Brief regering : Van Leerplusarrangement naar de Onderwijskansenregeling vo

27 020
Aanpak onderwijsachterstanden

Nr. 551
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2023

Onderwijs speelt een essentiële rol in het bieden van kansen aan leerlingen. Daarom
vind ik het belangrijk dat alle leerlingen zich in een stimulerende en veilige schoolomgeving
optimaal kunnen ontwikkelen. Op sommige scholen is de uitdaging om die omgeving te
realiseren nog groter dan op andere scholen. Bijvoorbeeld als veel van de sociaalmaatschappelijke
problematiek uit de wijk en het gezin voor de leerlingen ook impact heeft in de klas.
In mijn brief van 10 maart jl. heb ik uw Kamer mijn visie op kansengelijkheid in het
funderend onderwijs gepresenteerd, en diverse maatregelen aangekondigd om deze te
bevorderen.1 Een belangrijke maatregel in dat pakket is de versterking, per 1 januari 2024, van
de regeling die nu nog het Leerplusarrangement heet. Naar aanleiding van vragen van
uw kant heb ik in het commissiedebat over kansengelijkheid in het onderwijs van 7 juni
jl. heb ik toegezegd u voor de zomer te informeren over de systematiek van de nieuwe
regeling en het plafond voor het praktijkonderwijs (pro). In deze brief zal ik daarom
puntsgewijs stilstaan bij wat er aan de huidige regeling gaat veranderen en hoe ik
tot bepaalde onderliggende keuzes ben gekomen. Daarnaast zal ik, zoals toegezegd in
de visiebrief kansengelijkheid, ingaan op de stand van zaken aangaande het voorgenomen
plan van aanpak voor monitoring en verantwoording. Ten slotte is een planning bijgevoegd.

Versterking van het Leerplusarrangement

De regeling Leerplusarrangement (hierna: LPA) richt zich op leerlingen in het voortgezet
onderwijs (vo) die door omgevingsfactoren een verhoogd risico lopen zich op school
niet optimaal te kunnen ontwikkelen. Het gaat dan om leerlingen die bijvoorbeeld het
Nederlands niet als moedertaal hebben of wiens ouders qua opleidingsniveau bijvoorbeeld
alleen het basisonderwijs hebben afgerond. Met het LPA krijgt nu een kleine kwart
van de scholen in het vo aanvullende bekostiging zodat zij kunnen investeren in die
leerlingen. Op die manier kunnen we voorkomen dat deze leerlingen onnodig doubleren,
moeten overstappen naar een andere schoolsoort of zelfs voortijdig de school verlaten.
De middelen kunnen worden gebruikt voor extra taallessen, kleinere klassen of individuele
coaching, maar ook voor versterking van het netwerk rond de school. Scholen bepalen
zelf hoe ze de middelen het beste kunnen inzetten binnen de eigen specifieke context.
Uit het IBO Onderwijsachterstanden bleek al dat de LPA-regeling toe was aan vernieuwing.2 Daarom ga ik ook voor het vo werken met de nieuwe CBS-indicator. Tegelijkertijd verhoog
ik het budget structureel zodat er steviger kan worden gewerkt aan het creëren van
gelijke kansen voor deze leerlingen. Deze ophoging is reeds verwerkt in de begroting
van 2023 binnen artikel 3 (aanvullende bekostiging) en de middelen zullen per 2024
beschikbaar zijn.

Nieuwe indicator

Bij de verdeling van het budget is het belangrijk te weten waar het geld het hardst
nodig is. Het budget wordt op dit moment verdeeld op basis van het percentage leerlingen
op een vestiging dat in een zogeheten «armoedeprobleemcumulatiegebied» woont.3 Wonen in een dergelijk gebied is echter een vrij grove indicatie van het risico dat
leerlingen lopen hun leerpotentie niet waar te maken door belemmerende omgevingsfactoren.
Uit onderzoek van het CBS komt naar voren dat een indicator zoals die in het po al
wordt gebruikt een geschiktere indicator is om de kans op onbenut potentieel van de
schoolpopulatie te berekenen.4 Deze indicator is daarom ook al toegepast bij de verdeling van een deel van de middelen
van het Nationaal Programma Onderwijs en zal nu ook voor de geactualiseerde LPA worden
gebruikt.

Naamsverandering regeling

Onderwijs moet de basis bieden voor een volwaardige deelname aan de samenleving en
een goede voorbereiding op de arbeidsmarkt. Onderwijs biedt leerlingen kansen en daarom
spreek ik hier liever niet steeds over «achterstanden». Het zijn tenslotte niet de
leerlingen zelf die tekort schieten. Zeker in het kader van deze nieuwe regeling vind
ik het belangrijk die indruk te vermijden. Aan de ene kant om stigmatisering te voorkomen
maar zeker ook omdat we deze investering doen om daadwerkelijk de kansen voor deze
leerlingen te optimaliseren. Daarom verander ik de naam van de regeling «Leerplusarrangement»
naar «Onderwijskansenregeling voortgezet onderwijs» (hierna: OK-regeling vo).

Budget en verantwoording

In de brief van 23 maart jl. heb ik uw Kamer laten weten het budget voor deze regeling
structureel op te hogen van € 52 miljoen naar totaal € 157 miljoen. Met een verdrievoudiging
van het budget krijgen de scholen die hiervoor in aanmerking komen een substantieel
geldbedrag voor hun leerlingen, waarmee geïnvesteerd kan worden in programma’s die
het verschil maken voor de leerlingen. Door deze ophoging krijgt meer dan de helft
van de vestigingen in het vo extra middelen.

In dezelfde brief van maart heb ik aangegeven te komen met een plan van aanpak voor
de monitoring en verantwoording. Omdat ik het belangrijk vind dat we effectief investeren
in het leerproces van leerlingen, moeten scholen onder de nieuwe regeling via Onderwijsportaal
XBRL aangeven hoe zij de middelen inzetten. Scholen geven daarbij aan welke activiteiten
zij ondernemen en hoe zij zicht houden op de effecten ervan op de ontwikkeling van
de leerlingen. Daarnaast laat ik de komende jaren onderzoek doen naar de besteding
van de middelen en de effecten die daarmee op schoolniveau worden bereikt. Bij dit
onderzoek wil ik zorgvuldig voortborduren op, en aansluiten bij onderzoek dat de afgelopen
jaren is gedaan naar kansengelijkheid en interventies op zowel school- als landelijk
niveau. Dit betekent dat de uitwerking van het onderzoek in de loop van 2024 echt
vorm zal krijgen.

Verdeling van het budget

Door de budgetophoging is vanuit de nieuwe regeling voor alle schoolsoorten in het
vo fors meer geld beschikbaar. Ik vind het belangrijk dat het beschikbare budget terecht
komt bij alle schoolsoorten in het vo en dat de gekozen systematiek goed past bij
alle schoolsoorten. Daarom wordt er op basis van de CBS-indicator binnen de nieuwe
regeling gewerkt met twee verdeelsystematieken: één systematiek voor vmbo, havo en
vwo samen, en een systematiek die aangepast is op het praktijkonderwijs (pro). Dat
betekent dat er voor het hele budget voor onderwijskansen één regeling is met één
indicator, en daarbinnen twee verdeelsystematieken die rekening houden met de specifieke
kenmerken van het pro en het overige vo. Binnen beide systematieken worden drie keer
zoveel middelen verdeeld dan in de huidige situatie. Wel heb ik ervoor gekozen om
het totaalbudget te splitsen. Voor het pro is er in de nieuwe regeling jaarlijks € 14
miljoen beschikbaar, wat 9% van het totale budget beslaat. Dit komt overeen met het
aandeel van de doelgroepleerlingen waarvan CBS eerder heeft geconstateerd dat dat
op het pro zit. Daarbij is het ook het aandeel van het totaalbudget dat nu, in de
huidige regeling, naar het pro gaat.

Doelgroep- en drempelpercentages

Om ervoor te zorgen dat vestigingen in het vo een substantieel bedrag ontvangen zodat
ze zinvolle ondersteuning kunnen realiseren, wordt in nieuwe regeling gebruik gemaakt
van een doelgroep- en drempelpercentage. Het doelgroeppercentage bepaalt welk deel
van de leerlingen op basis van de achtergrondkenmerken in aanmerking komt voor budget.
Met andere woorden: hoe groot moet het risico op onbenut potentieel relatief zijn
om een leerling mee te laten tellen voor de extra middelen? Daarnaast wordt een drempelpercentage
gehanteerd, wat aangeeft welk minimaal aandeel doelgroepleerlingen een vestiging moet
hebben om überhaupt budget te ontvangen.

Het CBS heeft de opdracht gekregen om verschillende scenario’s door te rekenen, om
te kijken wat de effecten zouden zijn als er aan de diverse «knoppen» (doelgroep en
drempel) gedraaid zou worden. Deze scenario’s zijn beoordeeld op verschillende criteria,
te weten stabiliteit over de jaren heen, een redelijke verdeling over de schoolsoorten,
voorkomen van te vergaande versnippering van de middelen, de geografische spreiding
en de herverdeeleffecten. Op basis hiervan heb ik ervoor gekozen om voor de schoolsoorten
vmbo, havo en vwo een doelgroeppercentage van 15% te hanteren en een drempelpercentage
van 12%. Deze waarden zijn in lijn met die in het po en (en overigens ook met die
voor het vo uit het Nationaal Programma Onderwijs), waardoor gedurende de schoolcarrière
op eenzelfde groep leerlingen wordt gefocust.

Voor het pro heb ik gekozen om een bredere doelgroep te hanteren dan de overige schoolsoorten
in het vo, namelijk 30%. De belangrijkste reden om een ander percentage te hanteren
is dat juist bij een doelgroep van 15% (zoals in de rest van het vo en po) de analyses
van het CBS lieten zien dat de kans op instabiliteit op vestigingsniveau groot was,
wat kan betekenen dat een vestiging het ene jaar wel budget krijgt en het andere jaar
niet. Bij een lager doelgroeppercentage dan 15% wordt het budget juist vooral over
een kleiner aantal vestigingen verdeeld, terwijl we weten dat bijna alle pro-scholen
relatief veel doelgroepleerlingen hebben. Met een doelgroeppercentage van 30% wordt
het budget beter verspreid over de vestigingen, is er grotere kans op stabiliteit
van het budget op vestigingsniveau over de jaren heen. En door de structurele verhoging
gaan, ondanks de grotere spreiding, de pro-vestigingen er bijna allemaal op vooruit
qua budget. Voor het pro wordt het drempelpercentage 0%. Met deze drempel komen de
middelen ten goede aan alle pro-vestigingen en een zo groot mogelijke groep pro-leerlingen,
maar is het bedrag dat de vestiging ontvangt wel afhankelijk van het aantal doelgroepleerlingen
op school.

Totstandkoming besluitvorming

Voor de totstandkoming van een nieuwe regeling is bij de start van het traject een
begeleidingscommissie ingesteld waarin de VO-raad, een schoolleider van een school
met veel leerlingen uit de doelgroep, het Sociaal Cultureel Planbureau, het Centraal
Planbureau, de Inspectie van het Onderwijs, DUO en de Gelijke Kansen Alliantie zitting
hadden. Deze partijen hebben meegekeken op en meegedacht met de door CBS gemaakte
analyses en de door OCW te maken beleidskeuzes, met als belangrijkste punten de keuze
voor de doelgroep, de splitsing van het budget over de schoolsoorten en het drempelpercentage.

Na de keuze voor de splitsing van het budget is voor de uitwerking van de systematiek
voor het pro een aparte expertgroep ingericht die heeft gereflecteerd op het onderzoek
van het CBS en de te maken beleidskeuzes voor het pro. De Sectorraad Praktijkonderwijs
heeft zitting gehad in deze expertgroep. De sectorraad heeft aangegeven niet tevreden
te zijn met een splitsing tussen het pro en de overige schoolsoorten in het vo, omdat
de pro-scholen zonder deze splitsing in potentie een groter deel van het budget hadden
kunnen krijgen.

Eerdere berekeningen van het CBS lieten zien dat de concentratie van doelgroepleerlingen
in het pro relatief groot is. Over de hele linie genomen zit 9% van de doelgroep in
het pro en 23% van de doelgroep zit in het havo of vwo; de rest van de doelgroepleerlingen
zit in het vmbo. Zonder de splitsing van het budget zou echter een kwart van het budget
naar die 9% van de doelgroepleerlingen die in het pro zitten gaan en maar 3% van het
budget naar de 23% van de doelgroepleerlingen die in havo/vwo zitten. Die uitkomst
vind ik niet verdedigbaar vanuit het bredere perspectief. Ook de doelgroepleerlingen
die na het po naar havo of vwo gaan verdienen het dat we investeren in hun kansen.

Daarbij komt dat de kloof tussen de doelgroepleerlingen en hun klasgenoten qua sociaal
en cultureel kapitaal voor de havo/vwo-leerlingen beduidend groter is dan die voor
de doelgroepleerlingen op de pro-vestiging. De niet-doelgroep medeleerlingen in de
havo- en vwo-klassen hebben vaak een schat aan ervaringen en het nodige referentiekader
meegekregen vanuit huis. Voor de doelgroepleerlingen ontbreekt dat kader vaak en daarvan
hebben zij nadeel bij het leren. Leerlingen in het pro staan vaak voor grote uitdagingen.
Dit geldt voor zowel de doelgroepleerlingen als hun klasgenoten. Pro-scholen zijn
daarom ingericht op het zo goed mogelijk ondersteunen van de individuele leerlingen
om die uitdagingen te overwinnen. Er is sprake van kleine klassen, veel persoonlijke
aandacht en relatief veel maatwerk. Om dit te realiseren ontvangt het pro ook meer
geld per leerling dan de havo- en vwo-afdelingen. Op leerling niveau betekent dit
dat er voor pro-leerlingen al de nodige ondersteuning is om te werken aan de onderwijskansen.
Voor de doelgroepleerlingen die na het po doorstromen naar het havo of vwo is dit
echter veel minder vanzelfsprekend. Er is geen standaard extra budget voor de betreffende
ondersteuning, en deze scholen zijn daarop dan ook niet altijd ingericht. Voor de
doelgroepleerling in de havo of het vwo is het daardoor vaak meer een individuele
uitdaging de kloof met de medeleerlingen te overbruggen om mee te komen en die schoolsoorten
succesvol te doorlopen. Indien dit niet lukt is de kans groot dat zij afstromen, onnodig
doubleren of zelfs uitvallen. De OK-regeling vo is er juist op gericht te voorkomen
dat dit gebeurt.

Ik heb daarom vanuit de bredere blik van het bevorderen van kansengelijkheid voor
het hele vo besloten voor de OK-regeling vo te zoeken naar een verdeling die zo veel
mogelijk recht doet aan de verdeling van doelgroepleerlingen over de schoolsoorten.
Juist met het doel óók de kansen van de leerlingen buiten het pro te bevorderen –
per slot van rekening zit veruit het grootste deel, namelijk 91% van de leerlingen
met een hoog risico op onbenut potentieel, in die andere schoolsoorten. Via de splitsing
investeer ik ook in gelijke kansen voor deze leerlingen. Daar komt bij dat door de
splitsing we voor het pro de systematiek zo hebben kunnen aanpassen dat de middelen
ook binnen deze schoolsoort terecht komen daar waar deze het meest nodig zijn. Dat
is niet mogelijk als we deze splitsing niet door zouden voeren.

In mijn ogen doen we met deze keuzes en deze uitwerking het meeste recht aan de uitdaging
om de leerlingen die het het hardst nodig hebben te ondersteunen zodat zij hun kansen
ook echt kunnen genieten. De systematiek is zorgvuldig tot stand gekomen. In mijn
ogen heb ik hiermee een goede balans getroffen. In het debat van 26 juni as. is er
de gelegenheid om daarover met elkaar van gedachten te wisselen.

Planning en communicatie

DUO heeft dit voorjaar een uitvoeringstoets uitgevoerd op de regeling die de herziening
van het LPA regelt. Hieruit is geconcludeerd dat de regeling uitvoerbaar is. Samen
met het CBS en DUO wordt de uitvoering momenteel voorbereid. Wanneer dit afgerond
is en bekend is hoeveel aanvullende bekostiging vestigingen vanuit OCW krijgen, wordt
de regeling gepubliceerd en weten scholen hoeveel middelen zij dat jaar krijgen. Dit
is uiterlijk in april, nagenoeg hetzelfde moment waarop besturen voorheen geïnformeerd
werden over hoeveel bekostiging ze vanuit het LPA ontvingen. Net als voorheen wordt
de regeling jaarlijks gewijzigd op basis van de meest recente data en ontvangen schoolbesturen
uiterlijk in april een beschikking.

Door een nieuwe indicator te gaan gebruiken en een andere verdeelsystematiek te hanteren,
zullen er veranderingen optreden in welke vestigingen budget ontvangen en hoeveel.
Met behulp van een online rekentool kunnen scholen na de zomer 2023 berekenen hoeveel
meer of minder budget zij zullen ontvangen per 2024. Scholen kunnen hier nog geen
precieze zekerheid aan ontlenen, omdat de rekentool gebaseerd is op data uit 2021,
terwijl de nieuwe regeling in het eerste jaar uitgaat van data uit 2022. In het voorjaar
van 2024 zullen de precieze bedragen per vestiging bekend worden gemaakt aan de scholen.

Tot slot

In deze brief heb ik uw Kamer meegenomen in hoe het huidige Leerplusarrangement versterkt
zal worden en door zal gaan onder de titel «Onderwijskansenregeling vo». Met een nieuwe
indicator, een forse budgetophoging en een verdeelsystematiek passend bij de schoolsoorten
heb ik er vertrouwen in dat we de leerlingen om wie het gaat nog beter kunnen helpen.
Ik wil via deze weg grote dank uitspreken aan alle partijen die vanuit hun expertise
hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze nieuwe regeling.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma

Bijlage 1 «Tabel n.a.v. artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet»

Beleidskeuzes uitgelegd

Onderbouwing doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie (CW 3.1)

Doel(en)

Het doel van de Onderwijskansenregeling vo is dat scholen leerlingen die door omgevingsfactoren
een verhoogd risico lopen hun leerpotentie niet waar te maken, zodanig kunnen ondersteunen
dat die leerlingen hun potentie wel kunnen waarmaken. Met de ondersteuning kunnen
scholen voorkomen dat deze leerlingen afstromen, onnodig doubleren of zelfs uitvallen.
Met de CBS-indicator worden de vestigingen geïdentificeerd waarbij 12% (voor vmbo/havo/vwo)
of meer leerlingen tot de doelgroep behoren. Voor het pro is de drempel op 0% vastgesteld.
De zo geïdentificeerde vestigingen ontvangen middelen zodat zij de benodigde ondersteuning
kunnen realiseren.

Beleidsinstrument(en)

Met de Onderwijskansenregeling vo ontvangen de betreffende scholen aanvullende bekostiging
die onderdeel uitmaakt van de lumpsum. Hoe de vestigingen de middelen inzetten om
de benodigde ondersteuning te realiseren, bepalen scholen zelf. Men weet op dat niveau
goed hoe de middelen in de eigen specifieke context het beste ingezet kunnen worden.
Doordat het hier gaat om structurele aanvullende middelen kunnen scholen kiezen voor
langetermijninvesteringen en -maatregelen.

Financiële gevolgen voor het Rijk

De Onderwijskansenregeling vo heeft een financieel beslag van € 157 mln. € 14 mln.
daarvan is gereserveerd voor de praktijkscholen. De overige € 143 mln. zal gaan naar
scholen met vmbo-, havo- en/of vwo-afdelingen. In het voorjaar van 2024 ontvangen
de betreffende scholen voor het eerst de middelen op basis van deze regeling.

Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Vestigingen ontvangen de aanvullende bekostiging indien er voor vmbo/havo/vwo-vestigingen
12% of meer van de leerlingen behoren tot de doelgroep. Voor het pro is de drempel
0%. Op basis van de individuele leerlingscores berekent het CBS de schoolscore voor
alle vestigingen in het vo. Het bedrag dat de vestiging ontvangt, wordt bepaald aan
de hand van de schoolscore. Per jaar zal worden vastgesteld welk bedrag per eenheid
van de schoolscore de vestigingen zullen ontvangen. Scholen kunnen met de middelen
de schooleigen ondersteuningsaanpak voor de doelgroepleerlingen (leerlingen die door
omgevingsfactoren een verhoogd risico lopen hun leerpotentie niet waar te maken) realiseren.

Nagestreefde doeltreffendheid

De doeltreffendheid van de regeling wordt gewaarborgd doordat de gebruikte CBS-indicator
een hoge voorspellende waarde heeft (meer dan 50%). Dit maakt dat hiermee de scholen
die het het hardst nodig hebben kunnen worden geïdentificeerd. In totaal gaat 9% van
het budget naar pro, 52% naar vmbo-vestigingen, 5% naar vestigingen waar alleen havo
en/of vwo wordt gegeven en 35% naar gemengde vestigingen waar vmbo, havo en vwo samenkomen.
De scholen zullen in de verantwoording ook concreet aangeven waar zij de middelen
precies besteden en dienen de scholen aan te geven op welke manier zij nagaan wat
de effecten van de gekozen aanpak zijn.

Nagestreefde doelmatigheid

Bij de keuze voor de verdeelsystematiek zijn diverse criteria gehanteerd om te komen
tot een uitgebalanceerde systematiek. Daarbij is met name de balans tussen de verdeling
over de schoolsoorten en het beperken van de versnippering van belang geweest. In
het IBO van 2017 werd aangegeven dat de doelmatigheid van het LPA beperkt was door
het lage budget. Met de ophoging van het budget van € 52 naar € 157 mln. is het mogelijk
geweest te komen tot een goede balans in de systematiek. De individuele scholen ontvangen
hierdoor voldoende middelen om tot een zinvolle aanpak te komen.

Evaluatieparagraaf

Binnen uiterlijk vier jaar zal de CBS-indicator die de basis is voor de gekozen verdelingssystematiek
worden herijkt. Binnen die termijn zal daarnaast ook monitoringsonderzoek worden afgerond.
Op basis van deze zaken zal de regeling worden geëvalueerd.

Zie Kamerstuk 31 865, nr. 198 voor meer informatie. Op Rijksportaal (rijksweb.nl) is een uitgebreide brochure te vinden