordt mogelijk gemaakt met het vierde lid.
Artikel 5a. Beschikbaarstelling specifieke hoogwaardige gegevenssets
Artikel 5a stelt regels met betrekking tot specifieke hoogwaardige gegevenssets, in
aanvulling op de algemene regels die al gelden op grond van artikel 5. Deze worden
actief aangeboden. Een potentiële hergebruiker kan echter op grond van hoofdstuk II
nog steeds een verzoek om hergebruik indienen over een (vermeende) specifieke hoogwaardige
gegevensset, indien diegene meent dat deze gegevensset niet of niet goed wordt aangeboden.
Het aanbieden van een specifieke hoogwaardige gegevensset moet plaatsvinden via passende
API’s en, voor zover dit past bij de gegevens, via bulksgewijze download. De richtlijn
maakt niet precies duidelijk wanneer een API als «passend» moet worden beschouwd.
Vermoedelijk is dat het geval als deze gebruiksvriendelijk is, en technisch en logisch
goed aansluit bij het type gegeven dat beschikbaar wordt gesteld en bij het soort
toepassingen waarvoor dit type gegeven in de praktijk zoal wordt gebruikt. Aanbieders
van gegevens kunnen natuurlijk altijd gebruik maken van feedback van gebruikers om
API’s passender te maken. Overweging 32 bij de richtlijn maakt duidelijk waaraan API’s
zoal moeten voldoen. Daaruit volgt onder andere dat het gebod om zoveel mogelijk gebruik
te maken van open standaarden, ook van toepassing is op API’s. Voor sommige gegevens
of gegevenssets geldt dat de toegevoegde waarde daarvan hoger is als deze (ook) als
bulksgewijze download worden aangeboden. In dergelijke gevallen moeten de gegevens
als bulksgewijze download worden aangeboden. Het is ook denkbaar dat beide aanbiedingsvormen
erg nuttig zijn, in dat geval ligt het voor de hand om beide aanbiedingsvormen naast
elkaar te hanteren, voor zover dat niet onevenredig is. Anders dan bij dynamische
gegevens, zijn er geen uitzonderingen zoals het tweede lid van artikel 5c. Artikel 5a
geldt onverkort voor elke met een publieke taak belaste instelling of overheidsonderneming,
die in het bezit is van zo’n gegevensset. Voor overheidsondernemingen is dit artikel
een uitzondering op het beginsel dat voor hen geen algemene verplichting geldt om
gegevens herbruikbaar aan te bieden. Wanneer het gaat om (aangewezen) specifieke hoogwaardige
gegevenssets, moeten ook overheidsondernemingen deze gegevens onverkort beschikbaar
maken. Uiteraard geldt dat alleen voor zover de relevante HVD-uitvoeringsverordening
op overheidsonderneming van toepassing is. In de eerste HVD-uitvoeringverordening
is bepaald dat deze niet van toepassing is op overheidsondernemingen. Daarnaast zij
nogmaals opgemerkt dat de Who niet bepaalt wanneer gegevens openbaar zijn en dat openbaarheid
van gegevens wel een voorwaarde is voordat wordt toegekomen aan de beoordeling of
gegevens voor hergebruik kunnen worden aangeboden.
Op grond van artikel 14, eerste lid, van de richtlijn, kan de Europese Commissie in
uitvoeringshandelingen diverse regelingen en voorwaarden stellen aan het voor hergebruik
aanbieden van specifieke hoogwaardige gegevenssets. Deze zijn aanvullend op de eisen
uit het vorige lid van toepassing op de betreffende gegevenssets.
Artikel 5b. Beschikbaarstelling onderzoeksgegevens
Artikel 5b is gebaseerd op artikel 10, tweede lid, van de richtlijn en ziet op onderzoeksgegevens
wanneer die in beheer zijn van publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties. Voor
die gegevens geldt dat deze onder voorwaarden actief herbruikbaar moeten worden gemaakt,
in lijn met de FAIR-beginselen. Zie definitie van «FAIR-beginselen» bij artikel 1
van het artikelsgewijze deel van de toelichting voor meer informatie over de betekenis
daarvan. De (cumulatieve) voorwaarden hiervoor zijn dat 1) de wetenschappelijke activiteiten
waaruit de onderzoeksgegevens voortkomen voor tenminste een deel zijn gefinancierd
met publieke middelen, 2) dat die onderzoeksgegevens openbaar zijn gemaakt via een
institutionele of thematische databank en 3) dat rechtmatige handelsbelangen, activiteiten
inzake kennisoverdracht en reeds bestaande intellectuele eigendomsrechten zich hiertegen
niet verzetten. Uiteraard zijn nog steeds de algemene voorwaarden en verplichtingen
uit de Who van toepassing. Dit artikel is niet van toepassing op documenten die zich
bij andere organisaties bevinden en in het normale spraakgebruik als »onderzoeksgegevens»
zouden worden aangeduid. Die documenten zouden wel kunnen vallen onder de verplichtingen
van een van de andere artikelen.
Artikel 5c. Beschikbaarstelling dynamische gegevens
Artikel 5c ziet op het beschikbaar stellen van dynamische gegevens. Dit artikel is
gebaseerd op artikel 5, vijfde, zesde en zevende lid, van de richtlijn. Het aanbieden
van dynamische gegevens is geen actieve verplichting. Hier is voor gekozen omdat de
verwachting is dat veel met een publieke taak belaste instellingen en overheidsondernemingen
nog geen duidelijk zicht hebben op welke dynamische gegevens zij onder zich hebben
of zouden moeten hebben, in combinatie met het feit dat het ontwikkelen van API’s
waarschijnlijk veel tijd en inspanning zou kosten. Een actieve plicht zou betekenen
dat veel van deze organisaties na de inwerkingtreding van deze wet opeens een plicht
zouden krijgen waaraan zij niet kunnen voldoen en daarbij zou bij de ontwikkeling
van dergelijke API’s niet worden aangesloten op de maatschappelijke vraag. Nu wordt
uitgegaan van verzoeken tot hergebruik, kunnen organisaties hun aandacht richten op
die API’s en dynamische gegevens waaraan kennelijk de meeste behoefte is. Overweging
32 bij de richtlijn maakt duidelijk dat het gebod om zoveel mogelijk gebruik te maken
van open standaarden, ook van toepassing is op API’s.
Het uitgangspunt bij dynamische gegevens is dat deze vooral waardevol zijn wanneer
ze direct of zo snel mogelijk beschikbaar worden gesteld. Verkeersinformatie zoals
file-informatie, komt bijvoorbeeld het meest tot zijn recht als deze gegevens een
live beeld geven van de verkeerssituatie, zodat andere verkeersdeelnemers in staat
worden gesteld om de file te vermijden. In het eerste lid, onderdeel a, van artikel 5c
wordt daarom vereist dat dynamische gegevens beschikbaar worden gesteld, onmiddellijk
nadat zij zijn verzameld, geactualiseerd, of, wanneer dat om gerechtvaardigde redenen
van openbaar belang essentieel is, geverifieerd. De termen «verzameld» en «geactualiseerd»
moeten breed worden uitgelegd, daarmee wordt het moment bedoeld dat de gegevens gegenereerd
of gewijzigd worden en/of beschikbaar zijn voor de personen, instellingen of organisaties
die de feitelijke beheersing hebben over deze gegevens of over het middel dat deze
gegevens genereert of wijzigt. Over verificatie stelt overweging 31: Wanneer in het licht van gerechtvaardigde redenen van openbaar belang gegevensverificatie
essentieel is, met name voor de volksgezondheid en de openbare veiligheid, moeten
dynamische gegevens onmiddellijk na de verificatie beschikbaar worden gesteld. Deze
essentiële gegevensverificatie mag geen invloed hebben op de frequentie van de actualiseringen. Onderdeel b van dit lid stelt als voorwaarde dat die gegevens via passende API’s
beschikbaar worden gesteld, die indien mogelijk zijn gebaseerd op formele open standaarden.
Op grond van onderdeel c zal dit soms in de vorm van bulksgewijze download moeten.
Ook hier geldt dat de richtlijn niet precies duidelijk maakt wanneer een API als «passend»
moet worden beschouwd, maar vermoedelijk moet worden gedacht aan een API die gebruiksvriendelijk
is, en technisch en logisch goed aansluit bij het type gegeven dat beschikbaar wordt
gesteld en bij het soort toepassingen waarvoor dit type gegeven in de praktijk zoal
wordt gebruikt. Aanbieders van gegevens kunnen natuurlijk altijd gebruik maken van
feedback van gebruikers om API’s passender te maken.
In het tweede lid wordt een hardheidsclausule opgenomen voor de instellingen die de
dynamische gegevens herbruikbaar moeten aanbieden. In sommige gevallen kan in alle
redelijkheid niet van een instelling worden verwacht dat deze bepaalde gegevens onmiddellijk
na het verzamelen ervan aanbiedt. Dit kan ofwel het geval zijn omdat de (financiële
of technische) capaciteit van de organisatie onvoldoende is om dat te faciliteren,
of omdat de aard van de gegevens nog een (handmatige) bewerkingsslag vereist, bijvoorbeeld
omdat de gegevens geanonimiseerd moeten worden. In dergelijke gevallen heeft de instelling
twee opties. Óf de instelling levert een redelijke inspanning om de gegevens telkens
binnen een redelijke termijn alsnog beschikbaar te maken (met andere woorden: te actualiseren),
waarbij de redelijkheid van de termijn in verhouding moet staan tot de aard en omvang
van de instelling. Óf de instelling kiest ervoor om de gegevens wel zo snel mogelijk
beschikbaar te stellen, maar met de beperkingen die noodzakelijk zijn om te voldoen
aan de gerechtvaardigde redenen van openbaar belang. Een combinatie van beide opties
is ook mogelijk. Zie hiertoe ook hoofdstuk 4 uit het algemene deel van deze toelichting.
Uiteraard mag die belemmering dan niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat openbaar
belang te dienen.
Uiteraard geldt artikel 2, vijfde lid ook voor dynamische gegevens. Er is dus geen
verplichting op grond van de Who om dynamische gegevens te genereren of op te slaan,
enkel met het oog op hergebruik.
Artikel 5d. Actieve beschikbaarstelling van overige documenten
Artikel 5d is geïnspireerd door artikel 5, tweede lid, van de richtlijn en meer in
het algemeen gebaseerd op de achterliggende gedachte dat overheidsgegevens zoveel
mogelijk herbruikbaar zouden moeten zijn. Artikel 5d vormt ook een aanvulling op artikel 3.1
van de Woo. Artikel 3.1 van de Woo regelt dat overheidsdocumenten zoveel mogelijk
actief openbaar moeten worden gemaakt. Artikel 5d van de Who moet regelen dat de openbaar
gemaakte informatie vervolgens ook actief zoveel mogelijk in herbruikbare vorm beschikbaar
wordt gesteld. Het artikel vormt daarnaast en een aanvulling op artikel 2a, eerste
en tweede lid, in de zin dat dat artikel met een publieke taak belaste instellingen
en overheidsondernemingen ertoe moet bewegen om hun documenten zoveel mogelijk herbruikbaar
te maken en artikel 5d ertoe moet leiden dat zij die documenten vervolgens ook zoveel
mogelijk voor hergebruik aanbieden. Wel is dit artikel alleen van toepassing wanneer
een met een publieke taak belaste instelling het voor hergebruik aanbieden kan uitvoeren
zonder dat dit een onevenredige inspanning of onevenredige kosten met zich mee brengt
en dit aanbieden wel een redelijk belang dient. Anders dan bij dynamische gegevens,
rust op de met een publieke taak belaste instelling op grond van dit artikel ook geen
verplichting om het probleem structureel op te lossen. De verwachting is dat dit artikel
er aan bijdraagt dat er een nieuwe manier van werken wordt ontwikkeld, waarbij nieuwe
gegevens structureel actief voor hergebruik beschikbaar worden gemaakt. Zoals volgt
uit het tweede lid, ziet dit artikel niet op documenten die al voor de inwerkingtreding
van deze wet bestonden en/of verzameld waren. Dit artikel sluit echter niet uit dat
een met een publieke taak belaste instelling op verzoek als bedoeld in artikel 3 alsnog
documenten uit het verleden herbruikbaar moet maken.
Artikel 6. Voorwaarden
Artikel 6 wordt bevat ook veel wijzigingen. Het eerste en tweede lid hebben voor het
grootste deel een vergelijkbare strekking als voorheen, maar worden naar aanleiding
van de nieuwe formulering van artikel 8, eerste lid, van de richtlijn iets anders
geformuleerd. De eerste zin van dat artikel wordt letterlijk overgenomen in artikel 6,
eerste lid. De formulering benadrukt dat het uitgangspunt is dat er geen voorwaarden
worden gesteld aan hergebruik. Met andere woorden, de hergebruiker mag alles met die
gegevens doen (behoudens ieders algemene verantwoordelijkheid volgens de wet). De
bedoeling van de richtlijn is immers ook dat open data met elkaar verbonden kunnen
worden en dat kan ernstig worden belemmerd als daarbij rekening moet worden gehouden
met veel verschillende (soms zelfs tegenstrijdige) voorwaarden. Pas als het niet-stellen
van voorwaarden op een bepaalde manier voor problemen zou zorgen, kunnen nadere voorwaarden
worden gesteld conform de rest van het artikel. Ter verduidelijking wordt aan het
eerste lid een zinssnede toegevoegd die benadrukt dat de bescherming van de goede
uitvoering en continuïteit van een publieke taak in ieder geval moet worden gezien
als een doel van algemeen belang. Daarbij wordt specifiek gedacht aan de rol van organisaties
die als primaire taak hebben om gegevens met een bepaald doel te verschaffen, zoals
de KvK en het Kadaster. Zo zijn in de artikelen 2 van de Handelsregisterwet 2007 en
2a van de Kadasterwet de doelstellingen van het Handelsregister, respectievelijk het
Kadaster bepaald. Het is van belang dat die doelstellingen niet worden belemmerd door
de regels omtrent hergebruik. In overweging 23 bij de richtlijn wordt dit nogmaals
benadrukt. Als bepaalde vormen van hergebruik de continuïteit of kwaliteit van een
publieke taak in gevaar brengen, dan kunnen dergelijke vormen van hergebruik worden
beperkt of verboden. Uiteraard moeten de voorwaarden wel voldoen aan het eerste en
tweede lid en moeten er eerst minder vergaande voorwaarden worden overwogen. Gedacht
kan worden aan de situatie waarin een private hergebruiker gegevens uit het Handelsregister
afneemt en ongewijzigd doorlevert, maar wel de indruk wekt dat het gaat om actuele
en accurate gegevens van de KvK zelf. De KvK is op grond van de Handelsregisterwet
2007 verplicht om het register up to date te houden, kent diverse kwaliteitseisen
en procedures waaronder de gegevens verstrekt mogen worden en heeft bovendien als
taak om de rechtszekerheid in het economisch verkeer via het Handelsregister te bevorderen.
Een secundaire aanbieder heeft die verplichtingen niet en kan deze gegevens daarom
soms onder aantrekkelijkere voorwaarden aanbieden aan derden. Dit kan ertoe leiden
dat derden er de voorkeur aan geven om dergelijke gegevens af te nemen bij deze secundaire
aanbieder, in plaats van bij de KvK zelf, zonder zich er bewust van te zijn dat deze
gegevens mogelijk niet accuraat of actueel zijn. Dergelijke risico’s tasten potentieel
de rechtszekerheid en waarde van het Handelsregister aan.54 Het ligt daarom voor de hand dat een partij als de KvK bij de uitgifte van Handelsregistergegevens
(noodzakelijke, evenredige) voorwaarden stelt om de kwaliteit en continuïteit van
de publieke taak te waarborgen. Daarbij zijn verschillende voorwaarden denkbaar. De
KvK zou bijvoorbeeld de verplichting kunnen opleggen dat bij het doorleveren geen
enkele relatie met het Handelsregister meer wordt gelegd en zo nodig de gegevens daartoe
moeten worden bewerkt. Daarbij wordt opgemerkt dat er op grond van artikel 2, eerste
lid, onderdeel g (nieuw), van de Who geen hergebruiksrecht bestaat op logo’s en dat
het logo van een organisatie als de KvK dus sowieso uit documenten zal moeten worden
geschrapt als deze voor secundair gebruik worden aangeboden. Ditzelfde geldt voor
persoonsgegevens in zo’n register (zie artikel 2, eerste lid, onderdeel h (nieuw)
van de Who). Andersom zou een voorwaarde ook kunnen zijn om juist expliciet te vermelden
dat de gegevens wel van de KvK afkomstig zijn, maar mogelijk gedateerd zijn, en dat
daaruit dus geen rechten kunnen worden ontleend en het gebruik op eigen risico is.
Eventueel kan een dergelijke maatregel worden aangevuld met een verplichting om ook
door te verwijzen naar het Handelsregister zelf voor de actuele, juridisch geldige,
informatie. De drie uitgezonderde instellingen die kostendekkend moeten worden, mogen
bij het eventueel stellen van voorwaarden de overwegingen betrekken die tot hun uitzonderingsposities
hebben geleid, mits ook daarbij niet wordt gezorgd voor een nodeloze beperking van
het hergebruik of de mededinging. Afhankelijk van de gekozen juridische grondslagen,
kunnen de voorwaarden een privaatrechtelijke overeenkomst met bijbehorende juridische
handhavingsinstrumenten (vordering tot nakoming, opschorting, etc.), een privaatrechtelijk
verleende toestemming of licentie of een bestuursrechtelijke verhouding vormen (denk
aan een beschikking waarin de voorwaarden vervat zijn). Zie voor meer uitleg over
het stellen van voorwaarden ook pagina’s 14 tot en met 16 van de memorie van toelichting
bij de implementatie van de vorige richtlijn.55 Een ander, meer algemeen voorbeeld van voorwaarden ter bescherming van de goede uitvoering
en continuïteit van een publieke taak, zijn het stellen van eerlijke gebruiksvoorwaarden
(fair-use policy) van het netwerk van waar de gegevens worden gedownload. De organisatie
die de gegevens aanbiedt, moet een redelijke inspanning leveren om te zorgen voor
voldoende bandbreedte, maar een hergebruiker moet het systeem niet onevenredig zwaar
belasten. De aanbieder kan redelijke voorwaarden stellen aan de manier waarop gegevens
voor hergebruik van het netwerk worden afgenomen, om te garanderen dat de gegevens
voor iedereen beschikbaar blijven.
Naar aanleiding van artikel 1, zesde lid, van de richtlijn, is verder aan het tweede
lid voor met een publieke taak belaste instellingen een verbod toegevoegd om hun databankenrechten
in te zetten om hergebruik verder te beperken dan op grond van de Who mogelijk is.
Zie paragraaf 8.4 over de verhouding tot de Databankenwet voor meer informatie hierover.
In het derde lid zijn diverse voorwaarden toegevoegd die de risico’s op heridentificatie
van personen moeten tegengaan. Deze voorwaarden moeten door de aanbieder van de gegevens
worden gesteld aan de hergebruiker. Deze bepalingen zijn geïnspireerd door overweging
8 en artikel 5, vijfde lid, van de Datagovernanceverordening. Onderdeel a legt een
verbod op om de hergebruikte gegevens te gebruiken voor heridentificatie. Met heridentificatie
wordt elke vorm van verwerking bedoeld waarbij uit niet-persoonsgegevens persoonsgegevens
worden afgeleid. Met andere woorden: elke situatie waarin anonimisering teniet wordt
gedaan. Het verbod heeft niet alleen betrekking op het afleiden van persoonsgegevens
uit de hergebruikte gegevens zelf, maar ook op het hergebruik van deze gegevens om
uit andere gegevens persoonsgegevens af te leiden. Onderdeel b bevat een vergelijkbaar
verbod op het teniet doen van pseudonimisering of andere waarborgen ter bescherming
van persoonsgegevens. Onderdeel c verplicht hergebruikers om ook passende waarborgen
te nemen om te voldoen aan de vorige twee onderdelen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan technische en organisatorische maatregelen die voorkomen dat de hergebruiker
op de gegevens technieken toepast die in strijd zijn met de eerste twee onderdelen.
Gezamenlijk moeten deze bepalingen er aan bijdragen dat hergebruik van gegevens minder
risico’s met zich meebrengen, ook wanneer onzekere toekomstige ontwikkelingen het
mogelijk makkelijker maken om uit de gegevens (direct) herleidbare persoonsgegevens
te destilleren. Onderdeel d betreft een uitzondering op de vorige drie onderdelen.
Een hergebruiker mag wel overgaan tot heridentificatie of doorbreking van pseudonimisering,
als het doel daarvan specifiek is om onderzoek te doen naar anonimiseringstechnieken
of pseudonimiseringstechnieken. Dergelijk onderzoek kan immers zorgen voor betere
waarborgen voor de beveiliging van informatie in het algemeen. Voorwaarde is wel dat
de gegevens in dat geval nergens anders voor worden gebruikt en dat de resultaten
van het onderzoek worden teruggekoppeld aan de oorspronkelijke aanbieder van de gegevens.
Het doel van deze bepaling lijkt op het doel van ethisch hacken, namelijk om externen
in staat te stellen om bij te dragen aan de veiligheid van gegevens. Onderdeel e verplicht
hergebruikers ertoe om enige inbreuk op deze voorwaarden onverwijld te melden aan
de oorspronkelijke aanbieder, om deze aanbieder de kans te geven om de gegevensset
in kwestie in te trekken of beter te beveiligen. Deze verplichting bestaat naast de
verplichtingen die reeds op grond van de artikelen 33 en 34 van de Algemene verordening
gegevensbescherming op diegene rusten, op grond waarvan een verwerkingsverantwoordelijke
inbreuken aan de AP moet melden. Onderdeel f verplicht de hergebruiker om dezelfde
voorwaarden ook te stellen aan eventuele verdere hergebruikers aan wie de gegevens
worden overgedragen. Tevens vermeldt de hergebruiker daarbij van wie de gegevens oorspronkelijk
afkomstig zijn. Daardoor kunnen de voorwaarden in kwestie niet zomaar worden omzeild
door vervolgafnemers.
Het vierde lid bevat een niet-limitatieve opsomming van soorten voorwaarden die in
beginsel gesteld kunnen worden. Dergelijke voorwaarden zijn niet op voorhand verboden,
maar ze moeten wel in redelijkheid voldoen de eerste twee leden. De eerste twee onderdelen
van het vierde lid zien op gegevens die (voornamelijk) door bedrijven vrijwillig of
op grond van een wettelijke plicht met een overheidsorganisatie zijn gedeeld. Onder
omstandigheden moeten deze in het belang van een controleerbare overheid openbaar
worden gemaakt, als daarvoor onder de Woo (of andere openbaarmakingsregeling) geen
uitzondering geldt. Overigens wordt daarbij gewezen op de bescherming van intellectuele
eigendomsrechten op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, en het nieuwe onderdeel c.
Voor zover op artikel 2 echter geen beroep kan worden gedaan, zou dat er toe kunnen
leiden dat gegevens van derden vrij beschikbaar moeten worden gemaakt voor hergebruik.
De primaire ratio achter de Who is echter niet het algemene belang van openbaarheid,
maar het belang voor technologische en economische potentie. Het is niet de bedoeling
van de Who om indirect personen of bedrijven te verplichten om hun gegevens (met economische
waarde) vrij beschikbaar te stellen. Het is ook niet de bedoeling om de bereidwilligheid
van personen of bedrijven om deze gegevens aan te leveren te belemmeren. Om op dit
gebied een eventueel gat tussen de Woo en de Who op te vangen, worden daarom twee
uitzonderingen gemaakt. Er moet echter ook worden voorkomen dat al te makkelijk een
vergaand beroep wordt gedaan op die uitzondering en er is ruimte nodig voor genuanceerde
gebruiksbepalingen voor dit soort gegevens. Daarom is er voor gekozen om dergelijk
hergebruik niet in het algemeen te verbieden in artikel 2, maar in plaats daarvan
in artikel 6 de mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden op te nemen. Aan vrijwillig
van een derde verkregen gegevens kunnen daarom beperkende hergebruiksvoorwaarden worden
gesteld, indien die derde daaraan dergelijke beperkende voorwaarden heeft gesteld.
En aan gegevens die zijn ontvangen op grond van een wettelijke plicht, kunnen beperkende
voorwaarden met betrekking tot hergebruik worden gesteld voor zover het belang van
hergebruik niet opweegt tegen de gerechtvaardigde belangen en verwachtingen van in
de eerste plaats de verstrekker, maar in de tweede plaats ook van andere belanghebbenden
daarbij. Deze beperkingen mogen echter niet verder gaan dan nodig is om redelijkerwijze
te voldoen aan de voorwaarden die door de derde zijn gesteld, respectievelijk om aan
de gerechtvaardigde belangen en verwachtingen van verstrekker en andere belanghebbenden
tegemoet te komen. Overigens kan bij zulk soort gegevens worden overwogen of enige
vorm van datadeling onder de Datagovernanceverordening voor een uitkomst kan zorgen
die meer aan de wensen en verwachtingen van alle betrokken partijen voldoet, mits
daarvoor een wettelijke grondslag bestaat.
In de onderdelen c tot en met h worden ter verduidelijking enkele andere typen voorwaarden
genoemd, die niet snel strijdig zullen zijn met de regels van het eerste en tweede
lid. Deze voorwaarden komen grotendeels overeen met voorwaarden die worden genoemd
in overweging 44 bij de richtlijn. Onderdeel c ziet op voorwaarden die vereisen dat
de hergebruiker in of bij enig afgeleid werk de auteur of bron van het oorspronkelijke
product, document en/of andere gegevens moet vermelden, of zo’n vermelding juist verbieden.
Daarmee wordt beoogd om ook gebruik van een licentie zoals CC BY van Creative Commons
toe te staan. In de wetenschap is het ook gebruikelijk om auteurs en bronnen te vermelden,
daarom is het belangrijk dat een dergelijk vereiste ook kan worden gesteld aan onderzoeksgegevens.
Aan de andere kant is het ook denkbaar dat men juist helemaal niet wil worden geassocieerd
met hergebruikers en daarom verbiedt om te worden vermeld. In onderdeel d wordt een
iets minder verregaande vorm van non-associatie toegestaan. Denkbaar is dat iemand
geen bezwaar heeft tegen vermelding van de oorspronkelijke auteur of bron, maar wel
wil voorkomen dat expliciet of impliciet de indruk wordt gewekt dat die auteur of
bron ook achter een eventueel afgeleid werk staat. Dat zou bijvoorbeeld de reputatie
van de oorspronkelijke bron of auteur kunnen schaden. Denk hierbij ook aan de eerder
genoemde doorlevering van gegevens uit het Handelsregister. Onderdeel e komt voort
uit de laatste zin van overweging 44 bij de richtlijn. Daarin staat «Onverminderd
de aansprakelijkheidsvereisten vastgelegd in het Unierecht of het nationale recht,
mag het openbare lichamen of overheidsondernemingen die zonder andere voorwaarden
of beperkingen documenten voor hergebruik beschikbaar stellen, toegestaan worden om
iedere aansprakelijkheid met betrekking tot de voor hergebruik beschikbaar gestelde
documenten af te wijzen.» Onderdeel f ziet op het stellen van voorwaarden ter bescherming
van persoonsgegevens. Voor die gevallen waarin (openbare) persoonsgegevens onderdeel uitmaken
van hergebruik, moet het altijd mogelijk zijn om daaraan beschermende voorwaarden
te stellen. Ook wanneer de gegevens anoniem zijn, kan het wenselijk zijn om maatregelen
te treffen om dat zo te houden. In artikel 2, eerste lid, onderdeel h, wordt het hergebruik
van persoonsgegevens uit openbare registers in zijn algemeenheid verboden, tenzij
bij of krachtens wet anders is bepaald. In onderdeel i daarvan wordt hergebruik van
persoonsgegevens beperkt tot verwerkingen die niet in strijd zijn met de oorspronkelijke
doeleinden. Voor zover bepaalde persoonsgegevens toch nog voor (sommige vormen van)
hergebruik toch in aanmerking komen, stelt het vorige lid van het onderhavige artikel,
daaraan enkele vereisten. Daar bovenop kunnen op grond van artikel 6, derde lid, onderdeel f,
nog verdere voorwaarden worden gesteld. Deze bepaling is opzettelijk open geformuleerd,
zodat er veel ruimte is om voorwaarden ter bescherming van persoonsgegevens te stellen.
Ook het stellen van voorwaarden om te voldoen aan het beginsel van doelbinding uit
de AVG valt onder de mogelijkheden. In een concreet geval, kan de uitgifte van gegevens
uit een openbaar register bestaan uit een mix van gegevens die wel en niet onder de
Who vallen. Uiteraard kunnen de voorwaarden voor de gegevens die herbruikbaar zijn
dan worden aangevuld met voorwaarden voor het gebruik van de overige gegevens. Te
denken valt aan het opleggen van voorwaarden die ook voor het register zelf gelden.
Zoals een verbod om gegevens te rangschikken naar natuurlijke personen als bedoeld
in artikel 22, tweede lid, van de Handelsregisterwet, of een verbod op direct marketing,
zoals in artikel 3a, tweede lid, van de Kadasterwet. Voor persoonsgegevens die zelf
geen onderdeel zijn van hergebruik, maar daar wel bij betrokken zijn, zoals auteursnamen,
fungeert dit onderdeel vooral om te benadrukken dat het stellen van voorwaarden ook
daaraan niet snel in strijd zal zijn met het eerste en tweede lid. Overigens ontslaat
dit onderdeel hergebruikers niet van hun eigen verantwoordelijkheden onder de AVG.
Hergebruikers zullen dus zelf moeten nagaan of hun manier van hergebruik van persoonsgegevens
een toegestane verwerking is onder de AVG. Onderdeel g betreft een specifieke uitzondering
die betrekking heeft op de broncode van computerprogramma’s. Het onderdeel staat toe
dat de broncode van een computerprogramma onder een zogenaamde «copyleft» of «share
alike»-licentie wordt uitgebracht. Een dergelijke licentie is een open source licentie
die vereist dat de broncode van een afgeleid werk ook wordt vrijgegeven onder dezelfde
of vergelijkbare voorwaarden als waaronder de oorspronkelijke broncode wordt vrijgegeven.
Dergelijke licenties zijn bedoeld om in de loop der tijd een steeds grotere hoeveelheid
aan voor iedereen gratis beschikbare broncode te genereren. Daardoor hoeft niet alle
code steeds opnieuw te worden geschreven en is de maatschappij uiteindelijk beter
af. Op dit moment zijn er wereldwijd al veel gratis «software libraries» in omloop
die in diverse andere computerprogramma’s zijn verwerkt. Zie paragraaf 7.4 van het
algemene deel van deze toelichting voor meer informatie over software en open source
licenties. Voor overige documenten en gegevens, dus niet-software, wordt uit de richtlijn
niet helemaal duidelijk of copyleft- of share alike-licenties verboden voorwaarden
zouden opleveren. Daarom wordt in dit artikel bewust in het midden gelaten of eventuele
copyleft- of share alike-licenties bij andere documenten dan broncodes zijn toegestaan
of niet. De (EU-)rechtspraak zal moeten uitwijzen hoe de richtlijn, en daarmee de
Who, op dit vlak moet worden uitgelegd. Een algemeen verbod op commercieel hergebruik
zal onder de richtlijn, en dus onder de Who, niet zijn toegestaan. Een van de expliciete
doelen van de richtlijn is immers om de commercie te stimuleren. Dit hoeft echter
niet te leiden tot een verbod op het uitgeven van copyleft- of share alike-licenties,
er bestaan immers bedrijfsmodellen die dergelijke gegevens commercieel hergebruik
door de verdere verwerking daarvan als dienst aan te bieden. De onderhavige implementatie
mag niet in strijd zijn met de richtlijn, maar het is ook niet de bedoeling om hier
minder ruimte of mogelijkheden te bieden dan dat de richtlijn zelf doet. Onderdeel h
is toegevoegd om duidelijk te maken dat voor onderzoeksgegevens de FAIR-beginselen
gelden en dat het toegestaan is om voorwaarden te stellen die nodig zijn om dat af
te dwingen. De uitzonderingen uit het derde lid sluiten overigens niet uit dat de
daarin genoemde voorwaarden moeten worden bezien in het licht van het eerste of tweede
lid. Indien bijvoorbeeld de eisen van bronvermelding voor nationale hergebruikers
anders zijn dan die voor hergebruikers uit andere lidstaten, kan dit in strijd zijn
met het non-discriminatievereiste uit het eerste lid. En een eis om alle auteurs te
vermelden terwijl dat een gigantische lijst betreft, kan bijvoorbeeld ook onevenredig
zijn. Met het derde lid wordt vooral duidelijk gemaakt dat dergelijke voorwaarden
op voorhand niet verboden zijn, maar binnen die context moeten ze nog steeds aan de
eisen van het eerste en tweede lid voldoen.
Het nieuwe vijfde lid bevat de inhoud van het voormalige eerste lid, waaraan als verduidelijking
is toegevoegd dat het lid ook van toepassing is op hergebruik over de landsgrenzen
heen, om tegemoet te komen aan artikel 11, eerste lid, van de richtlijn.
In het zesde lid wordt artikel 11, tweede lid, van de richtlijn expliciet geïmplementeerd.
Daarin is bepaald dat als een met een publieke taak belaste instelling commerciële
activiteiten uitvoert die buiten de eigen publieke taak vallen, maar daarvoor documenten
gebruikt die wel verkregen zijn in de uitvoering van de publieke taak, de instelling
die documenten dan voor de commerciële activiteit slechts mag (her)gebruiken onder
de tarieven en voorwaarden die ook gelden voor andere hergebruikers. Het deel van
de organisatie dat de publieke taak uitvoert, stelt aan hergebruik door het «commerciële
deel» van de organisatie dus dezelfde voorwaarden als aan marktpartijen en eventueel
in rekening gebrachte tarieven moeten hetzelfde zijn. Op die manier wordt een gelijk
speelveld in stand gehouden en wordt oneerlijke concurrentie tussen markt en overheid
voorkomen. De bepaling uit artikel 11, tweede lid, van de richtlijn was al opgenomen
in de eerste versie van de richtlijn (daar in artikel 10, tweede lid) en was dus ook
al geldend recht in Nederland, maar de implementatie was wat minder expliciet vormgegeven.
De werking van de bepaling volgde uit het feit dat de definitie van «hergebruik» in
het eerste lid van de Who ook betrekking heeft op het gebruik van eigen documenten
door met een publieke taak belaste instellingen, wanneer dit voor een ander doel is
dan waarvoor de documenten eigenlijk primair bedoeld zijn. Met een publieke taak belaste
instellingen kunnen dus hergebruikers zijn van hun eigen documenten. In combinatie
met het vorige lid (voorheen eerste lid) dat stelt dat de voorwaarden voor hergebruik
voor vergelijkbare categorieën van hergebruik gelijk zijn, viel af te leiden dat commercieel
hergebruik door met een publieke taak belaste instellingen onder dezelfde voorwaarden
moet plaatsvinden als commercieel hergebruik door marktpartijen. De memorie van toelichting
bij de implementatie van de eerste richtlijn maakt duidelijk dat de wet zo geïnterpreteerd
moest worden: «Belangrijk is om vast te stellen dat eigen informatie die door een overheidsorgaan
commercieel wordt hergebruikt openbaar is en dus ook door derden kan worden hergebruikt.
Voorts gelden voor het commercieel hergebruik door het eigen overheidsorgaan
dezelfde vergoedingen en voorwaarden als die welke gelden voor derden.»56 Omdat dit verband echter niet in een oogopslag duidelijk is en er tijdens de internetconsultatie
van het onderhavige wetsvoorstel enkele vragen over dit onderwerp werden ontvangen,
is er nu voor gekozen om de bepaling uit de richtlijn expliciet in het voorstel op
te nemen. Zie voor meer informatie over markt en overheid in relatie tot hergebruik
ook paragraaf 8.5 van het algemene deel van deze toelichting.
Het zevende lid vormt een implementatie van artikel 8, tweede lid. De regels omtrent
standaardlicenties zijn nieuw in deze richtlijn. Het begrip «standaardlicentie» komt
uit artikel 2, vijfde lid, van de richtlijn. Voorbeelden van standaardlicenties zijn
de CC0 en CC-BY licenties van Creative Commons, de GNU General Public License (GPL)
en European Union Public Licence (EUPL). Met «versievrij» wordt bedoeld dat bij de
standaardlicentie geen specifieke versie wordt genoemd, zodat daarop automatisch altijd
de laatste versie van toepassing is. Overigens gelden alle voorwaarden uit de eerdere
leden van het onderhavige artikel nog steeds voor standaardlicenties. Een standaardlicentie
mag dus bijvoorbeeld geen nodeloze beperking bevatten. Is dat wel het geval, dan moet
een minder beperkende standaardlicentie worden gekozen.
Paragraaf 3.2 Bepalingen over exclusieve rechten
Artikel 7. Exclusieve rechten
Dit onderdeel past artikel 7 aan. Artikel 7 wordt slechts beperkt gewijzigd. Het tweede
lid wordt aangepast om ook op overheidsondernemingen van toepassing te zijn.
Aan het vijfde lid wordt toegevoegd dat de daarin genoemde mededeling ten minste twee
maanden voor de inwerkingtreding van het exclusieve recht moet plaatsvinden, maar
er wordt een uitzondering op deze regel gemaakt voor de digitalisering van culturele
hulpbronnen. Deze nieuwe regels vloeien voort uit artikel 12, tweede lid, van de richtlijn.
In het nieuwe zesde lid wordt artikel 12, vierde lid, van de richtlijn geïmplementeerd.
Dit lid beoogt te voorkomen dat verkapte exclusiviteitsregelingen buiten de werking
van dit artikel worden gehouden.
Artikel 8. Uitfasering exclusieve rechten
Artikel 8 wordt aangepast om wijzigingen in de uitfasering van exclusiviteitsregelingen
weer te geven, zoals deze in artikel 12 van de richtlijn staan. Omdat het om veel
wijzigingen gaat, is vanwege de overzichtelijkheid gekozen voor het opnieuw vaststellen
van het artikel. Ten opzichte van de vorige versie, verandert er het volgende. Het
oorspronkelijke eerste lid vervalt omdat dit lid ziet op datums die al ruim tien jaar
in het verleden liggen en dit lid daarom inmiddels ruimschoots is uitgewerkt. Het
oorspronkelijke tweede lid wordt opgesplitst in twee nieuwe leden: eentje die betrekking
heeft op met een publieke taak belaste instelling en publiek gefinancierde onderzoeksorganisaties
en eentje die betrekking heeft op overheidsondernemingen. Dit worden het nieuwe eerste
en tweede lid. Deze leden zijn inhoudelijk een implementatie van artikel 12, vijfde
lid, van de richtlijn. Voor met een publieke taak belaste instellingen geldt dat exclusieve
rechten van vóór 17 juli 2013 vervallen na de uitwerking van het desbetreffende recht,
of per 18 juli 2043, indien het recht een langere looptijd had. Voor overheidsondernemingen
geldt dat exclusieve rechten van vóór 16 juli 2019 vervallen na de uitwerking van
het desbetreffende recht, of per 17 juli 2049, indien het recht een langere looptijd
had. In beide gevallen geldt er een uitzondering voor diensten van algemeen belang
en voor de digitalisering van culturele hulpbronnen.
Paragraaf 3.3 Tarifering
Artikel 9. Hoofdregel tarifering
Vanwege de vele wijzigingen en uitzonderingen, wordt artikel 9 voor de overzichtelijkheid
opgesplitst in vijf nieuwe artikelen.
Artikel 9, eerste lid is een codificatie van het uitgangspunt van artikel 6, eerste
lid, van de richtlijn, dat hergebruik in beginsel gratis dient te zijn voor hergebruikers.
Er bestaan diverse uitzonderingen op dit beginsel, maar de richtlijn maakt helder
dat het gratis aanbieden van gegevens het uitgangspunt dient te zijn.
Het tweede lid bevat de eerste uitzondering, die voortkomt uit het artikel 6, eerste
lid, tweede alinea en zesde lid, van de richtlijn. Voor de meeste mogen instellingen
en organisaties marginale kosten in rekening brengen. Het gaat daarbij alleen om de
marginale kosten die zijn gemaakt in verband met vermenigvuldiging, verstrekking en
verspreiding van de informatie alsmede de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen
ter bescherming van de commerciële vertrouwelijkheid. Anders dan bij enkele andere
uitzonderingen, kunnen daarbij dus geen kosten in rekening worden gebracht voor verzameling,
productie, opslag, conservering en vereffening van rechten.
Omdat echter op beide leden uitzonderingen mogelijk zijn, wordt in het derde lid expliciet
verwezen naar de artikelen 9a tot en met 9d, zodat duidelijk is waar deze uitzonderingen
te vinden zijn. De enige uitzondering die hier niet expliciet naar voren komt, is
die voor archiefbescheiden, die uitzondering wordt namelijk in de Archiefwet zelf
geregeld.
Artikel 9a. Tarifering door bepaalde organisaties
Artikel 9a bevat bijzondere tariferingsregels die op bepaalde typen organisaties van
toepassing zijn. Het eerste lid is bepaald dat bibliotheken en musea volledige kosten
voor hergebruik in rekening mogen brengen. De relevante kostenberekening staat in
artikel 9d, eerste lid. Dit vloeit voort uit artikel 6, tweede lid, onderdeel b, van
de richtlijn.
In het tweede lid staat dat overheidsonderneming ook volledige kosten in rekening
mogen brengen. Die berekening wijkt iets af van die voor bibliotheken en musea en
staat daarom in artikel 9d, tweede lid. Dit vloeit voort uit artikel 6, tweede lid,
onderdeel c, van de richtlijn.
In het derde lid is geregeld dat ook een aantal andere met een publieke taak belaste
instellingen volledige kosten in rekening mogen brengen. Het betreft de Kamer van
Koophandel, het Kadaster en de RDW. Hun kostenberekening staat ook in artikel 9d,
tweede lid. Dit vloeit voort uit artikel 6, tweede lid, onderdeel a, van de richtlijn.
Artikel 9b. Tarifering specifieke hoogwaardige gegevenssets
In artikel 9b staan enkele uitzonderingen ten aanzien van de tarifering bij specifieke
hoogwaardige gegevenssets. In het eerste lid is bepaald dat hergebruik van specifieke
hoogwaardige gegevenssets kosteloos is. Dat volgt uit artikel 6, zesde lid, onderdeel a.
Ook op deze bepaling zijn echter uitzonderingen.
De eerste uitzondering staat in het tweede lid. Die bepaald dat bibliotheken en musea
specifieke hoogwaardige gegevenssets niet kosteloos hoeven aan te bieden. Voor hen
geldt dus gewoon de bepaling van artikel 9a, eerste lid. Dit vloeit voort uit artikel 14,
vierde lid, van de richtlijn.
De tweede uitzondering geldt voor overheidsondernemingen, maar alleen als dat is bepaald
in de toepasselijke HVD-uitvoeringsverordening. In die uitvoeringsverordening kan
dus worden bepaald dat voor het aanbieden van bepaalde aangewezen specifieke hoogwaardige
gegevenssets die zich bij overheidsondernemingen bevinden, toch kosten in rekening
kunnen worden gebracht, om concurrentieverstoring te voorkomen. Als dat is bepaald,
is op overheidsondernemingen gewoon artikel 9a, tweede lid, van toepassing. Dit vloeit
voort uit artikel 14, derde lid, van de richtlijn.
De derde uitzondering geldt voor de eerder genoemde met een publieke taak belaste
instellingen die normaal gesproken volledige kosten in rekening mogen brengen (de
Kamer van Koophandel, het Kadaster en de RDW). Het wetsvoorstel biedt ruimte om op
hen ook een tijdelijke uitzondering van toepassing te verklaren. Deze uitzondering
moet bij ministeriële regeling worden gegeven en mag niet meer dan twee jaar aanhouden,
na inwerkingtreding van de HVD-uitvoeringsverordening die op de betreffende specifeke
hoogwaardige gegevenssets van toepassing is. Dit vloeit voort uit artikel 14, vijfde
lid, van de richtlijn.
Artikel 9c. Tarifering onderzoeksgegevens
Artikel 9c bevat de enige tariefbepaling die op onderzoeksgegevens van publiek gefinancierde
onderzoeksorganisaties van toepassing is. Deze gegevens moeten altijd gratis beschikbaar
worden gesteld. Daarop bestaan geen uitzonderingen.
Artikel 9d. Kostenberekening
Artikel 9d bevat de bepalingen ten aanzien van de berekening van eventuele kosten
die in rekening worden gebracht. Op grond van het eerste lid zijn dit voor bibliotheken
en musea, de gemaakte kosten voor verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding,
opslag, conservering en vereffening van rechten, en, indien van toepassing, de anonimisering
van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke
informatie in rekening, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen. Dit
volgt uit artikel 6, vijfde lid, van de richtlijn.
Voor de overige organisaties volgt in het tweede lid dezelfde opsomming, met als verschil
dat de tekst «vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen» naar voren
is gehaald en «de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming
van commercieel vertrouwelijke informatie» pas daarna is geplaatst. Deze volgorde
is overgenomen uit artikel 6, vierde lid, tweede alinea, van de richtlijn en lijkt
te suggereren dat deze organisaties geen extra rendement mogen toepassen op de anonimisering
van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke
informatie. De richtlijn geeft hierover geen toelichting.
Het derde lid is een specificering van wat er onder een redelijk rendement valt. Een
«redelijk rendement op investeringen» is in artikel 2, zestiende lid, van de richtlijn
vastgesteld als «een percentage van het totale tarief, bovenop de kosten die mogen
worden doorberekend, dat maximaal 5 procentpunten hoger ligt dan de vaste rente van
de ECB». In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen om de norm van maximaal vijf procentpunten
op te nemen in artikel 9d, derde lid, om te voorkomen dat deze begripsbepaling zelf
een inhoudelijke norm bevat, zoals op grond van aanwijzing 5.1, derde lid, van de
Ar vermeden moet worden.
Op grond van het vierde lid, kunnen bij of krachtens amvb de «objectieve, transparante
en controleerbare criteria», zoals bedoeld in artikel 6, vierde lid, eerste alinea,
van de richtlijn, worden opgesteld op basis waarvan de kosten worden berekend die
in rekening mogen worden gebracht door overheidsondernemingen en de drie organisaties
die volgens het profijtbeginsel werken. Deze bepaling was voorheen vervat in het voormalige
vijfde lid. Het is echter niet noodzakelijk dat deze criteria op basis van deze algemene
maatregel van bestuur worden vastgesteld. Voor veel organisaties ligt het meer voor
de hand als deze criteria worden vastgelegd in regelgeving die afkomstig is van de
Minister die daarvoor verantwoordelijk is. Voor de KvK zijn deze regels bijvoorbeeld
te vinden in het Financieel besluit handelsregister 2014 en de Financiële regeling
handelsregister 2019.
Het vijfde lid betreft een bewerking van het voormalige vierde lid. De formulering
is aangepast om ook overheidsondernemingen te dekken. Dit lid vloeit voort uit artikel 7,
eerste lid, van de richtlijn.
Het zesde lid is een implementatie van het nieuwe artikel 6, derde lid, uit de richtlijn.
Op basis daarvan moeten lidstaten online een lijst publiceren met organisaties die
wel dat redelijke rendement op hun investeringen mogen vragen.
ARTIKEL II Wijziging Archiefwet 1995
Artikel II bevat enkele wijzigingen in de Archiefwet 1995. De richtlijn heeft betrekking
op drie typen culturele instellingen: bibliotheken, musea en archieven. De hergebruikregels
rondom bibliotheken en musea werden en worden geregeld in de Who zelf. De hergebruikregels
rondom archieven, althans archiefbescheiden, werden grotendeels geregeld in de Archiefwet
1995, met enkele verwijzingen naar de Who. Omdat de Who wordt aangepast, moeten ook
de verwijzingen naar de Who in de Archiefwet 1995 worden aangepast. Dat gebeurt in
onderdeel A. Verder worden in onderdeel B de tariefbepalingen ten aanzien van archieven
aangepast. Zie voor meer informatie hierover paragraaf 5.2 van het algemene deel van
deze toelichting.
ARTIKELEN III, IV en V Wijziging Handelsregisterwet 2007, Kadasterwet en Wegenverkeerswet
1994
In deze artikelen worden de Handelsregisterwet 2007, Kadasterwet en Wegenverkeerswet
1994 gewijzigd. Al deze drie wetten bevatten voorheen een verwijzing naar het voormalige
artikel 9, derde lid, waarin wordt bepaald dat sommige organisaties wel meer dan marginale
kosten in rekening mogen brengen voor hergebruik. Deze uitzondering blijft bestaan,
maar wordt verplaatst naar het vierde lid, aanhef en onderdeel c. Daarom moet in de
drie genoemde wetten de verwijzing ook worden aangepast.
ARTIKEL VI Wijziging van de Wet open overheid
Artikel VI ziet op de Wet Open Overheid. De Woo bevat een verwijzing naar de vorige
richtlijn die in de Who is geïmplementeerd. Deze verwijzing is niet meer actueel.
Bovendien ligt het in de rede om niet naar de (actuele) richtlijn te verwijzen, maar
naar de implementatie daarvan in de Who. Deze wordt met deze wijziging gerealiseerd.
ARTIKEL VII Samenloop Archiefwet 2021
Artikel VII betreft een samenloopbepaling met de Archiefwet 2021, zoals het voorstel
op het moment van schrijven bij de Tweede Kamer ligt. De bedoeling is om daarmee inhoudelijk
hetzelfde te regelen als in artikel II gebeurt.
ARTIKEL VIII Inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel betreft implementatiewetgeving. Gegeven Ar 4.17, vijfde lid, onderdeel d,
van de Ar, gelden voor dergelijke wetten geen vaste verandermomenten of minimuminvoeringstermijnen.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen
Transponeringstabel
Bepaling EU-regeling
Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling:
Toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte
Artikel 1, eerste lid, aanhef
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
De richtlijn betreft minimumharmonisatie. Het staat lidstaten vrij om verdergaande
regels te stellen, indien deze de openheid en herbruikbaarheid van gegevens bevorderen
Van deze ruimte wordt alleen gebruik gemaakt indien dat in deze tabel bij een artikel(onderdeel)
specifiek wordt aangegeven
Artikel 1, eerste lid, onderdeel a
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, eerste lid, onderdeel b
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, eerste lid, onderdeel c
Artikel I, A wijziging artikel 1 en artikel I, B, wijziging artikel 5b Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel a
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel b
Artikel I, A wijziging artikel 2, eerste lid, onderdeel j, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel c
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2, eerste lid, onderdeel b, Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel d
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Wet hergebruik
van overheidsinformatie, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onderdelen b en
c en tweede lid, onderdeel d, Wet open overheid
Artikel 1, tweede lid, onderdeel e
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Wet hergebruik
van overheidsinformatie, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onderdelen b en
c, tweede lid, onderdelen f, h en i, Wet open overheid
Artikel 1, tweede lid, onderdeel f
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel g
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2,
eerste lid, onderdeel g (nieuw), Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel h
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2,
eerste lid, onderdelen a, h (nieuw) en i (nieuw), Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel i
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2,
eerste lid, onderdeel d (nieuw), Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel j
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 2,
eerste lid, onderdeel f (nieuw), Wet hergebruik van overheidsinformatie en artikel 2b,
Archiefwet 1995
Artikel 1, tweede lid, onderdeel k
Artikel I, B wijziging artikel 2, eerste lid, onderdeel e (nieuw), Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 1, tweede lid, onderdeel l
Artikel I, B wijziging artikel 2, tweede lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, derde lid
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 1, vierde lid
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 1, vijfde lid
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 1, zesde lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, tweede lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 1, zevende lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 2, eerste lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, tweede lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, derde lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, vierde lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel in artikel 1.3 Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 2, vijfde lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, zevende lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, zesde lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Op grond van overweging 20 bestaat er ruimte om de term «document» anders in te vullen,
mits de volledige reikwijdte, als gedefinieerd in de richtlijn, gehandhaafd blijft.
Op grond van overweging 30 bestaat de mogelijkheid om ook computerprogramma’s onder
het documentbegrip te brengen.
Van beide mogelijkheden is gebruik gemaakt om beter aan te sluiten bij het documentbegrip
uit de Wet open overheid. (Voorheen werd aangesloten bij het documentbegrip uit de
Wet openbaarheid van bestuur.)
Artikel 2, zevende lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, achtste lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, negende lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, tiende lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 2, elfde lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, twaalfde lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, dertiende lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, veertiende lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, vijftiende lid
Artikel I, A wijziging artikel 1 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, zestiende lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, derde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 2, zeventiende lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 3, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 5, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 3, tweede lid
Artikel I, B wijziging artikel 5, eerste lid Wet hergebruik van overheidsinformatie
en artikel II, A, wijziging artikel 2b, eerste lid, C, wijziging artikel 19, Archiefwet
1995
Artikel 4, eerste lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in de artikelen 3, 4 en 5 Wet hergebruik van
overheidsinformatie
Artikel 4, tweede lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in de artikelen 3, en 4 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 4, derde lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in de artikelen 3, en 4 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 4, vierde lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 3:45 Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4, vijfde lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 4, zesde lid
Artikel I, A wijziging artikel 2, derde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 5, eerste tot en met derde lid, Wet hergebruik van
overheidsinformatie
Minimumharmonisatie, ruimte om verdergaande regels te stellen indien die regels bijdragen
aan open data
Van de mogelijkheid is gebruik gemaakt door naast open standaarden ook verplicht te
stellen dat standaarden voldoen aan standaarden die bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur zijn aangewezen.
Artikel 5, tweede lid
Artikel I, A wijziging artikel 2a, eerste, tweede en vierde lid en B wijziging artikel 5d
Wet hergebruik van overheidsinformatie
Zeer veel beleidsruimte in wijze waarop lidstaten openbare lichamen en overheidsondernemingen
aanmoedigen tot openheid door ontwerp en door standaardinstellingen
Gekozen is voor enkele inspanningsverplichtingen en jaarlijkse verantwoording daarover
Artikel 5, derde lid
Artikel I, B wijziging artikel 5, eerste lid, onderdeel b, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, vierde lid
Artikel I, A wijziging artikel 2, vijfde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, vijfde lid
Artikel I, B wijziging artikel 5c, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, zesde lid
Artikel I, B wijziging artikel 5c, tweede lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, zevende lid
Artikel I, A wijziging artikel 2a, eerste, tweede en vierde lid, B wijziging artikel 5,
eerste tot en met derde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 5, achtste lid
Artikel I, B wijziging artikel 5a, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 9, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, tweede lid, onderdeel a
Artikel I, B wijziging artikel 9a, derde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, tweede lid, onderdeel b
Artikel I, B wijziging artikel 9a, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, tweede lid, onderdeel c
Artikel I, B wijziging artikel 9a, tweede lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, derde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, zesde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, vierde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, tweede en vierde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 6, vijfde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
en artikel I, B wijziging artikel 19, derde lid, Archiefwet 1995
Artikel 6, zesde lid
Artikel I, B wijziging artikelen 9b en 9c Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 7, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, vijfde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
en artikel I, B wijziging artikel 19, derde lid, Archiefwet 1995
Artikel 7, tweede lid
Artikel I, B wijziging artikel 9d, vijfde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
en artikel I, B wijziging artikel 19, derde lid, Archiefwet 1995
Artikel 7, derde lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel in artikel 3:45, Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, eerste en tweede lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 8, tweede lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, zevende lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 9, eerste lid
Artikel I, B, wijziging artikel 5, vierde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Minimumharmonisatie en artikel behoeft naar zijn aard geen implementatie, maar er
is ruimte om verdergaande regels te stellen indien die regels bijdragen aan open data
Van de mogelijkheid is gebruik gemaakt om het toegankelijk maken van gegevens via
een door Onze Minister aangewezen portaalsite indien wenselijk verplicht te stellen
Artikel 9, tweede lid
Artikel I, B, wijziging artikel 5, vierde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Idem
Idem
Artikel 10, eerste lid
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 10, tweede lid
Artikel I, D wijziging artikel 5b Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 11, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, vijfde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 11, tweede lid
Artikel I, B wijziging artikel 6, zesde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 12, eerste lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 7, eerste lid, Wet hergebruik van
overheidsinformatie
Artikel 12, tweede lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 7, tweede lid, Wet hergebruik van
overheidsinformatie
Artikel 12, derde lid
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel in de artikel 7, derde en vierde lid,
Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 12, vierde lid
Artikel I, B wijziging artikel 7, zesde lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 12, vijfde lid
Artikel I, B wijziging artikel 8 Wet hergebruik van overheidsinformatie
Artikel 13, eerste lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 13, tweede lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 14, eerste lid
Artikel I, B wijziging artikel 5, eerste en tweede lid, wijziging artikel 5a en wijziging
artikel 9b, eerste lid, Wet hergebruik van overheidsinformatie en artikel II, A wijziging
artikel 2b Archiefwet 1995
Artikel 14, tweede lid
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 14, derde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9b, tweede lid, onderdeel b, van de Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 14, vierde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9b, tweede lid, onderdeel a, van de Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 14, vijfde lid
Artikel I, B wijziging artikel 9b, tweede lid, onderdeel c, van de Wet hergebruik
van overheidsinformatie
Artikel 15
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 16
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 17
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 18
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 19
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 20
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Artikel 21
Behoeft naar zijn aard geen wetgeving
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.C. van Huffelen, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Tegen |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.